Муніципальне право
Ігнатюк Н.А., Павлушкін А.В. Муніципальне право: Навчальний посібник. - «Юстіцінформ», 2007 р.
Навчальний посібник підготовлено відповідно до програми курсу «Муніципальне право» з урахуванням вимог Міністерства освіти Російської Федерації. У книзі використані розробки ведучих учених істориків, конституціоналістів, адміністративістів, фінансистів та ін, широко висвітлено чинне законодавство Російської Федерації й положення Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", прийнятого 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ ( за станом на 1 листопада 2006 р.). Описані повноваження органів місцевого самоврядування з питань місцевого значення та виконання цими органами окремих державних повноважень, містяться рекомендації щодо тлумачення норм і положень про повноваження органів місцевого самоврядування, а також рекомендована література з досліджуваним питанням
Посібник призначений для вивчення дисципліни "Муніципальне право", спецкурсів по муніципальному праву "Нормотворчість органів місцевого самоврядування", "Правова основа місцевого самоврядування" та ін
Видання рекомендується для студентів, аспірантів, викладачів юридичних вузів, депутатів муніципальних утворень, муніципальних службовців, працівників органів місцевого самоврядування
Муніципальне право. Навчальний посібник.
Автори: Ігнатюк Н. А., Павлушкін А. В.
Видавництво: «Юридичний Дім« Юстіцінформ »
Обкладинка: м'який, рік видання: 2007, сторінок: 312
ISBN: 5-7205-0768-X, формат: 60x90/16 (145x215 мм.)
Введення
Росіяни люблять і поважають свою країну, пишаються Конституцією. І це правильно, оскільки росіяни - великий народ, а Російська Федерація - єдина країна в світі, в якій кожен її громадянин може реалізувати себе повною мірою, якщо звичайно, він цього захоче.
У Росії все більш міцно зміцнюються основи демократичного устрою. Свідченням цього є переорієнтація законодавства на чітке розмежування повноважень між рівнями влади (федеральної, регіональними, місцевими), проведення й успішне завершення конституційної та бюджетної реформ, початок і проведення адміністративної реформи, визначення відповідальності кожного органу влади та органу місцевого самоврядування за належне виконання покладених повноважень.
Як зазначав А.Ф. Ноздрачов, проведені в країні реформи - це відображення критичного погляду на існуючий порядок взаємовідносин державного апарату з громадянським суспільством. Досягнення основної мети цих реформ - підвищення ефективності діяльності органів влади, яке неможливе без забезпечення їх відкритості та доступності для громадян і юридичних осіб та результативної взаємодії з інститутами громадянського суспільства.
Президент РФ у посланні Федеральним Зборам РФ на 2005 р. підкреслював: "Бути з суспільством у відповідальному діалозі - політично доцільно. І тому сучасний російський чиновник зобов'язаний вчитися розмовляти з суспільством не на командному жаргоні, а на сучасній мові співробітництва. Мові громадської зацікавленості, діалогу і реальної демократії ".
На наш погляд слід погодитися з тезою про те, що участь громадян у діяльності органів влади - це форма реалізації суверенітету народу в здійсненні найважливішого виду влади, не є тільки політичним гаслом. "Залучення" представників суспільства в процеси державного управління завжди розглядалося юридичною наукою як найважливіша складова статусу громадянина.
У різних державах по-різному вирішують проблему "залучення" громадян у здійснення влади, оскільки на ці процеси впливають політичні, правові та інші традиції та умови. У Російській Федерації найбільш оптимальним варіантом "залучення" громадян у діяльність органів влади є здійснення місцевого самоврядування.
Хоча перетворення інституту участі громадян у дієвий механізм причетності громадянського суспільства до державного управління і потребує вирішення різнопланових завдань: формування активного громадянина, який усвідомлює свої власні і суспільно-державні інтереси; створення "ресурсних передумов" - засобів, соціально-політичних і професійних знань; упорядкування та розширення організаційно-правових форм участі та ін, але форми взаємодії органів виконавчої влади і громадян диференціюються залежно від цілей "залучення" в механізм управління.
Недарма прийнятий Федеральний закон про звернення громадян у Російській Федерації покликаний вирішити одну з ключових проблем залучення громадян у діяльність органів влади - реалізувати право громадян Російської Федерації звертатися до органів, що передбачено статтею 33 Конституції Росії.
Законодавством Російської Федерації вже створені правові умови для реалізації різних форм "залучення" органів місцевого самоврядування і жителів муніципальних утворень в діяльність органів влади. Сьогодні мешканцям муніципальних утворень можна відкрито проводити збори, конференції (зборів депутатів), керівникам органів місцевого самоврядування зустрічатися з громадськістю, проводити публічні слухання, жителям вимагати управлінського консультування та проведення публічних консультацій, брати участь у проведенні громадських експертиз проектів рішень органів влади, переговорів, брати участь у посередництві при вирішенні спорів між підприємцями та найманими працівниками.
Все це можна організовувати і проводити, якщо добре знати навчальну дисципліну "Муніципальне право". Тому робота, представлена авторами, може допомогти читачам зрозуміти принцип залучення громадян у діяльність органів місцевого самоврядування, організацію місцевого самоврядування в сучасній Росії, познайомитися з формами безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення в його здійсненні, вивчити правові засади діяльності органів місцевого самоврядування, фінансові та економічні засади формування власності муніципалітетів, правові основи діяльності муніципальних службовців, вивчити і інші питання, пов'язані з місцевому самоврядуванню.
Автори сподіваються, що даний навчальний посібник внесе свій внесок у розуміння сутності місцевого самоврядування та допоможе читачам зрозуміти його призначення.
Н.А. Ігнатюк,
А.В. Павлушкін
Загальна частина
Глава 1. Муніципальне право - галузь права, наука і навчальна дисципліна
§ 1. Поняття муніципального права. Предмет і метод муніципального права
Муніципальне право, як і будь-яка інша галузь права, являє собою сукупність пов'язаних між собою правових норм, що закріплюють і регулюють певне коло суспільних відносин.
Предметна визначеність - головна умова формування та розвитку муніципального права. Предметом муніципального права є коло суспільних відносин, що складаються в сфері місцевого самоврядування.
При визначенні предмета муніципального права та особливостей його методу необхідно враховувати цілий ряд обставин. Перш за все це комплексний характер галузі права. Місцеве самоврядування не ізольовано від інших суспільних відносин, на муніципальний рівень впливають норми інших галузей права. Наприклад, реалізація прав і свобод людини і громадянина, здійснення основних обов'язків громадян захищені конституційним правом; при здійсненні бюджетних прав муніципальні освіти використовують норми бюджетного законодавства, при здійсненні операцій цивільно-правового характеру органи місцевого самоврядування керуються нормами цивільного права і т.д.
Таким чином, предмет муніципального права включає в себе частину відносин, регульованих комплексно кількома галузями права. Тому частина норм різних галузей права стає одночасно і нормами муніципального права.
Крім того, норми муніципального права регулюють складну систему відносин як публичноправового, так і приватно-правового характеру. До першого можна віднести відносини, що виникають між державними та муніципальними органами, а також муніципалітетами. До других - підприємницьку діяльність муніципальних підприємств, цивільно-правові відносини органів місцевого самоврядування з іншими юридичними і фізичними особами.
Таким чином, муніципальне право Росії розглядається як сукупність правових інститутів, що регулюють різнорідні суспільні відносини, що і визначає його комплексний характер * (1).
При визначенні предмета і методу муніципального права необхідно також враховувати, що муніципальне право Росії - це сукупність інститутів права і норм, які є результатом правотворчества на рівнях муніципального освіти, суб'єктів Федерації і Російської Федерації в цілому. Відповідно, муніципальне право відображає інтереси, які формуються і регулюються на кожному з цих рівнів публічної влади, а також взаємодія таких рівнів і співвідношення їх інтересів.
У цілому муніципальне право регулює суспільні відносини, сукупність яких можна представити у вигляді наступних основних груп:
відносини, що виникають у результаті організації місцевого самоврядування як інституту народовладдя;
відносини, що виникають у процесі реалізації права населення муніципального освіти, а також окремого громадянина на місцеве самоврядування;
відносини, що виникають у зв'язку з організацією діяльності представницьких, виконавчо-розпорядчих та інших органів місцевого самоврядування;
відносини, пов'язані з регулюванням статусу членів виборних органів і посадових осіб, наділених повноваженнями на окремі публічно-владні функції в сфері місцевого самоврядування, муніципальної служби та муніципальних службовців;
відносини, пов'язані з наділенням окремими державними повноваженнями органів місцевого самоврядування;
відносини, що виникають у процесі взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади;
відносини, що виникають у процесі міжмуніципальної співпраці.
На основі предмета муніципального права можна сформулювати і його поняття.
Муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі здійснення організації та функціонування місцевого самоврядування.
Слід враховувати, що це визначення відбиває не всі, а лише основні, найбільш важливі характеристики муніципального права.
§ 2. Система муніципального права
Муніципальне право як галузь права, як наукова дисципліна має свою систему, основою якої є структура галузі права, яку вона вивчає.
Система наукової дисципліни муніципального права включає в себе наступні розділи:
1. Введення в муніципальне право, розкриває поняття муніципального права як галузі права і наукової дисципліни, його предмет і джерела, історико-теоретичні основи місцевого самоврядування.
2. Поняття, основні принципи місцевого самоврядування, форми безпосередньої демократії, органи місцевого самоврядування.
3. Основи місцевого самоврядування, які включають правові, територіальні та фінансово-економічна основи.
4. Питання місцевого значення та повноваження органів місцевого самоврядування щодо їх вирішення, що включають: поняття і форми реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, а також конкретні повноваження органів місцевого самоврядування в різних сферах життєдіяльності населення.
5. Гарантії місцевого самоврядування, які включають: систему гарантій; гарантії, що забезпечують організаційну і фінансово-економічну самостійність місцевого самоврядування; судову та інші правові форми захисту місцевого самоврядування.
6. Контроль діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
7. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У цьому розділі вивчаються: види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; відповідальність перед населенням муніципального освіти, державою, фізичними та юридичними особами.
§ 3. Джерела муніципального права
Джерелами муніципального права є:
1. Конституція Російської Федерації, яка закріпила місцеве самоврядування як одну з основ конституційного ладу, а також встановила, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади (ст. 12).
Правовому регулюванню місцевого самоврядування в Конституції Російської Федерації присвячена гл. 8 "Місцеве самоврядування" (ст. 130-133). На основі конституційних норм можна визначити наступні параметри правового простору місцевого самоврядування:
населення муніципального освіти самостійно вирішує питання місцевого значення;
економічною основою місцевого самоврядування є муніципальна власність, право і тягар володіння, користування і розпорядження якої належить населенню муніципального освіти;
система місцевого самоврядування включає інститути безпосередньої та представницької демократії, при цьому система здійснення місцевого самоврядування через представників не вичерпується виборними органами, а включає в себе і інші органи (виконавчо-розпорядчі, контрольних тощо);
місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій; зміна меж таких територій
допускається тільки з урахуванням думки населення відповідних територій;
органи місцевого самоврядування мають самостійні повноваження з вирішення питань місцевого значення (управління муніципальної власністю, формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку та ін), а також можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів;
місцевому самоврядуванню гарантується право на судовий захист;
місцевому самоврядуванню гарантується компенсація додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади;
встановлюється заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами.
Спеціальної 8-й главою Конституції Російської Федерації конституційні норми про місцеве самоврядування не вичерпуються. Згідно зі ст. 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи місцевого самоврядування; в ст. 8 встановлено, що в Російській Федерації визнається і захищається муніципальна форма власності; в ст. 9 закріплено, що земля та інші природні ресурси можуть бути в муніципальній власності; згідно зі ст. 15 органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони; в ст. 18 встановлено, що права і свободи людини і громадянина визначають сенс, зміст і застосування законів, діяльність місцевого самоврядування; згідно зі ст. 24 органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи, якщо інше не передбачено законом; в ст. 32 встановлено, що громадяни Російської Федерації мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі; в ст. 33 закріплено право громадян Російської Федерації звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування; ст. 40 закріплює обов'язок органів місцевого самоврядування щодо заохочення житлового будівництва, створення умов для здійснення права на житло, а також за безкоштовним або за доступну плату надання житла з муніципальних житлових фондів малозабезпеченим, іншим зазначеним у законі громадянам, які потребують житло; в ст. 41 говориться про безкоштовне надання медичної допомоги громадянам у муніципальних закладах охорони здоров'я, а також про вжиття заходів з розвитку муніципальної системи охорони здоров'я; у ст. 43 гарантується загальнодоступність і безкоштовність дошкільної, основної загальної та середньої професійної освіти в муніципальних освітніх установах і право кожному на конкурсній основі безкоштовно отримати вищу освіту в муніципальному освітньому закладі; в ст. 46 встановлено, що рішення і дії (або бездіяльність) органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб можуть бути оскаржені до суду; згідно зі ст. 72 встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування знаходиться у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів.
2. Федеральне законодавство. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлює загальні правові, територіальні, організаційні та економічні принципи місцевого самоврядування і визначає державні гарантії його здійснення.
Цей Федеральний закон визначив правову основу місцевого самоврядування, яку складають: Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони та які відповідно до них інші нормативні правові акти Російської Федерації (укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Уряду, інші нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади), конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Федерації, статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на сходах громадян та місцевих референдумах, і інші муніципальні правові акти.
Конкретизація правових основ діяльності органів місцевого самоврядування в різних сферах життєдіяльності суспільства і держави визначається в інших законах Російської Федерації і федеральних законах, як, наприклад:
«Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування"; "Про оскарження до суду дій і рішень, що порушують права і свободи громадян" ; "Про основи муніципальної служби Російській Федерації"; Бюджетному кодексі Російської Федерації, Податковому кодексі Російської Федерації; Містобудівний кодекс Російської Федерації, Цивільному кодексі Російської Федерації, "Про приватизацію державного та муніципального майна в Російській Федерації", "Про основи регулювання тарифів організацій комунального комплексу ";" Про зв'язок ",« Про поштовий зв'язок »; Сімейному кодексі Російської Федерації;" Про освіту ", Основах законодавства України про культуру, Основах законодавства України про охорону здоров'я громадян;" Про ветеранів "," Про соціальний захист інвалідів в Російській Федерації "," Про біженців "," Про основи соціального обслуговування населення в Російській Федерації ";" Про відходи виробництва і споживання "," Про охорону навколишнього середовища ";" Про міліцію "," Про основи системи профілактики бездоглядності та правопорушень неповнолітніх ".
В указах Президента Російської Федерації, постановах Уряду, інших нормативних правових актах федеральних органів виконавчої влади, як правило, деталізуються повноваження органів місцевого самоврядування в різних сферах життєдіяльності муніципальних утворень. Особливе значення тут мають акти, що регламентують організаційно-правові основи підтримки розвитку місцевого самоврядування в Росії (Про Конгрес муніципальних утворень), які стверджують програми державної підтримки місцевого самоврядування (зокрема, Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації), а також рішення Уряду Російської Федерації та інших федеральних органів про розвиток окремих територій, закритих адміністративно-територіальних утворень і ін
Серед актів федеральних органів державної влади особливе значення мають рішення судових органів. У російській юридичній науці судовий прецедент традиційно не вважається джерелом права. Проте в даний час постанови і ухвали Конституційного Суду Російської Федерації грають важливу роль в правовому регулюванні місцевого самоврядування в Росії. З їх допомогою вирішуються правові колізії в сфері місцевого самоврядування, викликані прийняттям нормативних правових актів, що суперечать Конституції Російської Федерації.
3. Конституції (статути), закони та інші акти органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Російська Федерація є федеративною державою, і в становленні та розвитку місцевого самоврядування досить значну роль відіграють органи державної влади суб'єктів Федерації. Тому конституції (статути), закони та інші правові акти суб'єктів Російської Федерації також є джерелами муніципального права Росії. У Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" визначено коло питань у сфері місцевого самоврядування, регулювання яких здійснюється законодавством суб'єктів Федерації.
4. Муніципальні правові акти. Дані акти поряд з федеральними та регіональними нормативними правовими актами мають важливе значення для діяльності муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування. У систему муніципальних правових актів входять: статут муніципального освіти; правові акти, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), нормативні та інші правові акти представницького органу муніципального утворення; правові акти глави муніципального освіти, постанови та розпорядження голови місцевої адміністрації, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутом муніципального освіти.
Серед муніципальних правових актів місцевого самоврядування особливе значення належить до статуту муніципального освіти. У статуті, є своєрідною "муніципальної конституцією", вказуються основні положення щодо організації та діяльності місцевого співтовариства. Як правило, у статуті муніципального освіти містяться не тільки норми про організацію місцевого самоврядування у відповідному муніципальному освіту, але й перелік основних актів місцевого самоврядування, що підлягають прийняттю представницьким органом і главою муніципального освіти, а також порядок підготовки та прийняття таких актів, механізм їх скасування.
5. Норми міжнародного права також є джерелами муніципального права Росії. Згідно з ч. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Слід зауважити, що в російському законодавстві відсутні чіткі критерії того, що треба розуміти під загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.
Дуже важливе значення у регулюванні місцевого самоврядування в Російській Федерації має Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Росія, підписавши вищеназвану хартію 28 лютого 1996, а 20 березня 1998 ратифікувавши її, взяла на себе зобов'язання дотримуватися наступних положень у сфері місцевого самоврядування:
забезпечення права і реальної здатності органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення;
основні повноваження органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Це не повинно виключати надання таким органам відповідно до закону окремих конкретних повноважень;
органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повне право вільно для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу;
здійснення державних повноважень, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, повинна проводитися з урахуванням обсягу і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії;
надаються органам місцевого самоврядування повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть бути поставлені під сумнів або обмежуватися іншим центральним або регіональним органом влади тільки в межах, встановлених законом;
у разі делегування повноважень яких-небудь центральним або регіональним органом влади органи місцевого самоврядування повинні, наскільки це можливо, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов;
необхідно консультуватися з органами місцевого самоврядування, наскільки це можливо, своєчасно і належним чином у процесі планування і прийняття рішень, які безпосередньо стосуються;
зміна кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається тільки з урахуванням думки населення відповідних територій, в тому числі шляхом проведення референдуму, якщо це допускається законом;
органи місцевого самоврядування повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, самі визначати свої внутрішні адміністративні структури, які вони мають намір створити, з тим щоб ті відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління;
статус місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх;
будь-який адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише в порядку і у випадках, передбачених конституцією або законом;
органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;
органи місцевого самоврядування мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону створювати консорціуми з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що становлять спільний інтерес;
органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених в конституції чи національному законодавстві принципів місцевого самоврядування.
При цьому в Європейській хартії місцевого самоврядування містяться також і інші положення в сфері місцевого самоврядування, дотримання яких є обов'язковим для Російської Федерації.
Джерела наукової дисципліни муніципального права.
Джерелами наукової дисципліни муніципального права є теоретичні праці російських і зарубіжних вчених у сфері муніципального права, історико-правові дослідження та інші роботи, в яких розробляються теоретико-методологічні проблеми розвитку муніципального права, а також навчальні, науково-методичні та навчально-методичні видання, здатні надати допомогу у вивченні муніципального права Росії. У першу чергу це наукові роботи вчених і видатних діячів земського руху дореволюційної Росії. Важливе значення як джерел наукової дисципліни муніципального права мають роботи з проблем місцевого управління радянського періоду.
Джерелами наукової дисципліни муніципального права є також правові акти як джерела галузі муніципального права. Як вже зазначалося вище, це Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони та які відповідно до них інші нормативні правові акти Російської Федерації (укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Уряду, інші нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади) , конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Федерації, статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на сходах громадян та місцевих референдумах, і інші муніципальні правові акти, норми міжнародного права.
Крім того, до джерел наукової дисципліни муніципального права належить і практичний досвід діяльності місцевого самоврядування. На основі вивчення та узагальнення такого досвіду виробляються наукові рекомендації щодо підвищення ефективності організації та діяльності місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Еволюція наукової дисципліни муніципального права в Росії.
Муніципальне право як наукова дисципліна в даний час ще знаходиться в процесі свого становлення. При цьому проблеми організації та діяльності влади на місцевому рівні досліджуються вченими протягом досить значного періоду. Питання місцевого самоврядування активно вивчалися в дореволюційній Росії. У той час видавалося велика кількість наукової, суспільно-політичної літератури з питань земського і міського самоврядування.
У радянський період правові аспекти діяльності місцевих органів влади і управління вивчалися фахівцями державного та адміністративного права. Необхідно відзначити, що в юридичній літературі радянського періоду робилися спроби використовувати ідею місцевого самоврядування стосовно до місцевих Рад. У 1928 р. була видана книга Л.А. Веліхова "Основи міського господарства", в якій автор зробив спробу "стисло викласти муніципальну науку в цілому". Однак у 30-40-і рр.. XX ст. в більшості радянських юридичних досліджень відкидалася сама ідея місцевого самоврядування. І лише на початку 50-х рр.. в роботі С.М. Братуся знову з'являється термін "самоврядування", який, однак, зв'язувався з діяльністю місцевих Рад * (2). У 1963 р. вийшла робота В.А. Пертціка "Проблеми місцевого самоврядування в СРСР", який розглядав місцеве самоврядування як частина державного самоврядування.
Великий внесок у розробку питань організації та діяльності місцевих органів радянської влади внесли такі вчені, як І.А. Азовкін, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашов, А.А. Безуглов, В.І. Васильєв, Р.Ф. Васильєв, Л.А. Григорян, А.І. Кім, О.Є. Кутафін, АІ. Лук'янов, АІ. Лепепшін, В.А. Пертцік, АЯ. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.М. Уманський, В.І. Фадєєв, К.Ф. Шеремет та ін
В даний час муніципальне право як наукова дисципліна розвивається досить активно. Вже опубліковано ряд досліджень з даної тематики, з'явилися дисертаційні дослідження. Виникла і нова наукова дисципліна "Муніципальне право Росії". Її вивчення передбачено відповідно до державного освітнього стандарту в якості однієї з обов'язкових дисциплін за фахом «Юриспруденція».
§ 4. Муніципальної-правові норми, інститути, суб'єкти
Будучи єдиним за змістом, муніципальне право при цьому складається з відносно автономних, але пов'язаних між собою складових частин.
Муніципальної-правова норма - це первинний елемент системи муніципального права. У сукупності муніципальної-правові норми утворюють галузь муніципального права. Під муніципальної-правовими нормами розуміються правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. Нормам муніципального права притаманні всі ознаки правових норм: загальнообов'язковість, забезпечення їх реалізації за допомогою системи державних гарантій, захист від порушень примусовими засобами.
Норми муніципального права за ознакою регулювання і однорідних, взаємопов'язаних суспільних відносин об'єднуються в муніципальної-правові інститути.
Муніципальної-правові інститути - це певна система норм муніципального права, що регулюють однорідні і взаємопов'язані суспільні відносини й утворюють відносно самостійну групу в рамках галузі муніципального права.
Особливістю муніципальної-правових інститутів є те, що утворюють їх норми мають ознаки не тільки галузі муніципального права, а й ознаками основних, первинних галузей (конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного, трудового та ін.) Таку подвійну природу мають інститути муніципальної служби, муніципальної власності, форм безпосередньої демократії, місцевих фінансів та ін
Муніципальної-правові відносини - це ті врегульовані нормами права суспільні відносини, які виникають в процесі здійснення місцевого самоврядування.
У муніципальної-правових відносинах:
бере участь певне коло осіб, на яких у той чи інший момент поширюється дія відповідних муніципальної-правових норм;
регламентується конкретну поведінку учасників цих відносин;
забезпечуються суб'єктивні права і юридичні обов'язки у сфері місцевого самоврядування за допомогою спеціальних юридичних засобів.
Найважливішим елементом муніципальної-правового відносини є його учасники-суб'єкти. Суб'єктами муніципальної-правових відносин є особи, які беруть участь у муніципальної-правових відносинах, і які є носіями прав і обов'язків у сфері місцевого самоврядування.
Суб'єктами муніципального права (учасниками муніципальної-правових відносин) є: населення муніципального освіти; громадяни Російської Федерації, а також громадяни, які мають інше громадянство або особи без громадянства; органи та посадові особи місцевого самоврядування; держава і окремі державні органи (муніципальні освіти, Російська Федерація , суб'єкти Федерації, федеральні і регіональні органи державної влади); юридичні особи.
§ 5. Місце муніципального права в правовій системі Російської Федерації
У різних країнах муніципальне право є або комплексною галуззю права, або підгалузь конституційного права або адміністративного права.
При визначенні місця муніципального права в правовій системі Російської Федерації необхідно враховувати ряд обставин. Перш за все, як уже зазначалося, це комплексний характер галузі муніципального права. Тому муніципальне право пов'язане з цілим рядом інших галузей права.
Найбільш тісно муніципальне право пов'язане з конституційним правом і адміністративним правом. Муніципальне право організаційно оформилося і виділилося з конституційного права, яке визначає засади і принципи організації місцевого самоврядування, форми і гарантії здійснення місцевого самоврядування, його місце в системі народовладдя. Норми конституційного права встановлюють основи муніципального права. Всі інші правові норми, що регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і здійснення місцевого самоврядування, є нормами муніципального права * (4).
Для муніципального права характерні певні ознаки конституційно-правових відносин. Перш за все права та обов'язки суб'єктів цих відносин прямо чи опосередковано пов'язані із закріпленням основних засад і принципів російського суспільства і держави, з системою форм та порядком здійснення народовладдя. У силу цього конституційно-правові відносини відіграють визначальну роль в системі правовідносин, а муніципальної-правові відносини є основними там, де здійснюється місцеве самоврядування * (5).
Муніципальне право тісно пов'язане з адміністративним правом. Адміністративно-правові норми встановлюють статус органів місцевого самоврядування, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність та їх повноваження. Тісний взаємозв'язок муніципального права та адміністративного права виявляється і при регулюванні інституту муніципальної служби.
Існує тісний зв'язок муніципального права і з іншими галузями права. Наприклад, формування і виконання місцевих бюджетів, утворення позабюджетних фондів засноване на нормах фінансового права; право органів місцевого самоврядування створювати комерційні та некомерційні організації, здійснювати свою діяльність як юридичних осіб базується на нормах цивільного права; здійснення контролю за використанням земель на території муніципального освіти регламентується земельним правом; участь органів місцевого самоврядування в охороні навколишнього природного середовища належить до екологічного права і т.д.
Рекомендована література до глави
1. Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права. М., 2003.
2. Автономов А.С. Біля витоків громадянського суспільства та місцевого самоврядування. М., 1998.
3. Конституційне законодавство Росії "/ За ред. Проф. Ю. А. Тихомирова. М.: Городец, 1999.
Глава 2. Історико-теоретичні основи місцевого самоврядування
§ 1. Основні теорії місцевого самоврядування
У науці муніципального права сформувався цілий ряд теорій місцевого самоврядування, в яких по-різному розглядається його сутність. Найбільш вірною видається класифікація Л. Веліхова, який виділяє наступні теорії місцевого самоврядування: вільної громади, "громадську" (господарську) і державну * (6).
Теорія вільної громади
Теорія вільної громади спиралася на ідеї природного права. Основною ідеєю теорії вільної громади було обгрунтування обмеження втручання держави в діяльність громади.
Згідно з положеннями теорії вільної громади самостійність і незалежність громади від держави пов'язана з самою природою громади, яка історично передувала державі. Відповідно до теорії вільної громади держава не створює громаду, а лише визнає її. У теорії вільної громади визнавалося існування не тільки трьох традиційних гілок влади - виконавчої, законодавчої і судової, а й четвертої - муніципальної влади. Теорія вільної громади отримала своє відображення в ряді законодавчих актів 30-40-х рр.. XIX ст. А Конституція Бельгії 1831 навіть мала спеціальну статтю про общинному управлінні. Саме в цій Конституції поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владою закріплювалася і "общинна" (муніципальна) влада.
Однак на практиці такий підхід не мав успіху. Російські вчені Н.І. Лазаревський, Б.М. Чичерін, В.П. Безобразов та інші вважали теорію вільної громади неспроможною і нежиттєздатною.
«Громадська» (господарська) теорія самоврядування
Наступною теорією місцевого самоврядування стала "громадська" (господарська) теорія самоврядування.
Громадська теорія самоврядування, як і теорія вільної громади, багато в чому грунтувалася на ідеї протиставлення державної влади та місцевих громад. Згідно громадської теорії самоврядування - це, в першу чергу, завідування місцевими господарськими справами. Власні справи громади - це справи общинного господарства, і, отже, самоврядування є управління справами місцевого господарства.
Теорія громадського самоврядування отримала широкий розвиток в російській дореволюційній юридичній науці. Н.М. Коркунов так визначив зміст цієї теорії: "Громадська" теорія бачить сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати свої власні інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами. "Громадська" теорія виходить, отже, з протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава відали тільки своїми власними інтересами.
Відповідно до теорії громадського самоврядування справи господарського характеру повинні виконуватися громадою без втручання держави. У розділенні державних справ і справ місцевого значення бачилося підставу для самостійності місцевого самоврядування. Однак такі погляди на місцеве самоврядування існували досить недовго, оскільки на практиці виявилося практично неможливо так розділити справи державного управління і справи місцевого значення, щоб виділити з них "у чистому вигляді" тільки місцеві господарські справи.
«Державна» теорія самоврядування
Третьою теорією місцевого самоврядування стала "державна" теорія самоврядування, яка змінила "суспільну (господарську)" теорію. Основи даної теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейста в XIX ст.
Сутність даної теорії полягає в тому, що органи місцевого самоврядування є, по суті, органами державного управління, що їх компетенція є не будь-якої особливої, самобутньої, природною, а цілком і повністю створюється і регулюється державою * (8).
У Росії положення державної теорії були значно розвинені дореволюційними юристами (В. П. Безобразов, А. І. Васильчиков, О. Д. Градовський, Н. І. Лазаревський) у 70-х рр.. XIX ст. Відповідно до думки прихильників державної теорії того часу місцеве самоврядування являє собою децентралізоване державне управління * (9). А.Г. Михайлівський розглядав самоврядування як частина загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, засновану на виборних засадах * (10). Складовою частиною державного управління вважав місцеве самоврядування і В.П. Безобразов * (11).
Державна концепція місцевого самоврядування базувалася на тому положенні, що установи самоврядування обов'язково повинні діяти і в громадських, і в державних інтересах. Відповідно до цієї концепції місцеве самоврядування має своїм джерелом державну владу. Організація самоврядування на місцях будується на підставі закону. Вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою, формулюючи висновок про співвідношення держави і місцевого самоврядування * (12).
§ 2. Зарубіжні муніципальні системи
У зарубіжних країнах накопичений значний досвід дії різних моделей місцевого самоврядування. Ці моделі відрізняються по порядку формування органів місцевого самоврядування, предметів відання місцевого самоврядування, характеру та особливостям взаємовідносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади тощо
Знання та узагальнення зарубіжного досвіду організації місцевого самоврядування об'єктивно допомагає виробити рекомендації щодо підвищення ефективності організації та діяльності місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Англосаксонська муніципальна система існує у Великобританії, США, Канаді, Австралії і ряді інших країн. У науковій літературі саме її традиційно називають першою муніципальної системою. Основними ознаками англосаксонської муніципальної системи є наступні:
органи місцевого самоврядування мають право робити лише ті дії, які прямо приписані їм законом. У разі порушення цього правила акти органів місцевої влади будуть визнані судом не мають сили, оскільки видані з перевищенням повноважень;
органи місцевого самоврядування безпосередньо не підпорядковані органам державної влади;
основна одиниця місцевого самоврядування - прихід;
до компетенції органів місцевого самоврядування входить: управління поліцією, соціальними службами, пожежна охорона, місцеві дороги, будівництво і експлуатація житла, спортивні споруди, громадський транспорт і ін
Друга основна муніципальна система отримала назву французької (континентальної). Головна відмінність французької системи місцевого самоврядування від англосаксонської полягає в характері взаємовідносин органів місцевого самоврядування та органів державної влади. Така система використовується в державах з традиціями централізації влади, значним контролем органів державної влади за місцевими органами влади.
