Методика бюджетного планування

РОСІЙСЬКА ФЕДЕРАЦІЯ

МІНІСТЕРСТВО АГЕНСТВО ДО ОСВІТИ

Державні освітні установи

ВИЩОЇ ОСВІТИ

«ОРЛОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

Факультет економіки і управління

Кафедра прикладних економічних дисциплін

Курсова робота

з дисципліни: Бюджетна система

на тему:

«Методика бюджетного планування»

Виконала:

Студентка 3 курсу 306 групи

Керівник: Спаська Н.В.

2009

Зміст

Введення

1. Теоретичні аспекти бюджетного планування

1.1 Поняття бюджетного планування: сутність, суб'єкти, принципи

1.2 Методи бюджетного планування

1.3 Роль бюджетного планування в економіці країни

2. Аналіз бюджетного процесу в Російській Федерації

2.1 Перехід до середньострокового бюджетного планування

2.2 Перехід до програмно-цільовим методам бюджетного планування

3. Бюджетне планування як засіб удосконалення бюджетних відносин

3.1 Основні проблеми бюджетного планування

3.2 Шляхи вдосконалення бюджетного планування

Висновок

Бібліографічний список

Введення

Питання зведеного фінансового і бюджетного планування та прогнозування були об'єктом наукового дослідження багатьох радянських вчених. Їх висновки та пропозиції плідно впливали на практику соціалістичного будівництва. Однак, в даний час ці досягнення мають об'єктивно обмежені рамки застосування і з становища потребують кардинального перегляду і переорієнтації з централізованого директивного фінансового, бюджетного планування та прогнозування на децентралізоване індикативне бюджетне планування і. прогнозування з урахуванням трьох рівнів бюджетної системи Росії.

Складнощі трансформаційного періоду, нерозробленість проблеми бюджетного планування та його виняткова важливість у зв'язку із щорічної розробкою бюджетів на всіх рівнях державної влади та органів місцевого самоврядування Російської Федерації в якісно нових умовах, що диктуються ринком, для формування фондів грошових коштів в обсягах, що забезпечують бездефіцитне фінансування державою своїх видаткових зобов'язань, спрямованих на досягнення і збереження в довгостроковій перспективі економічної, фінансової та соціальної стабільності, зумовили актуальність цієї курсавой роботи.

Об'єкт дослідження - методологія планування в системі грошових відносин, пов'язаних з надходженням податків і зборів до бюджетів різних рівнів та їх витрачанням відповідно з функціями і завданнями органів державної влади та місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - сукупність теоретичних і практичних проблем, обумовлених процесом планування відносин з формування і витрачання бюджетних фондів органів влади всіх рівнів.

Теоретичною основою дослідження стали праці російських і зарубіжних економістів, фінансистів.

Методологічною базою дослідження були системний, і порівняльний аналіз, основні концептуальні положення, які містяться в роботах вітчизняних і зарубіжних економістів з питань ефективності методів бюджетного планування в ринковій економіці, вдосконалення механізму бюджетного прогнозування і планування доходів та видатків бюджетів всіх рівнів.

Наукова новизна цієї роботи полягає у розгорнутому аналізі методів і принципів чинного механізму бюджетного планування.

Практична значимість роботи. Результати, отримані в ході проведеного дослідження існуючої практики бюджетного планування на всіх бюджетних рівнях в Росії, можуть бути використані Міністерством фінансів Російської Федерації, адміністраціями суб'єктів Федерації, органами місцевого самоврядування з розвитку бюджетного федералізму, реформування міжбюджетних відносин, удосконалення бюджетного процесу на основі застосування єдиних прийомів і методів прозорого бюджетного прогнозування і планування.

1. Теоретичні аспекти бюджетного планування

1.1 Поняття бюджетного планування: сутність, суб'єкти, принципи

Прогнозування являє собою процес розробки прогнозів. «Під прогнозом розуміється система науково обгрунтованих уявлень про можливі стани об'єкта в майбутньому, про альтернативні шляхи його розвитку. Для формування стратегії і тактики розвитку економіки розробляється система прогнозів, включаючи прогнози тимчасового аспекту і за рівнями управління, а також приватні та комплексні прогнози економічного і соціального розвитку країни і регіонів. На основі результатів прогнозних розрахунків визначаються найважливіші напрями стратегії соціально-економічного розвитку, складаються індикативні плани, формується механізм державного регулювання економіки і визначаються параметри основних регуляторів (державного замовлення, цін, податків і пільг, державних інвестицій і позик, страхових резервів і т.д. ) ^»1.

За масштабом прогнозування виділяють: макроекономічні прогнози, міжгалузеві та міжрегіональні, прогнози розвитку народногосподарських комплексів, галузеві та регіональні прогнози, прогнози ланок економіки: підприємств, об'єднань, окремих виробництв і продуктів.

У тимчасовому аспекті прогнози поділяються на: довгострокові (від 5 до 15-20 років), середньострокові (від 3 до 5 років), короткострокові (від місяця до року), оперативні (від одного місяця - на кожен день, тиждень, декаду).

Планування - це процес наукового обгрунтування цілей, пріоритетів, визначення шляхів і засобів їх досягнення. На практиці воно реалізується шляхом розробки планів. План являє собою документ, який містить систему показників і комплекс різних заходів щодо вирішення соціально-економічних завдань. У ньому відображаються цілі, пріоритети, ресурси, джерела забезпечення, порядок та строки їх виконання. Прогноз і план взаємно доповнюють один одного.

До планування відносяться ^2:

• суспільно-політичний нагляд над економікою і контроль через різні політичні установи (уряд, парламент, адміністрація президента, політичні партії тощо);

• оцінка стану економіки на конкретний момент часу;

• оцінка спонтанних тенденцій розвитку;

• проектування на майбутнє бажаного економічного рівня, а також використання всіх необхідних засобів, для досягнення намічених цілей.

Основною функцією планування є формулювання курсу дій над керованою системою, з наступним формулюванням комплексу заходів з їх реалізації, що знаходить своє відображення у змісті плану.

Бюджетне планування на державному рівні базується на існуючій в РФ методикою і багаторічному досвіді збору і розподілу фінансових коштів з метою виконання своїх функцій перед суспільством. Весь цикл управління процесами формування, розподілу, перерозподілу і споживання бюджетних ресурсів здійснюється за допомогою бюджетного планування, об'єктом якого є фонди грошових коштів. Завдяки бюджетного планування забезпечується збалансованість народно-господарських і міжгалузевих пропорцій, визначаються шляхи раціонального використання трудових, матеріальних і фінансових ресурсів.

Бюджетне планування на федеральному рівні та рівні територіальних утворень забезпечується системою фінансових планів, які пов'язуються з матеріальними і трудовими балансами у вартісному вираженні. Виходячи з бюджету (федерального, територіального), кожний фінансовий план вирішує завдання організації та управління бюджетними коштами в конкретному ланці управління. У систему бюджетно-фінансових планів входять перспективні та зведені фінансові баланси, що складаються на державному та територіальних рівнях управління з урахуванням їх можливостей щодо формування бюджетів та їх виконання. Цілями такого планування на всіх рівнях влади є:

• забезпечення координації соціального і економічного розвитку держави та її територій на основі бюджетної політики;

• прогнозування об'єктів фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення планованих заходів;

• прогнозування фінансових наслідків проведення реформ та виконання програм;

• визначення можливостей щодо реалізації різних заходів в області фінансово-бюджетної системи.

Складання проектів бюджетів є виключною прерогативою Уряду РФ, органів виконавчої влади суб'єктів РФ і муніципальних утворень. З метою якісного та своєчасного складання проектів бюджетів необхідні відомості про:

• податковому законодавстві;

• передбачувані обсяги фінансової допомоги, наданої нижчим рівнями бюджетної системи;

• види та обсяги видатків всіх рівнів бюджетної системи (іноді передаються з одного рівня на інший);

• нормативи фінансових витрат та інших

Проект бюджету базується на:

• бюджетному посланні Президента РФ;

• прогнозі соціально-економічного розвитку відповідного територіального утворення;

• напрями бюджетної та податкової політики відповідного територіального утворення;

• плані розвитку сектору економіки відповідного територіального утворення.

