1 Міжбюджетні відносини як інструмент бюджетної політики
Бюджетна політика держави - це головна складова частина фінансової політики, оскільки вона визначає умови і принципи організації фінансових відносин при формуванні дохідної бази бюджетів, в ході здійснення бюджетних витрат, при організації міжбюджетних відносин.
Фінансова політика - це сукупність цілеспрямованих заходів в області управління фінансами для визначення найбільш ефективних заходів для створення фінансової основи з метою реалізації економічної політики.
Міжбюджетні відносини - це сукупність відносин всередині бюджетної системи країни, що включає в якості основних функціональних елементів розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, розподіл доходів між рівнями бюджетної системи, а також перерозподіл коштів між бюджетами різних рівнів та видів.
Міжбюджетні відносини грунтуються на певних принципах. В умовах бюджетного федералізму найбільш важливими з них є наступні:
транспарентність (ясність, прозорість, гласність) міжбюджетних відносин;
забезпечення гарантій єдиного доступу громадян, незалежно від місця проживання, до основних соціальних благ і послуг;
чітка нормативна регламентація в розподілі бюджетних коштів;
взаємна відповідальність сторін за виконання міжбюджетних зобов'язань.
2 Розмежування доходів і витрат
Це таке їх поділ між ланками бюджетної системи, яке передбачає законодавче закріплення за бюджетами різного рівня на постійній основі конкретних видів доходів і витрат у повному розмірі або частково. Базовою умовою розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи є розмежування повноважень між органами влади різних рівнів та органами місцевого самоврядування.
Наділення повноваженнями може здійснюватися у 2-х формах: передача і делегування повноважень. Передача повноважень представляє такий спосіб регулювання повноважень державного органу, при якому будь-яке повноваження державного органу Російської Федерації (суб'єкта РФ) виключається з його компетенції і включається до компетенції державного органу суб'єкта РФ (органу місцевого самоврядування). На відміну від передачі делегування повноважень передбачає надання державним органом Російської Федерації (суб'єкта РФ) належить йому права рішення якого-небудь питання державному органу суб'єкта РФ (органу місцевого самоврядування) на один раз, на певний термін або безстроково.
Наділення суб'єктів РФ повноваженнями федерального рівня обумовлюється наступним:
Здійснюється тільки у відповідності з федеральним законом, законом суб'єкта РФ, договором або угодою, укладеною між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування;
Має підтверджуватися передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів;
Передбачає контроль Російської Федерації за реалізацією переданих (делегованих) повноважень;
Передачу (делегування) повноважень тільки органів виконавчої влади.
Основи розмежування видаткових повноважень і дохідних джерел.
При оцінці ефективності міжбюджетних відносин важливо виходити, перш за все, зі ступеня досягнення їх основної мети. Це-створення вихідних можливостей для скорочення відмінностей у бюджетної забезпеченості публічно-правових територіальних утворень та формування регіональними та місцевими органами влади збалансованих бюджетів, здійснення покладених на них повноважень, надання рівних умов населенню на всій території країни в отриманні бюджетних послуг в обсязі та якості не нижче мінімально необхідного рівня. Якщо виходити з того, що в їх сферу входять відносини між органами влади переважно різних рівнів з приводу розмежування предметів ведення і відповідних їм видаткових зобов'язань, а також в максимально можливою мірою адекватних їм дохідних джерел, то обгрунтоване побудова даного блоку міжбюджетних відносин є базовою умовою ефективного їх функціонування. Досягнення цієї багато в чому залежить від того, наскільки таке розмежування відповідає науково обгрунтованим критеріям (принципам), покладеним в його основу. У постанові Уряду РФ «Про Програму розвитку бюджетного федералізму в РФ», вказується, що в Бюджетному Кодексі РФ має бути закріплено чітке і стабільне розмежування видаткових повноважень між органами влади різних рівнів відповідно до критеріїв:
субсидіарність (максимальна близькість органів влади, що реалізують видаткові повноваження, до споживачів відповідних бюджетних послуг);
територіальне відповідність (максимальний збіг територіальної юрисдикції органу влади, що реалізує видаткові повноваження, і зони споживання відповідних бюджетних послуг);
зовнішні ефекти (чим вище зацікавленість суспільства в цілому в реалізації видаткових повноважень, тим, за інших рівних умов, за більш високим рівнем влади вони повинні закріплюватися);
ефект територіальної диференціації (чим вище регіональні / місцеві відмінності у виробництві та споживанні бюджетних послуг, тим на більш низьких рівнях бюджетної системи вони повинні надаватися);
ефект масштабу (концентрація бюджетних видатків сприяє економії бюджетних коштів).