Остаточні контури цієї системи визначилися у Франції після прийняття в 1982 р. Закону "Про права і свободи місцевих колективів", згідно з яким:
основною одиницею місцевого самоврядування є муніципалітет, населення якої обирає муніципальна рада строком на 6 років;
виборче право мають громадяни Франції, які досягли 18 років;
до компетенції муніципальної ради входить вирішення всіх питань місцевого значення, за винятком тих, які представляють безпосередньо повноваження мера;
рішення ради, прийняті в межах його компетенції, набувають обов'язкову силу за умови, що вони передані представнику держави в департаменті і опубліковані;
муніципальний рада на своїй першій сесії обирає мера, який є головою комуни; готує сесії муніципальної ради і виконує його рішення; управляє майном комуни і має право здійснення цивільно-правових угод; представляє інтереси комуни у судових органах; призначає службовців та приймає рішення про адміністративні заохочення та покарання головує в адміністративних комісіях та ін Мер уповноважений забезпечувати правопорядок і безпеку, приймати в зв'язку з цим необхідні рішення, включаючи санкції на арешт, а також може виконувати інші повноваження, в тому числі і ті, які йому може делегувати муніципальний рада * (13).
Подібні системи регіонального самоврядування у Франції існують також на рівні департаментів і регіонів.
Державний контроль за діяльністю органів місцевого - самоврядування здійснюють державні посадові особи - префекти департаментів і супрефект комун. Ці державні посадові особи є представниками центрального уряду Франції. Державному контролю підлягають усі без винятку рішення органів місцевого самоврядування. Якщо представник держави вважає рішення незаконним, він має право запропонувати прийняв його органу відкликати або змінити його, а у разі невжиття заходів - передати справу до адміністративного суду. Звернення представника держави в суд можливе і без попереднього звернення до издавшему рішення органу.
Контролю підлягає виключно законність рішень. Пропонувати органам місцевого самоврядування змінити своє рішення з мотивів іншого розуміння доцільності представники держави не має права.
Принциповою відмінністю даної системи від існуючої до 1982 р. є переклад державного контролю в режим виключно a posteriori. До 1982 року рішення органів місцевого самоврядування набували чинності після схвалення їх представником держави.
Поряд з двома зазначеними вище муніципальними системами в зарубіжних країнах зустрічаються й інші системи, як різновиду двох основних систем, так звані змішані системи або окремі моделі місцевого самоврядування. Як приклад можна назвати місцеве (комунальне) управління Німеччини.
В Основному законі Німеччини (п. 2 ст. 28) гарантується місцеве самоврядування і закріплено, що громадам має бути надано право самостійного вирішення всіх проблем громади в рамках закону і під власну відповідальність. Об'єднання громад в рамках дії своїх функцій, які випливають із законів, також мають право самоврядування.
У праві суб'єктів Німеччині - земель, діяльність органів місцевого управління регулюється конституціями, положеннями про місцеве управління і окремими законами. У рамках цих нормативних актів простежується, як правило, ідея "наскрізного управління", при якому федеральна держава, землі, органи самоврядування представляють собою єдину вертикаль, в рамках якої здійснюється управлінська діяльність * (14).
До предметів відання місцевого самоврядування Німеччини належать: місцеві дороги, планування та облаштування території, соціальна допомога та підтримка молоді, будівництво та утримання шкіл, забезпечення безпеки та ін
§ 3. Самоврядування в дореволюційній Росії
У сучасній науці не склалося єдиної думки про час зародження російського самоврядування. Ряд авторів відносять зародження общинного самоврядування в Росії до часу становлення і розвитку общинного ладу у слов'ян, об'єднання виробничих громад в союзи громад і міські поселення, поділу влади на центральну і місцеву.
Інші автори ведуть відлік російського міського самоврядування від широко поширеного в ранній домонгольської Русі (X-XI ст.) Традиції вирішувати на віче (від старослов'янського "вет" - рада) найважливіші питання суспільного життя аж до запрошення або вигнання князя. Найбільш повно ідея вічового правління була реалізована у двох російських феодальних республіках - Новгороді і Пскові, ліквідованих вже за часів Івана Грозного, де вважали віче органом народної влади. З Новгородської республіки йдуть перші ідеї про суспільну самостійності як основі влади.
Третя група авторів пов'язує початковий етап зародження російського самоврядування з першої земської реформою царя Івана IV в середині XVI ст. На їхню думку, з цього часу почався розвиток паростків, окремих елементів місцевого самоврядування в Росії * (16).
Найважливіший етап реформування місцевого самоврядування, на нашу думку, пов'язаний з діяльністю Олександра П. Це і селянська реформа (Маніфест і Загальне положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності, 1861 р.), і земська реформа (Положення про губернські і повітові земські установи від 1 січня 1864), а також міська реформа (Міське положення 1870 р.). Необхідність утворення особливих місцевих органів виникла в 50-х рр.. XIX ст. одночасно з розробкою положень про звільнення селян від кріпосної залежності. Реформи були спрямовані на децентралізацію управління та розвитку почав місцевого самоврядування. Багато дореволюційні юристи вважали, що ці реформи з'явилися поворотним пунктом у внутрішнім розвитку Росії, бо вони внесли ті обмеження, яким бюрократія змушена була підкорятися.
Згідно з Положенням про губернські та повітові земські установи від 1 січня 1864 р. земські самоврядування вводилося лише в 34 з 69 губерній (не було введено в Царстві Польському, Литві, Білорусії, Сибіру та Південно-Західному краї - Київської, Подільської та Волинської губерніях). Дане Положення передбачало наявність як розпорядчих, так і виконавчих органів. До перших з них ставилися повітові і губернські земські збори, до других - повітові і губернські земські управи. Повітові і губернські земські збори складалися з голосних, що обираються строком на 3 роки. На виборах до зборів засновувалися три курії (землевласницька, міська та сільських громад), і вся система виборів носила назву куріальних. По суті, в куріальних системі був закладений становий ценз.
Відповідно до Положення про губернські і повітові земські установи від 1 січня 1864 р. до відання земств відносилося: пристрій і утримання місцевих шляхів сполучення; земська пошта; земські школи, лікарні, притулки і богадільні, розвиток місцевої торгівлі і промисловості; народне продовольче справу; ветеринарна служба і агрономічна служба; взаємне страхування; споруда церков, в'язниць і божевільних будинків.
На відміну від земського самоврядування реформа міського самоврядування почалася пізніше, з набуттям чинності Міського положення 1870 При цьому міське самоврядування створювалося багато в чому з урахуванням досвіду діяльності земських установ. Відмінною особливістю міського самоврядування був його безстановий характер. Якщо при земських виборах передбачався становий ценз, то в міських виборах існував майновий ценз, оскільки розділити міське населення по станам було практично неможливо. Правом обирати і бути обраними в міські думи були наділені власники нерухомості, купці, власники торгових і промислових закладів, особи, які платили міські збори.
Земське самоврядування і міське самоврядування, звичайно ж, мали досить значні відмінності, проте було й багато подібного. Предмети відання міського самоврядування були багато в чому схожі з предметами ведення земського самоврядування (за винятком, пошти, землеробських справ тощо).
Розробники реформ знаходилися під впливом суспільно-господарської теорії самоврядування, трактуючи земські установи як громадські за своєю суттю органи, вирішальні суспільно-господарські питання місцевого життя.
Відзначимо лише деякі особливості земств, частина з яких не втратила своєї актуальності до теперішнього часу:
1. Невходження земських установ у систему державних органів. Служба у земських установах ставилася до суспільних обов'язків, голосні не отримували винагороди за участь в роботі земських зборів, а посадові особи земських управ не вважалися державними службовцями.
2. Наявність у земств власної фінансово-економічної бази. Земські органи мали свій бюджет. Доходи земств складалися з губернського земського збору, з цільових дотацій держави, з приватних пожертвувань і прибутку торгово-промислової діяльності земств. Проте практично відразу ж після проведення реформ у земств виявився дефіцит бюджету. Для його покриття земства могли встановлювати додаткові збори, які фактично представляли собою самооподаткування мешканців.
3. Наділення земств значними повноваженнями при вирішенні багатьох місцевих питань. При цьому, не будучи органами державної влади, земські установи наділялися правом видавати обов'язкові для населення постанови, обкладати його різними зборами. Це було необхідно для вирішення питань місцевого управління.
Останній етап місцевого самоврядування в дореволюційній Росії здійснювався на підставі Положення про земських установах 1890 і Міського положення 1892 Реформа переслідувала в тому числі і на меті усунення тих недоліків, які виявила практика земського і міського самоврядування. Основою для зміни Положень про земський і міському самоврядуванні багато в чому стала державна теорія самоврядування, про яку говорилося вище. У результаті в земстві було збільшено значення станового початку. Органи самоврядування потрапили під контроль урядових чиновників з точки зору не тільки законності своєї діяльності, але і доцільності тих чи інших дій щодо здійснення своїх функцій.
У науковій літературі цей період часто іменується контрреформою місцевого самоврядування. Але при цьому зміцнювалася економічна основа земств, з державного бюджету земствам стали виділяти спеціальні кошти скарбниці.
Згідно з Положенням про земських установах 1890 до предметів їх відання було віднесено:
1) завідування місцевими губернськими і повітовими земськими повинностями - грошовими і натуральними;
2) завідування капіталами та іншим майном земства;
3) завідування справами щодо забезпечення народного продовольства;
4) вміст у справності перебувають у віданні земства доріг, дорожніх споруд та бечевніков, будову і зміст пристаней поза міських поселень і піклування про поліпшення місцевих шляхів сполучення;
5) пристрій і зміст земської пошти;
6) завідування взаємним земським страхуванням майна;
7) завідування земськими лікувальними і благодійними закладами; піклування про піклування бідних, невиліковних хворих і божевільних, а також сірих і калік;
8) участь у заходах з охорони народного здоров'я, попередження та припинення відмінків худоби; розвиток засобів лікарської допомоги населенню та вишукування способів щодо забезпечення місцевості в санітарному відношенні;
9) турбота щодо попередження та гасіння пожеж і піклування про краще улаштуванні селищ;
10) піклування про розвиток засобів народної освіти і встановлене законом участь у завідуванні утримуються за рахунок земства школами та іншими навчальними закладами;
11) воспособленіе залежними від земства способами місцевим землеробства, торгівлі і промисловості; турбота про охорону полів і лугів від псування і винищення шкідливими комахами і тваринами;
12) задоволення покладених в установленому порядку на земство потреб військового і цивільного управлінь.
Органами губернського земства були губернське земське зібрання і губернська земська управа.
Земські установи повіту включали: земське зібрання і земську управу з установами при ній. Земське зібрання повіту складалося з земських гласних, а також членів за посадою (голови управління державним майном, міського голови повітового міста та ін.)
Для здійснення своїх функцій земським органам було надано право обкладати населення грошовими зборами, а також вводити в деяких випадках натуральні повинності (наприклад, по утриманню доріг, по проведення часу арештантів, з постачання квартирами повітової поліції та ін.) Земські збори встановлювалися з нерухомого майна; з документів на право торгівлі; з проїжджаючих по земським дорожнім спорудам * (17).
Згідно з Положенням про земських установах (1890 р.) і Городовому положенню (1892 р.) виборні особи, що займають посади в колегіальних органах земського та міського самоврядування, вважалися перебувають на державній службі.
Органи міського самоврядування включали міську Думу під головуванням міського голови і міської управи.
За земським і міським самоврядуванням існував досить жорсткий державний урядовий нагляд, який здійснювався губернатором.
Тимчасовий уряд і місцеве самоврядування
3 березня 1917 Тимчасовий уряд прийняв декларацію, в якій, в якості мети, визначалася реформа місцевого самоврядування з встановленням загального, рівного, прямого і таємного виборчого права для всіх громадян, які досягли 20 років.
5 березня 1917 було видано розпорядження Тимчасового уряд про передачу влади в губерніях і повітах комісарам Тимчасового уряду, якими в основному ставали представники земських управ. При Міністерстві внутрішніх справ було створено Особливу нараду. Його завданнями була підготовка необхідних матеріалів щодо реформи місцевого самоврядування.
15 липня 1917 було затверджено Положення про селищній управлінні, яке повинне було вводиться в залізничних, фабрично-заводських, рудничних, дачних та інших населених пунктах за умови наявності там необхідних місцевих потреб у благоустрої. Постановою Тимчасового уряду від 21 травня 1917 р. "Про волосному земському управлінні" було засновано волосне земство.
У цілому можна констатувати, що Тимчасовим урядом була створена досить повна нормативна база для формування місцевого самоврядування, що представляє практичний інтерес і в даний час.
§ 4. Організація місцевої влади в радянський період. Місцеве самоврядування в пострадянський період
З перших днів свого існування Ради депутатів прагнули або змінити органи місцевого самоврядування, або поставити їх під свій контроль. Поступово Ради депутатів змінювали на місцях органи земського та міського самоврядування. Конституція РРФСР 1918 р. встановила принцип єдності Рад як органів державної влади з жорсткою підпорядкованістю нижчих органів вищим.
За радянських часів одним з основних принципів організації і діяльності всіх ланок Рад був принцип демократичного централізму. Цей принцип було покладено в основу об'єднання всіх Рад в одну систему. Принцип демократичного централізму відбивався і в конституціях радянського періоду, і в законах, що регламентують організацію діяльності окремих ланок Рад. Це Закон про селищних, сільських Радах народних депутатів РРФСР (1968 р.), Закон про міський, районний у місті Раді народних депутатів РРФСР (1971 р.), Закон про крайовому, обласній Раді народних депутатів (1980 р.).
У цілому місцеве самоврядування стало розглядатися як інститут, властивий виключно буржуазної демократії * (18). Тільки на початку 60-х рр.. XX ст. поступово знову стали розвиватися дослідження про місцевому територіальному самоврядуванні. Знову проблема правового статусу місцевих органів влади була піднята в період підготовки і обговорення проекту Конституції СРСР 1977 р. Підсумком стало закріплення в Конституції положення про наявність в Радянському Союзі системи місцевих органів державної влади, в принциповому плані не відрізняється від раніше діючого конституційного положення.
Новий етап у розвитку місцевого самоврядування був пов'язаний з прийняттям 9 квітня 1990 Закону СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" і 6 липня 1991 р. Закону РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР". Дані Закони зіграли певну роль у розвитку місцевого самоврядування. Однак протистояння представницьких органів (Рад) і виконавчих органів, певна конфронтація органів державної влади та місцевих органів - це в підсумку призвело до розпуску місцевих Рад. У жовтні 1993 р. в рамках вирішення кризи влади в Російській Федерації було видано Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи, затверджене Указом Президента Російської Федерації від 26 жовтня 1993 року * (19).
Відповідно до даного Положення:
1) органами місцевого самоврядування в містах, сільських поселеннях, інших населених пунктах були виборні інші органи місцевого самоврядування - збори представників, голова місцевого самоврядування.
На територіях, що включають кілька міських чи сільських поселень, спільним рішенням органів місцевого самоврядування міг бути створений єдиний орган місцевого самоврядування відповідних територій;
2) у міських і сільських поселеннях з населенням до 5 тис. чоловік місцеве самоврядування могло здійснюватися безпосередньо населенням через збори, сходи і виборним головою місцевого самоврядування, який періодично звітує перед зборами, сходом. В інших населених пунктах (містах, міських, сільських поселеннях та ін) передбачалося створення представницьких колегіальних органів місцевого самоврядування та голови місцевого самоврядування.
У містах та інших поселеннях з населенням понад 50 тис. чоловік глава адміністрації призначався главою адміністрації краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу або обирався населенням;
3) виборний представницький орган місцевого самоврядування працював, як правило, на непостійній основі і скликався на свої засідання відповідним главою місцевого самоврядування. При цьому рішення виборного представницького органу підписувалися главою місцевого самоврядування.
До компетенції виборного представницького органу місцевого самоврядування входило: затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання, а також встановлення місцевих податків і зборів (за поданням та погодженням з головою місцевого самоврядування), затвердження програми розвитку територій, прийняття положення (статуту) про місцеве самоврядування, здійснення контролю за діяльністю голови місцевого самоврядування;
4) до компетенції голови місцевого самоврядування входило: управління муніципальним господарством, розпорядження майном і об'єктами муніципальної власності, розробка місцевого бюджету, забезпечення його виконання, а також виконання інших виконавчо-розпорядчих функцій. Причому дані функції глава місцевого самоврядування здійснював безпосередньо або через утворені ними органи;
6) органи місцевого самоврядування наділялися правом самостійно визначати структуру місцевого самоврядування.
Найважливішою віхою в розвитку місцевого самоврядування стало прийняття Конституції Російської Федерації 1993 р., які віднесли до основ конституційного ладу такі положення, як: віднесення місцевого самоврядування до форм народовладдя, гарантованість місцевого самоврядування, наявність у місцевого самоврядування власних повноважень, організаційна відокремленість органів місцевого самоврядування від органів державної влади, існування муніципальної власності, в тому числі на землю.
Після прийняття нової Конституції Російської Федерації Президентом Росії з метою подальшого здійснення реформи місцевого самоврядування, забезпечення його державної підтримки було видано Указ від 22 грудня 1993 р. "Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації" * (20).
Даним Указом було:
встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно затверджують перелік об'єктів (майна), що становлять муніципальну власність;
розмежовані повноваження представницького органу місцевого самоврядування та місцевої адміністрації;
встановлено, що рішення органів місцевого самоврядування можуть бути скасовані лише в судовому порядку;
встановлено, що глава місцевого самоврядування, будучи головою відповідної адміністрації, має право виносити на місцевий референдум проект положення (статуту) про місцеве самоврядування, головувати на засіданнях виборного представницького органу місцевого самоврядування;
встановлено, що дата виборів до представницького органу місцевого самоврядування встановлювалася рішенням представницького (законодавчого) органу влади суб'єкта Федерації з пропозицією глави виконавчої влади.
При цьому глава місцевого самоврядування та інші посадові особи місцевої адміністрації могли бути членами представницького органу місцевого самоврядування.
Розробка Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і його прийняття ознаменували новий етап у розвитку муніципального права. Як зазначив В.І. Васильєв у своїй фундаментальній праці про місцеве самоврядування, процес підготовки цього правового акту був дуже складний і суперечливий.
З прийняттям Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в 1995 р. досить активно стало формуватися федеральне і регіональне законодавство, конкретизувати загальні принципи організації місцевого самоврядування. Були прийняті федеральні закони "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" і ін Однак практика застосування цих федеральних законів виявила цілий ряд проблем, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування в Росії. Це викликало необхідність подальшого вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування на федеральному рівні.
Рекомендована література до глави
1. Веліхов Л. Основи міського господарства. М.-Л., 1928.
2. Євдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Місцеві органи влади зарубіжних країн: правові аспекти. М., 2001.
3. Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Історія, теорія, практика. М., 1995.
Глава 3. Сутність місцевого самоврядування
§ 1. Місцеве самоврядування в системі народовладдя
В даний час російське суспільство вирішує завдання проведення широкого кола реформ у всіх сферах життя. На порядку денному стоїть завдання сформувати сучасне громадянське суспільство і побудувати правову державу. Успішна реалізація названих завдань буде залежати від сукупності різних факторів і, в першу чергу, від участі в цих процесах громадян Російської Федерації. Одним з головних умов стабільного розвитку громадянського суспільства і правової держави в Росії є активна участь громадян у суспільно-політичних процесах, в тому числі і на муніципальному рівні.
Конституція Росії встановлює, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади (ст. 12). Таким чином, місцеве самоврядування становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації. Місцеве самоврядування - це також і діяльність місцевих громад, і сформованих ними органів за самостійним і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю, виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Межі такої діяльності визначаються Конституцією і законами держави.
У частині 1 ст. 1 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" конституційне положення про те, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування доповнено також імперативним вказівкою на те, що місцеве самоврядування і здійснюється на всій території Російської Федерації. Тобто здійснення місцевого самоврядування є не правом, а обов'язком відповідних місцевих спільнот. Це випливає і з характеристики місцевого самоврядування як форми здійснення народом своєї влади. Згідно з ч. 2 ст. 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У Російській Федерації народ здійснює свою владу за допомогою органів публічної влади трьох рівнів - федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. Саме місцева (муніципальна) влада є найближчим рівнем публічної влади до громадянина.
При цьому населення, навіть з власної волі, не має права скасовувати місцеве самоврядування. Конституційний Суд Російської Федерації в Постанові від 30 листопада 2000 р. вказав, що як саме муніципальне утворення, так і право проживають на його території громадян на здійснення місцевого самоврядування виникає на основі Конституції Російської Федерації і закону, а не на підставі волевиявлення населення муніципального освіти. Конституційний Суд визнав не відповідними Конституції Російської Федерації положення низки законів Курської області, в яких передбачалася можливість для населення муніципального освіти через проведення референдуму відмовитися від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, оскільки тим самим допускалося припинення здійснення місцевого самоврядування на території суб'єкта Російської Федерації.
Громадяни Російської Федерації здійснюють місцеве самоврядування через участь у місцевих референдумах, муніципальних виборах, за допомогою інших форм прямого волевиявлення, а також через виборні інші органи місцевого самоврядування. При цьому у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлено, що іноземні громадяни, які постійно або переважно проживають на території муніципального освіти, мають у здійсненні місцевого самоврядування правами відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації і федеральними законами (ст. 3).
Громадяни мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань.
Як і інші права громадян, права на здійснення місцевого самоврядування, встановлені Конституцією Російської Федерації і Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", можуть бути обмежені виключно федеральним законом. І зроблено це може бути тільки в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави (ч. 3 ст. 55 Конституції Російської Федерації; год . 3 ст. 3 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації").
Обов'язком федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації є забезпечення державних гарантій прав населення на здійснення місцевого самоврядування (щодо гарантії місцевого самоврядування йдеться в гол. 5 цього підручника).
§ 2. Основні тенденції розвитку місцевого самоврядування в Росії
Як вже зазначалося в попередньому розділі, практика застосування законодавства 90-х рр.. XX ст. виявила цілий ряд проблем, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування в Росії. Це викликало необхідність подальшого вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування на федеральному рівні.
З метою розв'язання наявних проблем Президентом Російської Федерації у 2002 р. була створена Комісія з підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування. Комісією були підготовлені проекти федеральних законів "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
Прийняття 6 жовтня 2003 нової редакції Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" стало значним етапом у розвитку правових основ місцевого самоврядування в Росії. По суті, даний Федеральний закон став основою проведення широкомасштабної реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Однією з основних завдань проводиться в країні реформи федеративних відносин та місцевого самоврядування було встановлення такого розмежування повноважень, при якому інтереси громадян були б на першому місці, а публічні послуги були б максимально доступні для них.
Це дозволяє говорити про наступну конструкції взаємовідносин громадянина і всіх рівнів публічної влади. Питання, що мають загально значення, природно, повинні вирішуватися федеральними органами державної влади. Питання, які вимагають концентрації сил і ресурсів (включаючи фінансові) в суб'єкт Федерації, повинні вирішуватися регіональною владою. У першу чергу - це питання соціальної політики, надання заходів соціальної допомоги окремим категоріям громадян, які проживають у відповідних суб'єктах Російської Федерації. Це відноситься також і до координації діяльності муніципальних утворень і здійсненню міжмуніципальний програм у ряді сфер (наприклад, в галузі фізичної культури і спорту). Іншими словами, питання регіональної влади - це ті питання, де немає необхідності щодня опікати громадянина.
І лише ті питання, які безпосередньо стосуються громадянина в його повсякденному житті, повинні вирішувати органи місцевого самоврядування. Це дозволить здійснювати дієвий контроль громадянами за наданням їм публічних послуг.
Необхідно зауважити, що на початку проведення муніципальної реформи органи державної влади суб'єктів Російської Федерації багато в чому виявилися від неї та їх повноваження в сфері місцевого самоврядування були значно обмежені. Хоча Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" був передбачено досить великий перехідний термін (більше двох років), не всі суб'єкти Російської Федерації виявилися готові до його вступу в силу в повному обсязі з 2006 р.
Тому було прийнято Федеральний закон від 12 жовтня 2005 р. N 129-ФЗ. Він вніс зміни у Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", який тепер у повному обсязі набуває чинності з 1 січня 2009 р. До цього терміну встановлюється перехідний період. У перехідний період законом суб'єкта Російської Федерації визначається порядок вирішення питань місцевого значення новостворених поселень. Прийняття зазначених законів суб'єктів Російської Федерації здійснювалося до 1 січня 2006 р. З 1 січня 2006 р. до закінчення перехідного періоду зазначені закони суб'єктів Федерації приймаються не пізніше ніж за три місяці до початку чергового фінансового року і не можуть бути змінені протягом фінансового року.
Таким чином, суб'єктам Російської Федерації надано право на досить тривалий час самостійно вирішувати питання про законодавче визначення порядку вирішення питань місцевого значення новостворених поселень в перехідний період. При цьому може бути передбачено вирішення питань місцевого значення низової ланки місцевого самоврядування (новостворених поселень) органами місцевого самоврядування муніципальних районів.
На практиці не завжди вдається здійснити точне виконання запланованих реформ. Не стала тут виключенням і муніципальна реформа. Цим, в тому числі, пояснюються неодноразові зміни і доповнення Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Істотна зміна організації діяльності місцевого самоврядування, передбачене новим Федеральним законом, зажадало внесення відповідних змін у федеральні закони, що регламентують діяльність місцевого самоврядування в суміжних галузях. Це насамперед стосується фінансового, податкового, земельного, цивільного законодавства та ін Підсумком цієї роботи має стати створення достатньої фінансово-економічної бази місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачається дуже велике збільшення регламентації окремих аспектів місцевого самоврядування муніципальними правовими актами. Але далеко не всі муніципальні освіти (особливо невеликі) володіють достатніми можливостями для належної підготовки муніципальних правових актів. Тому з боку держави необхідний комплексний підхід до цієї проблеми, у тому числі особливу увагу необхідно приділяти навчанню і підготовці кадрів, фінансового забезпечення. Необхідна також тут і консультаційна допомога суб'єктам Російської Федерації і муніципальних утворень з боку федеральних органів державної влади та наукових центрів, включаючи розробку модельних актів для місцевого самоврядування.
Також федеральним і регіональним органам державної влади доцільно розробляти модельні (типові) муніципальні правові акти міського округу, муніципального району, поселення. У даних документах у відповідності до вимог Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", інших федеральних і регіональних законів повинні міститися необхідні положення щодо вирішення питань місцевого значення, оптимізації взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що сприятиме більш результативному участі населення муніципального освіти у вирішенні питань місцевого значення.
Рекомендована література до глави
1. Васильєв В.І. Законодавча основа муніципальної реформи. М., 2005.
2. Російське народовладдя: розвиток, сучасні тенденції і протиріччя / Під. ред. А.В. Іванченко / М., 2005.
Глава 4. Особливості організації місцевого самоврядування
У Російській Федерації існують території, на яких організація місцевого самоврядування вимагає особливих умов. Обумовлено це може бути специфікою соціальної, комунальної чи іншої інфраструктури * (22), особливим режимом забезпечення державної таємниці, необхідністю встановлення дозвільного порядку перебування на певній території або необхідністю створення певних умов для активного розвитку тієї чи іншої території Російської Федерації.
У таких випадках умови або особливості організації місцевого самоврядування встановлюються на рівні закону і, як правило, або стосуються питань територіального устрою, надання органам місцевого самоврядування спеціальних повноважень або вилучення будь-яких повноважень.
Наприклад, у Російській Федерації діють особливі умови організації місцевого самоврядування в містах федерального значення - місті Москві і місті Санкт-Петербурзі * (23), в закритих адміністративно-територіальних утвореннях, в наукогради Російської Федерації та деяких вільних економічних зонах Російської Федерації, на прикордонних територіях .
§ 1. Організація місцевого самоврядування в містах федерального значення
Для міста Москви, міста федерального значення - як суб'єкта Російської Федерації, встановлено певні особливості в організації місцевого самоврядування.
Викликано це тим, що місто Москва має складну адміністративний поділ, в тому числі і соціальну, транспортну інфраструктуру, що вимагає централізованого забезпечення та обслуговування.
Територіальними одиницями міста Москви є райони, що входять до складу одного з дев'яти адміністративних округів. В адміністративних округах здійснюють свою діяльність органи виконавчої влади міста Москви - префектури, в районах - органи місцевого самоврядування.
Райони та адміністративні округи мають найменування і межі, що закріплюються правовими актами міста Москви.
Крім цього до складу Москви можуть входити території, що примикають до кордонів міста, і території, що знаходять на території іншого суб'єкта Російської Федерації - Московської області. Наприклад, територія в межах Московської кільцевої автомобільної дороги (МКАД), і території, що примикають до зовнішніх кордонів смуги відведення МКАД, відносяться до окремих районах міста Москви, що входять в той чи інший адміністративний округ.
Кілька селищ за МКАД (Малино, Акулова, Східний, Некрасівка, Рублево (з селом Мякинино), Внуково і Толстопальцевскій сільрада в складі селища Толстопальцево) і села (Толстопальцево, Новобратцевскій, Лепкий Міліцейський; села Захар'їна, Захарьінскіе Дворики (частина), Федосьіно і Щербинка, Кутузова, Ново-Малино і Ріжки); Зеленоград і території, включені до складу міста Зеленограда, з населеними пунктами; частина дачного селища Алабушево; аеропорт Шереметьєво, що знаходяться на території Московської області, також входять до складу певних районів міста Москви і, відповідно, включені в той або інший адміністративний округ.
Раніше на території міста Москви створювалися територіальні одиниці з особливим статусом (ТЕОС), в яких місцеве самоврядування не здійснювалося, оскільки створювалася спеціальна адміністрація з управління. Але федеральна конституційна реформа вплинула на законодавство міста Москви, і подібні положення змінені.
В даний час місцеве самоврядування здійснюється на всій території міста Москви (і віднесених до її території) незалежно від статусу територій, в межах внутрішньоміських муніципальних утворень, створюваних на території районів міста Москви. В одному районі міста Москви може бути створено кілька муніципальних утворень, але муніципальні освіти не можуть включати в себе території кількох районів.
Однак московські законодавці не стали "дробити" райони і утворювати муніципальні освіти в одному районі, а створили у кожному районі з муніципального утворення. Так, в місті Москві всього 125 районів, відповідно створено 125 муніципальних утворень.
У місті Москві складна транспортна, комунальна, інженерна та соціальна інфраструктура не може бути поділена між районами або адміністративними округами, оскільки представлена єдиними системами в рамках території всього міста Москви.
Освіта муніципальних утворень, встановлення їх територій і найменувань здійснюються в місті Москви спеціальним законом * (24) за поданням мера Москви з урахуванням історичних та інших місцевих традицій, географічних, містобудівних особливостей, соціально-економічних характеристик відповідних територій, розташування транспортних комунікацій, наявності інженерної інфраструктури та інших особливостей територій.
Найменування муніципальних утворень, відомості про склад їх територій і межах, а також інші необхідні відомості повинні вноситися до реєстру муніципальних утворень, який за дорученням мера Москви веде уповноважений орган виконавчої влади міста Москви.
До органів місцевого самоврядування в місті Москві ставляться представницький орган місцевого самоврядування - муніципальне Збори; виконавчо-розпорядчий орган - муніципалітет, інші органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Статуту муніципального освіти.
Структура органів місцевого самоврядування, а також їх найменування і найменування посадових осіб, порядок обрання (призначення), компетенція, терміни повноважень, підзвітність, питання організації та діяльності визначаються статутами муніципальних утворень.
У місті Москві органи місцевого самоврядування є юридичними особами.
Фінансово-економічну основу місцевого самоврядування в місті Москві становлять муніципальна власність; майно, що перебуває у власності міста Москви і передане в управління органам місцевого самоврядування, а також інша власність, службовець задоволенню потреб жителів муніципального освіти.