«Перспективний фінансовий план розробляється на основі даних і показників прогнозу соціально-економічного розвитку держави. У плані містяться дані про можливості бюджетів щодо мобілізації доходів та фінансування видатків за статтями бюджету. План складається на три роки за укрупненими показниками бюджету і щорічно коригується з урахуванням реального і прогнозного соціально-економічного розвитку держави. Перспективний фінансовий план як документ складається одночасно з проектом бюджету на черговий фінансовий рік на основі даних прогнозу соціально-економічного розвитку РФ, суб'єкта РФ чи муніципального освіти і містить дані про прогнозні можливостях бюджету щодо мобілізації доходів і запозичень ^»3.

Перспективний фінансовий план законодавчо не затверджується і розробляється з метою інформування законодавчих і представницьких органів влади про передбачувані напрямках соціально-економічного розвитку, виявлення можливостей у перспективі реалізації заходів у галузі фінансової політики, відстеження довгострокових цільових програм і своєчасного контролю заходів у певних ситуаціях. План розробляється на три роки і щорічно коректується із зсувом на один рік уперед з урахуванням соціально-економічного розвитку.

План складається з окремих розділів, в цих розділах обгрунтовуються шляхи вирішення завдань, що стоять перед державою в галузі економіки в плановому періоді, визначаються основні показники по галузях і сферах економіки. Певні показники повинні бути обгрунтовані, а в плані повинні бути передбачені антиінфляційні заходи і приділено особливу увагу розділам з соціальної політики держави.

Все вищевикладене відноситься до макроекономічного планування, яке можна визначити як свідома дія. Мета макроекономічного планування - привести після закінчення певного терміну до бажаного результату національну економіку в цілому. Економічною наукою і практикою розроблено різні форми планування.

Планування в ринковій економіці здійснюється переважно економічними методами, а основними економічними регуляторами, є податки, митна і фінансова політики.

Методологія прогнозування та планування розвитку економіки визначає основні принципи, підходи, методи проведення прогнозних і планових розрахунків, розкриває і характеризує логіку формування прогнозів, планів та їх здійснення. Як інструмент, що дозволяє реалізувати методологічні принципи прогнозування і планування, виступають методи.

Методологія планування спирається на чотири рівні знань:

• Загальнофілософський рівень - сукупність поглядів, знань про явища навколишнього світу (філософія, культурологія, математика, теорія систем, теорія організації; політологія);

• Загально рівень, що дає розуміння загальних підходів, принципів, форм організації, систем (кібернетика, теорія організації, теорія систем та ін);

• Конкретна методологія наук - утворює сукупні знання про управління в соціально-економічних системах (макроекономіка; право, соціологія; статистика, менеджмент та ін);

• Методологія, методика і технологія стратегічного планування - наука про стратегічне планування, яка найбільш наближена до практичної діяльності, і покликана реалізовувати досягнення інших наук.

Класифікація прогнозів різниться:

• за способом опису тенденцій зміни об'єкта або процесу (трендовий та факторний підходи);

• за способом формування параметрів, що характеризують об'єкт або процес (генетичний (ресурсний) і нормативний (цільової) підходи).

Трендовий підхід у прогнозуванні передбачає екстраполяцію вирівняних значень динамічного тимчасового ряду прогнозованого показника.

Факторний підхід у прогнозуванні передбачає визначення кола впливають на прогнозований показник (індикатор), процес факторів (регуляторів) і форми їх взаємозв'язку.

Генетичний підхід грунтується на прогнозуванні стійких тенденцій і зводиться до перенесення залежностей, характерних для минулого і сьогодення, на майбутнє. Він дозволяє розглядати об'єкт, виявляючи тенденції його розвитку та можливі результати без впливу на цей предмет.

Нормативний підхід полягає у визначенні параметрів відтворення для досягнення заданих цілей економічного зростання, тобто розвиток об'єкта розглядається від майбутнього до теперішнього.

Генетичний і нормативний підходи повинні використовуватися у взаємозв'язку, в прогнозуванні вони виступають альтернативними способами виявлення параметрів, що характеризують прогнозований об'єкт або процес. Головним завданням прогнозування стає узгодження результатів прогнозних розрахунків, одержуваних на основі генетичного і нормативного підходів.

Прогнозування і планування здійснюється з дотриманням конкретних принципів. Основними з них є: альтернативність, науковість, соціальна спрямованість, підвищення ефективності виробництва, пропорційність і збалансованість, пріоритетність, узгодження коротко-, середньо-і довгострокових цілей.

Принцип альтернативності вимагає проведення багатоваріантних прогнозних розробок (альтернатив).

Принцип науковості реалізується в тому, що планові документи повинні розроблятися з використанням законів суспільного розвитку, аналізу тенденцій і прогнозів соціально-економічного функціонування суспільства, НТП.

Принцип соціальної спрямованості планування передбачає першочерговим врахування інтересів людини і суспільства, спрямованість планів на задоволення їх потреб.

Принцип підвищення ефективності виробництва вимагає, щоб результати виконання планів досягалися максимальною економією праці і ресурсів на одиницю продукції. Важливим при плануванні такі показники ефективності, як зростання продуктивності праці, зниження матеріало-та енергоємності, підвищення фондовіддачі, рентабельності і т.д.

Принцип пропорційності та збалансованості полягає в тому, що зростання виробництва повинен супроводжуватися поліпшенням структури господарства, зменшенням частки відсталих виробництв, розширенням застосування високих технологій та ін При цьому повинні збільшуватися обсяги продукції, що має максимальний попит на світовому ринку, головним чином, товарів з більшою часткою доданої вартості, і скорочуватися сировинні поставки іншим країнам.

Пріоритет суспільного розвитку повинен панувати при складанні планів. У зв'язку з тим, що в державі завжди є обмеженість у будь-яких ресурсах (трудових, матеріальних, природних та інших), уряд повинен визначати такі напрямки в розвитку країни, які мають першочергове значення для суспільства в даний період.

Принцип узгодження короткострокових і довгострокових цілей по суті є продовженням принципу пропорційності, але тут головне увагу приділено обліку цілей при плануванні на часових відрізках. Поставлені результати планів при цьому повинні узгоджуватися зі стратегічними цілями суспільства.

Розвиток економіки характеризує система показників, яка складається з блоків, що відповідають різним аспектам розширеного відтворення. Усі показники поділяються на натуральні і вартісні, абсолютні та відносні, кількісні і якісні, затверджувані, індикативні і розрахункові. Затверджувані показники включають державне замовлення, ліміти та нормативи.

Президент РФ не пізніше березня, що передує черговому фінансовому році, виступає перед Федеральними Зборами РФ. У своєму посланні Президент РФ визначає бюджетну політику держави на черговий фінансовий рік.

Законодавчі та представницькі органи державної влади та органи влади місцевого самоврядування розглядають, коректують і стверджують, розроблені та подані відповідними виконавчими органами проекти бюджетів і проекти бюджетів позабюджетних фондів.

«Виконавчі органи влади держави, суб'єктів РФ і місцевого самоврядування здійснюють розробку проектів бюджетів та бюджетів позабюджетних фондів, розглядають їх на своїх засіданнях, вносять їх на розгляд і затвердження законодавчих і представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування» ^4.

Основна роль у складанні проектів бюджетів та їх виконанні належить Мінфіну Росії, фінансовим органам суб'єктів РФ і муніципальних утворень.

Мінфін Росії в області бюджетів виконує наступні функції:

• розробляє пропозиції і реалізує заходи щодо вдосконалення бюджетної системи РФ, розвитку бюджетного федералізму та механізму міжбюджетних відносин з суб'єктами РФ;

• розробляє проекти федерального бюджету, позабюджетних фондів і прогноз консолідованого бюджету РФ, виконує федеральний бюджет, складає звіт про виконання федерального бюджету, позабюджетних фондів і консолідованого бюджету РФ, здійснює контроль за цільовим використанням коштів федеральних бюджетів;

• готує пропозиції і реалізує заходи, спрямовані на вдосконалення структури державних бюджетних витрат;

• удосконалює методи бюджетного планування і порядок бюджетного фінансування, здійснює керівництво у сфері складання і виконання федеральних бюджетів;

• розробляє і реалізує єдину політику формування структури державних запозичень для покриття дефіциту федерального бюджету;

• готує пропозиції щодо формування та використання коштів державних позабюджетних фондів, цільових бюджетних фондів за встановленими розмірами відрахувань у ці фонди;

• розробляє спільно з Мінекономрозвитку Росії проекти програм державних зовнішніх запозичень з метою покриття бюджетного дефіциту і організовує роботу щодо залучення в економіку РФ іноземних інвестицій і кредитів;

• розробляє умови випуску та розміщення державних позик і т.д.