Для видаткових повноважень до таких критеріїв відносять - принцип територіальної відповідності. Так бюджетні послуги у сфері освіти та охорони здоров'я можуть надаватися на різних рівнях влади і бюджетної системи. Наприклад, у 2006 році найбільша частина коштів на освіту припадала на місцеві бюджети - 53%, а на регіональні - 27% і на федеральний бюджет - 21% від витрат на ці цілі консолідованого бюджету РФ. За рахунок коштів федерального бюджету забезпечуються бюджетні послуги, наприклад громадянам, які одержали право на це на конкурсній основі у вузі федерального значення, яке визначено Урядом РФ. У той же час у суб'єктів РФ є право на створення вузів на підвідомчій території, за ліцензією РФ виходячи з регіональних потреб у відповідних кадрах та інтересів населення. Аналогічні права є і в органів влади міських округів. Надання освітніх послуг в установах середньої професійної освіти РФ забезпечується в основному за рахунок регіональних бюджетів, в окремих випадках за рахунок федерального бюджету. Що стосується витрат на охорону здоров'я, то в 2006 році на частку федерального бюджету із загального обсягу таких витрат консолідованого бюджету РФ припадало 20%, а 80% - на регіональні бюджети і 27% - на місцеві бюджети. За рахунок коштів федерального бюджету послуги охорони здоров'я виявляються установами, що мають федеральне значення. Фінансове забезпечення послуг охорони здоров'я призначених в основному жителям відповідного суб'єкта РФ повинне здійснюватися з регіональних бюджетів. Іншим важливим принципом розмежування видаткових повноважень виступає орієнтація на максимально можливе наближення до рівня тих територіальних утворень, в інтересах населення яких бюджетна послуга надається. Це принцип називають принципом субсидіарності. Закріплення за муніципальними районами та міськими округами повноваження з «організації надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти з основним загальноосвітнім програмам» відповідає принципу субсидіарності. У даному випадку бюджетна послуга закріплена за відповідним місцевим рівнем влади, а найбільш істотна частина фінансування цієї послуги передбачається за рахунок субвенцій місцевим бюджетам з регіональних бюджетів.
У той же час, виходячи з принципу «ефекту масштабу» можуть вноситися корективи в розмежування предметів ведення і витратних повноважень, вироблене на основі зазначених вище принципів шляхом деякої централізації окремих повноважень, якщо на вищому рівні реалізація відповідних бюджетних послуг забезпечується більш ефективно, включаючи і економію бюджетних коштів. Що стосується критеріїв розмежування дохідних джерел між рівнями бюджетної системи, то крім принципів, що знайшли відображення в Програмі розвитку бюджетного федералізму, важливим є також такий принцип: при широкій поширеності податкової бази «великих» податків по території країни такі податки можуть бути спільними, що направляються у відповідних частках в різні рівні бюджетної системи, як на постійній основі, так і на тимчасовій основі. Найважливішою умовою підвищення ефективності міжбюджетних відносин має стати положення про те, що фінансове забезпечення видаткових повноважень, виконання яких покладено на регіональний та місцевий органи влади, має здійснюватися, насамперед, за принципом опори на власні сили і лише в відсутньої частини з об'єктивних причин - за рахунок перерозподілу коштів з бюджетів іншого рівня.
До основних методів розмежування доходів між рівнями бюджетної системи РФ можна віднести:
поділ видів податків між рівнями управління;
квотування надходження від податків у межах єдиної ставки оподаткування, виділення частки (квотуванню може підлягати ставка або обсяг податкових надходжень);
регіональні та місцеві надбавки до федеральним (регіональним) податків, але цей метод не використовується.
У Бюджетному Кодексі дохідні джерела розділені власні і регулюючі, що характерно для федеративної держави. Власні доходи - податкові та неподаткові платежі, що закріплюються за відповідними бюджетами повністю або частково на постійній основі законодавством РФ. Регулюючі доходи бюджетів - федеральні і регіональні податки та інші платежі, за якими законодавчими органами влади вищого рівня встановлюються нормативи відрахувань до бюджетів нижчого рівня на тимчасовій основі з метою фінансової допомоги. З 2005 року регулюючі доходи не передбачені Бюджетним кодексом РФ. При розмежуванні конкретних видів податків і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів Програмою розвитку бюджетного федералізму пропонується враховувати критерії:
стабільність;
економічна ефективність;
територіальна мобільність податкової бази;
рівномірність розміщення податкової бази;
соціальна справедливість;
бюджетна відповідальність.