Місцеве самоврядування в Санкт-Петербурзі здійснюється на всій його території в межах територій міст, селищ, муніципальних округів Санкт-Петербурга.
Адміністративно-територіальними одиницями Санкт-Петербурга є райони. При цьому до складу районів входять внутрішньоміські муніципальні освіти - муніципальні округи, міста та селища.
У вісімнадцяти районах Санкт-Петербурга здійснюють свою діяльність виконавчі органи державної влади Санкт-Петербурга - адміністрації районів Санкт-Петербурга. А жителі міста здійснюють своє право на місцеве самоврядування в муніципальних утвореннях, розташованих в межах районів.
Всього на території Санкт-Петербурга створено 111 муніципальних утворень.
Органами місцевого самоврядування в місті Санкт-Петербурзі є муніципальна рада, що складається з депутатів, що обираються населенням; голова муніципального освіти (муніципального округу, міста, селища); місцева адміністрація; контрольний орган.
Жителі міст федерального значення не обмежені у своїх правах. Будь-який громадянин Російської Федерації, що має місце проживання в місті федерального значення, незалежно від строків проживання і місця народження, відповідно до встановлених законодавством гарантіями прав громадян вправі здійснювати свої права на місцеве самоврядування в муніципальних утвореннях шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, а також через виборні інші органи місцевого самоврядування.
Специфіку організації місцевого самоврядування в місті Санкт-Петербург, як і в місті Москві, обумовлює те, що перелік питань місцевого значення визначається законами Санкт-Петербурга виходячи з необхідності збереження єдності міського господарства, а місцеві податки і збори встановлюються спеціальними законами зазначених суб'єктів Федерації.
Законодавство допускає і можливість зарахування встановлених джерел доходів місцевих бюджетів до бюджетів міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга відповідно до законів цих суб'єктів Російської Федерації.
Органи державної влади міст федерального значення також самостійно можуть проводити передачу органам місцевого самоврядування майна виходячи з переліку питань місцевого значення, встановлених для цих муніципальних утворень законами зазначених суб'єктів Російської Федерації.
§ 2. Організація місцевого самоврядування в закритих адміністративно-територіальних утвореннях
У закритих адміністративно-територіальних утвореннях (ЗАТО) муніципальні освіти можуть створюватися тільки у статусі міських округів. Така вимога законодавства обумовлено тим, що ЗАТЕ утворюються за рішенням Президента Російської Федерації, режим управління і організацію забезпечення жителів необхідними публічними послугами регулюється спеціальним законом Російської Федерації про адміністративно-територіальних утвореннях.
Оскільки в межах ЗАТЕ, як правило, можуть розташовуватися промислові підприємства з розробки, виготовлення, зберігання та утилізації зброї масового ураження, переробці радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти, то для таких територій повинен бути встановлений особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці , в тому числі, спеціальні умови проживання громадян.
Порядок утворення, організація і компетенція органів місцевого самоврядування закритого адміністративно-територіального утворення залежать від режиму секретності території, на якій створено ЗАТО.
В даний час в Російській Федерації створено 43 закритих адміністративно-територіальні утворення.
У зв'язку з вищеназваними особливостями на органи місцевого самоврядування ЗАТЕ, як правило, покладаються додаткові повноваження.
Наприклад, крім повноважень органів місцевого самоврядування, спрямованих на вирішення питань місцевого значення, на органи місцевого самоврядування можуть бути покладені обов'язки щодо координації діяльності підприємств та (або) об'єктів, підрозділів охорони, міліції, цивільної оборони та інших служб при загрозі виникнення надзвичайних ситуацій; по розробці схем оповіщення та евакуації населення у випадках аварій на підприємствах і (або) об'єкти або при їх загрозі.
Додатковими повноваженнями органів місцевого самоврядування ЗАТЕ можуть бути:
участь спільно з керівниками підприємств і (або) об'єктів, за родом діяльності яких створені закриті адміністративно-територіальні утворення, і органами федеральної служби безпеки у визначенні пропускного режиму в закритому адміністративно-територіальному утворенні, за винятком режимних територій підприємств та (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонених зон;
за погодженням з органами федеральної служби безпеки право давати дозвіл на в'їзд громадян в закрите адміністративно-територіальне утворення і виїзд з нього, за винятком режимних територій підприємств та (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонених зон;
здійснення контролю за санітарно-епідеміологічним, радіаційним та екологічним станом території закритого адміністративно-територіального утворення, за винятком режимних підприємств і (або) об'єктів, що знаходяться в межах внутрішніх контрольованих і (або) заборонених зон, які підлягають ведення уповноважених на те державних контрольних та наглядових органів. При цьому органи місцевого самоврядування зобов'язані інформуватися про результати таких перевірок;
внесення пропозицій до відповідних органів державного та військового управління про проведення інспекційних перевірок щодо дотримання особливого режиму і забезпечення достатніх заходів для захисту населення закритого адміністративно-територіального утворення від впливу радіоактивних та інших матеріалів, що становлять підвищену небезпеку.
Особливістю виконання управлінських функцій органів місцевого самоврядування в ЗАТО є і те, що вони можуть виступати замовником на будівництво та ремонт житла, об'єктів соціальної інфраструктури, в тому числі, на основі пайової участі юридичних осіб, розташованих на його території.
Додатковими повноваженнями може бути наділений і керівник муніципального освіти ЗАТО. Наприклад, у разі виникнення небезпеки для життя і здоров'я населення закритого адміністративно-територіального утворення в результаті аварії на підприємстві і (або) об'єкті голова місцевої адміністрації спільно з керівниками підприємства і (або) об'єкта зобов'язаний здійснювати заходи з порятунку і охорони життя та здоров'я людей, захист їх прав, збереження матеріальних цінностей, а при необхідності до початку роботи відповідних органів, утворених Кабінетом Міністрів України, приймати рішення про евакуацію населення.
Законом можуть бути встановлені межі нормотворчості органів місцевого самоврядування ЗАТО. Наприклад, правові акти органів місцевого самоврядування щодо ЗАТЕ можуть діяти обмежено, оскільки рішення деяких питань, пов'язаних із забезпеченням охорони державної таємниці в ЗАТО, покладено на відповідні федеральні органи виконавчої влади.
У ЗАТЕ може бути встановлений особливий режим використання земель.
Рішення про участь у приватизації майна фізичних та юридичних осіб може прийматися органами місцевого самоврядування ЗАТЕ за погодженням з органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і федеральними органами виконавчої влади, у віданні яких перебувають підприємства і (або) об'єкти, за родом діяльності яких створено закрите адміністративно- територіальне утворення.
Формування бюджету ЗАТЕ також має певні особливості. Наприклад, додаткові пільги по податках і зборах можуть надаватися відповідними органами місцевого самоврядування організаціям, зареєстрованим як платники податку в податкових органах закритих адміністративно-територіальних утворень.
Право на отримання зазначених пільг мають організації, які мають не менше 90% основних засобів і здійснюють не менше 70% своєї діяльності на територіях відповідних закритих адміністративно-територіальних утворень (у тому числі не менше 70% середньооблікової чисельності працівників таких організацій повинні становити особи, які постійно проживають на території відповідного ЗАТЕ, і не менше 70% фонду оплати праці має виплачуватися працівникам, які постійно проживають на території відповідного ЗАТО).
Дефіцит бюджету ЗАТЕ може покриватися субсидіями, субвенціями і дотаціями з коштів федерального бюджету в особливому порядку, затвердженому Кабінетом Росії, оскільки статті федерального бюджету, що передбачають виділення зазначених коштів, є захищеними статтями. Отримані в бюджет ЗАТЕ фінансові кошти не підлягають перерозподілу, навіть якщо вони отримані додатково в ході виконання бюджету в результаті перевиконання доходів або економії у витратах.
Особливістю є і те, що до доходів бюджету ЗАТЕ повинні зараховуватися всі податки та інші надходження з його території, а рішення про перерозподіл планованого перевищення доходів бюджету над його видатками приймається за поданням Уряду РФ при прийнятті федерального закону про федеральному бюджеті на черговий рік з урахуванням встановленої для даного утворення бюджетної забезпеченості населення.
Будівництво підприємств і (або) об'єктів, а також їх реконструкція з збереженням оборонної спрямованості виробництва тягне за собою обов'язковість відрахування частини асигнувань органам місцевого самоврядування ЗАТО. А кошти в розмірі не менше 10% від витрат на виробниче будівництво понад передбачені у зведених кошторисних витратах повинні перераховуватися підприємствами і (або) об'єктами в розпорядження органів місцевого самоврядування ЗАТЕ на соціально-економічний розвиток відповідної території. При цьому при фінансуванні державного оборонного замовлення підприємства і (або) об'єкти, що виконують державне оборонне замовлення, зобов'язані здійснювати відрахування до бюджету ЗАТЕ для додаткового фінансування програм у галузі екології та охорони здоров'я в певному розмірі від обсягу фінансування, що включаються у вартість державного оборонного замовлення.
§ 3. Організація місцевого самоврядування в наукогради Російської Федерації та інших територіях інноваційного розвитку
Особливим видом муніципальних утворень є наукові містечка Російської Федерації, що створюються зі статусом міських округів.
Спеціальний федеральний закон встановлює критерії, за наявності яких муніципального утворення може бути присвоєний статус наукового міста Російської Федерації. Це обов'язково має бути муніципальне утворення з містоутворюючим науково-виробничим комплексом, тобто сукупністю організацій, що здійснюють наукову, науково-технічну, інноваційну діяльність, експериментальні розробки, випробування, підготовку кадрів відповідно з державними пріоритетами розвитку науки і техніки.
Статус наукограда Російської Федерації муніципального утворення може бути присвоєний Президентом Російської Федерації за поданням Уряду Російської Федерації на термін до 25 років.
В даний час в Російській Федерації створено 7 наукоградів: у м. Обнінську Калузької області, в м. Королеві Московської області, в м. Дубна Московської області, в робітничому селищі Кольцово Новосибірської області, в м. Мичуринске Тамбовської області, в м. Фрязіно Московської області, в м. Реутова Московської області.
Якщо муніципальне освіту відповідає певним критеріям, то ініціатива постановки питання про присвоєння муніципальному освіті статусу наукограда Російської Федерації може належати органу місцевого самоврядування муніципального освіти, органу державної влади суб'єкта РФ, на території якого знаходиться муніципальне утворення, а також Російської академії наук і федеральним органам виконавчої влади , зацікавленим у розвитку організацій, що входять до складу науково-виробничого комплексу муніципального освіти.
Муніципальне утворення, що претендує на присвоєння статусу наукограда Російської Федерації, має відповідати наступним критеріям:
весь містоутворюючий науково-виробничий комплекс повинен бути розташований у межах одного муніципального освіти;
у статуті муніципального освіти або в іншому нормативному акті, прийнятому в установленому порядку органом місцевого самоврядування, повинні бути передбачені обов'язки адміністрації даного муніципального освіти з підтримки розвитку науково-виробничого комплексу, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, виробництва наукомісткої продукції та підготовці кадрів, визначено порядок формування науково-технічної ради муніципального освіти, її завдання, права і обов'язки, порядок прийняття рішення про доцільність розвитку даного муніципального освіти як наукового міста, порядок включення юридичних осіб до складу науково-виробничого комплексу.
Таким чином, встановлення статусу наукограда Російської Федерації муніципального утворення збільшує обсяг прав і обов'язків, пов'язаних з реалізацією державної політики щодо реалізації наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності.
Представницький орган місцевого самоврядування, муніципального утворення якого надано статус наукового міста Російської Федерації, має право клопотати про дострокове припинення такого статусу.
Оскільки при присвоєнні статусу наукограда Російської Федерації муніципального утворення затверджуються пріоритетні для даного наукового міста напрямки наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, експериментальних розробок, випробувань, підготовки кадрів відповідно з державними пріоритетами розвитку науки і техніки, а також програма розвитку наукового міста, в якій визначаються заходи державної підтримки даного наукового міста з урахуванням його специфіки, то таке муніципальне освіта розвивається на базі спеціально розробленої федеральної цільової програми розвитку наукового міста Російської Федерації. Для цього в Бюджетній класифікації Російської Федерації існує спеціальна стаття витрат на субсидії з реалізації програм розвитку міст як наукоградів Російської Федерації.
Фінансування муніципального освіти - наукограда Російської Федерації також має свої особливості. Наприклад, фінансування наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, експериментальних розробок, випробувань, підготовки кадрів відповідно з державними пріоритетами розвитку науки і техніки повинно здійснюватися за рахунок коштів федерального бюджету, бюджетів відповідних суб'єктів РФ та інших джерел фінансування.
§ 4. Організація місцевого самоврядування на прикордонних територіях
Особливості здійснення місцевого самоврядування на прикордонних територіях повинні визначатися спеціальним законом.
В даний час таким законом є Закон Російської Федерації від 1 квітня 1993 р. N 4730-1 "Про Державну кордоні Російської Федерації".
Це обумовлено тим, що захист Державного кордону Російської Федерації повинна бути заснована на узгодженій діяльності федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, що здійснюється ними в межах своїх повноважень шляхом прийняття політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, оборонних, прикордонних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, митних, природоохоронних, санітарно-епідеміологічних, екологічних та інших заходів.
У зв'язку з цим на органи місцевого самоврядування прикордонних територій покладаються додаткові повноваження, що відбивається в цілому на організацію та забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування на прикордонних територіях.
Наприклад, за пропозиціями органів місцевого самоврядування поселень у прикордонну зону можуть не включатися окремі території населених пунктів поселень і санаторіїв, будинків відпочинку, інших оздоровчих установ, установ (об'єктів) культури, а також місця масового відпочинку, активного водокористування, відправлення релігійних обрядів та інші місця традиційного масового перебування громадян.
Особливості господарської, промисловій та іншої діяльності, пов'язаної з користуванням землями, лісами, надрами, водами, проведенням масових суспільно-політичних, культурних та інших заходів у прикордонній зоні, можуть регулюватися не тільки федеральними законами, а й нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування мають право надавати земельні ділянки для потреб захисту Державного кордону, здійснювати контроль за використанням землі та дотриманням на цих ділянках законодавства Російської Федерації про охорону навколишнього природного середовища. Вони зобов'язані надавати допомогу прикордонним органам, Військам протиповітряної оборони, Військово-морському флоту, державним органам, що здійснюють різні види контролю на державному кордоні, виконувати їх законні приписи, надавати необхідну для їх діяльності інформацію, а також створювати умови для участі громадян на добровільних засадах у захисту Державного кордону в межах прикордонної території.
А статутами муніципальних утворень, розташованих повністю або частково на прикордонній території, можуть бути передбачені посадові особи місцевого самоврядування з прикордонних питань.
Рекомендована література до глави
1. Александров О.О., Ількіна Н.А. Місцеве самоврядування в російських регіонах / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування / За ред. А.В. Іванченко. М., 2004.
2. Проніна Л.І. Вдосконалення бюджетного та податкового законодавства - основна умова реалізації реформи федеральних відносин та місцевого самоврядування / / Місцеве право. 2004. N 1-2.
Глава 5. Гарантії місцевого самоврядування
Гарантії здійснення місцевого самоврядування в Російській Федерації визначаються і забезпечуються державою в особі федеральних і регіональних органів державної влади. Вони мають різноманітний характер і можуть бути об'єднані в дві основні групи: загальні гарантії місцевого самоврядування та спеціальні (юридичні) гарантії місцевого самоврядування.
У статті 12 Конституції Російської Федерації встановлено, що в Російській Федерації не тільки визнається, але і гарантується місцеве самоврядування. Більш докладно конституційно-правовий статус місцевого самоврядування визначено в гл. 8 Конституції Російської Федерації та Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Цей Федеральний закон відповідно до його преамбули визначає державні гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Слід зазначити, що на відміну від раніше чинної редакції в новому Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не міститься спеціальної глави про гарантії місцевого самоврядування. Однак це не означає, що федеральний законодавець відмовився від встановлення законом таких гарантій. Правові гарантії місцевого самоврядування закріплені в різних статтях даного Закону, а також в інших федеральних законах.
Під юридичними гарантіями місцевого самоврядування розуміються гарантії, закріплені в законодавстві. Основними з них є:
1. Заборона на обмеження прав місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Російській Федерації гарантується забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами (ст. 133 Конституції Російської Федерації).
У частині 3 ст. 3 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплено, що встановлені Конституцією Російської Федерації і даним Федеральним законом права громадян на здійснення місцевого самоврядування можуть бути обмежені тільки федеральним законом в тій мірі, в якій це необхідно для захисту основ конституційного ладу , моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Дане положення кореспондує з нормою ч. 3 ст. 55 Конституції Російської Федерації, яка визначає умови обмеження будь-яких прав і свобод громадян, включаючи право на місцеве самоврядування.
Згідно з ч. 2 ст. 4 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" зміна загальних принципів організації місцевого самоврядування, встановлених цим Законом, допускається не інакше як шляхом внесення змін і доповнень в даний Федеральний закон.
2. Обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями, а також самими органами місцевого самоврядування та громадянами.
Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлено, що муніципальні правові акти, прийняті в межах компетенції муніципального освіти, підлягають обов'язковому виконанню на всій території муніципального освіти. За невиконання рішень органів місцевого самоврядування фізичні та юридичні особи несуть адміністративну відповідальність відповідно до федеральних законів і (або) законами суб'єктів Російської Федерації (ч. 3 ст. 7). Слід зазначити, що в даний час Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення не передбачає адміністративної відповідальності за невиконання рішень органів місцевого самоврядування. Тому така адміністративна відповідальність встановлюється у законах суб'єктів Російської Федерації. У багатьох суб'єктах Федерації такі закони вже прийняті і діють.
Рішення, прийняте на місцевому референдумі, підлягає обов'язковому виконанню на території муніципального освіти і не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, їх посадовими особами або органами місцевого самоврядування (ч. 7 ст. 22). Згідно з ч. 7 ст. 25 вищеназваного Закону рішення, прийняті на сході громадян, підлягають обов'язковому виконанню на території поселення.
3. Розгляд звернень органів і посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади, державними посадовими особами, організаціями, до яких ці звернення направлені.
Особливу увагу у федеральному і регіональному законодавстві приділено праву законодавчої ініціативи органів місцевого самоврядування в законодавчому (представницькому) органі суб'єкта Російської Федерації. Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" називає представницькі органи місцевого самоврядування в числі суб'єктів такого права. Надання місцевому самоврядуванню права законодавчої ініціативи є досить ефективним механізмом реалізації інтересів муніципальних утворень, взаємодії державних і місцевих інтересів. Порядок його здійснення можна розглянути на прикладі Закону Приморського краю "Про порядок здійснення права законодавчої ініціативи представницькими органами місцевого самоврядування Приморського краю".
Представницькі органи місцевого самоврядування краю мають право законодавчої ініціативи у Законодавчих Зборах Приморського краю з усіх питань, які віднесені до відання органів державної влади Приморського краю і входять до компетенції Законодавчих Зборів. Від імені представницького органу місцевого самоврядування підготовлений законопроект в обласне Збори депутатів вносить керівник представницького органу місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти. При внесенні законопроекту повинні бути представлені наступні документи: супровідний лист; рішення представницького органу місцевого самоврядування про внесення законопроекту; пояснювальна записка, в якій відображені мета, характеристика, основні положення законопроекту, його місце в системі чинного законодавства; перелік правових актів, які у зв'язку з прийняттям закону повинні бути змінені, скасовані або знову розроблені.
Обговорення та прийняття рішень щодо законопроектів, внесених представницькими органами, здійснюються в загальному порядку законодавчої діяльності, передбаченому Регламентом Законодавчих Зборів Приморського краю.
4. Гарантії фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.
Найважливішою гарантією самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення виступає закріплюється законодавством фінансово-економічна основа місцевого самоврядування.
Європейська хартія місцевого самоврядування встановлює (ст. 9), що органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом.
Гарантії фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування виражаються в тому, що:
1) органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальної власністю (ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації). Стаття 51 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" визначає порядок розпорядження та управління муніципальним майном. У частині 1 цієї статті встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно володіють, користуються, розпоряджаються і управляють муніципальним майном відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. При цьому муніципальна власність визнається і захищається державою нарівні з іншими формами власності (ст. 49);
2) органи місцевого самоврядування мають право передавати муніципальне майно у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, федеральним і регіональним органам державної влади, органам місцевого самоврядування, відчужувати, здійснювати інші операції відповідно до федеральних законів. При цьому порядок та умови приватизації муніципального майна визначаються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральних законів. Доходи від використання та приватизації муніципального майна надходять до місцевого бюджету. Порядок приватизації муніципального майна встановлено в даний час в Федеральному законі від 21 грудня 2001 р. "Про приватизацію державного та муніципального майна";
3) органи місцевого самоврядування можуть створювати муніципальні підприємства та установи, брати участь у створенні господарських товариств, у тому числі міжмуніципальний, необхідних для здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.
Органи місцевого самоврядування визначають цілі, умови та порядок діяльності муніципальних підприємств та установ, затверджують їх статути, призначають на посаду і звільняють з посади керівників даних підприємств та установ, заслуховують звіти про їх діяльність у порядку, передбаченому статутом муніципального освіти;
4) наявність муніципального бюджету є обов'язковою умовою здійснення місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування формують, затверджують і виконують місцевий бюджет (ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації).
Конкретизуючи це конституційне положення Федеральний закон Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "встановив, що формування, затвердження, виконання місцевого бюджету та контроль за його виконанням здійснюються органами місцевого самоврядування самостійно, з дотриманням вимог, встановлених Бюджетним кодексом Російської Федерації і даним Федеральним законом , а також прийнятими відповідно до них регіональними законами (ч. 3 ст. 52).
А. Органи державної влади зобов'язані передавати органам місцевого самоврядування матеріальні і фінансові ресурси, необхідні для здійснення окремих державних повноважень. Фінансове забезпечення переданих окремих державних повноважень здійснюється тільки за рахунок наданих місцевим бюджетам субвенцій з відповідних бюджетів. Органи місцевого самоврядування мають право додатково використовувати власні матеріальні ресурси і фінансові кошти для виконання переданих їм окремих державних повноважень у випадках і порядку, передбачених статутом муніципального освіти.
Стаття 63 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" регулює надання субвенцій місцевим бюджетам на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень. Загальний обсяг субвенцій, що надаються з федерального бюджету, бюджету суб'єкта Російської Федерації місцевим бюджетам на здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень, визначається федеральним законом про федеральний бюджет або законом суб'єкта Федерації про регіональний бюджет суб'єкта на черговий фінансовий рік. При цьому субвенції на здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень, надаються місцевим бюджетам з створюваного в складі бюджету суб'єкта Російської Федерації регіонального фонду компенсацій.
Крім того, Конституція Російської Федерації в ст. 133 встановлює таку гарантію місцевого самоврядування, як право на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади.
Б. Органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори (ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації). У статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлено, що принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого самоврядування мають повноваження встановлювати в межах, встановлених законом. У Росії перелік місцевих податків і зборів та повноваження органів місцевого самоврядування по їх встановленню, зміни та скасування встановлюються законодавством Російської Федерації про податки і збори. Крім того, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановив порядок зарахування до місцевих бюджетів доходів від регіональних податків і зборів (ст. 58) та доходів від федеральних податків і зборів (ст. 59).
В. Муніципальні освіти має право залучати позикові кошти, у тому числі за рахунок випуску муніципальних цінних паперів, в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування відповідно до вимог федеральних законів та інших нормативних правових актів органів державної влади Російської Федерації (ст. 64 Федерального закону " Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ").
5. Судовий захист місцевого самоврядування.
Судовий захист місцевого самоврядування займає особливе місце серед юридичних гарантій. У статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування зазначено, що органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених в конституції чи національному законодавстві принципів місцевого самоврядування. Конституція Російської Федерації в ст. 133 закріплює, що місцеве самоврядування гарантується правом на судовий захист. Більш детально такий захист регламентується федеральним законодавством, оскільки відповідно до п. "о" ст. 71 Конституції Російської Федерації як судоустрій, так і цивільно-процесуальне та арбітражно-процесуальне законодавство знаходяться у веденні Російської Федерації.
Так, у п. 2 ст. 251 Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації встановлено, що з заявою про визнання нормативного правового акта суперечить закону повністю чи в частині до суду вправі звернутися, в тому числі, орган місцевого самоврядування, голова муніципального освіти, які вважають, що прийнятим і опублікованим в установленому порядку нормативно-правовим актом порушена їх компетенція.
Крім судів загальної юрисдикції захист прав місцевого самоврядування здійснюється в арбітражному судочинстві. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 192 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації органи місцевого самоврядування мають право звернутися до арбітражного суду у випадках, передбачених цим Кодексом, із заявами про визнання нормативних правових актів нечинними, якщо вважають, що такий оспорюваний акт або окремі його положення не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, що має більшу юридичну силу, і порушують права і законні інтереси громадян, організацій, інших осіб у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності.
Судовий захист прав місцевого самоврядування від їх порушення в законах забезпечується і конституційним правосуддям. Конституційний Суд Російської Федерації виніс ряд рішень, що мають принципове значення для розвитку місцевого самоврядування. Слід зазначити, що самі органи місцевого самоврядування не наділені правом звернення до Конституційного Суду. У той же час Конституційний Суд зазначив, що в процедурі конституційного судочинства - відповідно до ст. 125 (ч. 4) Конституції Російської Федерації в системній єдності з частиною 1 ст. 96 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації" - можуть бути оскаржені і самі закони (федеральні і регіональні), застосовані або підлягають застосуванню в конкретній справі, за скаргами на порушення конституційних прав і свобод громадян та об'єднань громадян. Як випливає з даної конституційної норми, при цьому не виключається захист засобами конституційного правосуддя прав муніципальних утворень як територіальних об'єднань громадян, колективно реалізують на підставі Конституції України право на здійснення місцевого самоврядування * (26). Однак, як видається, це положення потребує додаткового законодавчого уточнення.
Це пов'язано з тим, що органи місцевого самоврядування (на відміну від федеральних і регіональних органів державної влади і громадян) позбавлені можливості звертатися до Конституційного Суду Російської Федерації. Наділення органів місцевого самоврядування правом звернення до Конституційного Суду із запитами про конституційність нормативних правових актів, про тлумачення Конституції Російської Федерації вимагає внесення змін до тексту самої Конституції. Однак у ст. 124 Конституції Російської Федерації передбачена також можливість звернення до Конституційного Суду зі скаргами на порушення конституційних прав і свобод громадян.
Конституційні (статутні) суди суб'єктів Російської Федерації створюються суб'єктом Федерації, в тому числі і для розгляду питань відповідності актів органів місцевого самоврядування конституції (статуту) регіону (ст. 27 Федерального конституційного закону "Про судову систему Російської Федерації"). У багатьох суб'єктах Російської Федерації органи місцевого самоврядування наділені правом звернення до конституційні (статутні) суди. До компетенції конституційних (статутних) судів може входити та розгляд спорів про компетенцію між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
У Цивільний процесуальний кодекс Російської Федерації та Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації з метою забезпечення місцевого самоврядування правом на судовий захист повинні бути внесені доповнення, спрямовані, зокрема, на:
забезпечення реалізації права глави муніципального освіти на звернення до суду про призначення місцевого референдуму в разі, якщо місцевий референдум не призначений представницьким органом муніципального освіти у встановлені терміни;
забезпечення реалізації прав громадян і органів місцевого самоврядування на оскарження в судовому порядку відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти, муніципального правового акта про внесення змін і доповнень до такої статут, а також порушення встановлених термінів державної реєстрації статуту муніципального освіти, муніципального правового акта про внесення до статут муніципального освіти змін і доповнень;
встановлення порядку розгляду арбітражними судами питання про введення тимчасової фінансової адміністрації на території муніципального освіти;
забезпечення реалізації права муніципального освіти на оскарження в судовому порядку регіонального закону про розпуск представницького органу муніципального утворення.
Рекомендована література до глави
1. Захист прав місцевого самоврядування органами конституційного правосуддя Росії / Під ред. Т.Г. Морщакова. М., 2003.
2. Захист прав місцевого самоврядування судами загальної юрисдикції Росії / Під ред. В.М. Жуйкова. М., 2003.
3. Захист прав місцевого самоврядування арбітражними судами Росії / Під ред. А.А. Аріфулін. М., 2003.
Глава 6. Форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у його здійсненні
§ 1. Форми і принципи безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у його здійсненні
Формами безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення в його здійсненні є:
місцевий референдум;
вибори депутатів, членів виборного органу місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
голосування з відкликання депутатів, членів виборного органу місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти;
схід громадян;
правотворча ініціатива громадян;
територіальне громадське самоврядування;
публічні слухання;
збори громадян;
конференція громадян (зібрання делегатів);
опитування громадян;
звернення громадян до органів місцевого самоврядування муніципального освіти;
інші форми, які не суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним законам, законам суб'єкта Федерації.
Безпосереднє здійснення населенням місцевого самоврядування та участь населення у здійсненні місцевого самоврядування відповідно до ст. 33 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" повинне грунтуватися на зазначених у цій статті принципах. Цих принципів всього два.
Перший принцип - законність, тобто дотримання положень Конституції Російської Федерації, Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", інших федеральних законів, законів суб'єктів Російської Федерації та інших нормативних правових актів.
Другий принцип - добровільність безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Це означає, що ніхто, в тому числі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, не можуть примушувати громадян до участі в цьому. Цей принцип рівною мірою застосуємо до примусу громадян до неучасті у безпосередньому здійсненні населенням місцевого самоврядування та неучасті населення у здійсненні місцевого самоврядування.
Інститути безпосередньої демократії дозволяють громадянам брати участь у визначенні завдань і напрямів діяльності органів місцевого самоврядування. За допомогою інститутів безпосередньої демократії посилюється і контроль громадян за діяльністю цих органів.
Однак навіть найдетальніше правове регулювання інститутів безпосередньої демократії саме по собі не є гарантією активного використання таких інститутів громадянами. У Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплено, що державні органи та їх посадові особи, органи та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані сприяти населенню у безпосередньому здійсненні населенням місцевого самоврядування та участь населення у здійсненні місцевого самоврядування. Дуже важливою є діяльність органів місцевого самоврядування з практичних роз'яснень (у тому числі і через засоби масової інформації) питань участі громадян у безпосередньому здійсненні місцевої влади.
§ 2. Місцевий референдум
Конституція Російської Федерації поряд з вільними виборами називає вищим безпосереднім вираженням влади народу і референдум.
Місцевий референдум - це голосування жителів муніципального освіти за твердженням найбільш важливих питань місцевого значення. Законодавче визначення референдуму дано у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації". Згідно зі ст. 2 цього Закону референдум - це форма прямого волевиявлення громадян Російської Федерації з найбільш важливих питань державного і місцевого значення з метою прийняття рішень, що здійснюється за допомогою голосування громадян Російської Федерації, які мають право на участь у референдумі. Поряд з загальноросійським референдумом передбачаються також регіональні та місцеві референдуми. Місцевий референдум - це референдум, проведений у відповідності з Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, конституцією (статутом), законом суб'єкта Федерації, статутом муніципального освіти серед володіють правом на участь у референдумі громадян Російської Федерації, місце проживання яких розташована у межах муніципального освіти.
Конституційним Судом Російської Федерації було визнано не суперечить Конституції Російської Федерації положення Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" про те, що на місцевий референдум не можуть бути винесені питання про дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування та про проведення дострокових виборів органів місцевого самоврядування.
При цьому Конституційним Судом було зазначено, що визначення конкретних умов та порядку проведення місцевого референдуму у відповідності з конституційним розмежуванням предметів ведення і повноважень між різними рівнями публічної влади, оскільки це не стосується спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, відноситься до ведення суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. Однак це не означає, що межі розсуду органів державної влади суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування не можуть бути обмежені федеральним законодавцем виходячи з інтересів забезпечення прав громадян у сфері місцевого самоврядування та загальних принципів його організації в Російській Федерації.