Фінансовий орган суб'єкта РФ у сфері бюджетів виконує функції:

• складає проекти бюджету суб'єкта РФ, бюджету позабюджетних фондів і консолідованого бюджету суб'єкта РФ на основі даних муніципальних бюджетів;

• розробляє проекти нормативів відрахувань від податків та інших платежів до місцевих бюджетів, розміри дотацій і субвенцій з бюджету суб'єкта РФ до місцевих бюджетів;

• виконує інші функції відповідно до законодавчих актів суб'єкта РФ.

Таким чином, п ланірованіе - це процес наукового обгрунтування цілей, пріоритетів, визначення шляхів і засобів їх досягнення. Воно здійснюється на підставі цілого ряду принципів спеціальними суб'єктами бюджетних відносин: Мінфіном Росії, фінансовим органом суб'єкта РФ. Законодавчі та представницькі органи державної влади та органи влади місцевого самоврядування розглядають, коректують і стверджують, розроблені та подані відповідними виконавчими органами проекти бюджетів і проекти бюджетів позабюджетних фондів .

1.2 Методи бюджетного планування

На відміну від зведеного фінансового планування, здійснюваного, як правило, на більш тривалий період, бюджетне прогнозування розраховано на бюджетний період. Бюджетне прогнозування проводиться на основі прогнозних розрахунків основних бюджетних показників.

Під прогнозом бюджету розуміється комплекс імовірнісних оцінок можливих напрямів формування доходної та видаткової частин бюджету.

Метою бюджетного прогнозування є розробка та обгрунтування оптимальних шляхів розвитку бюджету на основі статистичних даних аналізу, сформованих тенденцій, конкретних соціально-економічних умов і перспективних оцінок. Бюджетне прогнозування дозволяє своєчасно вжити ефективних заходів у фінансово-бюджетній політиці держави або окремо взятого регіону. Бюджетне прогнозування базується на обраних показниках, до яких можна віднести:

• прогнозованих загальний обсяг доходів бюджету за всіма джерелами доходів;

• прогнозований загальний обсяг витрат з усіх розділів, підрозділів, груп, статтями бюджетної класифікації;

• загальний обсяг капітальних і поточних витрат бюджету;

• обсяг фінансової допомоги бюджетам інших рівнів бюджетної системи, що надаються у формі дотацій, субвенцій, субсидій;

• інші показники, встановлені законодавчими актами, наприклад верхня межа державного зовнішнього боргу, межа запозичень і т. д.

Розрахунок прогнозованих бюджетних показників заснований на інших методологічних підходах, ніж розрахунок показників річного бюджету. Зокрема, якщо показники річного або квартальних бюджетів визначаються на базі прямих розрахунків економічних і фінансових параметрів або на базі статистичних даних, то при розрахунку прогнозних бюджетних показників такі дані відсутні або можуть бути у вигляді статистичних даних за попередні фінансові роки.

При розробці прогнозу розвитку бюджету можуть використовуватися методи екстраполяції, експертних оцінок та змішаний метод.

Макроекономічні прогнози Міністерства економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ) є основою для складання бюджету Російської Федерації на майбутній рік, а також використовуються при визначенні середньостроковій грошово-кредитної політики, яка визначається Банком Росії і Міністерством фінансів РФ.

«Помилки в прогнозуванні основних макроекономічних параметрів приводять до зростання неефективності державних видатків. Таким чином, виявлення параметрів, що характеризуються найбільшими помилками прогнозування, і джерел помилок укупі з пропозиціями щодо поліпшення точності прогнозів дозволило б поліпшити якість проведеної державної політики ^»5.

Розвиток методів прогнозування важливо не тільки з практичної, але і з теоретичної точки зору. Адекватність прогнозів є найкращим свідченням на користь правильності уявлень, на яких вони грунтуються. Тим самим вивчення точності зроблених раніше прогнозів є хорошим інструментом виявлення якісних змін в динаміці і структурі економіки і дозволяє визначити природу цих змін.

В даний час у розпорядженні дослідників є широкий арсенал методів прогнозування. Вони представляють інтерес не тільки як інструменти екстраполяції, а й як інструменти активного пізнання об'єктивної реальності. Практика показує, що найбільш висока точність досягається шляхом різного агрегування прогнозів експертів.

При прогнозуванні на середньострокову перспективу фактично використовуються експертні оцінки або консенсус-прогнози експертів, підкріплені різними економетричними моделями. При цьому консенсус-прогнози мають тенденцію до зближення з наївним прогнозом, трохи ускладненим очікуваннями зростання або падіння обраного показника. Найбільш поширеним типом експертного прогнозу є «наївний прогноз», а також прогноз, заснований на припущенні про найгіршому розвитку ситуації, тобто або зниження темпів зростання для позитивного показника, або збільшення темпів росту для негативного показника. Економетричні моделі в таких прогнозах складаються, щоб підкріпити той чи інший припущення експерта про динаміку розвитку окремого показника або групи показників.

Прогнози МВФ є прикладом консенсус-прогнозу експертів ^2. При цьому в основі експертних оцінок часто лежить структурна модель. В даний час МВФ проводить роботу, спрямовану на підвищення своєї ролі не в запобіганні криз, а в наданні інформаційних і консультаційних послуг (зокрема, забезпечення світової громадськості прогнозами щодо розвитку світової економіки і перспектив окремих країн). З урахуванням зміни політики розкриття інформації прогнози щодо розвитку світової економіки доступні з 2001 р. Ці прогнози в середньому виконуються на 1 - 2 роки, тобто є середньостроковими.

Досить довгі прогностичні ряди для економіки Росії доступні для 2003 - 2005 рр.. Для 2006 порівняльний аналіз скрутний, оскільки ще немає остаточних фактичних даних. Для більш ранніх періодів у відкритих джерелах немає безперервних рядів даних, що ще більше ускладнює аналіз точності.

Крім показників темпів зростання ВВП і інфляції для більшої репрезентативності розглядалися й інші макроекономічні змінні. Найменша точність прогнозування отримана для ціни на нафту: помилка прогнозу на інтервалі шести кварталів становить 54,6%. Решта помилок прогнозу є наслідком помилки в прогнозуванні ціни на нафту. Зокрема, це помилка в прогнозуванні обсягу експорту, темпи зростання грошової маси та інших показників, тісно пов'язаних з темпами зростання цін на нафту. Саме в 2003 р. став формуватися сучасний вигляд економіки, коли підтримання стабільного обмінного курсу при різкому зростанні припливу валюти по каналу експорту стало сприяти аналогічного зростанням темпів зростання грошової маси, оскільки для підтримки стабільності на валютному ринку необхідно здійснювати постійні інтервенції на цьому ринку, що призводять до відповідному збільшенню темпів зростання грошових показників. Цей механізм добре описаний в моделі Мандела - Флемінга для випадку фіксованого обмінного курсу.

Аналіз прогнозу МВФ дозволяє виділити істотна зміна в умовах функціонування економіки, а саме різке зростання ціни на нафту. Це зростання МВФ тоді передбачений не був. Таким чином, ми отримуємо відповідь на обидва питання, поставлені вище: найбільш важлива зміна - це зміна ціни на нафту, воно не було передбачене і стало джерелом помилки прогнозу МВФ.

Розглянемо тепер ще один приклад використання експертних оцінок, а саме усереднення оцінок експертів. Такі прогнози складаються приватним незалежним Центром розвитку і являють собою агреговані прогнози ряду експертних організацій та інвестиційних банків щодо середньострокової перспективи розвитку вітчизняної економіки. Якщо слідувати сформованій практиці, то саме такі прогнози дозволяють добитися максимальної точності на середньостроковому горизонті прогнозування, тобто є найкращими з доступних прогнозів. Розглянемо на прикладі тимчасового діапазону 2003 - 2005 рр.., Яку точність дозволяв домогтися цей метод прогнозування.