Однак розмежувати доходи між бюджетами на єдиних принципах таким чином, щоб їх обсягу було достатньо для фінансового забезпечення самостійності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, неможливо, оскільки в нашій країні історично склалися істотні відмінності в економічному та соціальному розвитку регіонів і муніципальних утворень. Забезпечити рівні можливості для всіх територій не представляється можливим. Тому в багатьох державах, у тому числі і в Росії, разом з розмежуванням доходів застосовується розподіл доходів і перерозподіл коштів між бюджетами (міжбюджетне регулювання).
Розподіл доходів - це процес щорічної передачі дохідних джерел з одного рівня бюджетної системи на інший відповідно до рішень, що приймаються вищими органами влади. Розподіл доходних джерел обумовлено необхідністю забезпечення принципу збалансованості бюджету, реалізація якого висуває перед кожним органом державної влади та органом місцевого самоврядування завдання - мати такий обсяг доходів, який був би достатній для виконання законодавчо встановлених цьому органу повноважень.
Основною формою розподілу доходів є надання коштів бюджетам нижчестоящого рівня у вигляді відрахувань від федеральних і регіональних податків. Різний рівень забезпеченості органів влади фінансовими ресурсами, різні фінансові можливості територій зумовлюють необхідність перерозподільних процесів між бюджетами.
Перерозподіл коштів між бюджетами різних рівнів представляє собою процес щорічної передачі коштів з бюджету одного рівня бюджетної системи на інший для надання фінансової допомоги, компенсації рішень вищестоящих органів влади, а також покриття тимчасових касових розривів. У федеративній державі вони є найбільш важливими відносинами, що виникають між органами державної влади різного рівня та органами місцевого самоврядування та впливають на стан економіки та соціальної сфери. Перерозподіл коштів завершує процес досягнення відповідності між доходами, закріпленими за певним органом влади або органом місцевого самоврядування, та обсягом покладених на нього повноважень. Використання даного функціонального елемента міжбюджетних відносин пов'язане з необхідністю згладжування відмінностей в соціально-економічному розвитку регіонів і муніципальних утворень, компенсації рішень, прийнятих вищими органами влади, що викликали або зменшення доходів, або збільшення витрат нижчестоящих бюджетів, а також необхідністю балансування доходів і видатків відповідного бюджету всередині фінансового року (тобто покриття внутрішньорічних касових розривів).
Механізм перерозподілу коштів між бюджетами в російській практиці міжбюджетних відносин представлений міжбюджетними трансфертами, під якими розуміються кошти одного бюджету бюджетної системи РФ, що перераховуються іншому бюджету бюджетної системи РФ. Міжбюджетні трансферти можуть здійснюватися у формі дотацій, субвенцій, субсидій і бюджетних кредитів.
Дотації - бюджетні кошти надаються бюджетам іншого рівня на безоплатній та безповоротній основі на фінансування поточних витрат;
Субвенції - надаються тільки з Федерального Фонду компенсацій, регіональних фондів компенсацій та місцевих бюджетів. Це бюджетні кошти надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи на безоплатній та безповоротній основі, але на фінансування цільових витрат.
Субсидії - також бюджетні кошти, що надаються бюджетам іншого рівня, юридичним чи фізичним особам, на безоплатній, безповоротній основі та на пайових засадах, на фінансування цільових витрат.
Бюджетний кредит - бюджетні кошти, що надаються бюджету одного або іншого рівня та юридичним особам на поворотній (на строк до одного року) та оплатній основі на фінансування поточних і капітальних витрат.
У новій редакції Бюджетного кодексу РФ з перерахованих форм міжбюджетних трансфертів не згадуються бюджетні кредити, але їх як і раніше можна розглядати як один з видів міжбюджетних трансфертів. Для розвитку ділової активності в суб'єктах РФ, зміцнення фінансового становища регіонів слід особливу увагу приділяти інвестиційної складової фінансової допомоги, що спрямовується на розвиток інфраструктури регіонів. У зв'язку з цим необхідно визначити єдині підходи до розподілу розрізнених джерел інвестиційної підтримки регіонів. Дуже важливо в процесі роботи з розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування домогтися того, щоб регіони не постраждали в результаті проведених перетворень. Вирішення цього завдання залежатиме від підвищення ефективності фінансової допомоги з федерального бюджету, забезпечення основи для успішної реалізації перетворень міжбюджетних відносин.