Як зазначив Конституційний Суд Російської Федерації таким обмеженням є передбачена оспорюваним положенням заборону виносити на місцевий референдум питання про дострокове припинення повноважень та про дострокові вибори органів місцевого самоврядування. Дане обмеження зумовлене тим, що кожна форма безпосередньої демократії має власне призначення у системі народовладдя, і реалізація однієї з них не повинна перешкоджати здійсненню інших, необгрунтовано заміщати їх. Референдум як вищий безпосереднє вираження влади народу, за змістом Конституції Російської Федерації, не може бути спрямований на заперечення відбулися законних вільних виборів, які також є вищим безпосереднім вираженням влади народу, оскільки фактично це призводило б до перегляду їх підсумків і як наслідок - до порушення стабільності і безперервності функціонування органів публічної влади.
Питання референдуму.
На місцевий референдум можуть бути винесені тільки питання місцевого значення. Конституцією (статутом), законом суб'єкта Російської Федерації, статутом муніципального освіти можуть бути визначені питання, що підлягають обов'язковому винесення на місцевий референдум.
Питання референдуму не повинні обмежувати або скасовувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина, конституційні гарантії реалізації таких прав і свобод. Питання місцевого референдуму не повинні суперечити законодавству Російської Федерації, законодавству відповідного суб'єкта Федерації. Питання референдуму має бути сформульоване таким чином, щоб виключалася можливість його множинного тлумачення, тобто на нього можна було б дати тільки однозначну відповідь, а також щоб виключалася невизначеність правових наслідків прийнятого на референдумі рішення.
На місцевий референдум не можуть бути винесені питання:
про дострокове припинення або продовження терміну повноважень органів місцевого самоврядування, про призупинення здійснення ними своїх повноважень, а також про проведення дострокових виборів до органів місцевого самоврядування, або про відстрочення зазначених виборів;
про персональний склад органів місцевого самоврядування;
про обрання депутатів і посадових осіб, про затвердження, про призначення на посаду та про звільнення з посади посадових осіб, а також про надання згоди на їх призначення на посаду та звільнення з посади;
про прийняття або про зміну місцевого бюджету, виконання та зміну фінансових зобов'язань муніципального освіти;
про прийняття надзвичайних і термінових заходів щодо забезпечення здоров'я та безпеки населення.
Обставини, що виключають призначення і проведення референдуму.
Референдум не призначається і не проводиться в умовах воєнного або надзвичайного стану, введеного на території Російської Федерації або на території, на якій передбачається проводити референдум, або на частині цієї території, а також протягом трьох місяців після скасування воєнного чи надзвичайного стану.
Представницький орган муніципального освіти має право відмовити в призначенні референдуму тільки в разі порушення при висуванні ініціативи проведення референдуму нормативних правових актів, що регулюють підготовку та проведення відповідного референдуму.
Статутом муніципального освіти може бути встановлений строк, протягом якого місцевий референдум з такою ж за змістом формулюванням питання не проводиться. Зазначений термін не може перевищувати два роки з дня офіційного опублікування результатів референдуму.
Ініціатива проведення референдуму.
Ініціатива проведення місцевого референдуму висувається:
громадянами Російської Федерації, що мають право на участь у місцевому референдумі;
виборчими об'єднаннями, іншими громадськими об'єднаннями, статути яких передбачають участь у виборах і (або) референдумах і яка зареєстрована в порядку, визначеному федеральним законом, на рівні, відповідному рівню референдуму, або на більш високому рівні не пізніше ніж за один рік до дня утворення ініціативної групи з проведення референдуму. У цьому випадку керівний орган цього виборчого об'єднання, іншого громадського об'єднання або керівний орган його регіонального відділення чи іншого структурного підрозділу (відповідно до рівня референдуму) незалежно від його чисельності виступає в якості ініціативної групи з проведення референдуму;
представницьким органом муніципального освіти і головою місцевої адміністрації. При цьому така ініціатива повинна бути висунута ними спільно.
Умовою призначення місцевого референдуму з ініціативи громадян, виборчих об'єднань, інших громадських об'єднань є збір підписів на підтримку цієї ініціативи, кількість яких встановлюється законом суб'єкта Федерації і не може перевищувати 5% від числа учасників референдуму, зареєстрованих на території муніципального освіти у відповідності з федеральним законом.
Ініціатива проведення референдуму, висунута громадянами, виборчими об'єднаннями, іншими громадськими об'єднаннями, оформлюється в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта Федерації.
Ініціатива проведення референдуму, висунута спільно представницьким органом муніципального освіти і головою місцевої адміністрації, оформляється їх правовими актами.
Для висування ініціативи проведення референдуму та збору підписів громадян Російської Федерації на її підтримку утворюється ініціативна група з проведення референдуму. Таку ініціативну групу має право утворити громадянин або група громадян Російської Федерації, що мають право на участь у референдумі. Кількісний склад ініціативної групи з проведення місцевого референдуму встановлюється законом суб'єкта Федерації.
Для призначення референдуму ініціативна група з проведення референдуму повинна подати в орган, встановлений статутом муніципального освіти (звичайно це представницький орган чи виборча комісія муніципального освіти), підписи учасників референдуму на підтримку ініціативи його проведення.
Призначення і проведення місцевого референдуму.
Призначення і проведення референдуму обов'язково, якщо дотримані порядок і терміни висунення ініціативи проведення референдуму і її реалізації.
Прийняття органом місцевого самоврядування рішення по суті питання, який може бути винесений на референдум, не є обставиною, що виключає можливість проведення референдуму з даного питання.
Місцевий референдум призначається представницьким органом муніципального освіти. Представницький орган зобов'язаний призначити місцевий референдум протягом 30 днів з дня надходження до цього органу документів, на підставі яких призначається місцевий референдум.
У разі, якщо місцевий референдум не призначений представницьким органом у встановлені терміни, референдум призначається судом на підставі звернення громадян, виборчих об'єднань, глави муніципального освіти, регіональних органів державної влади, виборчої комісії суб'єкта Федерації або прокурора. Призначений судом місцевий референдум організується виборчою комісією муніципального освіти, а забезпечення його проведення здійснюється виконавчим органом державної влади суб'єкта Федерації чи іншим органом, на який судом покладено забезпечення проведення місцевого референдуму.
Голосування на референдумі може бути призначено лише на неділю. Не допускається призначення голосування на передсвятковий і неробочий святковий дні, на день, наступний за неробочим святковим днем, а також на неділю, яка в установленому порядку оголошено робочим днем. Рішення про призначення місцевого референдуму підлягає офіційному опублікуванню у засобах масової інформації не менш ніж за 45 днів до дня голосування.
Відповідно до статуту муніципального освіти голосування на місцевому референдумі не пізніше ніж за 25 днів до призначеного дня голосування може бути перенесене уповноваженим на те органом на більш пізній термін (але не більше ніж на 90 днів) з метою його поєднання з днем голосування на призначених виборах до органів державної влади або органи місцевого самоврядування або з днем голосування на іншому призначеному референдумі.
Рішення про призначення референдуму, а також про перенесення дня голосування на референдумі підлягає офіційному опублікуванню у засобах масової інформації не пізніше ніж через п'ять днів з дня його прийняття.
Підсумки голосування і прийняте на місцевому референдумі рішення підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).
Прийняте на місцевому референдумі рішення підлягає обов'язковому виконанню на території муніципального освіти і не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, їх посадовими особами або органами місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування забезпечують виконання прийнятого на місцевому референдумі рішення відповідно до розмежування повноважень між ними, певним статутом муніципального освіти.
Рішення про проведення місцевого референдуму, а також прийняте на місцевому референдумі рішення може бути оскаржене в судовому порядку громадянами, органами місцевого самоврядування, прокурором, уповноваженими федеральним законом органами державної влади.
Гарантії прав громадян на участь у місцевому референдумі, а також порядок підготовки і проведення місцевого референдуму встановлюються федеральним законом та прийнятими відповідно до нього законами суб'єктів Федерації.
§ 3. Муніципальні вибори
Муніципальні вибори - це вибори, проведені з метою обрання депутатів, членів виборного органу місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні.
Гарантії виборчих прав громадян при проведенні муніципальних виборів, порядок призначення, підготовки, проведення, встановлення підсумків і визначення результатів муніципальних виборів встановлюються Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" та прийнятими відповідно до нього регіональними законами .
Участь громадянина Російської Федерації у виборах є вільною та добровільною. Ніхто не має права впливати на громадянина Російської Федерації з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах і референдумі або перешкодити його вільному волевиявленню.
Вибори організовують і проводять виборчі комісії. Втручання в діяльність комісій з боку законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій, посадових осіб, інших громадян не допускається.
Громадянин Російської Федерації, який досяг віку 18 років, має право обирати (т.зв. активне виборче право), а після досягнення віку, встановленого Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, конституціями (статутами), законами суб'єктів Російської Федерації, - бути обраним до органів державної влади та органи місцевого самоврядування (т.зв. пасивне виборче право). Громадянин Російської Федерації, який досягне на день голосування віку 18 років, має право брати участь у передбачених законом і проведених законними методами інших виборчих діях, інші дії з підготовки та проведення референдуму.
Згідно зі ст. 32 Конституції Російської Федерації не мають права бути обраними громадяни, визнані судом недієздатними, а також утримуються в місцях позбавлення волі за вироком суду.
Громадянин Російської Федерації має право обирати, бути обраним незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також інших обставин.
Активним виборчим правом володіє громадянин, місце проживання якого розташоване в межах виборчого округу. Перебування громадянина Російської Федерації поза його місця проживання під час проведення в окрузі, в якому розташоване дане місце проживання, виборів не може служити підставою для позбавлення його права на участь у виборах до органів місцевого самоврядування.
Обмеження пасивного виборчого права, пов'язані з перебуванням місця проживання громадянина Російської Федерації на певній території Російської Федерації, включаючи вимоги до тривалості та терміну проживання громадянина Російської Федерації на даній території, встановлюються тільки Конституцією Російської Федерації.
Статутом муніципального освіти можуть встановлюватися додаткові умови реалізації громадянином Російської Федерації пасивного виборчого права, що не дозволяють одному і тій же особі займати посаду глави муніципального освіти більш встановленої кількості термінів поспіль.
При наявності у відношенні громадянина Російської Федерації вступив в силу рішення суду про позбавлення його права займати державні і (або) муніципальні посади протягом певного терміну цей громадянин не може бути зареєстрований як кандидат, якщо голосування на виборах до органів державної влади, органи місцевого самоврядування відбудеться до закінчення зазначеного терміну.
Конституцією (статутом), законом суб'єкта Російської Федерації можуть встановлюватися додаткові умови реалізації громадянином Російської Федерації пасивного виборчого права, пов'язані з досягненням громадянином певного віку. Встановлюваний мінімальний вік кандидата не може перевищувати 21 року на день голосування на виборах до органів місцевого самоврядування. Встановлення максимального віку кандидата не допускається.
На підставі міжнародних договорів Російської Федерації і в порядку, встановленому законом, іноземні громадяни, які постійно проживають на території муніципального освіти, мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, брати участь в інших виборчих діях на зазначених виборах на тих же умовах, що і громадяни Російської Федерації.
Громадяни Російської Федерації беруть участь у муніципальних виборах на рівних підставах. Якщо на виборах до представницького органу місцевого самоврядування утворюються виборчі округи з різним числом мандатів, кожен виборець має рівну кількість голосів.
Громадянин Російської Федерації голосує на муніципальних виборах відповідно за кандидата (список кандидатів) або проти всіх кандидатів (проти всіх списків кандидатів).
Голосування на муніципальних виборах є таємним, виключає можливість будь-якого контролю за волевиявленням громадянина.
Вибори органів місцевого самоврядування та депутатів є обов'язковими, періодичними і проводяться у строки, встановлені Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, конституціями (статутами), законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень.
Згідно зі ст. 23 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" муніципальні вибори призначаються представницьким органом муніципального освіти у строки, передбачені статутом муніципального освіти. У випадках, встановлених федеральним законом, муніципальні вибори призначаються відповідною виборчою комісією муніципального освіти або судом.
Законом суб'єкта Російської Федерації встановлюються види виборчих систем, які можуть застосовуватися при проведенні муніципальних виборів і порядок їх застосування. Відповідно до встановлених законом суб'єкта Російської Федерації видами виборчих систем статутом муніципального освіти визначається та виборча система, яка застосовується при проведенні муніципальних виборів в цьому муніципальному освіті. Законом суб'єкта Російської Федерації можуть бути визначені умови застосування видів виборчих систем у муніципальних утвореннях в залежності від кількості виборців у муніципальній освіті, виду муніципального освіти і інших обставин. Під виборчою системою в Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" розуміються умови визнання кандидата, кандидатів обраними, списків кандидатів - допущеними до розподілу депутатських мандатів, а також порядок розподілу депутатських мандатів між списками кандидатів і всередині списків кандидатів.
При проведенні муніципальних виборів використовуються мажоритарна виборча система, пропорційна виборча система, а також виборча система, що сполучає в собі дві перші (змішана).
Мажоритарна виборча система - це виборча система, в основі якої лежить принцип більшості голосів виборців. Більшість голосів може бути абсолютним, коли перевищена половина від загального числа виборців; відносним, коли кількість голосів виборців, отриманих одним кандидатом, перевищує кількість голосів, поданих за інших кандидатів окремо; кваліфікованим, коли обраним вважається кандидат, який отримав кваліфіковану більшість голосів, що перевищує абсолютна більшість. Мажоритарна виборча система була застосована першої при виборах до представницьких установ. Мажоритарна виборча система є найбільш простій при визначенні результатів голосування. Один з основних недоліків мажоритарної виборчої системи полягає в тому, що в ній не враховуються голоси виборців, з тих чи інших причин опинилися в меншості за результатами голосування.
Пропорційна виборча система - це виборча система, відповідно до якої мандати у виборному органі розподіляються пропорційно до отриманого партією або списком кандидатів числа голосів виборців по всій країні або в одному з декількох багатомандатних виборчих округів. Пропорційна виборча система в цей час у світі більш поширена, ніж мажоритарна виборча система. Застосування пропорційної виборчої системи дозволяє вирішити основний недолік мажоритарної виборчої системи та врахувати при виборах голоси виборців, з тих чи інших причин опинилися в меншості за результатами голосування в конкретному виборчому окрузі. Партії, що не набрали більшість голосів виборців у таких виборчих округах, але отримали необхідну кількість голосів в інших виборчих округах, отримують представництво у виборчому органі. Перший в Російській Федерації представницького органу муніципального утворення, повністю сформований за пропорційною системою, був обраний до м. Волзькому Волгоградської області.
В даний час державна політика зводиться до максимального відсікання від участі у виборах всіх громадських об'єднань, крім політичних партій. Саме поняття "виборче об'єднання" зводиться до політичної партії, що має, у відповідності з федеральним законом, право брати участь у виборах, а також до регіонального відділення чи іншого структурного підрозділу політичної партії, у яких відповідно до федеральним законом право брати участь у виборах відповідного рівня * ( 27). Єдиною «виборчої віддушиною» для інших громадських об'єднань є муніципальні вибори. При проведенні виборів до органів місцевого самоврядування виборчим об'єднанням є також інше громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у виборах і яка створена у формі громадської організації чи громадського руху і зареєстровано відповідно до закону на рівні, відповідному рівню виборів, або на більш високому рівні. При цьому вказане громадське об'єднання або внесені до його статуту зміни і доповнення, що передбачають участь у виборах, повинні бути зареєстровані не пізніше ніж за один рік до дня голосування, а в разі призначення виборів до органу місцевого самоврядування у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень - не пізніше ніж за шість місяців до дня голосування. Зазначені терміни не поширюються на інші зміни і доповнення, що вносяться до статуту громадського об'єднання.
§ 4. Голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування
Відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування - це дострокове позбавлення мандата такої особи з волі виборців.
Відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, будучи однією з форм прямого волевиявлення громадян, грунтується на Конституції Російської Федерації (ч. 2 ст. 130) і Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (ч. 1 і 2 ст. 24).
Голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування проводиться з ініціативи населення у порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта Федерації для проведення місцевого референдуму, з урахуванням особливостей, передбачених Федеральним законом "Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації ".
Підстави для відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування та процедура відкликання зазначених осіб встановлюються статутом муніципального освіти.
Підставами для відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування можуть служити тільки його конкретні протиправні рішення або дії (бездіяльність) у разі їх підтвердження в судовому порядку.
Як правило, глава муніципального освіти може бути відкликаний у наступних випадках:
1) якщо ним не був скасований виданий ним правовий акт або окремі його положення, які були визнані судом суперечать Конституції Російської Федерації, федеральному конституційному закону, федеральному закону, конституції (статуту), закону суб'єкта Федерації, статуту муніципального освіти і при цьому спричинили порушення ( применшення) прав і свобод людини і громадянина або настання іншої шкоди;
2) якщо в результаті його протиправних дій або невиконання ним своїх повноважень, встановлених у федеральних законах, законах суб'єкта Федерації та статуті муніципального освіти, відповідного муніципального утворення і (або) його населенню завдано істотної матеріальної шкоди, підтверджений у судовому порядку;
3) якщо підтверджене в судовому порядку систематичне невиконання ним своїх повноважень, встановлених у федеральних законах, законах суб'єкта Федерації та статуті муніципального освіти, створює непереборні перешкоди для здійснення повноважень органами місцевого самоврядування, а так само для участі населення муніципального освіти у здійсненні місцевого самоврядування;
4) якщо їм був порушений термін видання муніципального правового акту, необхідного для реалізації рішення, прийнятого шляхом прямого волевиявлення населення муніципального освіти, вираженого на місцевому референдумі, і дане порушення підтверджено в судовому порядку.
Депутат представницького органу, як правило, може бути відкликаний у випадку, якщо підтверджене судом його систематичне неучасть у засіданнях даного органу депутатів без поважних причин (хвороба депутата або його близьких родичів, службове відрядження) створює непереборні перешкоди для здійснення повноважень представницького органу.
Рішення про призначення голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування приймається, як правило, представницьким органом муніципального освіти. Особа, щодо якого висунута ініціатива за його відкликання, має право бути присутнім на відповідному засіданні представницького органу, представити його депутатам письмові заперечення проти проведення голосування щодо відкликання, а також в усному виступі дати пояснення з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання. Про засідання представницького органу муніципального утворення зазначена особа сповіщається не пізніше ніж за три дні до його проведення.
Рішення про призначення голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування публікується в офіційних засобах масової інформації не пізніше ніж через п'ять днів з дня його прийняття.
Одночасно з публікацією рішення про призначення голосування щодо відкликання депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування в офіційному друкованому засобі масової інформації повинні бути опубліковані пояснення перед виборцям відкликати особи з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання.
Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачено, що процедура відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування повинна забезпечувати йому можливість дати виборцям пояснення з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання.
Депутат, член виборного органу місцевого самоврядування, виборна посадова особа місцевого самоврядування вважається відкликаним, якщо за відкликання проголосувало не менше половини виборців, зареєстрованих в муніципальному освіту (виборчому окрузі).
Значимі правові позиції з питання відкликання виборних осіб місцевого самоврядування були висловлені Конституційним Судом Російської Федерації * (29). Так, дуже важливим є сформульоване Конституційним Судом положення про неприпустимість введення полегшеної процедури відкликання. Конституційним Судом зачіпаються і дуже важливі питання, пов'язані з підставами відкликання. У силу особливостей місцевого самоврядування як публічної влади, найбільш тісно пов'язаної з населенням, якими зумовлюється роль відкликання в механізмі місцевого самоврядування, то чи інше рішення або дії (бездіяльність) виборного посадової особи, яке ставить під сумнів довіру до нього населення і є згідно зі статутом муніципального освіти підставою для відкликання, може стати відомим виборцям без його попереднього юрисдикційного підтвердження. Тим більше значення при відкликанні набуває судовий захист, що передбачає, зокрема, можливість встановлення судом за ініціативою відкликуване особи або іншого відповідного заявника, що ту чи іншу дію (бездіяльність) відкликати особи не мало місця або що від його волі не залежало настання тих наслідків, які оцінюються як підстава для втрати до нього довіри, і тому подальше здійснення процедури відкликання виключається.
Конституційний Суд вказав, що на всіх етапах процедури відкликання виборна посадова особа місцевого самоврядування має мати право давати пояснення з обставин, є підставою відкликання, захищати свої інтереси. Особи, які ініціюють процедуру відкликання, посадові особи, відповідальні за організацію засідання представницького органу місцевого самоврядування, з огляду на загальні принципи демократичних правових процедур, повинні забезпечити повідомлення виборного посадової особи про час і місце розгляду питань, що стосуються його відкликання. Слід зауважити, що, хоча і в інтересах самого відкликуване особи слід з'явитися на відповідні засідання і давати свої пояснення, воно має право і не робити цього. Але, у свою чергу, це не повинно призводити до затягування процедурних питань відкликання.
§ 5. Голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти
У випадках, передбачених Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації", з метою отримання згоди населення при зміні кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти проводиться голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти.
Голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти проводиться на всій території муніципального освіти або на частині її території.
Голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти призначається представницьким органом муніципального освіти і проводиться в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта Федерації для проведення місцевого референдуму, з урахуванням особливостей, встановлених Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації ". При цьому положення федерального і регіонального закону, що забороняють проведення агітації державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, що заміщають державні або муніципальні посади, а також положення, що визначають юридичну силу рішення, прийнятого на референдумі, не застосовуються.
Голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяло участь більше половини жителів муніципального освіти або частини муніципального освіти, що володіють виборчим правом. Згода населення на зміну кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти вважається отриманим, якщо за вказані зміна, перетворення проголосувало більше половини взяли участь у голосуванні жителів муніципального освіти або частини муніципального освіти.
Підсумки голосування по відкликанню депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, підсумки голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти та прийняті рішення підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).
§ 6. Сход громадян
Згідно зі ст. 25 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" у поселенні з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 осіб для вирішення питань місцевого значення проводиться схід громадян. Сход громадян правомочний при участі в ньому більше половини жителів поселення, що володіють виборчим правом.
Схід громадян здійснює повноваження представницького органу муніципального утворення, в тому числі віднесені до виключної компетенції представницького органу муніципального утворення.
Сход громадян може скликатися головою муніципального освіти самостійно або з ініціативи групи жителів поселення чисельністю не менше 10 людей. Проведення сходу громадян забезпечується головою місцевої адміністрації.
Участь у сході громадян виборних осіб місцевого самоврядування є обов'язковим.
На сході громадян головує голова муніципального освіти або інша особа, яка обирається сходом громадян.
Рішення сходу громадян вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини учасників сходу громадян.
Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають обов'язковому виконанню на території поселення.
Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування забезпечують виконання рішень, прийнятих на сході громадян, відповідно до розмежування повноважень між ними, визначених статутом поселення.
Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).
§ 7. Правотворча ініціатива громадян
Правотворча ініціатива громадян - це надання певного числа громадян права безпосередньо вносити проект правового акта на розгляд органів місцевого самоврядування.
Згідно зі ст. 26 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" з правотворчої ініціативою може виступити ініціативна група громадян, що володіють виборчим правом, у порядку, встановленому нормативно-правовим актом представницького органу муніципального утворення.
Мінімальна чисельність ініціативної групи громадян встановлюється нормативним правовим актом представницького органу муніципального освіти і не може перевищувати 3% від числа жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом.
У разі відсутності нормативного правового акта представницького органу муніципального утворення, що регулює порядок реалізації правотворчої ініціативи громадян, прийняття до розгляду та розгляд проекту муніципального правового акту, внесеного громадянами, здійснюються відповідно Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Проект муніципального правового акта, внесений до порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, підлягає обов'язковому розгляду органом місцевого самоврядування або посадовою особою місцевого самоврядування, до компетенції яких належить прийняття відповідного акту, протягом трьох місяців з дня його внесення.
Представникам ініціативної групи громадян повинна бути забезпечена можливість викладу своєї позиції при розгляді зазначеного проекту.
У разі, якщо прийняття муніципального правового акта, проект якого внесений до порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, відноситься до компетенції колегіального органу місцевого самоврядування, зазначений проект повинен бути розглянутий на відкритому засіданні цього органу.
Мотивоване рішення, прийняте за результатами розгляду проекту муніципального правового акту, внесеного до порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, повинна бути офіційно в письмовій формі доведено до відома внесла його ініціативної групи громадян.
§ 8. Територіальне громадське самоврядування
Територіальне громадське самоврядування - це самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного й під свою відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення.
Межі території, на якій здійснюється територіальне громадське самоврядування, встановлюються представницьким органом поселення за пропозицією населення, що проживає на даній території.
Територіальне громадське самоврядування здійснюється в поселеннях безпосередньо населенням за допомогою проведення зборів та конференцій громадян, а також за допомогою створення органів територіального громадського самоврядування.
Територіальне громадське самоврядування може здійснюватися в межах певних територій проживання громадян. Це: під'їзд багатоквартирного житлового будинку; багатоквартирний житловий будинок; група житлових будинків; житловий мікрорайон; сільський населений пункт, який не є поселенням; інші території проживання громадян.
Органи територіального громадського самоврядування обираються на зборах або конференціях громадян, що проживають на відповідній території.
Територіальне громадське самоврядування вважається заснованим з моменту реєстрації статуту територіального громадського самоврядування уповноваженим органом місцевого самоврядування відповідного поселення. Порядок реєстрації статуту територіального громадського самоврядування визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу. Територіальне громадське самоврядування відповідно до його статуту може бути юридичною особою і підлягає державній реєстрації в організаційно-правовій формі некомерційної організації.
Збори громадян з питань організації та здійснення територіального громадського самоврядування вважається правомочним, якщо в ньому беруть участь не менше половини жителів відповідної території, які досягли шістнадцятирічного віку. Конференція громадян з питань організації та здійснення територіального громадського самоврядування вважається правомочною, якщо в ній беруть участь не менше двох третин обраних на зборах громадян делегатів, які представляють не менше половини жителів відповідної території, які досягли шістнадцятирічного віку.
До виключних повноважень зборів, конференції громадян, що здійснюють територіальне громадське самоврядування, відносяться:
встановлення структури органів територіального громадського самоврядування;
прийняття статуту територіального громадського самоврядування, внесення до нього змін і доповнень;
обрання органів територіального громадського самоврядування;
визначення основних напрямків діяльності територіального громадського самоврядування;
затвердження кошторису доходів і витрат територіального громадського самоврядування та звіту про його виконання;
розгляд та затвердження звітів про діяльність органів територіального громадського самоврядування.
Органи територіального громадського самоврядування здійснюють наступні повноваження:
представляють інтереси населення, що проживає на відповідній території;
забезпечують виконання рішень, прийнятих на зборах і конференціях громадян;
можуть здійснювати господарську діяльність з утримання житлового фонду, благоустрою території, іншу господарську діяльність, спрямовану на задоволення соціально-побутових потреб громадян, що проживають на відповідній території, як за рахунок коштів зазначених громадян, так і на підставі договору між органами територіального громадського самоврядування та органами місцевого самоврядування з використанням коштів місцевого бюджету;
має право вносити до органів місцевого самоврядування проекти муніципальних правових актів, що підлягають обов'язковому розгляду цими органами та посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено прийняття зазначених актів.
У Федеральному законі "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплений перелік вимог, що пред'являються до статуту територіального громадського самоврядування. У такому статуті визначаються:
територія, на якій здійснюється територіальне громадське самоврядування;
цілі, завдання, форми та основні напрямки діяльності територіального громадського самоврядування;
порядок формування, припинення повноважень, права і обов'язки, термін повноважень органів територіального громадського самоврядування;
порядок прийняття рішень;
порядок придбання майна, а також порядок користування і розпорядження зазначеним майном і фінансовими засобами;
порядок припинення здійснення територіального громадського самоврядування.
При цьому ніякі додаткові вимоги до статуту територіального громадського самоврядування органами місцевого самоврядування встановлюватися не можуть.
Порядок організації та здійснення територіального громадського самоврядування, умови і порядок виділення необхідних коштів з місцевого бюджету визначаються статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу.
§ 9. Публічні слухання
Згідно зі ст. 28 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" для обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення за участю жителів муніципального освіти представницьким органом муніципального освіти, головою муніципального освіти можуть проводитися публічні слухання.
Публічні слухання проводяться з ініціативи населення, представницького органу муніципального утворення або глави муніципального освіти. Публічні слухання, що проводяться з ініціативи населення або представницького органу муніципального утворення, призначаються представницьким органом муніципального освіти, а з ініціативи глави муніципального освіти - головою муніципального освіти.
На публічні слухання повинні виноситися такі проекти і питання:
проект статуту муніципального освіти, а також проект муніципального правового акта про внесення змін і доповнень в даний статут;
проект місцевого бюджету та звіт про його виконання;
проекти планів і програм розвитку муніципального освіти, проекти правил землекористування та забудови, проекти планування територій та проекти межування територій, а також питання надання дозволів на умовно дозволений вид використання земельних ділянок і об'єктів капітального будівництва, питання відхилення від граничних параметрів дозволеного будівництва, реконструкції об'єктів капітального будівництва;
питання про перетворення муніципального освіти.
Порядок організації та проведення публічних слухань визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу і повинен передбачати завчасне оповіщення жителів муніципального освіти про час і місце проведення публічних слухань, завчасне ознайомлення з проектом муніципального правового акта, інші заходи, що забезпечують участь у публічних слуханнях мешканців муніципального освіти, опублікування (оприлюднення) результатів публічних слухань.
Зазвичай орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення про проведення публічних слухань, публікує оголошення про проведення публічних слухань в офіційному друкованому засобі масової інформації. У даному оголошенні зазначаються питання, що виносяться на публічні слухання, а також час і місце їх проведення. Якщо на публічні слухання виноситься проект муніципального правового акта, в оголошенні має бути визначено порядок ознайомлення громадян з цим проектом правового акту. Нерідко орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення про проведення публічних слухань, призначає головуючого на публічних слуханнях. Головуючий веде публічні слухання, організовує ведення протоколу слухань та підписує його, а також представляє підсумковий документ публічних слухань. При проведенні публічних слухань всім їх учасникам повинні бути надані рівні можливості для висловлення своєї думки.
§ 10. Збори та конференція громадян
Збори громадян.
Згідно зі ст. 29 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" для обговорення питань місцевого значення, інформування населення про діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, здійснення територіального громадського самоврядування на частини території муніципального освіти можуть проводитися збори громадян.
Збори громадян проводиться з ініціативи населення, представницького органу, глави муніципального освіти, а також у випадках, передбачених статутом територіального громадського самоврядування. Збори громадян, що проводиться з ініціативи представницького органу або глави муніципального освіти, призначається відповідно представницьким органом або головою муніципального освіти.
Збори громадян, що проводиться з ініціативи населення, призначається представницьким органом у порядку, встановленому статутом муніципального освіти. Як правило, такі збори призначається представницьким органом протягом певного терміну після надходження письмової заяви, підписаної групою громадян, які проживають на відповідній частині території муніципального освіти і володіють виборчим правом. Дата проведення зборів громадян узгоджується з його ініціаторами. Строк між надходженням заяви про проведення зборів і його проведенням не повинен перевищувати певного терміну (зазвичай - місяць).
Порядок призначення і проведення зборів громадян з метою здійснення територіального громадського самоврядування визначається його статутом.
Збори громадян може приймати звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обирати осіб, уповноважених представляти збори громадян у взаємовідносинах з органами і посадовими особами місцевого самоврядування.
Збори громадян, що проводиться з питань, пов'язаних із здійсненням територіального громадського самоврядування, приймає рішення з питань, віднесених до його компетенції статутом територіального громадського самоврядування.
Звернення, прийняті зборами громадян, підлягають обов'язковому розгляду органами та посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесене вирішення містяться у зверненнях питань, з направленням письмової відповіді.
Порядок призначення і проведення зборів громадян, а також повноваження зборів громадян визначаються Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації", статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу, статутом територіального громадського самоврядування.
Підсумки зборів громадян підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).
Конференція громадян (зібрання делегатів).