Точність прогнозів перевіримо на основі двох основних показників - темпів зростання ВВП та інфляції (темпів зростання споживчих цін). Так, прогноз ВВП на 2003 р., зроблений в IV кварталі 2003 р. (тобто за один квартал до появи факту), мав відносну помилку в 15,1%, що стало наслідком істотного перегляду темпів зростання ВВП Росстатом (за рахунок підвищення вкладу малих підприємств і індивідуальних підприємців).

Аналогічна помилка (при одно квартальному прогнозуванні) при прогнозуванні темпів зростання ВВП у 2004 та 2005рр. становила відповідно 2,8 і 3,1%. Велика помилка у 2005 р. теж була викликана переглядом методології (аналогічним підвищенням темпів зростання продукції малих підприємств). Помилка прогнозу на дворічному інтервалі для розглянутих показників у середньому складає 24,5% за 2004 р. і 16,7% за 2005 р ^6.

Якщо брати більш широку вибірку по 17 показникам (основні макроекономічні показники), то середня помилка прогнозу по 2004р. складе вже 38,7% і по 2005 р. - 39,3%. У якості одного з показників прогнозу була включена ціна на нафту, оскільки її роль для нашої економіки істотна. При цьому точність прогнозу ціни на нафту була досить низькою - на рівні 38,7% для 2004 р. і 55% для 2005 р. Оскільки в консенсус-прогнозі використовуються прогнози не тільки вітчизняних економістів, а й зарубіжних аналітиків, то дані показники значною мірою можна поширити і на світові прогнози ціни на нафту.

Ще одне джерело помилки прогнозу - недооцінка внутрішніх факторів росту економіки, а саме прискорення темпів зростання кредитування приватного сектору і відповідно істотного зростання обороту роздрібної торгівлі. Якщо розглядати прогноз за показником темпів зростання обороту роздрібної торгівлі, то помилка прогнозу становить 41,6 та 41,3% для 2004 і 2005 рр.. відповідно ^7.

Таким чином, аналіз прогнозів Центру розвитку також дозволяє виділити фактори, які послужили джерелом помилки прогнозу, а значить, і що претендують на роль факторів структурних змін. Крім вже виділеної раніше ціни на нафту, це темпи росту обороту роздрібної торгівлі.

Прогнози експертів (як індивідуальні, так і усереднені) представляють собою ускладнений аналог найпростішого прогнозування на основі минулих значень. Частково це обумовлено тим, що людська психологія не дозволяє офіційно озвучувати прогнози, значно відрізняються від динаміки показників, що сформувалися на момент прогнозу. Іншими словами, якісно відмінний від поточних значень прогноз просто не включається в полі аналізу. Ці методи не можна використовувати для прогнозування наслідків застосування нетрадиційних економічних заходів, та й в умовах поточного прогнозування вони відносно неефективні. Графічний аналіз як найбільш наочний дозволяє побачити, що суть усіх прогнозів - поступове зближення з фактом за принципом екстраполяції минулого значення.

Існує ще такий підхід до прогнозування, як створення «моделей експерта». Даний спосіб в основному застосовується на мікрорівні, так як дозволяє істотно знизити вартість прогнозування, при цьому точність таких прогнозів падає незначно. Даний метод передбачає побудову такої економетричної або змішано-економетричної моделі, яка відтворює прогноз експерта в схожих умовах. Для макроекономічного прикладу - це економетрична модель, яка. в якості визначається параметра використовує прогнози експертів, а в якості вхідних параметрів - різні макроекономічні змінні, такі, як минулі прогнози цього експерта, фактично сформовані рівні прогнозованого параметра і їх похідні.

Чисто математичний підхід в чомусь ще гірше, оскільки при варіюванні прогностичної моделі діапазон можливих оцінок дуже широкий.

Для того, щоб пояснити важливість підвищення точності прогнозування, спробуємо проаналізувати офіційні прогнози МЕРТ, на основі яких вибудовується не тільки бюджетна політика в державі, але і вся макроекономічна політика. Точність прогнозування і можливість відстежувати якісні зміни особливо важливі для розуміння того, як точно передвіщаються наслідки тих чи інших економічних заходів в умовах постійно мінливої ​​інституційного середовища в Росії.

Найбільша точність досягається при прогнозуванні того параметра, на який МЕРТ має найбільший вплив, - інфляції. Така вражаюча точність у сукупності з високою помилкою за іншими параметрами може говорити тільки про те, що офіційним даними з інфляції не варто беззастережно довіряти, інакше виходить, що експерт, який робить прогноз, внутрішньо суперечливий.

Точність прогнозування темпів зростання промислового виробництва і цін на нафту відносно низька, особливо в порівнянні з точністю прогнозування інфляції.

«На макроекономічному рівні використовуються далеко не всі можливі методи прогнозування, розроблені на рівні мікропрогнозірованія. Точність макроекономічних прогнозів залишає бажати кращого. Основними джерелами помилок стають не тільки зміни зовнішніх умов функціонування, а й експертні помилки, в тому числі неповний облік знову даних, що надходять. У розглянутий проміжок часу 2003 - 2005 рр.. основні помилки були допущені при прогнозуванні ціни на нафту, а також темпів зростання показників сфери послуг, доходів бюджету, будівництва, імпорту та експорту ^»8. Висока помилка прогнозу дозволяє стверджувати, що в економіці Росії в цей період відбувалися структурні зміни і відбувалися вони саме в перерахованих вище секторах.

«Наявність інструментарію довгострокового соціально-економічного прогнозування - необхідна умова для розробки стратегії розвитку на тривалу перспективу. Без застосування набору балансових економетричних моделей узгодження різних розділів комплексного прогнозу стає практично неможливим ^»9. У зв'язку з цим основне питання полягає в тому, що повинен являти собою такий інструментарій і яка його роль у розробці довгострокового прогнозу.

Протягом ряду років в Інституті народногосподарського прогнозування РАН здійснюється розробка комплексного інструментарію довгострокового прогнозування на базі міжгалузевих балансових розрахунків. Розробка стратегії довгострокового розвитку потребує особливої ​​уваги до таких факторів економічного розвитку, як виробничий потенціал, ресурсні та інфраструктурні обмеження, просторовий розвиток економіки і т. д. У процесі багаторічних робіт сформувався комплекс моделей, що включає міжгалузеву модель, модель енергетичного балансу, модель розвитку інфраструктури та відповідних регіональних моделей. Це дозволило дослідити питання ресурсного забезпечення економічного зростання, проблеми подолання інфраструктурних обмежень сталого розвитку, врахувати регіональну компоненту прогнозу, а використання в якості основи розрахунків міжгалузевої моделі забезпечило необхідний рівень узгодженості результатів. Суттєвим є наявність у комплексі моделей трьох основних рівнів.

На першому, федеральному, здійснюється розрахунок основних макроекономічних та галузевих показників у цілому для Федерації. У свою чергу, розрахунки на федеральному рівні є основою для формування прогнозів на рівні федеральних округів і окремих регіонів. Задум прогнозного комплексу полягає в тому числі й у тому, щоб у дослідників була можливість в короткі терміни вирішувати задачі комплексного соціально-економічного прогнозування як всієї економіки, так і більш вузькі спеціальні завдання галузевого та регіонального розвитку.

Вибір для цілей аналізу показників економічної динаміки моделі міжгалузевого балансу (МОБ) передбачає в якості вихідної статистичної бази розрахунків використання офіційної інформації, що публікується Росстататом. Одна з труднощів, з якою стикаються розробники міжгалузевих моделей, - брак інформації. На жаль, дослідникам доступні ряди міжгалузевих балансів в системі СНР лише до 2003 р. включно за класифікацією ЗКГНГ. Міжгалузеві баланси за 2004-2006 рр.. були отримані розрахунковим шляхом у самій моделі з використанням максимально повного набору звітної статистичної інформації за відповідні роки. При розробці комплексу моделей стало ясно, що в процесі переходу офіційної статистики з системи ЗКГНГ ​​на систему КВЕД неминуче виникнуть певні складності, як з продовженням звітних статистичних рядів, так і з інтерпретацією отриманих результатів. У зв'язку з цим при розробці моделі спочатку передбачався перехід на нову систему даних.