Відповідно до ст. 30 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" у випадках, передбачених статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу, статутом територіального громадського самоврядування, повноваження зборів громадян можуть здійснюватися конференцією громадян (зборами делегатів).
Порядок призначення та проведення конференції громадян (зібрання делегатів), обрання делегатів визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу, статутом територіального громадського самоврядування.
Підсумки конференції громадян (зібрання делегатів) підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню).
§ 11. Опитування громадян
Згідно зі ст. 31 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" опитування громадян проводиться на всій території муніципального освіти або на частині її території для виявлення думки населення та його врахування при прийнятті рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування, а також органами державної влади.
Результати опитування носять рекомендаційний характер.
В опитуванні громадян мають право брати участь жителі муніципального освіти, що володіють виборчим правом.
Опитування громадян проводиться за ініціативою:
представницького органу або глави муніципального освіти - з питань місцевого значення;
органів державної влади суб'єктів Федерації - для врахування думки громадян при ухваленні рішень про зміну цільового призначення земель муніципального освіти для об'єктів регіонального та міжрегіонального значення.
Порядок призначення та проведення опитування громадян визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального утворення.
Рішення про призначення опитування громадян приймається представницьким органом муніципального освіти. У нормативному правовому акті цього органу про призначення опитування громадян встановлюються:
дата і терміни проведення опитування;
формулювання питання (питань), пропонованого (пропонованих) при проведенні опитування;
методика проведення опитування;
форма опитувального листа;
мінімальна чисельність жителів муніципального освіти, що беруть участь в опитуванні.
Жителі муніципального освіти повинні бути проінформовані про проведення опитування громадян не менш ніж за 10 днів до його проведення.
Фінансування заходів, пов'язаних з підготовкою та проведенням опитування громадян, здійснюється:
за рахунок коштів місцевого бюджету - при проведенні опитування з ініціативи органів місцевого самоврядування;
за рахунок коштів бюджету суб'єкта Російської Федерації - при проведенні опитування з ініціативи органів державної влади відповідного суб'єкта Федерації.
§ 12. Звернення громадян до органів місцевого самоврядування
Відповідно до ст. 33 Конституції Російської Федерації громадяни Російської Федерації мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державних органів та органів місцевого самоврядування.
Порядок розгляду звернень громадян в органи місцевого самоврядування встановлено у Федеральному законі від 2 травня 2006 р. N 59-ФЗ Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації. Згідно з цим Федеральним законом:
звернення громадянина - це спрямовані до державного органу, орган місцевого самоврядування або посадовій особі письмові пропозицію, заяву або скаргу, а також усне звернення громадянина до державного органу, орган місцевого самоврядування;
пропозиція - це рекомендація громадянина щодо вдосконалення законів та інших нормативних правових актів, діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, розвитку суспільних відносин, поліпшення соціально-економічної та інших сфер діяльності держави і суспільства;
заява - це прохання громадянина про сприяння в реалізації його конституційних прав і свобод чи конституційних прав і свобод інших осіб, або повідомлення про порушення законів та інших нормативних правових актів, недоліки в роботі державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб, або критика діяльності зазначених органів і посадових осіб;
скарга - це прохання громадянина про відновлення або захист його порушених прав, свобод чи законних інтересів або прав, свобод чи законних інтересів інших осіб.
При розгляді звернення органом місцевого самоврядування або посадовою особою громадянин має право:
1) подавати додаткові документи і матеріали або звертатися з проханням про їх витребування;
2) знайомитися з документами і матеріалами, що стосуються розгляду звернення, якщо це не зачіпає права, свободи і законні інтереси інших осіб і якщо у зазначених документах і матеріалах не містяться відомості, що становлять державну або іншу охоронювану федеральним законом таємницю;
3) одержувати письмову відповідь по суті порушених у зверненні питань, за винятком випадків, зазначених у Федеральному законі "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації", повідомлення про переадресацію письмового звернення до державного органу, орган місцевого самоврядування або посадовій особі, до компетенції яких входить вирішення порушених у зверненні питань;
4) звертатися зі скаргою на прийняте за зверненням рішення або на дію (бездіяльність) у зв'язку з розглядом звернення в адміністративному і (або) судовому порядку відповідно до законодавства Російської Федерації;
5) звертатися із заявою про припинення розгляду звернення.
Громадянин у своєму письмовому зверненні в обов'язковому порядку вказує або найменування органу місцевого самоврядування, в які направляє письмове звернення, яке прізвище, ім'я, по батькові відповідної посадової особи, або посаду відповідної особи, а також свої прізвище, ім'я, по батькові, поштову адресу, за якою повинні бути спрямовані відповідь, повідомлення про переадресацію звернення, викладає суть пропозиції, заяви чи скарги, ставить особистий підпис і дату.
Звернення, що надійшло до органу місцевого самоврядування або посадовій особі відповідно до їх компетенції, підлягає обов'язковому розгляду. У разі необхідності розглядають звернення орган місцевого самоврядування чи посадова особа може забезпечити його розгляд з виїздом на місце.
Орган місцевого самоврядування або посадова особа:
забезпечує об'єктивне, всебічне і своєчасний розгляд звернення, в разі необхідності - з участю громадянина, який звертається звернення;
запитує необхідні для розгляду звернення документи і матеріали в інших державних органах, органах місцевого самоврядування і в інших посадових осіб, за винятком суден, органів дізнання та органів попереднього слідства;
вживає заходів, спрямованих на відновлення або захист порушених прав, свобод і законних інтересів громадянина;
дає письмову відповідь по суті порушених у зверненні питань, за винятком випадків, зазначених у Федеральному законі "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації";
повідомляє громадянина про направлення його звернення на розгляд в інший державний орган, орган місцевого самоврядування або іншій посадовій особі відповідно до їх компетенції.
За загальним правилом письмове звернення, що надійшло до органу місцевого самоврядування або посадовій особі відповідно до їх компетенції, розглядається протягом одного місяця з дня реєстрації письмового звернення.
Особистий прийом громадян в органах місцевого самоврядування проводиться їх керівниками і уповноваженими на те особами. Інформація про місце прийому, а також про встановлені для прийому дні та години доводиться до відома громадян.
Громадянин за рішенням суду має право на відшкодування збитків та компенсацію моральної шкоди, завданих незаконним дією (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування або посадової особи при розгляді звернення. У разі, якщо громадянин вказав у зверненні завідомо неправдиві відомості, витрати, понесені у зв'язку з розглядом звернення органом місцевого самоврядування або посадовою особою, можуть бути стягнуті з даного громадянина за рішенням суду.
§ 13. Інші форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі у його здійсненні
Поряд з розглянутими вище формами безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування громадяни мають право брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в інших формах, що не суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним і регіональним законам.
У вітчизняній літературі з місцевого самоврядування в числі таких форм називають мітинги, демонстрації, ходи, пікетування * (30). Однак навряд чи взагалі можливо здійснювати публічну владу за допомогою проведення зборів, мітингів, демонстрацій, походів, пікетувань тощо Проте окремі елементи цього права спрямовані і на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Зокрема, за допомогою проведення публічного заходу громадяни можуть висловити своє ставлення до діяльності посадових осіб та органів місцевого самоврядування, а також до процесів, що відбуваються на території муніципального освіти.
Стаття 31 Конституції Російської Федерації встановлює право російських громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги і демонстрації, ходи і пікетування. З кінця 80-х рр.. минулого століття в міру демократизації суспільства громадяни використовували таку форму політичного протесту самостійно, без влади і проти влади. Законодавчі рамки проведення публічних заходів окреслені у Федеральному законі від 19 червня 2004 р. N 54-ФЗ "Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування".
Публічний захід - це відкрита, мирна, доступна кожному, яка проводиться у формі зборів, мітингу, демонстрації, ходи або пікетування або в різних поєднаннях цих форм акція, здійснювана за ініціативою громадян Російської Федерації, політичних партій, інших громадських об'єднань і релігійних об'єднань. Метою публічного заходу є вільне вираження і формування думок, а також висунення вимог щодо різних питань політичної, економічної, соціальної та культурному житті країни та питань зовнішньої політики.
Як випливає і з назви Федерального закону "Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування", в ньому регулюється п'ять видів публічних заходів. Вони розрізняються за способом проведення і кількістю учасників. Види публічних заходів зазначені у ст. 2 цього Закону.
Мітинг - це масове присутність громадян в певному місці для публічного висловлення громадської думки з приводу актуальних проблем переважно суспільно-політичного характеру. Як правило, на мітингу приймається поводження з певним вимогою до влади або закликом до громадян.
Демонстрація - це організоване публічне вираження суспільних настроїв групою громадян з використанням під час пересування плакатів, транспарантів та інших засобів наочної агітації. Демонстрація може початися або завершитися мітингом. Іноді демонстрація може бути "сидячої" - учасники не рухаються, а сидять масою в людному місці. Останнім часом у деяких країнах стали проводитися стоячі демонстрації: демонстранти, тримаючись за руки, утворюють кільце навколо будь-якого об'єкта або безперервну лінію, зазвичай вздовж шосе, часом на десятки або сотні кілометрів * (31).
Хода - це масове проходження громадян за заздалегідь визначеним маршрутом з метою привернення уваги до будь-яких проблем. Різновидом ходів є марші - ходи через багато населених пунктів, через всю країну або декілька країн. У ходах і маршах зазвичай беруть участь заздалегідь зорганізуватися люди.
Пікетування - це форма публічного вираження думок, здійснюваного без пересування та використання звукопідсилюючої технічних засобів шляхом розміщення у пікетіруемого об'єкта одного чи більше громадян, які використовують плакати, транспаранти та інші засоби наглядної агітації. Особливою різновидом пікету є наметове містечко, існуючий більш-менш тривалий час * (33).
Збори - це спільна присутність громадян в спеціально відведеному або пристосованому для цього місці для колективного обговорення будь-яких суспільно значущих питань. Зауважимо, що таке законодавче визначення зборів може розглядатися в якості родового поняття для всіх заходів з кількістю учасників більше трьох осіб. Але не всі збори носять публічний характер, що, на наш погляд, неправомірно розширює коло регульованих Федеральним законом Про зборах, мітингах, демонстраціях, ходах і пікетуваннях правовідносин, більшість з яких не є предметом цього закону. Такі недоліки Федерального закону "Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування" нерідко вводять в оману громадян, що бажають провести будь-яке зібрання, в тому числі і для здійснення місцевого самоврядування. Тому необхідно враховувати, що Федеральний закон "Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пікетування" регулює порядок скликання і проведення зборів громадян як публічного заходу, а Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в ст. 29 встановлює порядок здійснення громадянами Російської Федерації свого права на місцеве самоврядування у формі прямого волевиявлення. При цьому поняття "збори" у даних федеральних законах має різний правовий характер, як, власне, і правові наслідки прийнятих на цих зборах рішень.
Важливою для участі населення у здійсненні місцевого самоврядування є і інформаційна відкритість для громадян органів місцевого самоврядування. Представляється, що в даний час це є одним з найбільш актуальних та дієвих каналів взаємодії громадян і органів місцевого самоврядування. У Конституції Російської Федерації (ч. 2 ст. 24) встановлено, що кожному надається можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права і свободи. Таким чином, громадяни, звертаючись за інформацією про рішення органів публічної влади, реалізують своє конституційне право, а на органи державної влади та органи місцевого самоврядування покладено обов'язок надавати таку інформацію. Тому обов'язком держави є встановлення правових гарантій здійснення цього права. У ряді федеральних законів (наприклад, "Про інформацію, інформаційні технології та захист інформації") та указів Президента Російської Федерації містяться окремі положення, спрямовані на реалізацію зазначеного права. Однак у них в основному регулюються відносини, що виникають при формуванні та використанні інформаційних ресурсів і при захисті інформації. І практично відсутні положення, що регулюють порядок отримання інформації про рішення органів публічної влади, включаючи і органи місцевого самоврядування. Тому необхідно констатувати, що власне механізм надання відомостей про рішення органів публічної влади є недостатньо проробленим.
Надання інформації про рішення органів місцевого самоврядування може здійснюватися такими основними способами:
оприлюднення інформації про прийняті рішення органів місцевого самоврядування;
забезпечення доступу громадян на засідання органів місцевого самоврядування;
забезпечення безпосереднього доступу до документів і матеріалів в органах місцевого самоврядування;
надання документів та матеріалів органів місцевого самоврядування на підставі запиту.
Розглянемо дані способи докладніше.
Оприлюднення інформації про прийняті рішення органів місцевого самоврядування. Основним способом оприлюднення інформації про прийняті рішення органів місцевого самоврядування є публікація цієї інформації в засобах масової інформації. Необхідно мати на увазі, що будь-які нормативні правові акти органів місцевого самоврядування, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, повинні бути офіційно опубліковані для загального відома. У разі порушення даного правила нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися (ч. 3 ст. 15 Конституції Російської Федерації).
Інформування громадян органами місцевого самоврядування про прийняті рішення може здійснюватися за допомогою оприлюднення інформації:
про вступ на посаду або про відставку керівників органів місцевого самоврядування;
про прийняття і виконання місцевого бюджету, встановлення і зміну ставок та порядку сплати податків і зборів, комунальних та інших платежів у порядку, встановленому відповідно бюджетним і податковим законодавством Російської Федерації;
про прийняття правових актів з управління майновими об'єктами, що знаходяться у власності муніципального освіти;
про укладання угод;
про заходи, що вживаються для ліквідації надзвичайних подій, які загрожують життю та здоров'ю людей.
Також з метою подання інформації про результати роботи органів місцевого самоврядування їх керівникам доцільно забезпечувати підготовку та публікацію в засобах масової інформації щорічної доповіді за результатами діяльності очолюваних ними органів.
Забезпечення доступу громадян на засідання органів місцевого самоврядування. Громадянам має бути надано реальне право знайомитися не тільки з "кінцевим продуктом" - рішеннями органів місцевого самоврядування, але і мати всю необхідну інформацію на етапах, пов'язаних з виробленням будь-якого рішення. Це може бути досягнуто шляхом безпосередньої присутності громадян на засіданні відповідного органу місцевого самоврядування. Таке безпосереднє присутність громадян також дозволить здійснити на практиці гласність, відкритість проведення засідання відповідного органу. При цьому відповідні органи місцевого самоврядування повинні завчасно доводити до відома громадян порядок і час свого засідання. Звичайно ж, доступ громадян на засідання органів влади з ряду причин не може бути абсолютно вільним. Іноді це просто пов'язано з відсутністю можливості розміщення великої кількості бажаючих. Слід також мати на увазі, що навряд чи зможуть прийняти громадяни участь і в закритому засіданні. Проте умови проведення таких засідань не повинні визначатися довільно. Вони повинні бути закріплені як мінімум в регламенті відповідного органу, а ще краще - у статуті муніципального освіти. У будь-якому випадку, рішення про проведення засідання в закритому режимі повинно бути доступне для ознайомлення і докладно вмотивовано з посиланнями на конкретні норми законодавства, які були підставою для обмеження доступу громадськості до засідання органу місцевого самоврядування.
Забезпечення безпосереднього доступу до документів і матеріалів в органах місцевого самоврядування. Безпосередній доступ до документів і матеріалів органів місцевого самоврядування може забезпечуватися через:
фонди офіційної інформації органів місцевого самоврядування (сформовані на основі офіційних документів і матеріалів органів місцевого самоврядування, збори відомостей, що знаходяться у відповідному органі, бібліотеці, архіві або на сайті муніципального органу в мережі Інтернет);
бібліотечні та архівні фонди офіційної інформації;
інформаційні ресурси, що функціонують на основі технологій мережі Інтернет.
Особливу увагу необхідно звернути на можливості максимального використання мережі Інтернет в роботі органів місцевого самоврядування з інформування громадян про прийняті ними рішення (природно, за наявності у муніципального утворення відповідної технічної можливості). У цих цілях інформація про рішення органів місцевого самоврядування повинна бути розміщена на сайті відповідного органу або муніципального освіти в мережі Інтернет для відкритого доступу.
На сайтах представницьких органів муніципальних утворень для відкритого доступу необхідно розміщувати проекти нормативних правових актів, результати голосування на засіданнях цього органу, за винятком таємного голосування. Крім того, депутати представницького органу повинні володіти правом використання сайту відповідного органу для розміщення в мережі Інтернет у відкритому доступі інформації, що стосується питань своєї діяльності, в тому числі результатів голосування.
Надання документів та матеріалів органів місцевого самоврядування на підставі запиту. Для того, щоб інформація була реально доступна, громадянин повинен мати можливість вимагати надати йому інформацію про рішення органів місцевого самоврядування влади в тій формі, яка дійсно існує і зручна особисто для нього. Багато в чому це право перегукується з розглянутим нами вище правом на звернення. Проте слід враховувати, що право на звернення випливає із ст. 33 Конституції Російської Федерації, а обов'язок органів місцевого самоврядування забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права і свободи, передбачена ч. 2 ст. 24 Конституції.
Запити на отримання інформації можуть бути адресовані органам місцевого самоврядування у формі:
особистого усного звернення, звернення по довідковому телефону відповідного органу;
письмового запиту, що доставляється поштою або шляхом особистої передачі;
текстових повідомлень, переданих по каналах телекомунікаційного зв'язку (електронна пошта, факс).
Відповідь на запит доцільно давати в тій же формі, в якій був отриманий запит або ж в іншій зручній для громадян формі. Так, при особистому усному зверненні зацікавленої особи за отриманням інформації або звернення по телефону відповідна інформація повинна надаватися в усній формі. Необхідно зазначити, що обов'язки органу місцевого самоврядування, який отримав запит, повинні вичерпуватися пошуком існуючого документа. Від нього не потрібно підбирати інформацію, якої у нього немає. Орган місцевого самоврядування не зобов'язаний також проводити дослідницьку або аналітичну роботу для задоволення запиту. Особи, що запитують інформацію, повинні звертатися за існуючими документами. Для того, щоб отримати необхідні відомості, запити повинні ретельно формулюватися. Їм на допомогу органам місцевого самоврядування необхідно розробляти примірні зразки запитів.
Рекомендована література до глави
1. Нудненко Л.А. Безпосередня демократія та місцеве самоврядування в Росії. Барнаул, 2000.
2. Комарова В.В. Форми безпосередньої демократії в Росії: Учеб. посібник. М., 1998.
3. Постніков А.Є. Виборче право Росії: Наук. та навчань, вид. М., 1996.
4. Павлушкін А.В. Судова практика у справах про місцеві референдуми / / Коментар судової практики. М., 2005. Вип. 11.
Глава 7. Питання місцевого значення
Перелік питань місцевого значення може встановлюватися і змінюватися тільки законом про організацію місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Чинний Федеральний закон про організацію місцевого самоврядування кожному виду муніципального освіти встановлює окремий перелік питань місцевого значення, тобто питання місцевого значення поселення не збігаються з питаннями місцевого значення муніципального району та міського округу.
Таке нововведення виправило існуючу раніше ситуацію, коли є муніципальними утвореннями мільйонне місто і поселення з числом жителів у кілька сотень людей володіли однаковими повноваженнями, незважаючи на очевидну несумісність їхніх економічних, соціальних і демографічних потенціалів.
Так, до компетенції поселень віднесено вирішення більшої частини питань місцевого значення, що безпосередньо торкається повсякденні життєві інтереси населення, а муніципальними районами в значній мірі реалізуються окремі державні повноваження. У зв'язку з введенням дворівневої системи місцевого самоврядування в Російській Федерації передбачено виділення в колі питань місцевого значення питань межпоселенческого характеру, рішення яких відноситься до ведення муніципальних районів.
Конкретний перелік питань місцевого значення кожного муніципального освіти має закріплюватися в його статуті.
При вирішенні питань місцевого значення суб'єкти, які їх реалізують, наділені правом приймати правові акти як нормативного, так і правозастосовчого (індивідуального) характеру.
До питань місцевого значення поселення відносяться:
1) формування, затвердження, виконання бюджету поселення і контроль за виконанням даного бюджету;
2) встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів поселення;
3) володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності поселення;
4) організація в межах поселення електро-, тепло-, газо-і водопостачання населення, водовідведення, постачання населення паливом;
5) утримання і будівництво автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд у межах населених пунктів поселення, за винятком автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд федерального і регіонального значення;
6) забезпечення незаможних громадян, що проживають в поселенні і потребують поліпшення житлових умов, житловими приміщеннями відповідно до житловим законодавством, організація будівництва та утримання муніципального житлового фонду, створення умов для житлового будівництва;
7) створення умов для надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення в межах поселення;
8) участь у попередженні та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій в межах поселення;
9) забезпечення первинних заходів пожежної безпеки в межах населених пунктів поселення;
10) створення умов для забезпечення жителів поселення послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі та побутового обслуговування;
11) організація бібліотечного обслуговування населення, комплектування бібліотечних фондів бібліотек поселення;
12) створення умов для організації дозвілля та забезпечення жителів поселення послугами організацій культури;
13) збереження, використання та популяризація об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури), що знаходяться у власності поселення, охорона об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) місцевого (муніципального) значення, розташованих на території поселення;
14) забезпечення умов для розвитку на території поселення фізичної культури та масового спорту, організація проведення офіційних фізкультурно-оздоровчих і спортивних заходів поселення;
15) створення умов для масового відпочинку жителів поселення і організація облаштування місць масового відпочинку населення;
16) надання сприяння у встановленні у відповідності з федеральним законом опіки та піклування над нужденними в цьому жителями поселення;
17) формування архівних фондів поселення;
18) організація збору та вивезення побутових відходів та сміття;
19) організація благоустрою та озеленення території поселення, використання та охорони міських лісів, розташованих у межах населених пунктів поселення;
20) затвердження генеральних планів поселення, правил землекористування та забудови, затвердження підготовленої на основі генеральних планів поселення документації з планування території, видача дозволів на будівництво, дозволів на введення об'єктів в експлуатацію, затвердження місцевих нормативів містобудівного проектування поселень, резервування та вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах поселення для муніципальних потреб, здійснення земельної контролю за використанням земель поселення;
21) організація освітлення вулиць та встановлення покажчиків з назвами вулиць та номерами будинків;
22) організація ритуальних послуг та утримання місць поховання;
23) організація та здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території поселення від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру;
24) створення, утримання і організація діяльності аварійно-рятувальних служб і (або) аварійно-рятувальних формувань на території поселення;
25) організація та здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств та установ, що знаходяться на території поселення;
26) здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я;
27) створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території поселення;
28) сприяння у розвитку сільськогосподарського виробництва, створення умов для розвитку малого підприємництва;
29) розрахунок субсидій на оплату житлового приміщення та комунальних послуг та організація надання субсидій громадянам, які мають право на їх отримання відповідно до закону;
30) організація і здійснення заходів щодо роботи з дітьми та молоддю в поселенні;
31) здійснення у межах, встановлених водним законодавством Російської Федерації, повноважень власника водних об'єктів, інформування населення про обмеження їх використання;
32) створення умов для розвитку місцевого традиційного народного художньої творчості, участь у збереженні, відродженні та розвитку народних художніх промислів в поселенні.
Органи місцевого самоврядування поселення вправі вирішувати інші питання, не віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органів державної влади і не виключені з їх компетенції федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, тільки за рахунок власних доходів місцевих бюджетів (за винятком субвенцій та дотацій , що надаються з федерального бюджету і бюджету суб'єкта Російської Федерації).
До питань місцевого значення муніципального району належать:
1) формування, затвердження, виконання бюджету муніципального району, контроль за виконанням даного бюджету;
2) встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів муніципального району;
3) володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності муніципального району;
4) організація в межах муніципального району електро-і газопостачання поселень;
5) утримання і будівництво автомобільних доріг загального користування між населеними пунктами, мостів та інших транспортних інженерних споруд поза межами населених пунктів у межах муніципального району, за винятком автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд федерального і регіонального значення;
6) створення умов для надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення між поселеннями в межах муніципального району;
7) участь у попередженні та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на території муніципального району;
8) організація охорони громадського порядку на території муніципального району муніципальної міліцією;
9) організація заходів межпоселенческого характеру з охорони навколишнього середовища;
10) створення умов для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури;
11) організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за винятком повноважень щодо фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; організація надання додаткової освіти і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти на території муніципального району, а також організація відпочинку дітей в канікулярний час;
12) організація надання на території муніципального району швидкої медичної допомоги (за винятком санітарно-авіаційної), первинної медико-санітарної допомоги в амбулаторно-поліклінічних, стаціонарно-поліклінічних і лікарняних установах, медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів;
13) опіка і піклування;
14) організація утилізації і переробки побутових і промислових відходів;
15) затвердження схем територіального планування муніципального району, правил землекористування та забудови межселенних територій, затвердження підготовленої на основі схеми територіального планування муніципального району документації з планування території, ведення інформаційної системи забезпечення містобудівної діяльності, здійснюваної на території муніципального району, резервування та вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних ділянок у межах муніципального району для муніципальних потреб, затвердження місцевих нормативів містобудівного проектування межселенних територій, здійснення земельної контролю за використанням земель межселенних територій;
16) формування та утримання муніципального архіву, включаючи зберігання архівних фондів поселень;
17) утримання на території муніципального району межпоселенческіх місць поховання, організація ритуальних послуг;
18) створення умов для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі та побутового обслуговування;
19) організація бібліотечного обслуговування населення межпоселенческімі бібліотеками, комплектування їх бібліотечних фондів;
20) вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень, що входять до складу муніципального району, за рахунок коштів бюджету муніципального району;
21) організація та здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території муніципального району від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру;
22) створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території муніципального району;
23) організація та здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств та установ, що знаходяться на межселенних територіях;
24) здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я;
25) створення умов для розвитку сільськогосподарського виробництва в поселеннях, розширення ринку сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства;
26) забезпечення умов для розвитку на території муніципального району фізичної культури та масового спорту, організація проведення офіційних фізкультурно-оздоровчих і спортивних заходів муніципального району;
27) організація і здійснення заходів межпоселенческого характеру по роботі з дітьми та молоддю;
28) здійснення у межах, встановлених водним законодавством Російської Федерації, повноважень власника водних об'єктів, встановлення правил використання водних об'єктів загального користування для особистих і побутових потреб;
29) створення умов для розвитку місцевого традиційного народного художньої творчості в поселеннях, що входять до складу муніципального району;
До питань місцевого значення поселень і муніципального району відносяться профілактика тероризму та екстремізму, а також участь у мінімізації та (або) ліквідації їх проявів.
Органи місцевого самоврядування муніципального району володіють всіма повноваженнями органів місцевого самоврядування поселення на межселенних територіях і в сільських населених пунктах, які не є муніципальними утвореннями, в тому числі повноваженнями органів місцевого самоврядування поселення по встановленню, зміни та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки та збори.
Органи місцевого самоврядування муніципального району вправі вирішувати інші питання, не віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органів державної влади і не виключені з їх компетенції федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, тільки за рахунок власних доходів місцевих бюджетів (за винятком субвенцій та дотацій, що надаються з федерального бюджету і бюджету суб'єкта Російської Федерації).
До питань місцевого значення міського округу відносяться:
1) формування, затвердження, виконання бюджету міського округу й контроль за виконанням даного бюджету;
2) встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів міського округу;
3) володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності міського округу;
4) організація в межах міського округу електро-, тепло-, газо-і водопостачання населення, водовідведення, постачання населення паливом;
5) утримання і будівництво автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд у межах міського округу, за винятком автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд федерального і регіонального значення;
6) забезпечення незаможних громадян, які проживають в міському окрузі і потребують поліпшення житлових умов, житловими приміщеннями відповідно до житловим законодавством, організація будівництва та утримання муніципального житлового фонду, створення умов для житлового будівництва;
7) створення умов для надання транспортних послуг населенню та організація транспортного обслуговування населення в межах міського округу;
8) участь у попередженні та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій у межах міського округу;
9) організація охорони громадського порядку на території міського округу муніципальної міліцією;
10) забезпечення первинних заходів пожежної безпеки в межах міського округу;
12) створення умов для розвитку місцевого традиційного народного художньої творчості, участь у збереженні, відродженні та розвитку народних художніх промислів в міському окрузі;
13) організація надання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за винятком повноважень щодо фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; організація надання додаткової освіти і загальнодоступного безкоштовного дошкільної освіти на території міського округу, а також організація відпочинку дітей в канікулярний час;
14) організація надання на території міського округу швидкої медичної допомоги (за винятком санітарно-авіаційної), первинної медико-санітарної допомоги у стаціонарно-поліклінічних і лікарняних установах, медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів;
15) створення умов для забезпечення жителів міського округу послугами зв'язку, громадського харчування, торгівлі та побутового обслуговування;
16) організація бібліотечного обслуговування населення, комплектування бібліотечних фондів бібліотек міського округу;
17) створення умов для організації дозвілля та забезпечення жителів міського округу послугами організацій культури;
18) охорона та збереження об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) місцевого (муніципального) значення, розташованих в межах міського округу;
19) забезпечення умов для розвитку на території міського округу фізичної культури та масового спорту, організація проведення офіційних фізкультурно-оздоровчих і спортивних заходів міського округу;
20) створення умов для масового відпочинку жителів міського округу й організація облаштування місць масового відпочинку населення;
21) опіка і піклування;
22) формування та утримання муніципального архіву;
23) організація ритуальних послуг та утримання місць поховання;
24) організація збору, вивезення, утилізації та переробки побутових і промислових відходів;
25) організація благоустрою та озеленення території міського округу, використання та охорони міських лісів, розташованих у межах міського округу;
26) затвердження генеральних планів міського округу, правил землекористування та забудови, затвердження підготовленої на основі генеральних планів міського округу документації з планування території, затвердження місцевих нормативів містобудівного проектування міського округу, ведення інформаційної системи забезпечення містобудівної діяльності, здійснюваної на території міського округу, резервування та вилучення , у тому числі шляхом викупу, земельних ділянок в межах міського округу для муніципальних потреб, здійснення земельної контролю за використанням земель міського округу;
27) організація освітлення вулиць та встановлення покажчиків з назвами вулиць та номерами будинків;
28) організація та здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території міського округу від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, включаючи підтримку в стані постійної готовності до використання систем оповіщення населення про небезпеку, об'єктів цивільної оборони, створення та утримання в цілях цивільної оборони запасів матеріально-технічних, продовольчих, медичних та інших засобів;
29) створення, утримання і організація діяльності аварійно-рятувальних служб і (або) аварійно-рятувальних формувань на території міського округу;
30) створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території міського округу;
31) організація та здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств та установ, що знаходяться на території міського округу;
32) здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я;
33) створення умов для розширення ринку сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства, сприяння розвитку малого підприємництва;
34) організація і здійснення заходів щодо роботи з дітьми та молоддю в міському окрузі;
35) розрахунок субсидій на оплату житлового приміщення та комунальних послуг та організація надання субсидій громадянам, які мають право на їх отримання відповідно до закону;
36) здійснення у межах, встановлених водним законодавством Російської Федерації, повноважень власника водних об'єктів, встановлення правил використання водних об'єктів загального користування для особистих і побутових потреб та інформування населення про обмеження використання таких водних об'єктів.
Органи місцевого самоврядування міського округу вправі вирішувати інші питання, не віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органів державної влади і не виключені з їх компетенції федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, тільки за рахунок власних доходів місцевих бюджетів (за винятком субвенцій та дотацій, що надаються з федерального бюджету і бюджету суб'єкта Російської Федерації).
Рекомендована література до глави
1. Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження спору. Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування / За ред. А.В. Іванченко. М., 2004.
2. Бабічев І.В. Місцеве самоврядування в сучасній Росії: деякі підсумки та перспективи / / Муніципальна влада. 2004. Січень-лютий.
3. Александров О.О., Ількіна Н.А. Місцеве самоврядування в російських регіонах / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування / За ред. А.В. Іванченко. М., 2004.
Глава 8. Муніципальні правові акти
§ 1. Муніципальні правові акти
Муніципальні правові акти поряд з федеральними та регіональними правовими актами мають важливе значення для організації діяльності органів місцевого самоврядування.
З питань місцевого значення населенням муніципальних утворень безпосередньо і (або) органами та посадовими особами місцевого самоврядування приймаються муніципальні правові акти.
З питань здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами, можуть прийматися муніципальні правові акти на основі та на виконання положень, встановлених відповідними федеральними і (або) регіональними законами.
Таким чином, муніципальний правовий акт - це рішення з питань місцевого значення або з питань здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і регіональними законами, прийняте населенням муніципального освіти безпосередньо, органом і (або) посадовою особою місцевого самоврядування, документально оформлене, обов'язкове для виконання на території муніципального освіти, встановлює або змінює загальнообов'язкові правила або має індивідуальний характер.
Муніципальні правові акти, прийняті органами місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому виконанню на всій території муніципального освіти. За невиконання муніципальних правових актів громадяни, керівники організацій, посадові особи органів державної влади та посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність згідно з федеральними та регіональними законами.
Муніципальні правові акти не повинні суперечити Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам і іншим нормативним правовим актам Російської Федерації, а також конституцій (статутів), законам, іншим нормативно-правовим актам суб'єктів Федерації.
Якщо орган місцевого самоврядування вважає, що закон чи інший нормативно-правовий акт Російської Федерації або її суб'єкта з питань організації місцевого самоврядування і (або) встановлення прав, обов'язків і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування не відповідає Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законів, договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади, то питання про таку відповідність вирішується судом. До вступу в силу рішення суду про визнання закону чи іншого нормативного правового акту Російської Федерації або її суб'єкта або окремих їх положень не відповідають Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам, договорами про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади прийняття муніципальних правових актів, що суперечать відповідним положенням зазначених нормативних правових актів, не допускається.
§ 2. Система муніципальних правових актів
Згідно зі ст. 43 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" в систему муніципальних правових актів входять:
1) статут муніципального освіти;
2) правові акти, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), нормативні та інші правові акти представницького органу муніципального освіти;
3) правові акти глави муніципального освіти, постанови та розпорядження голови місцевої адміністрації, інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутом муніципального освіти.
Статут муніципального освіти і оформлені у вигляді правових актів рішення, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), є актами вищої юридичної сили в системі муніципальних правових актів, мають пряму дію і застосовуються на всій території муніципального освіти. Інші муніципальні правові акти не повинні суперечити статуту муніципального освіти і правовим актам, прийнятим на місцевому референдумі (сході громадян).
Представницький орган з питань, віднесених до його компетенції федеральними та регіональними законами, статутом муніципального освіти, приймає рішення, що встановлюють правила, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти, а також рішення з питань організації діяльності представницького органу.
Глава муніципального освіти в межах своїх повноважень, встановлених статутом муніципального освіти та рішеннями представницького органу, видає постанови і розпорядження з питань організації діяльності представницького органу в разі, якщо глава муніципального освіти є головою представницького органу або постанови і розпорядження в разі, якщо глава муніципального освіти є головою місцевої адміністрації.
Голова представницького органу муніципального утворення видає постанови і розпорядження з питань організації діяльності представницького органу.
Голова місцевої адміністрації в межах своїх повноважень, визначених державними та регіональними законами, статутом муніципального освіти, нормативними правовими актами представницького органу, видає постанови з питань місцевого значення та питань, пов'язаних із здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами, а також розпорядження з питань організації роботи місцевої адміністрації.
Інші посадові особи місцевого самоврядування видають розпорядження та накази з питань, віднесених до їх повноважень статутом муніципального освіти.
Примірний перелік муніципальних правових актів.
Практика муніципального правотворчості показує, що на підставі федерального законодавства приймається значне число муніципальних правових актів. У число основних з них входять наступні:
Статут муніципального освіти.
Положення про схід громадян.
Положення про правотворчої ініціативи громадян.
Положення про територіальне громадське самоврядування.
Положення про проведення публічних слухань.
Положення про збори громадян.
Положення про конференції громадян.
Положення про опитування громадян.
Положення про порядок розгляду звернень громадян в органи місцевого самоврядування.
Про порядок офіційного використання символів муніципального освіти.
Умови контракту та порядок проведення конкурсу на заміщення посади голови місцевої адміністрації (у разі його призначення за контрактом).
Положення про порядок підготовки та внесення проектів нормативно-правових актів, перелік і форма доданих до них документів:
для глави муніципального освіти;
для глави місцевої адміністрації (у разі його призначення за контрактом);
для представницького органу.
Регламент представницького органу муніципального утворення.
Положення про структурні підрозділи представницького органу.
Положення про статус депутата представницького органу муніципального утворення
Положення про статус глави муніципального освіти.
Регламент роботи адміністрації муніципального освіти.
Положення про структурні підрозділи адміністрації муніципального освіти.
Положення про контрольний органі муніципального освіти.
Положення про муніципальну виборчої комісії.
Положення про порядок проходження муніципальної служби
Положення про порядок участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці.
Типова угода про взаємну передачу питань місцевого значення та окремих повноважень щодо вирішення питань місцевого значення між муніципальним районом і які входять до його складу поселеннями.
Положення про бюджетний устрій та бюджетний процес на території муніципального освіти.
Положення про місцеві фінанси (податки, збори).
Положення про порядок управління і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності.
Положення про муніципальний замовленні.
Положення про порядок прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ.
Положення про порядок призначення на посаду та укладання трудового договору з керівниками муніципальних підприємств та установ.
Положення про порядок надання муніципальними підприємствами і установами звітів про використання майна, закріпленого за муніципальним підприємством чи установою.
Положення про порядок матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Положення про муніципальні запозичення.
Положення про порядок приватизації муніципального майна.
Положення про порядок надання та вилучення земельних ділянок та ін
§ 3. Статут муніципального освіти
Серед муніципальних правових актів особливе значення належить до статуту муніципального освіти. У статуті, є своєрідною муніципальної конституцією, вказуються основні положення щодо організації та діяльності місцевого співтовариства. Як правило, у статуті муніципального освіти містяться не тільки норми про організацію місцевого самоврядування у відповідному муніципальному освіту, але й перелік основних актів місцевого самоврядування, що підлягають прийняттю представницьким органом і главою муніципального освіти, а також порядок підготовки та прийняття таких актів, механізм їх скасування.
Згідно зі ст. 44 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в обов'язковому порядку статутом муніципального освіти повинні визначатися:
найменування муніципального освіти;
перелік питань місцевого значення;
форми, порядок і гарантії участі населення у вирішенні питань місцевого значення, в тому числі шляхом утворення органів територіального громадського самоврядування;
структура та порядок формування органів місцевого самоврядування;
найменування та повноваження виборних та інших органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування;
види, порядок прийняття (видання), офіційного опублікування (оприлюднення) та набуття чинності муніципальних правових актів;
термін повноважень представницького органу, депутатів, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, а також підстави і порядок припинення повноважень цих органів та осіб;
види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, підстави настання цієї відповідальності і порядок вирішення відповідних питань, у тому числі підстави та порядок відкликання населенням виборних посадових осіб місцевого самоврядування, дострокового припинення повноважень виборних органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
порядок формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, а також порядок контролю за його виконанням відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації;
порядок внесення змін і доповнень до статуту муніципального освіти.
Статутом муніципального освіти регулюються також і інші питання організації місцевого самоврядування відповідно до федеральними та регіональними законами. Разом з тим статут не вирішує і не може вирішити всіх питань місцевого самоврядування. Він задає основні напрямки для нормотворчої діяльності представницького органу муніципального утворення, прийняття ним рішень у різних сферах життєдіяльності району. Тематика і межі нормотворчості представницького органу та інших органів місцевого самоврядування визначаються саме в статуті муніципального освіти.
У Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачається альтернативність правового регулювання окремих питань місцевого значення (в частині регламентації форм безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування та інших питань). Представляється, що основні положення, спрямовані на вирішення питань місцевого значення, повинні регулюватися в статуті муніципального освіти. А процедурні питання цілком можуть бути врегульовані нормативними правовими актами представницького органу району. Наприклад, у Федеральному законі Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "встановлено, що офіційні символи муніципальних утворень і порядок офіційного використання зазначених символів встановлюються статутами муніципальних утворень і (або) нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень. В даний час у більшості муніципальних утворень офіційні символи муніципальних утворень і порядок їх офіційного використання встановлюються саме нормативними правовими актами представницьких органів.
Слід зауважити, що в статуті муніципального освіти повинні враховуватися вимоги не тільки Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", але інших федеральних законів у частині регламентації статутів муніципальних утворень. Це Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", Федеральний закон "Про основи муніципальної служби Російській Федерації", Бюджетний кодекс Російської Федерації та ін
Порядок прийняття статуту муніципального освіти.
Проект статуту муніципального освіти, проект акта про внесення змін і доповнень до статуту не пізніше ніж за 30 днів до дня розгляду питання про прийняття підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) з одночасним опублікуванням (оприлюдненням) встановленого представницьким органом порядку врахування пропозицій за проектом зазначеного статуту, проекту зазначеного муніципального правового акту, а також порядку участі громадян у його обговоренні.
Статут муніципального освіти, акт про внесення змін і доповнень до статуту приймаються більшістю у дві третини голосів від встановленої чисельності депутатів представницького органу.
Статут муніципального освіти, муніципальний правовий акт про внесення змін і доповнень до статуту підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) після їх державної реєстрації та набувають чинності після їх офіційного опублікування (оприлюднення).
Зміни та доповнення, внесені до статуту муніципального освіти і змінюють структуру органів місцевого самоврядування, повноваження органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, вступають в силу після закінчення терміну повноважень представницького органу, що прийняв муніципальний правовий акт про внесення до статуту зазначених змін та доповнень.
На нашу думку, питання про порядок прийняття статуту муніципального освіти, внесення до нього змін і доповнень буде набувати все більшої актуальності. Це пов'язано в тому числі і з проведеної зараз реформою місцевого самоврядування. У пункті 2 ст. 8 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" прямо закріплювалося два варіанти прийняття статуту муніципального освіти - представницьким органом муніципального освіти або населенням безпосередньо. У новій редакції (від 6 жовтня 2003 р.) Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" зазначено, що статут муніципального освіти приймається представницьким органом муніципального освіти. І тільки в нечисленних (до 100 осіб) статут муніципального освіти приймається безпосередньо населенням на сході громадян. Однак прямої заборони на прийняття статуту муніципального освіти, внесення до нього змін і доповнень на місцевому референдумі у новій редакції Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не міститься. Тому саме суди можуть внести ясність в це питання і дати однозначну відповідь - у яких випадках прийняття статуту муніципального освіти (внесення до нього змін і доповнень) можливо представницьким органом, а в яких - безпосередньо населенням на місцевому референдумі.
Реєстрація статуту муніципального освіти.
Враховуючи особливу значимість статуту в системі нормативних актів муніципальних утворень, федеральним законодавцем встановлена його обов'язкова державна реєстрація.
Згідно з ч. 6 ст. 44 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" статут муніципального освіти, муніципальний правовий акт про внесення змін і доповнень до статуту муніципального освіти підлягають державній реєстрації в органах юстиції в порядку, встановленому федеральним законом. В даний час даний порядок встановлений у Федеральному законі від 21 липня 2005 р. N 97-ФЗ "Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень".
Державну реєстрацію статутів муніципальних утворень організовує уповноважений федеральний орган виконавчої влади у сфері реєстрації статутів муніципальних утворень. Державну реєстрацію статутів муніципальних утворень здійснюють територіальні органи уповноваженого федерального органу виконавчої влади у сфері реєстрації статутів муніципальних утворень. Наказом Міністерства юстиції Російської Федерації від 28 січня 2005 р. N 7 повноваження щодо державної реєстрації статутів муніципальних утворень і муніципальних правових актів про внесення змін і доповнень до статуту муніципального освіти покладено на Головне управління Мінюсту Росії по федеральному округу.
Реєструючий орган:
перевіряє відповідність статуту муніципального освіти Конституції Російської Федерації, федеральним законам, конституції (статуту), законам суб'єкта Федерації;
перевіряє дотримання встановленого у відповідності з федеральним законом порядку прийняття статуту муніципального освіти;
присвоює статуту муніципального освіти державний реєстраційний номер;
видає свідоцтво про державну реєстрацію статуту муніципального освіти;
включає відомості про статут муніципального освіти до державного реєстру статутів муніципальних утворень суб'єкта Федерації.
Державний реєстр статутів муніципальних утворень є зведенням відомостей про пройшли державну реєстрацію статутах муніципальних утворень і муніципальних правових актах про внесення змін до статутів муніципальних утворень. Державний реєстр статутів муніципальних утворень складається з державних реєстрів статутів муніципальних утворень суб'єктів Російської Федерації.
До державного реєстру статутів муніципальних утворень суб'єкта Федерації включаються такі відомості: державний реєстраційний номер статуту муніципального освіти; реквізити статуту муніципального освіти (орган, який прийняв статут, найменування статуту, номер і дата затвердження рішення, яким ухвалено статут); відомості про джерело і про дату офіційного опублікування (оприлюднення) статуту муніципального освіти.
Постановою Уряду Російської Федерації від 1 червня 2005 р. N 350 затверджено Правила ведення державного реєстру муніципальних утворень Російської Федерації.
Статут муніципального освіти спрямовується головою муніципального освіти в реєструючий орган протягом 15 днів з дня його прийняття. Рішення про державну реєстрацію статуту муніципального освіти приймається у тридцятиденний строк з дня його подання для державної реєстрації.
Державна реєстрація статуту муніципального освіти засвідчується свідоцтвом про державну реєстрацію. Форма свідоцтва про державну реєстрацію статуту муніципального освіти встановлюється уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері реєстрації статутів муніципальних утворень.
Підставами для відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти, муніципального правового акта про внесення змін і доповнень до статуту можуть бути: протиріччя статуту Конституції Російської Федерації, федеральних законів, прийнятих відповідно до них конституціям (статутів) і законам суб'єктів Російської Федерації; порушення встановленого Федеральним законом Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації порядку прийняття статуту, муніципального правового акта про внесення змін і доповнень до статуту.
Відмова в державній реєстрації статуту муніципального освіти, муніципального правового акта про внесення змін і доповнень до статуту, а також порушення встановлених термінів державної реєстрації цих актів можуть бути оскаржені громадянами та органами місцевого самоврядування в судовому порядку.
§ 4. Рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян
Згідно зі ст. 45 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" вирішення питань місцевого значення безпосередньо громадянами муніципального освіти здійснюється шляхом прямого волевиявлення населення муніципального освіти, вираженого на місцевому референдумі (сході громадян).
Якщо для реалізації рішення, прийнятого шляхом прямого волевиявлення населення муніципального освіти, додатково потрібно прийняття (видання) муніципального правового акта, орган чи посадова особа місцевого самоврядування, до компетенції яких входить прийняття (видання) зазначеного акту, зобов'язані протягом 15 днів з дня набрання силу рішення, прийнятого на референдумі (сході громадян), визначити термін підготовки та (або) прийняття відповідного муніципального правового акту. Зазначений термін не може перевищувати три місяці.
Порушення строку видання муніципального правового акту, необхідного для реалізації рішення, прийнятого шляхом прямого волевиявлення населення, є підставою для відкликання виборного посадової особи місцевого самоврядування, звільнення голови місцевої адміністрації або дострокового припинення повноважень виборного органу місцевого самоврядування.
§ 5. Правотворчий процес
При здійсненні правотворчої діяльності надзвичайно важливе дотримання встановлених правил і послідовності підготовки та розгляду проекту муніципального правого акту на кожній стадії.
Основними стадіями правотворчого процесу є: підготовка і внесення проекту правового акту в представницький орган; розгляд проекту правового акту в комітетах чи комісіях; прийняття, затвердження та опублікування правового акта.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлює основи правотворчого процесу в муніципальних утвореннях і визначає коло його суб'єктів. Більш детально правотворчий процес визначається в статуті муніципального освіти і регламент представницького органу.
З підготовки та внесення проекту акта до органу місцевого самоврядування починається правотворчий процес. Коло суб'єктів правотворчої ініціативи зазначений у ст. 46 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Проекти муніципальних правових актів можуть вноситися депутатами представницького органу, головою муніципального освіти, іншими виборними органами місцевого самоврядування, головою місцевої адміністрації, органами територіального громадського самоврядування, ініціативними групами громадян. Крім таких "обов'язкових" суб'єктів права правотворчої ініціативи статутом муніципального освіти таке право може бути надано іншим органам, громадським об'єднанням і т.п.
Представницький орган з питань, віднесених до його компетенції федеральними та регіональними законами, статутом муніципального освіти, приймає рішення, що встановлюють правила, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти, а також рішення з питань організації діяльності представницького органу.
Рішення представницького органу, що встановлюють правила, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти, приймаються більшістю голосів від встановленої чисельності депутатів представницького органу, якщо інше не встановлено Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Рішення з питань організації діяльності представницького органу, як правило, приймаються більшістю голосів від присутнього числа депутатів, якщо інше не встановлено статутом муніципального освіти.
Федеральним законодавцем встановлені обмеження при прийнятті певних ("фінансових") нормативних правових актів представницького органу муніципального утворення. Так, у ч. 12 ст. 35 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплено, що нормативні правові акти представницького органу муніципального утворення, що передбачають встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів, здійснення видатків з коштів місцевого бюджету, можуть бути внесені на розгляд представницького органу тільки з ініціативи голови місцевої адміністрації або за наявності висновку даної особи. Тут слід зазначити, що на розгляд представницького органу муніципального утворення вносяться, звичайно ж, проекти нормативних правових актів. Відповідно, висновок голови місцевої адміністрації дається на проект відповідного нормативного правового акту.
Дача такого висновку є однією з найважливіших форм взаємодії керівника виконавчої влади муніципального освіти з представницьким органом у процесі здійснення останнім правотворчої діяльності. Сенс цієї процедури полягає в тому, що голова місцевої адміністрації, будучи відповідальним за виконання місцевого бюджету та фінансових зобов'язань муніципального освіти, міг донести до ініціаторів вказаних проектів нормативних правових актів і представницького органу муніципального утворення в цілому свою точку зору на фінансову обгрунтованість проектів і тим самим впливати на прийняття рішення про схвалення або відхилення таких проектів. Але слід враховувати, що для внесення зазначеного проекту нормативних правових актів необхідний власне факт подання висновку, а не його зміст. З правової точки зору не є істотним - позитивне чи негативне висновок надається за відповідним проектом нормативного правового акту. Таким чином, правове значення ув'язнення - консультативне, і воно змістовно не пов'язує представницького органу муніципального утворення при розгляді проекту нормативного правового акту. Слід зазначити, що для внесення законопроекту необхідний власне факт подання висновку голови місцевої адміністрації, а не його зміст. У той же час у висновку може міститися необхідна для депутатів представницького органу інформація, яка дозволяє судити про те, чи мають можливі наслідки прийняття нормативного правового акту фінансове покриття з коштів місцевого бюджету.
Після прийняття представницьким органом муніципального освіти нормативний правовий акт направляється для підписання і оприлюднення чолі муніципального освіти.
Якщо ж голова муніципального освіти одночасно є і головою місцевої адміністрації, то він має право відхилити нормативний правовий акт, прийнятий представницьким органом. У цьому випадку зазначений нормативний правовий акт протягом 10 днів повертається до представницького органу муніципального утворення з мотивованим обгрунтуванням його відхилення або з пропозиціями про внесення до нього змін і доповнень.
У разі відхилення главою муніципального освіти нормативного правового акта він знову розглядається в представницькому органі і при цьому може бути схвалений даним органом, якщо при повторному розгляді зазначений нормативний правовий акт буде схвалений в раніше прийнятій редакції кваліфікованою більшістю (не менше двох третин) від встановленої чисельності депутатів представницького органу.
Нормативний правовий акт, схвалений в раніше прийнятій редакції, не може бути повторно відхилений головою муніципального освіти і мають бути підписані протягом семи днів і оприлюдненню.
§ 6. Набуття чинності муніципальних правових актів. Скасування і зупинення їхньої дії
Порядок вступу в силу муніципальних правових актів встановлено у ст. 47 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Муніципальні правові акти вступають в силу в порядку, встановленому статутом муніципального освіти, за винятком нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування про податки і збори, які вступають в силу у відповідності з Податковим кодексом Російської Федерації.
Згідно зі ст. 5 ч. 1 Податкового кодексу Російської Федерації акти законодавства про податки вступають в силу не раніше ніж після закінчення одного місяця з дня їх офіційного опублікування і не раніше 1-го числа чергового податкового періоду з відповідного податку. Акти законодавства про збори набирають чинності не раніше ніж після закінчення одного місяця з дня їх офіційного опублікування. Федеральні закони, що вносять зміни до Податкового кодексу Російської Федерації в частині встановлення нових податків і (або) зборів, а також акти законодавства про податки і збори суб'єктів Федерації і акти представницьких органів місцевого самоврядування, що вводять податки і (або) збори, набирають чинності не раніше 1 січня року, наступного за роком їх ухвалення, але не раніше одного місяця з дня їх офіційного опублікування.
Акти законодавства про податки і збори, що встановлюють нові податки і (або) збори, що підвищують податкові ставки, розміри зборів, які встановлюють або обтяжують відповідальність за порушення законодавства про податки і збори, що встановлюють нові обов'язки або іншим чином погіршують становище платників податків або платників зборів, а також інших учасників відносин, регульованих законодавством про податки і збори, зворотної сили не мають. Акти законодавства про податки і збори, що усувають або пом'якшують відповідальність за порушення законодавства про податки і збори або встановлюють додаткові гарантії захисту прав платників податків, платників зборів, податкових агентів, їх представників, мають зворотну силу.
Акти законодавства про податки і збори, що скасовують податки і (або) збори, що знижують розміри ставок податків (зборів), що усувають обов'язки платників податків, платників зборів, податкових агентів, їх представників або іншим чином поліпшують їхнє становище, можуть мати зворотну силу, якщо прямо передбачають це.
Муніципальні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності після їх офіційного опублікування (оприлюднення).
Порядок опублікування (оприлюднення) муніципальних правових актів встановлюється статутом муніципального освіти і повинен забезпечувати можливість ознайомлення з ними громадян, за винятком муніципальних правових актів або їх окремих положень, що містять відомості, поширення яких обмежено федеральним законом. Як правило, муніципальні правові акти направляються для офіційного опублікування в офіційних друкованих засобах масової інформації головою муніципального освіти. При публікації в офіційному друкованому засобі масової інформації муніципального правового акта вказується найменування муніципального правового акта, дата його прийняття, посадова особа, яка його підписала, дата його підписання. Муніципальні правові акти можуть бути офіційно опубліковані також у вигляді окремого видання. Муніципальний правовий акт, до якого були внесені зміни або доповнення, може бути повторно офіційно опублікований в повному обсязі.
Порядок скасування муніципальних правових актів та призупинення їх дії встановлений у ст. 48 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації". Муніципальні правові акти можуть бути скасовані, або дію може бути припинено органами та посадовими особами місцевого самоврядування, які прийняли (здалеку) відповідний муніципальний правовий акт, судом, а в частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними та регіональними законами, - уповноваженим федеральним або регіональним органом державної влади.
Рекомендована література до глави
1. Нормотворчість органів місцевого самоврядування Російської Федерації. Сургут, 1999.
2. Кабиш С.В., Козюк М.М. Муніципальне правотворчість: науково-методичний посібник. М., 2000.
3. Савченко Д.А., Шугріна Є.С., Городянин В.А. Поняття і види місцевого нормотворчості. Новосибірськ, 1997.
Глава 9. Територіальна організація місцевого самоврядування
§ 1. Типи і території муніципальних утворень
У Конституції Російської Федерації (ч. 1 ст. 131) встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. У Федеральному законі "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" деталізується це конституційне положення і уточнюється, що місцеве самоврядування здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення. Межі територій муніципальних утворень встановлюються і змінюються законами суб'єктів Федерації (ст. 10).
Муніципальне утворення - це територіальна одиниця, на якій здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і сформовані населенням муніципального освіти органи місцевого самоврядування.
У Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачено три типи муніципальних утворень (із закріпленням за кожним з них властивих йому повноважень).
Перший тип - міські та сільські поселення. Поселення наділяються повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності населення цих населених пунктів.
Сільське поселення - це один або декілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (селищ, сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та інших сільських населених пунктів), в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
Міське поселення - це місто чи селище, в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
Другий тип - муніципальні райони, що об'єднують території декількох поселень. Муніципальні райони здійснюють на всій своїй території повноваження з питань місцевого значення, які ефективніше реалізуються на великих територіях, ніж територія поселення, і в основному мають міжмуніципальний характер. При цьому поселення, як зазначено вище, наділені власним колом повноважень, які вказуються в самостійно прийнятих ними статутах.
Муніципальний район - це кілька поселень або поселень і межселенних територій (територій, що знаходяться поза межами поселень), об'єднаних спільною територією, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється з метою вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами.
Третій тип - міські округи. Міські округи створюються, як правило, на базі міст республіканського, крайового, обласного значення. Міські округу здійснюють повноваження як поселень, так і муніципальних районів.
Міський округ - це міське поселення, яке не входить до складу муніципального району та органи місцевого самоврядування якого здійснюють повноваження за рішенням встановлених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" питань місцевого значення поселення і питань місцевого значення муніципального району, а також можуть здійснювати окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами.
Муніципальним утворенням є також внутрішньоміське територія міста федерального значення - частина території міста федерального значення, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
У 2005 р. в суб'єктах Російської Федерації були визначені межі 24 274 муніципальних утворень, з них 20 112 - сільських поселень, 1823 - міських поселень, 1819 - муніципальних районів і 520 - міських округів.
§ 2. Межі муніципальних утворень
У статті 11 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" вказані вимоги до встановлення та зміни кордонів муніципальних утворень. Це такі вимоги:
1) територія суб'єкта Російської Федерації розмежовується між поселеннями. Території з низькою щільністю сільського населення (за винятком історично сформованих земель населених пунктів, прилеглих до них земель загального користування, територій традиційного природокористування населення відповідного поселення, рекреаційних земель, земель для розвитку поселення) можуть не включатися до складу територій поселень;
2) території всіх поселень, за винятком територій міських округів, а також виникають на територіях з низькою щільністю населення межселенние території входять до складу муніципальних районів;
3) територію поселення становлять історично склалися землі населених пунктів, прилеглі до них землі загального користування, території традиційного природокористування населення відповідного поселення, рекреаційні землі, землі для розвитку поселення;
4) до складу території поселення входять землі незалежно від форм власності та цільового призначення;
5) до складу території міського поселення можуть входити одне місто або одне селище, а також відповідно до генерального плану міського поселення території, призначені для розвитку його соціальної, транспортної та іншої інфраструктури (включаючи території селищ та сільських населених пунктів, які не є муніципальними утвореннями) ;
6) до складу території сільського поселення можуть входити, як правило, один сільський населений пункт або селище з чисельністю населення понад 1000 осіб (для території з високою щільністю населення - понад 3000 чоловік) і (або) об'єднані спільною територією декілька сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 1000 чоловік кожен (для території з високою щільністю населення - менше 3000 чоловік кожен);
7) сільський населений пункт з чисельністю населення менше 1000 чоловік, як правило, входить до складу сільського поселення;
8) відповідно до законів суб'єкта Федерації статусом сільського поселення з урахуванням щільності населення регіону та доступності території поселення може наділятися сільський населений пункт з чисельністю населення менше 1000 чоловік;
9) на територіях з низькою щільністю населення та у важкодоступних місцевостях сільський населений пункт з чисельністю населення менше 100 чоловік може не наділятися статусом поселення, і даний населений пункт може не входити до складу поселення, якщо таке рішення прийнято на сході громадян, які проживають у відповідному населеному пункті;
10) адміністративним центром муніципального району може вважатися місто (селище), що має статус міського округу і розташований у межах муніципального району;
11) кордону сільського поселення, до складу якого входять два і більше населених пункти, як правило, встановлюються з урахуванням пішохідної доступності до його адміністративного центру і назад протягом робочого дня для жителів усіх населених пунктів, що входять до його складу, а кордони муніципального району - з урахуванням транспортної доступності до його адміністративного центру і назад протягом робочого дня для мешканців усіх поселень, що входять до його складу. Зазначені вимоги відповідно до законів суб'єктів Федерації можуть не застосовуватися на територіях з низькою щільністю сільського населення, а також у віддалених і важкодоступних місцевостях;
12) територія населеного пункту повинна повністю входити до складу території поселення;
13) територія поселення не може входити до складу території іншого поселення;
14) територія міського округу не входить до складу території муніципального району;
15) кордону муніципального району встановлюються з урахуванням необхідності створення умов для вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру органами місцевого самоврядування муніципального району, а також для здійснення на всій території муніципального району окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними та регіональними законами;
16) територія поселення повинна повністю входити до складу території муніципального району.
Наділення міського поселення статусом міського округу здійснюється законом суб'єкта Федерації при наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування міського поселення питань місцевого значення міського округу та здійснення окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними та регіональними законами, а також за наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування прилеглих муніципальних районів питань місцевого значення муніципального району та здійснення ними окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними та регіональними законами.
До територій з низькою щільністю сільського населення відносяться території суб'єктів Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Федерації, щільність сільського населення в яких більш ніж у три рази нижче за середню щільність сільського населення в Росії. До територій з високою щільністю сільського населення відносяться території суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Федерації, щільність сільського населення в яких більш ніж у три рази вище середньої щільності сільського населення в Росії. Перелік суб'єктів Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Федерації, території яких відносяться до територій з низьким або ж високою щільністю сільського населення, затверджується Урядом Російської Федерації, в тому числі за поданням органів державної влади суб'єктів Федерації. Ці переліки можуть змінюватися не частіше одного разу на п'ять років.
Розпорядженням Уряду Російської Федерації від 25 травня 2004 р. N 707-р затверджено перелік суб'єктів Російської Федерації і окремих районів суб'єктів Російської Федерації (в існуючих кордонах), що відносяться до територій з низькою щільністю населення, а також перелік суб'єктів Російської Федерації і окремих районів суб'єктів Російської Федерації (в існуючих кордонах), що відносяться до територій з високою щільністю населення.
§ 3. Зміна меж муніципального освіти
Згідно з ч. 2 ст. 131 Конституції Російської Федерації зміна кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій. Відповідно до ст. 12 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" зміна меж муніципального освіти здійснюється регіональним законом з ініціативи населення, органів місцевого самоврядування, федеральних і регіональних органів державної влади.
Ініціатива населення про зміну меж муніципального освіти реалізується в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього регіональним законом для висунення ініціативи проведення місцевого референдуму. Ініціатива органів місцевого самоврядування, органів державної влади про зміну кордонів муніципального освіти оформляється рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування, органів державної влади. Регіональний закон про зміну меж муніципального освіти не повинен вступати в силу в період виборчої кампанії по виборах органу місцевого самоврядування даного муніципального освіти, в період кампанії місцевого референдуму.
Зміна кордонів муніципальних районів, яке тягне за собою віднесення територій окремих входять до їх складу поселень і (або) населених пунктів до територій інших муніципальних районів, здійснюється за згодою населення даних поселень і (або) населених пунктів, вираженого шляхом голосування з питання зміни кордонів муніципального освіти або на сходах громадян з урахуванням думки представницьких органів відповідних муніципальних районів.
Зміна меж поселень, яке тягне за собою віднесення територій окремих вхідних в їх склад населених пунктів до територій інших поселень, здійснюється за згодою населення даних населених пунктів, вираженого шляхом голосування з питання зміни кордонів муніципального освіти або на сходах громадян з урахуванням думки представницьких органів відповідних поселень.
Зміна кордонів муніципальних районів і поселень, що не волоче віднесення територій окремих входять до їх складу поселень і (або) населених пунктів відповідно до територій інших муніципальних районів або поселень, здійснюється з урахуванням думки населення, вираженого представницькими органами відповідних муніципальних районів і поселень.