Розробники прогнозу мають можливість аналізувати отримані результати в реальному режимі часу і використовувати готові форми з результатами прогнозу при складанні підсумкових документів та вихідних матеріалів. Наявність рядів розгорнутих міжгалузевих балансів дозволяє формувати додаткові розрахункові блоки моделі. Включення їх в загальну систему розрахунків дозволяє отримувати приватні прогнози, засновані на зміні загальної макроекономічної ситуації. У зв'язку з цим у розрахунковий комплекс увійшли моделі інфраструктури та енергетичного балансу.

Блок розрахунку зведеного фінансового балансу моделі Соїті включає розрахунок консолідованого бюджету РФ і стабілізаційного (резервного) фонду. У частині останнього фонду в моделі передбачена схема, відповідна поточній практиці його формування. Фінансові надходження в стабілізаційний фонд складаються з коштів податку на видобуток корисних копалин у відношенні сирої нафти і засобів вивізного мита на нафту. Витрати стабілізаційного фонду є екзогенним параметром політики уряду. Можлива реалізація сценарію з використанням коштів резервного фонду. У цьому випадку відбудеться зміна обсягів стабілізаційного фонду, а також показників консолідованого бюджету, який пов'язаний з динамікою державних витрат, а через них і з усією системою міжгалузевих розрахунків.

Розвиток моделі зажадало від розробників включення до неї показників, що характеризують динаміку державних фінансів. Зокрема, здійснюється прогнозування ключових параметрів консолідованого бюджету РФ. У рамках податково-бюджетного блоку моделі Соїті прогнозуються показники податкових і неподаткових доходів і витрат консолідованого бюджету РФ. Структура доходів і витрат у моделі заснована на прийнятої бюджетної класифікації. Розглянемо розрахунок ключових показників доходної частини бюджету. Моделювання та прогнозування податку на прибуток базуються на тому, що ставка податку на прибуток єдина для всіх галузей (за винятком сільського господарства). Крім того, існують звітні дані про обсяги податку на прибуток, виплачених у бюджет різними галузями. Прогнозні значення податку на прибуток визначаються динамікою номінальної ставки оподаткування, прийнятої гіпотезою динаміки збирання та прогнозними значеннями валового прибутку. При цьому ставка податку на прибуток і збирання є екзогенними показниками моделі. Розрахунок прибуткового податку в моделі ССЖГО базується на прогнозних обсягах оплати праці.

У загальному вигляді схема розрахунку проста і являє твір сумарної оплати праці в поточному році, ставки податку на прибуток і поправочного коефіцієнта збирання прибуткового податку. Ставка податку і коефіцієнт збирання задаються екзогенно. Загальна величина надходжень до бюджету від податків на прибуток і дохід розраховується як сума надходжень від податку на прибуток і від податку на доходи фізичних осіб. Існує кілька видів акцизів. У рамках розрахунків вони сконцентровані за галузевим принципом, сформовані умовні ставки. У результаті оцінюються такі галузеві потоки акцизних зборів: харчова, нафтопереробна, автомобільна промисловість.

Окремо оцінюються акцизні збори на ввезені товари. Розрахунок проводиться шляхом множення відповідного показника валового випуску галузі на умовну ставку акцизного збору і коефіцієнт збирання. Для акцизних зборів на ввезену продукцію ставка застосовується до сумарного обсягу імпорту. Завдання моделювання і прогнозування ПДВ є найбільш складною. При цьому дана проблема має не тільки методичний, але і статистичний аспект, пов'язаний з побудовою та коригуванням міжгалузевих балансів в різних цінах (цінах виробників і цінах покупців). Оскільки звітні міжгалузеві баланси мають високий рівень агрегування, а окремі групи товарів та послуг - різняться ставки ПДВ, то підсумкові ставки ПДВ по галузях також різні. Росстат не розробляє оцінки агрегатних ставок ПДВ. Тим часом для розрахунку прогнозних значень ПДВ, що надходить до бюджету в рамках агрегованої міжгалузевої моделі необхідне використання саме такого роду агрегованих ставок. Складність проблеми полягає ще в тому, що звітні міжгалузеві баланси Росстату не містять також і величин ПДВ, виплаченого в бюджет. Наявна в наборі таблиць Росстату матриця чистих податків на продукти містить ПДВ, але робота з визначення його величини стосовно кожного потоку скрутна. Для того щоб отримати розрахункові усереднені галузеві ставки ПДВ, необхідно мати дані про виплату ПДВ до бюджету окремими галузями.

1.3 Роль бюджетного планування в економіці країни

«Помилки в прогнозуванні основних макроекономічних параметрів приводять до зростання неефективності державних видатків. Таким чином, виявлення параметрів, що характеризуються найбільшими помилками прогнозування, і джерел помилок укупі з пропозиціями щодо поліпшення точності прогнозів дозволило б поліпшити якість проведеної державної політики ^»10.

Розвиток методів планування та прогнозування важливо не тільки з практичної, але і з теоретичної точки зору. Адекватність планів є найкращим свідченням на користь правильності уявлень, на яких вони грунтуються. Тим самим вивчення точності зроблених раніше прогнозів є хорошим інструментом виявлення якісних змін в динаміці і структурі економіки і дозволяє визначити природу цих змін.

Стратегія на загальнодержавному рівні розробляється для того, щоб визначити в якому напрямку буде розвиватися економіка, щоб приймати обгрунтовані рішення при виборі способу дії. Без стратегії немає продуманого плану дії, немає програми досягнення бажаних результатів.

Соціально-економічний розвиток і забезпечення фінансової стійкості залежать не тільки від наявності достатніх фінансових ресурсів, але і від якості управління ними, від активного і широкого впровадження в практику управління фінансами сучасних форм і методів бюджетного планування. Бюджетне планування як частина соціально-економічного планування спрямоване на реалізацію завдань сталого розвитку, а як вид фінансового планування - на зміцнення фінансової стійкості економіки на різних рівнях.

У процесі управління фінансами особливе місце займає бюджетне планування, до якого в умовах реформування бюджетної системи пред'являються певні вимоги. Бюджетне планування при науково-обгрунтованому підході може стати дієвим інструментом забезпечення стійкості, збалансованості і розвитку на всіх рівнях бюджетної системи.

Роль і місце бюджетного прогнозування і бюджетного планування в системі економічного регулювання визначаються їх тісною взаємодією і тим фактом, що прогнозування є концептуальною базою для опрацювання, підготовки, аналізу і затвердження планових рішень. Прогнозування визначає напрями розвитку планування і вироблення конкретних планів, що враховують специфічні особливості ситуацій, в яких вони розробляються і в тих, в яких вони будуть діяти: найближча перспектива, середньострокова перспектива і віддалене майбутнє.

Бюджетне прогнозування будується на основі структурного аналізу та можливих варіантів їх розвитку в майбутньому, вписуються в рамки поточної та стратегічної економічної і соціальної політики держави. Прогнози виступають своєрідною підкладкою для процесу планування і планів, які прокладають перспективний маршрут руху національної економіки в мінливої ​​економічної зовнішньому середовищі.

2. Аналіз бюджетного процесу в Російській Федерації

2.1 Перехід до середньострокового бюджетного планування

Починаючи з 2007 р. Уряд РФ приступило до розробки прогнозів на три роки і складання бюджету на черговий рік та наступні два роки - з щорічним віддаленням «бюджетного горизонту» також на один рік. «Таке нововведення дозволяє закріпити намічені зміни, стримує реалізацію фінансово не забезпечених ініціатив виконавчої та законодавчої гілок влади в процесі виконання бюджету» ^11. Але практично так поки не виходить, хоча до нього йшли досить довго.

Необхідність середньострокового бюджетного планування та уточнення його змісту вже на етапі ринкової трансформації була врахована при розробці Федерального закону «Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку Російської Федерації» від 23 червня 1995 р. У ньому це поняття визначалося як система науково обгрунтованих уявлень про напрямки соціально-економічного розвитку Російської Федерації, заснованих на законах ринкового господарства.

Одним із заключних етапів бюджетного планування є процес складання проекту бюджету, розробка якого починається не пізніше 10 місяців до початку чергового фінансового року. Основним завданням його розробки є визначення обсягу грошових коштів, централізуемих в бюджеті з метою фінансового забезпечення функцій органів влади і виконання ними заходів економічного і соціального розвитку держави та її територій.

Проекти бюджетів становить Уряд РФ, виконавчі органи влади суб'єктів РФ і муніципальних утворень. Безпосередніми виконавцями, які розробляють проекти бюджетів, є Мінфін Росії та територіальні фінансові органи. У зв'язку з цим Мінфін Росії та територіальні фінансові органи забезпечуються відповідною інформаційною базою, що надходить від уряду, статистичних, податкових, митних органів та установ. Головним для складання проекту бюджету служать прогнозні дані соціально-економічного розвитку держави чи територіальної освіти. Прогноз, як зазначено вище, розробляється на основі даних (показників) за попередні роки, періоди звітного року і тенденцій розвитку з урахуванням фінансово-бюджетної політики.

Для складання проектів бюджетів використовується наступна інформація:

• зміни в податковому та митному законодавстві 1а момент початку розробки проекту;

• нормативи відрахувань від власних і регулюючих доходів до бюджетів інших рівнів бюджетної системи;

• передбачувані обсяги фінансової допомоги, що надається з бюджету іншим рівням бюджетної системи;

• види та обсяги видатків, що передаються з одного рівня бюджетної системи на інший;

• нормативи фінансових витрат на надання державних та муніципальних послуг юридичним і фізичним особам;

• нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості. Використовуючи дану інформацію, Мінфін Росії розробляє:

• проект федерального бюджету;

• величини основних показників федерального бюджету на середньострокову перспективу;

• проект федерального закону про федеральний бюджет на планований фінансовий рік.

В основу розробки проекту федерального бюджету закладаються:

• напрями фінансово-бюджетної політики;

• показники прогнозу соціально-економічного розвитку на черговий фінансовий рік;

• уточнені параметри середньострокового прогнозу соціально-економічного розвитку держави;

• показники зведеного фінансового балансу;

• показники грошової програми, складеної ЦБ РФ;

• показники довгострокових федеральних цільових програм.

На стадії формування проекту бюджету Мінфін Росії розробляє сценарні умови економічного і соціального розвитку на черговий фінансовий рік з відображенням у них головних макроекономічних показників з метою уточнення параметрів середньострокового прогнозу соціально-економічного розвитку держави. Попередній проект бюджету подається в Уряд РФ, і після його схвалення Мінфін Росії розробляє основні характеристики доходів і витрат федерального бюджету на черговий фінансовий рік, прогнозує розміри основних доходів і витрат федерального бюджету на середньострокову перспективу, розглядає пропозиції про мінімальний розмір оплати праці та пенсійного забезпечення, про порядок індексації заробітної плати працівникам бюджетної сфери і пенсій в планованому році і на середньострокову перспективу. Всі розроблені матеріали та розрахунки Мінфін Росії направляє на розгляд Уряду РФ.

Паралельно Мінфін Росії направляє основні характеристики по доходах і видатках федерального бюджету федеральним органам виконавчої влади, доводить до органів виконавчої влади суб'єктів РФ методику формування міжбюджетних розрахунків (відносин) на планований фінансовий рік і середньострокову перспективу. Крім того, ці матеріали та розрахунки Мінфін Росії може представити до Бюджетного комітету Державної Думи і в Раду Федерації РФ для ознайомлення (як правило надаються за запитом).

На основі розрахункових матеріалів Мінфіну Росії по федеральному бюджету органи виконавчої влади проводять розподіл предметних обсягів бюджетних коштів за показниками бюджетної класифікації, адресний розподіл фінансових ресурсів між головними розподільниками бюджетних коштів. При цьому Мінекономрозвитку РФ за запитами міністерств, відомств і суб'єктів РФ і їх аналізу визначає федеральні цільові програми, що підлягають фінансуванню, уточнює їх із зацікавленими сторонами, погоджує обсяги потрібних ресурсів на їх реалізацію в черговому фінансовому році і в середньостроковій перспективі.

У процесі узгодження федеральних цільових програм та аналізу проекту бюджету в цілому Мінекономрозвитку РФ і Мінфін Росії уточнюють розрахункові показники фінансових планів міністерств і відомств, виявляють додаткові доходи, можливості щодо економного витрачання бюджетних коштів і мобілізації коштів на найбільш головних соціально-економічних напрямах розвитку з урахуванням фінансово бюджетної політики держави.

Уточнені розрахунки з внесеними змінами розглядаються з керівниками департаментів Мінфіну Росії і направляються в бюджетний департамент Мінфіну Росії. Бюджетний департамент остаточно узгоджує всі бюджетні розрахунки з відомствами і суб'єктами РФ, становить остаточний проект федерального бюджету.

У разі якщо у бюджетотримачами є розбіжності з показниками бюджету, то неузгоджені питання виносяться на розгляд Міжвідомчої урядової комісії.

З схвалення бюджетного департаменту проект федерального бюджету подається Мінфіну Росії, який направляється в остаточно сформованому вигляді Уряду РФ.

Вся підготовка і погодження з органами федеральної влади проекту федерального бюджету повинна бути закінчена не пізніше 15 серпня року, що передує планованому. Проекти бюджетів територіальних утворень складаються фінансовими органами суб'єктів РФ і муніципальних утворень.

Потім реальністю стала розробка довгострокової Концепції соціально-економічного розвитку Російської Федерації до 2020 р. У радикально зміненому (квітень 2007 р.) Бюджетному кодексі РФ були також закріплені згадані норми: проект бюджету складається і затверджується на основі прогнозу соціально-економічного розвитку з метою фінансового забезпечення видаткових зобов'язань терміном на три роки. Черговий бюджет грунтується на Бюджетному посланні Президента РФ, зазначеному прогнозі, основні напрями бюджетної та податкової політики (ст. 169).

«Згідно ст. 173 прогноз соціально-економічного розвитку Російської Федерації, суб'єкта Федерації, муніципального району (міського округу) розробляється на період не менше трьох років і передбачає уточнення параметрів планового періоду. У пояснювальній записці до прогнозу має бути дано обгрунтування параметрів прогнозу, в тому числі їх зіставлення з раніше затвердженими параметрами із зазначенням причин та факторів прогнозованих змін. Все це досить істотно. Проте практично на першому етапі переходу до бюджетної трьохлітки нововведення виявилися формальними, істотних змін у методології бюджетного планування не відбулося ^»12.

Аналіз основних показників федерального бюджету показує, що, як і раніше, при оцінці перспективи зміни доходів і видатків бюджетів використовуються три давно відомих методу: експертних оцінок - оцінка досягнутого рівня з поправкою на зміну ситуації; сценарний - розробка різних сценаріїв (в російській практиці використовуються песимістичний І оптимістичний сценарії) ознайомлення з якими не дає підстав для оптимізму; метод екстраполяції - перенесення факторів впливу з минулого на поточну і майбутню ситуацію з певною коригуванням.

«Практика застосування цих методів залишається недосконалою, хоча спостерігається певний прогрес, обумовлений використанням нових інформаційних технологій. Але далеко не завжди вдається врахувати імперативи процесу відтворення інтенсивного (інноваційного) типу, дія численних демографічних, соціальних, економічних, внутрішніх і зовнішніх факторів. Це посильно лише органам, які взаємодіють з великими дослідними структурами, в тому числі в рамках РАН ^»13. Проте ні Міністерство фінансів, ні Мінекономрозвитку в цій справі з економічними інститутами РАН, як було в практиці Держплану, безпосередньо не взаємодіють. «Наукові» рекомендації виходять не звідти.

2.2 Перехід до програмно-цільовим методам бюджетного планування

Довгострокові цільові програми розробляються органом виконавчої державної влади або органом виконавчої влади місцевого самоврядування і затверджуються відповідним законодавчим або представницьким органом влади. Довгострокові цільові програми містять техніко-економічне обгрунтування, прогноз очікуваних соціально-економічних результатів реалізації програми, відомості про розподіл об'єктів та джерел фінансування за роками та інші дані.

Якщо на 2005 р. було передбачено реалізацію 54 федеральних цільових програм, що включали 84 підпрограми із загальним річним обсягом фінансування 257,8 млрд. руб., То на 2007 р. планувалося фінансування 47 програм з 31 підпрограмою на суму 698,3 млрд. руб. На реалізовані в попередній бюджетної трьохлітки програми кошти виділялися спочатку тільки на 2008 р. (47 програм і 31 підпрограма) з фінансуванням в обсязі 698,29 млрд. руб., А потім ще на два роки -2009 і 2010 рр.. (45 програм і 34 підпрограми) з фінансуванням відповідно 747,02 млрд. і 503,4 млрд. руб.