У Федеральному законі "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплена гарантія для недопущення ініціювання процедури зміни меж поселень з ініціативи органів публічної влади у разі зниження числа жителів таких поселень. У частині 5 ст. 12 цього Закону встановлено, що зменшення чисельності населення сільських населених пунктів менш ніж на 50% мінімальної чисельності населення (тобто сільський населений пункт або селище з чисельністю населення понад 1000 осіб (для території з високою щільністю населення - понад 3000 чоловік) і (або) об'єднані спільною територією декілька сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 1000 чоловік кожен (для території з високою щільністю населення - менше 3000 чоловік кожен) після встановлення законами суб'єктів Федерації кордонів поселень не є достатньою підставою для ініціювання органами місцевого самоврядування, федеральними та регіональними органами державної влади процедури зміни меж поселень.
§ 4. Перетворення муніципальних утворень
Перетворення муніципальних утворень - це об'єднання муніципальних утворень, поділ муніципальних утворень, зміна статусу міського поселення у зв'язку з наділенням його статусом міського округу або позбавленням його статусу міського округу.
Згідно зі ст. 13 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" перетворення муніципальних утворень здійснюється регіональними законами з ініціативи населення, органів місцевого самоврядування, федеральних і регіональних органів державної влади відповідно до Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації". Ініціатива населення про перетворення муніципального освіти реалізується в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього регіональним законом для висунення ініціативи проведення місцевого референдуму.
Ініціатива органів місцевого самоврядування, органів державної влади про перетворення муніципального освіти оформляється рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування, органів державної влади. Регіональний закон про перетворення муніципального освіти не повинен вступати в силу в період виборчої кампанії по виборах органу місцевого самоврядування даного муніципального освіти, в період кампанії місцевого референдуму.
Об'єднання двох і більше поселень, що не волоче зміни кордонів інших муніципальних утворень, здійснюється за згодою населення кожного з поселень, вираженого шляхом голосування з питання перетворення муніципального освіти або на сходах громадян.
Об'єднання двох і більш муніципальних районів, що не волоче зміни кордонів інших муніципальних утворень, здійснюється з урахуванням думки населення, вираженого представницькими органами кожного з об'єднуваних муніципальних районів.
Поділ поселення, яке тягне за собою утворення двох і більше поселень, здійснюється за згодою населення кожного з утворених поселень, вираженого шляхом голосування з питання перетворення муніципального освіти або на сходах громадян.
Поділ муніципального району здійснюється з урахуванням думки населення, вираженого представницьким органом муніципального району.
Зміна статусу міського поселення у зв'язку з наділенням його статусом міського округу або позбавленням його статусу міського округу здійснюється законом суб'єкта Федерації за згодою населення відповідного міського поселення, а також за згодою населення муніципального району, зі складу якого виділяється (до складу якого включається) відповідне міське поселення . Думка населення міської поселення і думка населення муніципального району виявляються шляхом голосування з питання перетворення муніципального освіти і проведеного роздільно на території міського поселення і на території муніципального району, зі складу якого виділяється (до складу якого включається) міське поселення. Зміна статусу міського поселення не допускається за відсутності згоди на таке зміна населення міської поселення і (або) населення муніципального району.
Рекомендована література до глави:
1. Фадєєв В.І. Територіальна організація місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 1996.
2. Саломаткін А.С. Територіальна основа місцевого самоврядування. Челябінськ, 1996.
3. Муніципальне утворення в системі адміністративно-територіального управління Російської Федерації: федеральний рівень / Учеб. посібник. Братськ, 1998.
4. Михайлов В.І. Проблеми територіальної організації місцевого самоврядування / / Муніципальний світ. 1999. N 2.
5. Постовий Н.В. Територіальна основа місцевого самоврядування / / Місцеве право. 2001. N 8.
Глава 10. Економічна основа місцевого самоврядування
По справжньому ефективне місцеве самоврядування повинне мати відповідну економічною основою. Економічну основу місцевого самоврядування становлять знаходиться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень.
Згідно з ч. 2 ст. 8 Конституції Російської Федерації муніципальна власність визнається і захищається нарівні з приватною, державною та іншими формами власності. У частині 1 ст. 130 Конституції Російської Федерації закріплено, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійне володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.
§ 1. Муніципальне майно
У власності муніципальних утворень може перебувати:
майно, призначене для вирішення встановлених Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" питань місцевого значення;
майно, призначене для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, у випадках, визначених державними та регіональними законами;
майно, призначене для забезпечення діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств і установ відповідно до нормативних правових актів представницького органу муніципального утворення.
У власності муніципальних утворень можуть знаходитися об'єкти культурної спадщини (пам'ятки історії та культури) незалежно від категорії їх історико-культурного значення у випадку, якщо такі об'єкти необхідні для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, а також в інших випадках, встановлених федеральним законом.
У власності муніципальних утворень також може бути майно, необхідне для здійснення повноважень, право здійснення яких надано органам місцевого самоврядування федеральними законами.
У випадках виникнення у муніципальних утворень права власності на майно, не призначене для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, для забезпечення діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств і установ або не відноситься до видів майна, перерахованих вище, зазначене майно підлягає перепрофілюванню (зміні цільового призначення майна) або відчуженню. Порядок і терміни відчуження такого майна встановлюються федеральним законом.
Особливості виникнення, здійснення і припинення права муніципальної власності, а також порядок обліку муніципального майна встановлюються федеральним законом.
У статті 50 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" пойменований складу муніципального майна для кожного типу муніципальних утворень. При цьому окремо наведені переліки майна, яке може перебувати у власності поселень і муніципальних районів. У власності ж міських округів можуть знаходитися всі види майна з обох таких переліків.
Муніципальне майно поселень
У власності поселень можуть знаходитися:
майно, призначене для електро-, тепло-, газо-і водопостачання населення, водовідведення, постачання населення паливом, для освітлення вулиць населених пунктів поселення;
автомобільні дороги загального користування, мости та інші транспортні інженерні споруди в межах населених пунктів поселення, за винятком автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд федерального і регіонального значення, а також майно, призначене для їх обслуговування;
житловий фонд соціального використання для забезпечення незаможних громадян, що проживають в поселенні і потребують поліпшення житлових умов, житловими приміщеннями на умовах договору соціального найму, а також майно, необхідне для утримання муніципального житлового фонду;
пасажирський транспорт та інше майно, призначені для транспортного обслуговування населення в межах поселення;
майно, призначене для попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій в межах поселення;
об'єкти, а також пожежне обладнання та спорядження, призначені для забезпечення первинних заходів з гасіння пожеж;
майно бібліотек поселення;
майно, призначене для організації дозвілля та забезпечення жителів поселення послугами організацій культури;
об'єкти культурної спадщини (пам'ятки історії та культури) незалежно від категорії їх історико-культурного значення відповідно до законодавства Російської Федерації;
майно, призначене для розвитку на території поселення фізичної культури та масового спорту;
майно, призначене для організації благоустрою та озеленення території поселення, в тому числі для облаштування місць загального користування та місць масового відпочинку населення;
майно, призначене для збору та вивезення побутових відходів та сміття;
майно, включаючи земельні ділянки, призначене для організації ритуальних послуг і утримання місць поховання;
майно, призначене для офіційного опублікування (оприлюднення) муніципальних правових актів, іншої офіційної інформації;
земельні ділянки, віднесені до муніципальної власності поселення у відповідності з федеральними законами;
ставки, обводнені кар'єри на території поселення;
ліси, розташовані в межах населених пунктів поселення;
майно, призначене для створення, розвитку та забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території поселення;
майно, призначене для організації захисту населення і території поселення від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру;
майно, призначене для забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я.
Майно муніципальних районів
У власності муніципальних районів можуть знаходитися:
майно, призначене для електро-та газопостачання поселень у межах муніципального району;
автомобільні дороги загального користування між населеними пунктами, мости та інші транспортні інженерні споруди поза межами населених пунктів у межах муніципального району, за винятком автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних інженерних споруд федерального і регіонального значення, а також майно, призначене для їх обслуговування;
пасажирський транспорт та інше майно, призначені для транспортного обслуговування населення між поселеннями на території муніципального району;
майно, призначене для організації та здійснення екологічного контролю;
майно, призначене для попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на території муніципального району;
майно, призначене для організації охорони громадського порядку на території муніципального району муніципальної міліцією;
майно, призначене для забезпечення загальнодоступного і безкоштовного дошкільної, початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти, а також надання додаткової освіти та організації відпочинку дітей в канікулярний час;
майно, призначене для надання на території муніципального району швидкої медичної допомоги (за винятком санітарно-авіаційної), первинної медико-санітарної допомоги в амбулаторно-поліклінічних, стаціонарно-поліклінічних і лікарняних установах, медичної допомоги жінкам у період вагітності, під час і після пологів;
майно, призначене для утилізації та переробки побутових і промислових відходів;
архівні фонди, в тому числі кадастр землевпорядної та містобудівної документації, а також майно, призначене для зберігання зазначених фондів;
майно, включаючи земельні ділянки, призначене для утримання на території муніципального району межпоселенческіх місць поховання та організації ритуальних послуг;
майно межпоселенческіх бібліотек;
майно, необхідне для офіційного опублікування (оприлюднення) муніципальних правових актів, іншої офіційної інформації;
земельні ділянки, віднесені до муніципальної власності муніципального району відповідно до федеральних законів;
ставки, обводнені кар'єри, розташовані на територіях двох і більше поселень або на межселенной території муніципального району;
майно, призначене для створення, розвитку та забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території муніципального району;
майно, призначене для забезпечення поселень, що входять до складу муніципального району, послугами з організації дозвілля та послугами організацій культури;
майно, призначене для розвитку на території муніципального району фізичної культури та масового спорту;
майно, призначене для організації захисту населення і території муніципального району від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру;
майно, призначене для забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я;
об'єкти культурної спадщини (пам'ятки історії та культури) незалежно від категорії їх історико-культурного значення у випадках, встановлених законодавством Російської Федерації.
Володіння, користування і розпорядження муніципальним майном
Згідно зі ст. 51 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи місцевого самоврядування від імені муніципального освіти самостійно володіють, користуються і розпоряджаються муніципальним майном відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування мають право передавати муніципальне майно в тимчасове чи постійне користування фізичним та юридичним особам, федеральним і регіональним органам державної влади, органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, відчужувати, здійснювати інші операції відповідно до федеральних законів.
Порядок і умови приватизації муніципального майна визначаються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральних законів. Доходи від використання та приватизації муніципального майна надходять до місцевих бюджетів.
Муніципальні підприємства та установи
Органи місцевого самоврядування можуть створювати муніципальні підприємства та установи, брати участь у створенні господарських товариств, у тому числі міжмуніципальний, необхідних для здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.
Органи місцевого самоврядування визначають цілі, умови та порядок діяльності муніципальних підприємств та установ, затверджують їх статути, призначають на посаду і звільняють з посади керівників даних підприємств та установ, заслуховують звіти про їх діяльність у порядку, передбаченому статутом муніципального освіти.
Органи місцевого самоврядування від імені муніципального освіти субсидиарно відповідають за зобов'язаннями муніципальних установ і забезпечують їх виконання в порядку, встановленому федеральним законом.
Призначення на посаду та укладання трудового договору з керівниками муніципальних підприємств та установ виробляються різними способами. Нерідко призначення на посаду керівників муніципальних підприємств та установ проводиться за конкурсом головою муніципального освіти у порядку, встановленому рішенням представницького органу муніципального утворення. При цьому організація та проведення конкурсу на заміщення вакантних посад керівників муніципальних підприємств і установ здійснюються конкурсною комісією, яка створюється і діє відповідно до положення про конкурсну комісію, що затверджується рішенням представницького органу муніципального утворення.
Припинення трудового договору з керівником муніципального підприємства чи установи проводиться на підставах, передбачених законодавством та умовами трудового договору. Звільнення керівника муніципального підприємства чи установи проводиться, як правило, головою муніципального освіти.
Керівники муніципальних підприємств та установ представляють адміністрації муніципального освіти і (або) представницькому органу муніципального утворення звіти про використання майна, закріпленого за муніципальним підприємством чи установою за встановленими формами.
При необхідності крім періодичної обов'язкової звітності керівники муніципальних підприємств і установ зобов'язані подавати інформацію і звіти про діяльність очолюваних ними підприємств та установ за запитами представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти.
Керівник муніципального підприємства, установи несе персональну відповідальність за достовірність і своєчасність наданої звітності.
§ 2. Місцеві бюджети
У частині 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно формують, затверджують і виконують місцевий бюджет. Тому кожне муніципальне утворення має власний бюджет (місцевий бюджет). При цьому бюджет муніципального району та зведення бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, складають консолідований бюджет муніципального району.
У якості складової частини бюджетів поселень можуть бути передбачені кошторису доходів і витрат окремих населених пунктів, які не є поселеннями. Порядок розробки, затвердження і виконання зазначених кошторисів визначається органами місцевого самоврядування відповідних поселень самостійно.
Органи місцевого самоврядування забезпечують збалансованість місцевих бюджетів та дотримання встановлених федеральними законами вимог до регулювання бюджетних правовідносин, здійснення бюджетного процесу, розмірами дефіциту місцевих бюджетів, рівня і складу муніципального боргу, виконання бюджетних і боргових зобов'язань муніципальних утворень.
Формування, затвердження, виконання місцевого бюджету та контроль за його виконанням здійснюються органами місцевого самоврядування самостійно з дотриманням вимог, встановлених федеральними законами, а також прийнятими відповідно до них законами суб'єктів Федерації.
Повноваження місцевої адміністрації поселення з формування, виконання та (або) контролю за виконанням бюджету поселення можуть повністю або частково здійснюватися на договірній основі місцевою адміністрацією муніципального району.
Органи місцевого самоврядування в порядку, встановленому федеральними законами та прийнятими відповідно до них іншими нормативними правовими актами Російської Федерації, представляють у федеральні і (або) регіональні органи державної влади звіти про виконання місцевих бюджетів.
У місцевих бюджетах окремо передбачаються доходи, що направляються на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, та субвенції, надані для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними та регіональними законами, а також здійснюються за рахунок зазначених доходів та субвенцій відповідні видатки місцевих бюджетів.
Проект місцевого бюджету, рішення про затвердження місцевого бюджету, річний звіт про його виконання, щоквартальні відомості про хід виконання місцевого бюджету та про чисельність муніципальних службовців органів місцевого самоврядування, працівників муніципальних установ із зазначенням фактичних витрат на їх грошове утримання підлягають офіційному опублікуванню.
Органи місцевого самоврядування поселення забезпечують жителям поселення можливість ознайомитися із зазначеними документами та відомостями у разі неможливості їх опублікування. Це може здійснюватися, наприклад, шляхом вивішування даних документів на інформаційних стендах і т.п.
Діяльність органів місцевого самоврядування муніципального освіти та інших учасників бюджетного процесу зі складання і розгляду проекту місцевого бюджету, затвердження та виконання бюджету, а також по контролю за його виконанням, як правило, регулюється положенням про бюджетний устрій та бюджетний процес муніципального освіти, прийнятою рішенням представницького органу відповідно до федеральних законів і законами суб'єкта Федерації.
У систему органів, які мають бюджетними повноваженнями з розробки, розгляду, затвердження і виконання місцевого бюджету, здійснення контролю за його виконанням, затвердження звіту про виконання бюджету, входять представницький орган, голова муніципального освіти, адміністрація муніципального освіти, контрольний орган і інші органи, посадові особи , на які федеральним і регіональними законодавствами, муніципальними правовими актами покладені бюджетні повноваження.
Підготовка та затвердження проекту місцевого бюджету
Рішення про підготовку проекту місцевого бюджету муніципального освіти, як правило, приймає його глава. Підготовку проекту місцевого бюджету здійснює адміністрація муніципального освіти.
Відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації складання проекту місцевого бюджету муніципального освіти передують розробка прогнозів соціально-економічного розвитку муніципального освіти і галузей економіки, а також підготовка зведених фінансових балансів, на підставі яких адміністрація муніципального освіти здійснює підготовку проекту місцевого бюджету.
Порядок та строки підготовки проекту місцевого бюджету муніципального освіти, перелік документів і матеріалів, обов'язкових для подання з проектом бюджету, визначаються положенням про бюджетний устрій та бюджетний процес. Проект місцевого бюджету складається відповідно до вимог бюджетної класифікації, встановленими федеральними та регіональними законами рішеннями представницького органу муніципального утворення.
Бюджет муніципального освіти розглядається і затверджується представницьким органом за поданням глави муніципального освіти. Проект місцевого бюджету муніципального освіти попередньо розглядається комісією (комітетом) представницького органу муніципального утворення, що відає питаннями бюджету.
Виконання місцевого бюджету
Виконання місцевого бюджету здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Виконання місцевого бюджету муніципального освіти забезпечується його адміністрацією.
Організація виконання місцевого бюджету покладається на відповідний фінансовий орган адміністрації муніципального освіти.
Бюджет муніципального освіти виконується на основі єдності каси і підвідомчості витрат. Касове обслуговування виконання бюджету муніципального освіти здійснюється в порядку, встановленому Бюджетним кодексом Російської Федерації.
Керівник фінансового органу місцевої адміністрації призначається на посаду з числа осіб, що відповідають кваліфікаційним вимогам, встановленим Кабінетом Міністрів України.
Територіальні органи федерального органу виконавчої влади з податків і зборів ведуть облік платників податків по кожному муніципальному освіті і надають фінансовому органу місцевої адміністрації інформацію про нарахування і про сплату податків і зборів, що підлягають зарахуванню до бюджету муніципального освіти, відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори в порядку, встановленому Урядом Російської Федерації.
Контроль за виконанням місцевого бюджету. Звіт про його виконання
Глава муніципального освіти зобов'язаний періодично направляти до представницького органу інформацію про хід виконання місцевого бюджету муніципального освіти.
Річний звіт про виконання місцевого бюджету подається до представницького органу муніципального утворення в порядку і строки, встановлені положенням про бюджетний устрій і бюджетний процес у формі проекту рішення разом з документами і матеріалами, передбаченими Бюджетним кодексом Російської Федерації.
До початку розгляду річного звіту про виконання бюджету в представницькому органі муніципального освіти контрольним органом муніципального освіти проводиться зовнішня перевірка звіту відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Обсяг, порядок, форма і спосіб зазначеної перевірки, як правило, визначаються положенням про бюджетний устрій та бюджетний процес і положенням про контрольний органі муніципального освіти.
Річний звіт про виконання місцевого бюджету підлягає затвердженню представницьким органом муніципального освіти. Цей орган приймає рішення щодо звіту про виконання місцевого бюджету після отримання результатів перевірки зазначеного звіту, проведеної контрольним органом муніципального освіти.
Якщо в ході перевірки місцевого бюджету виявлено невідповідність виконання бюджету з прийнятим рішенням про бюджет (у разі, якщо не вводився режим скорочення і блокування витрат), представницький орган муніципального освіти має право прийняти рішення про відхилення звіту про виконання місцевого бюджету.
§ 3. Витрати і доходи місцевих бюджетів
Видатки місцевих бюджетів
Видатки місцевих бюджетів здійснюються у формах, передбачених Бюджетним кодексом Російської Федерації.
Згідно зі ст. 53 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи місцевого самоврядування ведуть реєстри видаткових зобов'язань муніципальних утворень відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації у порядку, встановленому рішенням представницького органу муніципального утворення.
Органи місцевого самоврядування самостійно визначають розміри та умови оплати праці депутатів, членів виборних органів, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств та установ, встановлюють муніципальні мінімальні соціальні стандарти та інші нормативи витрат бюджетів на рішення питань місцевого значення.
У муніципальних утвореннях, рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких є підставою для надання дотацій з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципального освіти, розмір оплати праці депутатів, членів виборних органів, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, які здійснюють свої повноваження на постійній основі, муніципальних службовців, працівників муніципальних підприємств та установ визначається відповідно до граничних нормативів, встановлених законом суб'єкта Федерації.
Порядок здійснення видатків місцевих бюджетів на здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами, встановлюється відповідно федеральними та регіональними органами державної влади.
У випадках і порядку, передбачених зазначеними законами та прийнятими відповідно до них іншими федеральними та регіональними нормативними правовими актами, здійснення видатків місцевих бюджетів на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень може регулюватися нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування.
Здійснення видатків місцевих бюджетів на фінансування повноважень федеральних і регіональних органів державної влади не допускається, за винятком випадків, встановлених федеральними та регіональними законами.
Доходи місцевих бюджетів
До власних доходів місцевих бюджетів відповідно до ст. 55 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" належать:
кошти самооподаткування громадян відповідно;
доходи від місцевих податків і зборів;
доходи від регіональних податків і зборів;
доходи від федеральних податків і зборів;
безоплатні перерахування з бюджетів інших рівнів, включаючи дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень, інші кошти фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів, та інші безоплатні перерахування;
доходи від майна, що знаходиться в муніципальній власності;
частина прибутку муніципальних підприємств, що залишається після сплати податків і зборів та здійснення інших обов'язкових платежів, у розмірах, що встановлюються нормативними правовими актами представницьких органів муніципального освіти, і частина доходів від надання органами місцевого самоврядування та муніципальними установами платних послуг, що залишається після сплати податків і зборів;
штрафи, встановлення яких у відповідності з федеральним законом віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування;
добровільні пожертвування;
інші надходження відповідно до федеральними та регіональними законами, а також рішеннями органів місцевого самоврядування.
Федеральний законодавець передбачив певні гарантії стабільності власних доходів місцевих бюджетів.
Склад власних доходів місцевих бюджетів може бути змінений федеральним законом лише у разі зміни встановленого Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації", переліку питань місцевого значення та (або) зміни системи податків і зборів Російської Федерації. Федеральний закон, який передбачає зміну складу власних доходів місцевих бюджетів, вступає в силу з початку чергового фінансового року, але не раніше ніж через три місяці після його прийняття.
До доходів місцевих бюджетів зараховуються субвенції, що надаються на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Кошти самооподаткування громадян - це разові платежі громадян, які здійснюються для вирішення конкретних питань місцевого значення. Розмір платежів у порядку самооподаткування громадян встановлюється в абсолютній величині рівним для всіх жителів муніципального освіти, за винятком окремих категорій громадян, чисельність яких не може перевищувати 30% загального числа жителів муніципального освіти і для яких розмір платежів може бути зменшений. Питання введення і використання зазначених вище разових платежів громадян вирішуються на місцевому референдумі (сході громадян).
Доходи місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів
Згідно з ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування самостійно встановлюють місцеві податки і збори. Однак Федеральним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" самостійність органів місцевого самоврядування щодо встановлення місцевих податків і зборів обмежена. Згідно зі ст. 57 цього Закону перелік місцевих податків і зборів та повноваження органів місцевого самоврядування по їх встановленню, зміни та скасування встановлюються законодавством Російської Федерації про податки і збори.
Органи місцевого самоврядування міського округу володіють повноваженнями щодо встановлення, зміни та скасування місцевих податків і зборів, встановлених законодавством Російської Федерації про податки і збори для органів місцевого самоврядування поселень і муніципальних районів.
До бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, відповідно до єдиних для всіх даних поселень нормативами відрахувань, встановлених нормативними правовими актами представницького органу муніципального району, можуть зараховуватися доходи від місцевих податків і зборів, що підлягають зарахуванню відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і зборах до бюджетів районів.
Встановлення зазначених нормативів рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік чи іншим рішенням на обмежений строк не допускається.
Згідно з п. 4 ст. 12 ч. 1 Податкового кодексу Російської Федерації місцевими податками визнаються податки, які встановлені цим Кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень про податки і обов'язкові до сплати на територіях відповідних муніципальних утворень.
Місцеві податки вводяться в дію і припиняють діяти на територіях муніципальних утворень відповідно до Податковим кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень про податки.
Відповідно до ст. 15 ч. 1 Податкового кодексу Російської Федерації до місцевих податків належать земельний податок, а також податок на майно фізичних осіб.
Земельний податок і податок на майно фізичних осіб встановлюються Податковим кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів поселень (муніципальних районів), міських округів про податки і обов'язкові до сплати на територіях відповідних поселень (межселенних територіях), міських округів. Земельний податок і податок на майно фізичних осіб вводяться в дію і припиняють діяти на територіях поселень (межселенних територіях), міських округів у відповідності з Податковим кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів поселень (муніципальних районів), міських округів про податки.
Місцеві податки в містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі встановлюються Податковим кодексом та законами зазначених суб'єктів Російської Федерації про податки, обов'язкові до сплати на територіях цих міст. Місцеві податки вводяться в дію і припиняють діяти на територіях міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга у відповідності з Податковим кодексом та законами зазначених суб'єктів Федерації.
При встановленні місцевих податків представницькими органами муніципальних утворень або законодавчими (представницькими) органами державної влади міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга визначаються в порядку і межах, які передбачені Податковим кодексом, такі елементи оподаткування: податкові ставки, порядок і терміни сплати податків. Інші елементи оподаткування по місцевих податках і платники податків визначаються Податковим кодексом.
Представницькими органами муніципальних утворень або законодавчими (представницькими) органами державної влади міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга в порядку і межах, які передбачені Податковим кодексом, можуть встановлюватися податкові пільги, підстави і порядок їх застосування.
Згідно зі ст. 387 ч. 2 Податкового кодексу Російської Федерації земельний податок встановлюється цим Кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень, вводиться в дію і припиняє діяти у відповідності з Податковим кодексом та нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень і обов'язковий до сплати на територіях цих муніципальних утворень .
Згідно зі ст. 3 Закону Російської Федерації від 9 грудня 1991 року N 2003-1 "Про податки на майно фізичних осіб" ставки податку на будівлі, приміщення та споруди встановлюються нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування залежно від сумарної інвентаризаційної вартості. Податки зараховуються до місцевого бюджету за місцем знаходження (реєстрації) об'єкта оподаткування.
Згідно з п. 1 ст. 61 Бюджетного кодексу Російської Федерації до бюджетів поселень зараховуються податкові доходи від наступних місцевих податків, встановлюваних представницькими органами поселень відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори: земельного податку - за нормативом 100%; податку на майно фізичних осіб - за нормативом 100%.
До бюджетів муніципальних районів підлягають зарахуванню податкові доходи від наступних місцевих податків, встановлюваних представницькими органами муніципальних районів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори: земельного податку, що стягується на межселенних територіях, - за нормативом 100%; податку на майно фізичних осіб, який справляється на межселенних територіях, - за нормативом 100%.
Доходи місцевих бюджетів від регіональних податків і зборів
Доходи від регіональних податків і зборів зараховуються до місцевих бюджетів за податковими ставками, встановленими законами суб'єктів Федерації відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори, а також за нормативами відрахувань відповідно до Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" ( ст. 58).
До місцевих бюджетів відповідно до єдиних для всіх поселень або муніципальних районів даного суб'єкта Федерації нормативами відрахувань, встановлених регіональним законом, можуть зараховуватися доходи від певних видів регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори в регіональний бюджет.
Встановлення зазначених нормативів законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік чи іншим регіональним законом на обмежений строк не допускається.
До бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, відповідно до єдиних для всіх даних поселень нормативами відрахувань, встановлених рішеннями представницького органу муніципального району, можуть зараховуватися доходи від регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню відповідно до закону суб'єкта Федерації до бюджетів муніципальних районів.
Встановлення зазначених нормативів рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік чи іншим рішенням на обмежений строк не допускається.
Доходи від регіональних податків і зборів зараховуються до бюджетів міських округів з податкових ставок і (або) нормативам відрахувань, встановленим регіональними законами відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори для зарахування доходу від відповідного регіонального податку (збору) до бюджетів поселень та встановленим регіональними законами відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори для зарахування доходу від відповідного регіонального податку (збору) до бюджетів муніципальних районів.
Доходи місцевих бюджетів від федеральних податків і зборів
Доходи від федеральних податків і зборів зараховуються до місцевих бюджетів за нормативами відрахувань відповідно до Федерального закону Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Бюджетним кодексом та (або) законодавством Російської Федерації про податки і збори встановлюються єдині для всіх поселень або муніципальних районів податкові ставки і (або) нормативи відрахувань для зарахування доходів від певного виду федерального податку (збору) до відповідних місцевих бюджетів.
До місцевих бюджетів відповідно до єдиних для всіх поселень або муніципальних районів даного суб'єкта Федерації нормативами відрахувань, встановлених регіональним законом, можуть зараховуватися доходи від федеральних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до регіонального бюджету відповідно до Бюджетного кодексу і (або) законодавством Російської Федерації про податки і збори.
Встановлення зазначених нормативів законом суб'єкта Російської Федерації про регіональний бюджет на черговий фінансовий рік і (або) іншим регіональним законом на обмежений строк не допускається.
До бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, відповідно до єдиних для всіх даних поселень нормативами відрахувань, встановлених рішеннями представницького органу муніципального району, можуть зараховуватися доходи від федеральних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до бюджетів муніципальних районів відповідно до Бюджетного кодексу, законодавством Російської Федерації про податки і збори і (або) регіональним законом.
Встановлення зазначених нормативів рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік чи іншим рішенням на обмежений строк не допускається.
Доходи від федеральних податків і зборів зараховуються до бюджетів міських округів з податкових ставок і (або) нормативам відрахувань, встановленим законодавством Російської Федерації про податки і збори для зарахування доходу від відповідного федерального податку (збору) до бюджетів поселень та встановленим законодавством Російської Федерації про податки і зборах для зарахування доходу від відповідного федерального податку (збору) до бюджетів муніципальних районів.
§ 4. Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень
Далеко не всі муніципальні утворення мають однакову бюджетну забезпеченість. Більшість отримують фінансову допомогу з інших бюджетів, і лише кілька муніципальних утворень є "фінансовими донорами", перераховуючи значну частину своїх доходів в регіональний і федеральний бюджети (це в основному муніципальні освіти з великими запасами природних ресурсів). Природно, що в таких умовах можливості бюджетів багатьох муніципальних утворень не дозволяють забезпечити повноцінну реалізацію прав громадян. З метою вирішення цієї проблеми у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачаються заходи фінансової підтримки муніципальних утворень. Для цього у складі бюджетів може бути створено декілька фондів.
Для тих муніципальних утворень, де бюджетна забезпеченість нижче встановленого певного мінімуму, передбачається вирівнювання цієї забезпеченості. Відповідно, у Федеральному законі передбачено "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" освіта фондів фінансової підтримки поселень (ст. 60) та фондів фінансової підтримки муніципальних районів і міських округів (ст. 61).
Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень
Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень здійснюється шляхом надання дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень і районних фондів фінансової підтримки поселень.
Регіональний фонд фінансової підтримки поселень - фонд, що утворюється у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації, з метою вирівнювання виходячи з чисельності жителів поселень, фінансових можливостей органів місцевого самоврядування поселень, здійснювати свої повноваження з вирішення питань місцевого значення. Порядок утворення та надання дотацій з цього фонду встановлюються федеральним законодавством.
Розміри дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень визначаються для кожного поселення суб'єкта Федерації (за винятком поселень, в яких рівень розрахункової бюджетної забезпеченості поселення до вирівнювання рівня розрахункової бюджетної забезпеченості поселень у звітному фінансовому році в розрахунку на одного жителя в два і більше разів перевищував середній рівень з даного суб'єкту Федерації) в розрахунку на одного жителя міського, сільського поселення. Ці дотації можуть бути повністю або частково замінені додатковими нормативами відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів, встановлених для бюджетів поселень. Порядок розрахунку даних нормативів встановлюється регіональним законом відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Розподіл дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень і (або) замінюють дані дотації додаткові нормативи відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до бюджетів поселень, затверджуються законом суб'єкта Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.