У трьохлітки на 2009-2011 рр.. законом про федеральний бюджет передбачена реалізація 54 програм (у тому числі однієї президентської, пов'язаної зі знищенням запасів хімічної зброї в Росії). При цьому 8 програм включають 38 підпрограм. На все це виділяється фінансування в обсягах: 1161,1 млрд. руб. (2009 р.); 1287,86 млрд. руб. ₁ (2010 р.) і 1356,8 млрд. руб. (2011 р.) ^14.

Очевидно дуже суттєва зміна обсягу фінансування федеральних цільових програм на один і той же рік при віддаленні на рік бюджетного горизонту. Позначається не тільки тенденція зростання витрат у зв'язку з інфляцією, але й підвищення ролі програм у модернізації всієї інфраструктури економіки і соціальної сфери. Необхідність у цьому зростає у зв'язку з потребою радикального поліпшення обслуговування зовнішньоекономічних зв'язків російських підприємств, за якими вже є довгострокові угоди з низкою країн, що розвиваються. Це відноситься до експорту наукоємної військової техніки зброї, експорт яких в минулому році перевищив 8 млрд. дол

На формування інфраструктури зовнішньоекономічних зв'язків спрямована, зокрема, Федеральна цільова програма «Модернізація транспортної системи Росії (2002-2010 рр..)» З фінансуванням у 2009 р. і обсязі 386,2 млрд. руб., В тому числі підпрограма «Автомобільні дороги» (330,8 млрд. руб.). Істотно модернізується інфраструктура цілого ряду аеропортів. Передбачені будівництво аеропортового комплексу та Іркутську, подальше облаштування контейнерного терміналу в морському торговому порту в Усть-Лузі (Ленінградська область). Активізується діяльність, пов'язана з розвитком Мурманського транспортного вузла. Продовжиться робота але Федеральної цільової програмою «Створення системи базування Чорноморського флоту на території Російської Федерації в 2005-2020 рр..». На 2009-2011 на це виділяється відповідно 3721, 3734, 8261,4 млрд. руб ^15.

Таким чином, для бюджетного процесу РФ останніх років характерні перехід до середньострокового бюджетного планування і до програмно-цільовим методам бюджетного планування.

3. Бюджетне планування як засіб удосконалення бюджетних відносин

3.1 Основні проблеми бюджетного планування

Основним пороком першого досвіду бюджетної трьохлітки залишається нереалістичність прогнозних розрахунків, що ускладнюється світовою фінансовою кризою, що зазвичай подається як абсолютно зовнішній чинник. Хоча відомо, що цей горезвісний криза в Росії має і глибокі внутрішні корені, пов'язані з безконтрольністю центральної влади при формуванні зовнішнього корпоративного боргу і з діяльністю Центрального банку, що не зумів забезпечити нормальне функціонування кредитно-банківської системи. Його міжнародні резерви «працювали» в основному на економіку зарубіжжя.

Так що в створенні кризової ситуації є і «своя вина». Вона виявляється у розробці легковагих прогнозів, несвоєчасність прийняття запобіжних заходів, сліпому слідуванні протягом цілого десятиліття концепції «дерегулювання»,

При розробці прогнозу як основи першої бюджетної трьохлітки (2008-2010 рр..) Розрахунки темпів зростання обсягу ВВП залишали бажати кращого - досить порівняти передбачуваний обсяг ВВП в суміжних бюджетних трьохлітки.

Все це ставить під питання доцільність такого бюджетного прогнозування і заснованого на показниках прогнозу трирічного планування. Ще на початку десятиліття в порядку «реагування» на «точність» бюджетних прогнозів в умовах динаміки світових цін на нафту та інші енергоносії, протилежної нинішньої (тоді ціни росли), вирішили, що безперспективним спробам «точного» планування доходів і витрат бюджету слід віддати перевагу « заморожування »надприбутків і« усікання »витрат на стадії складання проекту бюджету - з перспективою внесення змін до прийнятого закону про бюджет з урахуванням ситуації. Було проведено великомасштабне резервування нафтогазових доходів бюджету шляхом свідомого планування профіциту як бази створення так званої «подушки безпеки».

У трирічних розрахунках на 2008-2010 і 2009-2011 рр.. бюджетний профіцит на один і той ж 2009 р. представлений величинами 59,3 і 1902,4 млрд. руб. Розрізняються вони в 32,07 рази. На 2010 р. подібні величини складають 36,3 і 1413,4 млрд. руб. і розрізняються вже в 38,93 рази ^16. Однак і вони насправді будуть зовсім іншими, оскільки бюджетні розрахунки базувалися на нереалістичних прогнозних оцінках динаміки світових цін на нафту і газ. У зв'язку з цим, безсумнівно, і передбачувані накопичені обсяги резервного фонду і фонду національного добробуту теж виявляться іншими. Тому запевнення про підконтрольність можливих ситуацій в економіці та фінансах в недалекому майбутньому викликають сумніви.

У бюджетні проектування на 2008-2010 і 2009-2011 рр.. не цілком реалістично оцінювався такий фактор зростання ВВП, як інфляція. Визнанням її дуже високого рівня на кінець 2008 р. і на початку 2009 р. є підвищення з 1 грудня ставки рефінансування Центрального банку до 13%. Це істотний чинник зростання інфляції. В останні роки уряд жодного разу не впоралося з пропонувалася ним же установкою щодо зниження рівня інфляції. Тепер це пояснюють світовою кризою, а адже в попередні роки кризи в нинішній якості не було. Ясно, що в умовах кризи на старті чергової трьохлітки уряд тим більше не змогло створити умов зниження інфляції до закладається в розрахунки рівня - 8,5; 7,0; 6,7% в 2009, 2010, 2011 рр.. відповідно. Інфляція в 2009 р. після кризового 2008 р., в якому вона опинилася вище 13% (було використано чверть обсягу золотовалютних резервів, що досягав близько 598 млрд. дол), перевершить 13-14% ^17.

Підставою для таких припущень є динаміка інфляції в останні роки. Її рівні формувалися під впливом економічних факторів, в перспективі залишаються більш значними (залежність від експорту енергоносіїв і від імпорту продовольства і наукомісткої продукції, зниження сальдо платіжного балансу за рахунком поточних операцій, наявність поодиноких великомасштабних високоефективних завершуються інвестиційних проектів, здатних стати фактором істотної зміни соціально- економічної ситуації).

Вже на стадії розгляду закону про бюджет Мінекономрозвитку представило новий прогноз. У ньому значаться вже інші показники. Але щодо рівня показників, що містяться і в цьому прогнозі, також виникають сумніви. Зокрема, високий темп зміни курсу долара в четвертому кварталі 2008 р. збережеться в першому півріччі 2009 р., у зв'язку з чим навряд чи вдасться утримати його на рівні 30,8-31,8 руб "особливо при спаді виробництва.

Таким чином, головною проблемою бюджетного планування є легковажність і нереалістичність прогнозів.

3.2 Шляхи вдосконалення бюджетного планування

З метою поліпшення бюджетного планування та прогнозування постановою уряду № 249 від 22.05.2004 «Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат» суб'єктам бюджетного планування була запропонована розробка доповідей із зазначенням у них всіх закріплених за ними видаткових зобов'язань, що випливають з діючих нормативних правових актів. У них слід було також передбачати витратні зобов'язання і доходи; результати діяльності та основні якісні показники, які повинні бути досягнуті при використанні бюджетних коштів. Сенс підготовки доповідей - виявлення співвідношення діючих і прийнятих зобов'язань. Якщо очевидно, що поряд з діючими зобов'язаннями доведеться затверджувати і нові, то для покриття нових зобов'язань повинні бути передбачені додаткові доходи і фінансування.

Істотно наступне: якщо певний бюджетний потік був передбачений в одній трьохлітки, то при складанні чергового бюджету з продовженням на рік «горизонту» планування це обов'язково враховується. Бюджетна трьохлітка пов'язана з декларуванням майбутніх доходів і витрат бюджету, а також з фінансовою підтвердженням цих декларацій.