У разі наділення органів місцевого самоврядування муніципальних районів державними повноваженнями суб'єкта Російської Федерації з вирівнювання бюджетної забезпеченості поселень дотації з регіонального фонду фінансової підтримки поселень надаються з бюджету муніципального району за рахунок субвенцій, що надаються з бюджету суб'єкта Федерації, і (або) шляхом встановлення представницьким органом муніципального району для поселень, що входять до складу даного муніципального району, додаткових нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів у порядку, встановленому регіональним законом відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Районні фонди фінансової підтримки поселень утворюються і дотації з них надаються у порядку, встановленому законом суб'єкта Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації, виходячи з рівня бюджетної забезпеченості поселень, фінансових можливостей органів місцевого самоврядування поселень, що входять до складу муніципального району, здійснювати свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення.
Дотації з районних фондів фінансової підтримки поселень розподіляються між поселеннями, які входять до складу відповідного муніципального району та рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких не перевищує рівень розрахункової бюджетної забезпеченості поселень, визначений в якості критерію для надання зазначених дотацій бюджетам поселень відповідно до методики, що затверджується регіональним законом відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Використання при визначенні рівня розрахункової бюджетної забезпеченості поселень показників фактичних доходів і витрат за звітний період або показників прогнозованих на плановий період доходів і витрат окремих міських, сільських поселень не допускається.
Розподіл дотацій з районного фонду фінансової підтримки поселень затверджується рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік.
У випадку, якщо рівень розрахункової бюджетної забезпеченості поселення до вирівнювання рівня розрахункової бюджетної забезпеченості поселень у звітному фінансовому році в розрахунку на одного жителя в два і більше разів перевищував середній рівень по даному суб'єкту Російської Федерації, регіональним законом про бюджет на черговий фінансовий рік можуть бути передбачені перерахування субвенцій з бюджету даного поселення в регіональний фонд фінансової підтримки поселень або при невиконанні муніципальним освітою вимог зазначеного регіонального закону про перерахування субвенцій централізація частини доходів від місцевих податків і зборів та (або) зниження для даного поселення нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів до рівня, що забезпечує надходження коштів до регіональний фонд фінансової підтримки поселень у розмірі зазначених субвенцій.
Порядок розрахунку рівня бюджетної забезпеченості поселень у звітному фінансовому році, визначення розмірів зазначених субвенцій, централізації частини доходів від місцевих податків і зборів та (або) зниження нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів встановлюється законом суб'єкта Федерації відповідно до вимог федерального законодавства.
Розмір субвенції для окремого поселення не може перевищувати 50% різниці між загальними доходами бюджету поселення, врахованими при розрахунку рівня бюджетної забезпеченості поселення у звітному фінансовому році, і дворазовим середнім по суб'єкту Федерації рівнем бюджетної забезпеченості поселень.
Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів)
Вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) здійснюється шляхом надання дотацій з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів).
Регіональні фонди фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) - фонди, утворені в складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації, з метою вирівнювання виходячи з рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) фінансових можливостей органів місцевого самоврядування здійснювати свої повноваження з вирішення питань місцевого значення. Порядок утворення та надання дотацій з даних фондів встановлюються федеральним законодавством.
Дотації з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) розподіляються виходячи з рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів), а також виходячи з чисельності жителів муніципальних районів (міських округів).
Дотації з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) розподіляються між муніципальними районами (міськими округами) суб'єкта Російської Федерації, у яких рівень розрахункової бюджетної забезпеченості бюджету не перевищує рівень розрахункової бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів), визначений як критерій для надання зазначених дотацій бюджетам муніципальних районів (міських округів) відповідно до методики, що затверджується регіональним законом відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Загальні вимоги до порядку визначення рівня розрахункової бюджетної забезпеченості муніципальних районів (бюджетів міських округів) та методику розподілу дотацій з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) встановлюються Бюджетним кодексом Російської Федерації.
Використання при визначенні рівня розрахункової бюджетної забезпеченості муніципальних районів (бюджетів міських округів) показників фактичних доходів і витрат за звітний період або показників прогнозованих на плановий період доходів і витрат окремих муніципальних районів (міських округів) не допускається.
Розподіл дотацій з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) затверджується законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.
У випадках і порядку, встановлених Бюджетним кодексом Російської Федерації, частина дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) може надаватися кожному муніципальному району (міському окрузі) суб'єкта Федерації в розрахунку на одного жителя.
У випадках і порядку, встановлених Бюджетним кодексом Російської Федерації, законом суб'єкта Федерації може бути встановлений різний порядок розрахунку зазначеної частини дотацій для муніципального району і для міського округу, що надаються з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) на одного жителя муніципального району (міського округу). Дані дотації можуть бути повністю або частково замінені додатковими нормативами відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів до бюджетів муніципальних районів (міських округів). Порядок розрахунку даних нормативів встановлюється регіональним законом відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
Розподіл дотацій з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) і (або) замінюють дані дотації додаткові нормативи відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів до бюджетів муніципальних районів (міських округів) затверджуються законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.
У випадку, якщо рівень бюджетної забезпеченості муніципального району (міського округу) до вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) у звітному фінансовому році в розрахунку на одного жителя в два і більше разів перевищував середній рівень по даному суб'єкту Російської Федерації, законом суб'єкта Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік можуть бути передбачені перерахування субвенцій з бюджету даного муніципального району (міського округу) у регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) або при невиконанні муніципальним освітою вимог зазначеного закону суб'єкта Федерації про перерахування субвенцій централізація частини доходів від місцевих податків і зборів та (або) зниження для даного муніципального району (міського округу) нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів до рівня, що забезпечує надходження коштів до регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) у розмірі зазначених субвенцій.
Порядок розрахунку рівня бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) у звітному фінансовому році, визначення розмірів зазначених субвенцій та централізації частини доходів від місцевих податків і зборів та (або) зниження нормативів відрахувань від федеральних податків і зборів встановлюється законом суб'єкта Федерації відповідно до вимог федерального законодавства.
Розмір субвенції для окремого муніципального району (міського округу) не може перевищувати 50% різниці між загальними доходами бюджету муніципального району (міського округу), врахованими при розрахунку рівня бюджетної забезпеченості муніципального району (міського округу) у звітному фінансовому році, і дворазовим середнім по суб'єкту Федерації рівнем бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів).
Федеральний закон "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" (ст. 62) передбачає можливість надання інших коштів фінансової допомоги місцевим бюджетам з бюджетів інших рівнів. Основними з них є фонд муніципального розвитку і фонд співфінансування соціальних витрат.
Фонд муніципального розвитку - утворений у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації фонд для надання місцевим бюджетам субсидій для часткового фінансування інвестиційних програм і проектів розвитку суспільної інфраструктури муніципальних утворень.
Відбір інвестиційних програм і проектів, а також муніципальних утворень, яким надаються зазначені субсидії, здійснюється в порядку, встановленому регіональними законами відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації. Розподіл субсидій з фонду муніципального розвитку між муніципальними утвореннями затверджується законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.
Фонд співфінансування соціальних витрат - утворений у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації фонд для надання бюджетам муніципальних утворень субсидій для часткового фінансування пріоритетних соціально значущих витрат бюджетів муніципальних утворень
Цільове призначення, умови надання та витрачання зазначених субсидій встановлюються законом суб'єкта Російської Федерації. Відбір муніципальних утворень, яким надаються зазначені субсидії, і розподіл зазначених субсидій між муніципальними утвореннями здійснюються за єдиною методикою, яка затверджується регіональними законами відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.
У випадках і порядку, передбачених федеральними та регіональними законами, бюджетам муніципальних утворень може бути надана інша фінансова допомога з федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації у формах, передбачених Бюджетним кодексом Російської Федерації.
У відповідності з Федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік до фонду муніципального розвитку і фонд співфінансування соціальних витрат можуть зараховуватися субсидії з федерального бюджету.
Порядок надання субвенцій місцевим бюджетам на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень врегульовано в ст. 63 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Загальний розмір субвенцій, що надаються з федерального і регіонального бюджетів місцевим бюджетам на здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень, визначається федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і законом суб'єкта Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік окремо по кожному із зазначених державних повноважень .
Регіональний фонд компенсацій - це створюваний у складі бюджету суб'єкта Російської Федерації фонд, з коштів якого надаються місцевим бюджетам субвенції на здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень. Цей фонд формується за рахунок субвенцій з федерального фонду компенсацій на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами; інших доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації в обсязі, необхідному для здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм законами суб'єктів Федерації.
Субвенції з регіонального фонду компенсацій розподіляються між усіма муніципальними утвореннями суб'єкта Федерації, органи місцевого самоврядування яких здійснюють передані їм окремі державні повноваження, пропорційно чисельності населення (окремих груп населення) або споживачів відповідних бюджетних послуг муніципального освіти з урахуванням об'єктивних умов, що впливають на вартість цих бюджетних послуг (обсяг виплат), і затверджуються законом суб'єкта Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік по кожному муніципальному освіті і виду субвенції. Формування, розподіл, перерахування та облік субвенцій, що надаються з регіонального фонду компенсацій, проводяться в порядку, встановленому Бюджетним кодексом Російської Федерації.
Субвенції, що надаються з федерального фонду компенсацій на здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами, розподіляються між усіма суб'єктами Федерації в порядку, встановленому Бюджетним кодексом Російської Федерації, пропорційно чисельності населення (окремих груп населення) або споживачів відповідних бюджетних послуг суб'єкта Російської Федерації з урахуванням об'єктивних умов, що впливають на вартість цих бюджетних послуг (обсяг виплат), і затверджуються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік по кожному суб'єкту Федерації і виду субвенції.
§ 5. Муніципальний замовлення
Розміщення замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для муніципальних потреб здійснюється в порядку, передбаченому Федеральним законом від 21 липня 2005 р. N 94-ФЗ "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб" . Даний Федеральний закон регулює відносини, пов'язані з розміщенням замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних або муніципальних потреб, в тому числі встановлює єдиний порядок розміщення замовлень.
Це необхідно з метою забезпечення єдності економічного простору на території Російської Федерації при розміщенні замовлень, ефективного використання коштів бюджетів і позабюджетних джерел фінансування, розширення можливостей для участі фізичних і юридичних осіб в розміщенні замовлень і стимулювання такої участі, розвитку добросовісної конкуренції, вдосконалення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в сфері розміщення замовлень, забезпечення гласності та прозорості розміщення замовлень, запобігання корупції та інших зловживань у сфері розміщення замовлень.
Муніципальні потреби - це забезпечуються за рахунок коштів місцевих бюджетів відповідно до видатковими зобов'язаннями муніципальних утворень потреби муніципальних утворень в товарах, роботах, послугах, необхідних для вирішення питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і (або) законами суб'єктів Російської Федерації.
Муніципальними замовниками можуть виступати органи місцевого самоврядування, а також уповноважені ними на розміщення замовлень одержувачі бюджетних коштів при розміщенні замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг за рахунок бюджетних коштів.
У випадку, якщо створений орган місцевого самоврядування, уповноважений на здійснення функцій з розміщення замовлень для муніципальних замовників, цей орган здійснює ці функції, за винятком підписання державних або муніципальних контрактів на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних або муніципальних потреб. При цьому муніципальні контракти підписуються муніципальними замовниками. Порядок взаємодії уповноваженого органу та муніципальних замовників повинен встановлюватися рішенням про створення такого уповноваженого органу.
Муніципальний замовлення на постачання товарів, виконання робіт і надання послуг оплачується за рахунок коштів місцевого бюджету.
Порядок формування, забезпечення розміщення, виконання та контролю за виконанням муніципального замовлення встановлюється статутом муніципального освіти і нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральними законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації.
Розміщення муніципального замовлення може здійснюватися шляхом проведення торгів у формі конкурсу, аукціону, в тому числі аукціону в електронній формі або без проведення торгів (запит котирувань, у єдиного постачальника (виконавця, підрядчика), на товарних біржах).
§ 6. Муніципальні запозичення
Згідно зі ст. 64 Федерального закону "Про загальні засади місцевого самоврядування в Російській Федерації" муніципальні освіти має право залучати позикові кошти, у тому числі за рахунок випуску муніципальних цінних паперів, в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування відповідно до вимог федеральних законів та інших нормативних правових актів федеральних органів державної влади.
Федеральним законом від 29 липня 1998 р. N 136-ФЗ "Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів" встановлюється порядок виникнення в результаті здійснення емісії муніципальних цінних паперів і виконання зобов'язань муніципальних утворень; процедура емісії муніципальних цінних паперів і особливості їх обігу; порядок розкриття інформації емітентами зазначених цінних паперів у частині, що не регламентованої законодавством Російської Федерації. Відповідно до цього Федеральним законом муніципальними цінними паперами визнаються цінні папери, випущені від імені муніципального освіти.
Емітентом цінних паперів муніципального освіти виступає виконавчий орган місцевого самоврядування, який здійснює зазначені функції в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації і статутом муніципального освіти.
Рекомендована література до глави
1. Воронін А.Г., Лапін В.Л., Широков О.М. Основи управління муніципальним господарством. М., 1997.
2. Селюков А.Д. Фінансове забезпечення місцевого самоврядування. М., 2003.
3. Ефімчук І.В. Муніципальна власність та її ефективність в системі ринкових відносин. Н.-Новгород, 1999.
4. Зуєв В.М., Кузнєцов С.С. Фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації: правовий аспект. Томськ, 1999.
Глава 11. Органи та посадові особи місцевого самоврядування
§ 1. Правові основи організації діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
Згідно зі ст. 12 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Це зумовлює досить широку ступінь незалежності органів місцевого самоврядування від рішень і дій органів державної влади.
Згідно з п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції Російської Федерації встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування знаходиться у сфері спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Однак зміст конституційного терміну "загальні принципи" законодавчо не визначено, що дає федеральному законодавцеві практично необмежені можливості в регламентації діяльності органів місцевого самоврядування в Російській Федерації. Можна вважати, що в передбаченому ст. 72 Конституції Російської Федерації федеральному законі повинні міститися лише основні, вихідні положення щодо організації діяльності органів місцевого самоврядування. У свою чергу, суб'єкти Російської Федерації у своїх нормативних правових актах повинні конкретизувати такі основні принципи.
У розвиток федерального і регіонального законодавства статус органів місцевого самоврядування закріплюється в статутах відповідних муніципальний утворень. У даних статутах регулюються основні положення щодо організації органів місцевого самоврядування. Крім цього в багатьох муніципальних утвореннях приймаються і спеціальні положення, що регулюють статус органів місцевого самоврядування (про представницькому органі, голові муніципального освіти, адміністрації муніципального освіти, контрольному органі муніципального освіти та ін.) Однак у цих положеннях окремі повноваження органів місцевого самоврядування можуть лише отримувати подальшу конкретизацію і в них не повинно здійснюватися зміна компетенції органів місцевого самоврядування, встановленої статутом муніципального освіти.
Питання, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування, вирішуються ними самостійно. Втручання органів державної влади в їх компетенцію неприпустимо. Органи місцевого самоврядування мають значними повноваженнями у різних сферах життя відповідного муніципального освіти. Звичайно ж, не можна забувати, що компетенція органів місцевого самоврядування не може бути безмежною, оскільки значна частина повноважень у відповідних сферах здійснюється також федеральними та регіональними органами державної влади.
§ 2. Структура органів місцевого самоврядування
Відповідно до ч. 1 ст. 131 Конституції Російської Федерації структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Що саме необхідно розуміти під структурою органів місцевого самоврядування в Конституції Російської Федерації - не уточнюється. Вважаємо, що структура органів місцевого самоврядування включає в себе перелік органів місцевого самоврядування, які діляться на виборні та інші органи. Ці органи повинні утворюватися відповідно до загальних принципів побудови системи органів місцевого самоврядування в кожному муніципальному освіті та статутом муніципального освіти. Структура органів місцевого самоврядування муніципального освіти повинна закріплюватися в його статуті, в якому також повинні бути вказані виборні та інші органи місцевого самоврядування, які є в муніципальній освіті. При цьому необхідно враховувати позицію Конституційного Суду Російської Федерації, згідно з якою поняття "органи місцевого самоврядування" та посадові особи місцевого самоврядування "не є взаємовиключними: посадова особа місцевого самоврядування залежно від його повноважень може виступати в якості органу місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування - це обираються безпосередньо населенням і (або) утворені представницьким органом муніципального освіти органи, які здійснюють функції публічної влади на території муніципального освіти. Органи місцевого самоврядування наділяються власної компетенцією на вирішення питань місцевого значення, а також можуть виконувати деякі державні повноваження за дорученням органів державної влади.
Структуру органів місцевого самоврядування становлять:
представницький орган;
голова муніципального освіти;
місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти);
контрольний орган муніципального освіти;
інші органи та виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
Наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Статутом муніципального освіти, що має статус сільського поселення, може бути передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, очолюваного главою муніципального освіти, виконуючим повноваження голови представницького органу муніципального утворення.
Порядок формування, повноваження, строк повноважень, підзвітність, підконтрольність органів місцевого самоврядування, а також інші питання організації і діяльності зазначених органів визначаються статутом муніципального освіти.
Найменування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) встановлюються законом суб'єкта Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
Участь органів державної влади та їх посадових осіб у формуванні органів місцевого самоврядування, призначення на посаду та звільнення з посади посадових осіб місцевого самоврядування допускається лише у випадках і порядку, встановлених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Структура органів місцевого самоврядування у разі утворення на межселенних територіях новоствореного муніципального освіти або в разі перетворення існуючого муніципального освіти визначається населенням на місцевому референдумі (в муніципальному освіту з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 осіб - на сході громадян) або представницьким органом муніципального освіти і закріплюється в статуті муніципального освіти.
Проведення місцевого референдуму або сходу громадян з питання визначення структури органів місцевого самоврядування новоутвореної муніципального освіти забезпечують органи державної влади суб'єкта Федерації при наявності відповідної ініціативи жителів новоствореного муніципального освіти.
Місцевий референдум з питання визначення структури органів місцевого самоврядування новоутвореної муніципального освіти проводиться у разі, якщо протягом одного місяця з дня набрання чинності регіонального закону про встановлення меж відповідного муніципального освіти з ініціативою про проведення місцевого референдуму виступила група жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом , яка утворена в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта Федерації про проведення місцевого референдуму. Зазначена група має організувати збір підписів жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом, у кількості не менше 3% від їх загальної чисельності та представити підписні листи у виборчу комісію суб'єкта Федерації в порядку і строки, які встановлені федеральним законом і приймається відповідно до нього регіональним законом про проведення місцевого референдуму.
Виборча комісія суб'єкта Федерації формує виборчу комісію муніципального освіти, яка перевіряє справжність зібраних підписів, призначає дату проведення місцевого референдуму, а також здійснює інші передбачені федеральними та регіональними законами повноваження виборчої комісії муніципального освіти з проведення місцевого референдуму.
Повноваження виборчої комісії муніципального освіти можуть покладатися на територіальну виборчу комісію відповідно до Федерального закону від 12 червня 2002 р. N 67-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації".
Повноваження місцевої адміністрації з матеріально-технічного забезпечення проведення місцевого референдуму здійснює виконавчий орган державної влади відповідного суб'єкта Федерації.
При відсутності ініціативи громадян про проведення місцевого референдуму структура органів місцевого самоврядування визначається представницьким органом новоутвореної муніципального освіти після його обрання.
У рішенні про структуру органів місцевого самоврядування муніципального освіти, прийнятому на місцевому референдумі (сході громадян), встановлюються структура (перелік) і найменування органів місцевого самоврядування, а також порядок обрання та повноваження глави муніципального освіти.
Зміна структури органів місцевого самоврядування здійснюється не інакше як шляхом внесення змін до статуту муніципального освіти.
Рішення представницького органу муніципального утворення про зміну структури органів місцевого самоврядування вступає в силу не раніше ніж після закінчення терміну повноважень представницького органу, що прийняв зазначене рішення.
Фінансування витрат на утримання органів місцевого самоврядування здійснюється виключно за рахунок власних доходів бюджетів відповідних муніципальних утворень.
§ 3. Органи місцевого самоврядування як юридичні особи
Від імені муніципального освіти набувати і здійснювати майнові й інші права та обов'язки, виступати в суді без довіреності можуть глава місцевої адміністрації, інші посадові особи місцевого самоврядування відповідно до статуту муніципального освіти.
Органи місцевого самоврядування, які відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і статутом муніципального освіти наділяються правами юридичної особи, є муніципальними установами, утвореними для здійснення управлінських функцій, і підлягають державній реєстрації як юридичних осіб відповідно з федеральним законом.
Представницький орган муніципального освіти і місцева адміністрація як юридичні особи діють на підставі загальних для організацій даного виду положень Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", згідно з Федеральним законом від 12 січня 1996 р. N 7-ФЗ "Про некомерційних організаціях "стосовно до установ.
Підставами для державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб є статут муніципального освіти і рішення про створення відповідного органу місцевого самоврядування з правами юридичної особи.
У разі відсутності статуту муніципального освіти підставами для державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб є:
для представницького органу муніципального утворення - протокол засідання представницького органу, який містить рішення про наділення цього представницького органу правами юридичної особи;
для інших органів місцевого самоврядування - рішення представницького органу про заснування відповідного органу місцевого самоврядування з правами юридичної особи.
Підставами для державної реєстрації органів місцевої адміністрації як юридичних осіб є рішення представницького органу муніципального утворення про заснування відповідного органу та затвердження положення про нього цим представницьким органом муніципального освіти.
§ 4. Статус депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування
Депутат - це член представницького органу поселення, муніципального району, міського округу або внутрішньоміської території міста федерального значення.
Посадова особа місцевого самоврядування - це виборне або уклала контракт (трудовий договір) особа, наділена виконавчо-розпорядчими повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та (або) з організації діяльності органу місцевого самоврядування.
Виборна посадова особа місцевого самоврядування - це посадова особа місцевого самоврядування, що обирається на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні на муніципальних виборах.
Член виборного органу місцевого самоврядування - це виборна посадова особа органу місцевого самоврядування, сформованого на муніципальних виборах.
Депутату, члену виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування забезпечуються умови для безперешкодного здійснення своїх повноважень.
Термін повноважень депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування встановлюється статутом муніципального освіти і не може бути менше двох і більше п'яти років.
Повноваження депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування починаються з дня його обрання та припиняються з дня початку роботи виборного органу місцевого самоврядування нового скликання.
Повноваження виборного посадової особи місцевого самоврядування починаються з дня його вступу на посаду та припиняються в день вступу на посаду новообраного посадової особи місцевого самоврядування.
Рішення про зміну терміну повноважень, а також рішення про зміну переліку повноважень виборного посадової особи місцевого самоврядування застосовується тільки до виборних посадових осіб місцевого самоврядування, обраним після набрання чинності відповідного рішення.
Виборні посадові особи місцевого самоврядування можуть здійснювати свої повноваження на постійній основі відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і статутом муніципального освіти.
Депутати представницького органу муніципального утворення здійснюють свої повноваження, як правило, на непостійній основі. На постійній основі можуть працювати не більше 10% депутатів від встановленої чисельності представницького органу муніципального утворення, а якщо чисельність представницького органу муніципального утворення складає менше 10 людей, - 1 депутат.
Виборні посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути депутатами Державної Думи, членами Ради Федерації Федеральних Зборів, депутатами законодавчих органів влади суб'єктів Федерації, займати інші державні посади Російської Федерації, державні посади суб'єктів Федерації, а також посади державної цивільної служби та муніципальні посади муніципальної служби.
Депутати представницького органу муніципального утворення не можуть одночасно виконувати повноваження виборних посадових осіб місцевого самоврядування, заміщати посади керівників муніципальних органів, муніципальних установ і підприємств, за винятком випадків, встановлених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Виборні посадові особи місцевого самоврядування не можуть одночасно заміщати посади керівників муніципальних органів, муніципальних установ і підприємств.
Депутати представницького органу муніципального утворення, виборні посадові особи місцевого самоврядування не можуть одночасно виконувати повноваження депутата, виборного посадової особи місцевого самоврядування іншого муніципального освіти, за винятком випадків, встановлених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Які здійснюють свої повноваження на постійній основі депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування не мають права займатися підприємницькою, а також іншою оплачуваною діяльністю, за винятком педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності.
Гарантії прав депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування при залученні їх до кримінальної або адміністративної відповідальності, затримання, арешт, обшук, допиті, вчинення стосовно них інших кримінально-процесуальних та адміністративно-процесуальних дій, а також при проведенні оперативно-розшукових заходів стосовно депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, займаного ними житлового і (або) службового приміщення, їх багажу, особистих і службових транспортних засобів, листування, використовуваних ними засобів зв'язку, що належать їм документів встановлюються федеральними законами. В даний час цей порядок встановлено Кримінально-процесуальним кодексом Російської Федерації та Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Депутат, член виборного органу місцевого самоврядування, виборна посадова особа місцевого самоврядування не можуть бути притягнуті до кримінальної чи адміністративної відповідальності за висловлену думку, позицію, виражену при голосуванні, та інші дії, які відповідають статусу депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, в тому числі після закінчення терміну їх повноважень. Це положення не поширюється на випадки, коли депутатом, членом виборного органу місцевого самоврядування, виборним посадовою особою місцевого самоврядування були допущені публічні образи, наклеп чи інші порушення, відповідальність за які передбачена федеральним законом.
Формами роботи депутатів з виборцями є зустрічі з виборцями, їх прийом, розгляд пропозицій, що надійшли, заяв і скарг виборців, за результатами яких депутати вживають заходів, передбачених законодавством Російської Федерації і статутом муніципального освіти. Депутат відповідає на листи виборців, вивчає надійшли від них пропозиції та скарги, здійснює особистий прийом громадян. Загальний порядок роботи депутатів з виборцями, процедура звернень депутатів до органів державної влади та органи місцевого самоврядування, питання гарантій депутатської діяльності, матеріального забезпечення депутатів при роботі з виборцями, як правило, визначаються статутом муніципального освіти або регламентом представницького органу.
Дострокове припинення повноважень депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування
Повноваження депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування припиняються достроково у разі:
смерті;
відставки за власним бажанням;
визнання судом недієздатним або обмежено дієздатним;
визнання судом безвісно відсутнім або оголошення померлим;
набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду;
виїзду за межі Російської Федерації на постійне місце проживання;
припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право бути обраним до органів місцевого самоврядування; придбання ним громадянства іноземної держави або одержання їм посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Росії на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Росії, що має громадянство іноземної держави, має право бути обраним до органів місцевого самоврядування;
відкликання виборцями;
дострокового припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування;
призову на військову службу або направлення на її заміняє альтернативну цивільну службу;
в інших випадках, встановлених Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Рекомендована література до глави
1. Ковешніков Є.М. Держава та місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії. М., 2001.
2. Ігнатюк Н.А. Система органів місцевого самоврядування / / Журнал російського права. 1998. N 6.
Глава 12. Представницький орган муніципального освіти
§ 1. Представницький орган у структурі органів місцевого самоврядування
У структурі органів місцевого самоврядування муніципального освіти провідна роль належить представницькому органу. Представницький орган у своїх рішеннях висловлює волю громадян, які проживають на території відповідного муніципального освіти. Тому необхідні додаткові заходи щодо посилення представницької функції цього органу. На перший план має виходити вираз представницьким органом думки виборців, їх соціальних інтересів, узгодження зусиль різних політичних сил у муніципальних утвореннях, формування громадянської позиції населення. Представницький орган повинен бути свого роду трибуною для вираження різних думок представниками виборців і для обговорення життєво важливих питань муніципального освіти.
Найменування представницьких органів муніципальних утворень різні. Найчастіше - Дума (міська, сільська або селищна), Міське збори.
Витрати на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення передбачаються у місцевому бюджеті окремим рядком відповідно до класифікації витрат бюджетів Російської Федерації.
Управління та (або) розпорядження представницьким органом муніципального освіти або окремими депутатами (групами депутатів) в якій би то не було формі засобами місцевого бюджету в процесі його виконання не допускаються, за винятком коштів місцевого бюджету, що спрямовуються на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення і депутатів .
Представницький орган має права юридичної особи. Представницький орган муніципального освіти має відокремлене майно, від свого імені набуває і здійснює майнові і немайнові права та обов'язки, може бути позивачем, відповідачем в судах, мати печатку, штамп, бланк з відповідною символікою, рахунки в банківських і кредитних установах.
§ 2. Порядок формування представницького органу
Представницькі органи муніципальних утворень формуються на основі загального участі населення, насамперед шляхом виборів. Порядок формування представницьких органів для поселень і для муніципальних районів може бути різний. Представницький орган поселення завжди складається з депутатів, що обираються на муніципальних виборах. Єдиним винятком з цього правила є представницькі органи нечисленних поселень. Якщо ж у такому нечисленному поселенні проживає менше 100 осіб, що володіють виборчим правом, то в цьому випадку представницький орган поселення не формується і повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян * (35).
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (ст. 35) передбачає два варіанти формування представницького органу муніципального району.
Основним для більшості муніципальних районів є перший варіант, згідно з яким представницький орган обирається на муніципальних виборах на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. При цьому число депутатів, обраних від одного поселення, не може перевищувати двох п'ятих від встановленої чисельності представницького органу муніципального району.
Слід зауважити, що положення, згідно з яким кількість депутатів представницького органу муніципального району, обраних від одного поселення, не може перевищувати двох п'ятих від встановленої чисельності представницького органу муніципального району, суперечить Федеральному закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "в частині необхідності дотримання зразкової рівності виборчих округів за кількістю виборців з допустимим відхиленням від середньої норми представництва виборців не більше ніж на 10% (п. 4 ст. 18) і тим самим порушує принцип рівного виборчого права. У даному випадку Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" виходить з необхідності представництва у виборних колегіальних органах муніципального району не тільки виборців як окремих осіб, але і муніципальних утворень. У зв'язку з цим число мандатів в представницькому органі муніципального району не обов'язково має повністю відповідати чисельності виборців відповідних поселень.
Згідно з другим варіантом представницький орган муніципального району складається з голів поселень, що входять до складу муніципального району, і з депутатів представницьких органів вказаних поселень, що обираються представницькими органами поселень зі свого складу відповідно до рівної незалежно від чисельності населення поселення нормою представництва, визначається у порядку, встановленому ст. 35 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Так, представницький орган муніципального району формується, якщо таке рішення протягом одного року з дня висунення відповідної ініціативи підтримано представницькими органами не менш ніж двох третин поселень, що входять до складу муніципального району. Ініціатива про такий порядок формування представницького органу оформляється рішенням представницького органу, розташованого в межах муніципального району поселення. У рішенні вказується пропонована норма представництва депутатів представницьких органів поселень у представницькому органі муніципального району, а також день початку роботи сформованого відповідно до зазначеного порядку представницького органу муніципального району. День початку роботи цього органу не може бути раніше дня закінчення терміну повноважень представницького органу муніципального району, сформованого відповідно до розглянутим нами першим варіантом.
Представницький орган муніципального освіти може здійснювати свої повноваження у разі обрання не менше двох третин від встановленої кількості депутатів.
§ 3. Чисельність депутатів представницького органу
Чисельність депутатів представницького органу поселення, в тому числі міського округу, визначається статутом муніципального освіти. При цьому у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлена мінімальна чисельність депутатів представницького органу поселення, яка жорстко прив'язана до чисельності населення відповідного поселення. Така чисельність не може бути менше:
7 осіб - при чисельності населення менше 1000 чоловік;
10 осіб - при чисельності населення від 1000 до 10 000 чоловік;
15 осіб - при чисельності населення від 10 000 до 30 000 чоловік;
20 осіб - при чисельності населення від 30 000 до 100 000 чоловік;
25 осіб - при чисельності населення від 100 000 до 500 000 чоловік;
35 чоловік - при чисельності населення понад 500 000 чоловік.
Чисельність депутатів представницького органу муніципального району визначається статутом муніципального району і не може бути менше 15 людей.
Чисельність депутатів представницького органу внутрішньоміської території міста федерального значення визначається статутом муніципального освіти і не може бути менше 10 людей.
§ 4. Компетенція представницького органу
Представницькі органи володіють значним набором повноважень у різних сферах життя відповідного муніципального освіти: в організації діяльності органів місцевого самоврядування, в га