Досвід виконання бюджету першого року трьохлітки в 2008 р. і розробки чергового бюджету на 2009 р. і на плановий період по 2011 р, показує, що бюджетна трьохлітка виявляється не стільки керівництвом до дії, скільки неякісним бюджетним прогнозом, в який необхідно вносити суттєві зміни.

По-перше, в рамках трьохлітки вносяться фіскального характеру зміни в податкове законодавство, тоді як в умовах перспективного бюджетного планування воно повинно залишатися відносно стабільним. Певна робота щодо поліпшення становища була проведена в останні роки. Заборонено введення в бюджетне податкове законодавство змін, що регулюють пропорції доходів і витрат прийнятого закону про бюджет. Ст. 175 зміненого Бюджетного кодексу передбачає розробку зведеного фінансового балансу Російської Федерації. Однак при його складанні виявляються всі проблеми прогнозування обсягу ВВП і доходів бюджету.

По-друге, залишаються високими ризики неефективного використання бюджетних коштів, для подолання чого і передбачалося поліпшення бюджетного планування. Адже при підвищенні ефективності використання коштів вони вивільняються для інших цілей. Недооцінюється прояв закономірностей і логіки процесу відтворення основного капіталу, що особливо виразно простежується з динаміки інвестицій в основний капітал. Вважаються чинником модернізації економіки і соціальної сфери федеральні цільові програми не цілком підпорядковані рішенню цього завдання. Ст. 179 Бюджетного кодексу РФ передбачає, що по кожній довгостроковій цільовій програмі щорічно повинна проводитися оцінка ефективності її реалізації. За результатами зазначеної оцінки не пізніше ніж за місяць до дня внесення проекту закону (рішення) про бюджет в законодавчий (представницький) орган може бути прийнято рішення про скорочення починаючи з чергового фінансового року бюджетних асигнувань на реалізацію програми або про дострокове припинення її реалізації.

На жаль, органи влади таких рішень, як правило, не приймають. Оцінка ефективності програм не здійснюється, не розроблені способи оцінки. Контрольні заходи Рахункової палати щодо використання коштів, що виділяються на реалізацію федеральних цільових програм, стосуються лише окремих програм. Подібно до того як держзамовлення на поставку продукції, виконання робіт і послуг для бюджетної сфери зовсім виразно залишаються найбільшими витратами з часткою кримінального перерозподілу коштів близько 30%, витрати на реалізацію федеральних цільових програм залишаються невизначено ефективними. У той же час витрати на їх реалізацію безперервно зростають. Виявлені вади розробки та реалізації федеральних цільових програм долаються занадто повільно. Одночасно реалізується велика кількість програм, невиправдано розпорошуються кошти по безлічі заходів, нерідко не за призначенням, залишається низькою частка капітальних витрат у структурі витрат на здійснення програм.

Висновок

Управління процесами мобілізації коштів до бюджетів та їх розподілу між бюджетами і всередині бюджетів здійснюється за допомогою виконання органами влади низки заходів у вигляді планування, прогнозування, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також здійснення контролю за виконанням цих заходів.

Прогнозування є інформаційною основою стратегічного планування в нашій країні. Проте якість прогнозів на сучасному етапі розвитку економіки залишає бажати кращого.

У плані перспектив розвитку макроекономічного прогнозування можна запропонувати розглянути ефективність застосування комбінованих методів прогнозування, а саме поєднання економетричних та інституційних методів, і спробувати знайти способи мінімізації наслідків помилок у прогнозуванні зовнішніх параметрів для економічної системи Росії.

У ряді випадків розробка комплексного макроекономічного прогнозу потребує більш детального вивчення окремих складових економічної динаміки. Так як розробляється прогнозно-аналітична система орієнтована в тому числі і на довгострокове прогнозування, то в схему розрахунків включено моделі, що дозволяють здійснити більш повний опис основних ресурсних та структурних обмежень економічного зростання.

Стратегія на загальнодержавному рівні розробляється для того, щоб визначити в якому напрямку буде розвиватися економіка, щоб приймати обгрунтовані рішення при виборі способу дії. Без стратегії немає продуманого плану дії, немає програми досягнення бажаних результатів.

У рамках першої трьохлітки бюджет 2008 р. виконаний з неодноразовими істотними змінами середньострокових пропорцій, у тому числі щодо використання коштів інвестиційного фонду на інші цілі. Закон про виконання бюджету минулого року буде прийнятий в кінці 2009 р. Тому поки немає підстав для більш глибоких висновків. Однак на основі представленого вище аналізу є підстави вважати, що перехід до трирічної бюджетного планування розкрив проблеми, які слід було вирішувати до переходу. Саме тому не спостерігається прогресу в бюджетному процесі.

У ході виконання «ковзної» бюджетної трьохлітки став реальністю перегляд затверджених законом про бюджет пропорцій бюджетного фінансування з доповненням діючих витратних зобов'язань бюджету новими. У такому разі погіршується фінансування зазначених цілей. На заваді цьому і повинна була стати відносно стабільна (в сенсі-підтримки необхідних пропорцій) бюджетна трьохлітка. У її межах поняття «плановий період» повинно було придбати сенс «період виконання плану». Саме це поки не виходить.

Для виправлення становища слід повною мірою використовувати можливості страхування бюджетних ризиків за допомогою фінансових резервів (резервний фонд, фонд національного добробуту, резервні фонди президента і уряду), які доцільно об'єднати і один стратегічний фінансовий резерв і організувати його використання для стратегічних коригування бюджетних пропорцій, частково використовуючи і як внутрішній фінансовий актив.

Список літератури

1. Александров І.М. Бюджетна система Російської Федерації. - М., 2006

2. Афанасьєв М. Основи бюджетної системи. - М.: ВШЕ, 2004

3. Бісівський Л.Є. Прогнозування та планування в умовах ринку. Навчальний посібник. - М.: ИНФРА, 2003

4. Бєлоусов Д. Бюджет на виданні / / Російська газета. - 2004. - 3 серпня. Додаток. - С. 1-4

5. Борисевич В.І., Кандаурова Г.А., Кандауров М.М. та ін Прогнозування і планування економіки. - Мн.: УП «Екоперспектіва», 2003

6. Борисов Є.Ф. Економічна теорія. Підручник. - М.: МАУП, 2005

7. Бюджет безпеки та соціальної підтримки / / Парламентська газета. - 2004. - 30 вересня

8. Бюджетна система Російської Федерації. Підручник / / За ред. Ромпновского М.В., Врублевської О.В.. - М.: Юрайт, 2001

9. Васильєв В.В. Фінансові дотації: вирівнювання або стимулювання? / / Фінанси. - 2009. - № 4. - С. 12-15

10. 10.Гаврільев В., Ковальов А. Прогнозування в системі стратегічного планування / / Економіст. - 2007. - № 3. - С. 61 - 68

11. Жуков А. Бюджет 2004 / / Бізнес-журнал. - № 19. - 9 жовтня 2003.

12. Іванов С. Карман державний, а гроші наші / / Парламентська газета. - 2004. - 22 липня. - С. 1,3

13. Кемпбелл Р., Макконелл, Стенлі Л. Брю. Економікс. - М., Т.1, М., 1995

14. Лавров А.М. Середньострокове бюджетування орієнтоване на результати: міжнародний досвід і російські перспективи / / Фінанси 2007 .- № 3 С. 9

15. Синицька Є.В. Розвиток макроекономічного прогнозування в Росії / / Вісник московського університету. - Серія 6. Економіка. - 2008. - № 1. - С. 41 - 49

16. Селезньов А. Про бюджетну політику / / Діалог. - 2004. - № 1. - С. 33

17. Селезньов О. Проблеми бюджетної трьохлітки / / Економіст. - 2009. - № 2. - С. 15-19

18. Селіванов І. Союзний бюджет працює на майбутнє / / Російська газета. - 2004. - 2 вересня. - Додаток. - С. 1-2

19. Сулема О.Ю. Бюджет в умовах кризи - підвищувати ефективність виконання / / Фінанси. - 2009. - № 4. - С. 8-27

20. Шевчик М. Бюджетна політика будується на відвертому діалозі / / Учительська газета. - 2004. - 14 вересня. - Додаток. - С. 1-2

21. Широв О., Янтовскій А. Про інструментарії довгострокового макроекономічного прогнозування / / Економіст. - № 2. - 2007. - С. 32