С.А. Бабуркіна
Початок двадцять першого століття ознаменувалося для Сполучених Штатів Америки загостренням проблем безпеки. Трагедія 11 вересня 2001 висвітлила уразливість США перед обличчям нових викликів. Теракти дали потужний імпульс адаптації американського держави до нових загроз, викликали активізацію його функцій, пов'язаних із забезпеченням безпеки. Під впливом масштабної трагедії склався новий двопартійний консенсус з проблем безпеки. Він заснований на визнанні тероризму найбільш гострою загрозою для США і усвідомленні важливості захисту від неї на території самих Сполучених Штатів. Формування такої одностайності політичної еліти забезпечило підтримку нової антитерористичної стратегії США. Вона представлена в ряді офіційних документів. Основним серед них є оприлюднений у вересні 2002 року новий варіант «Стратегії національної безпеки Сполучених Штатів», що відображає не тільки зміну при владі демократів республіканцями, але і переосмислення американської політики безпеки після 11 вересня 2001 року.
У цьому документі проблема тероризму, який визначається як «навмисне політично мотивоване насильство, здійснюване проти невинних людей» [1], виділена окремо, їй присвячено спеціальний розділ. У ньому оголошується, що Сполучені Штати перебувають у стані війни з міжнародним тероризмом, і ця боротьба повинна бути безкомпромісною, що не допускає ніякого виправдання і поступок тероризму, ніяких угод з ним, ніяких відмінностей між терористами і тими, хто свідомо вкриває їх або надає їм допомогу . Особливості цієї війни бачаться в тому, що «вона ведеться проти важковловимий ворога і буде йти на багатьох фронтах протягом тривалого часу, а прогрес у ній буде досягнуто в результаті послідовного накопичення успіхів, іноді очевидних, іноді невидимих».
Стратегія боротьби з міжнародним тероризмом, сформульована в документі, включає як наступальний компонент, орієнтований на ліквідацію терористичної загрози, так і оборонний, пов'язаний зі зміцненням внутрішньої безпеки і захистом території США від терористичних атак. Пріоритетом у цій боротьбі проголошується розгром терористичних організацій міжнародного характеру, нанесення ударів по їх керівництву, систем управління, зв'язку, матеріальної підтримки і фінансів. Все це передбачається робити шляхом 1) «прямих і безперервних дій з використанням усіх елементів національної і міжнародної мощі» перш за все проти тих терористичних організацій чи державних спонсорів тероризму, які прагнуть до придбання або використання зброї масового ураження; 2) виявлення і ліквідації терористичних загроз за межами США, до того як вони досягнуть їх межами; і 3) позбавлення терористів підтримки та притулку за допомогою переконання і примусу інших держав до виконання своїх суверенних обов'язків [3].
Особливу увагу звернуто на підрив фінансової бази тероризму: «Сполучені Штати будуть продовжувати працювати спільно з нашими союзниками для руйнування системи фінансування тероризму. Ми встановимо і заблокуємо джерела фінансування тероризму, заморозимо рахунки терористів і тих, хто їх підтримує, позбавимо терористів доступу до міжнародної фінансовій системі, захистимо законну благодійну діяльність від використання її терористами і запобіжимо рух рахунків терористів по альтернативних фінансових мереж »[4]. При цьому підкреслюється, що необхідні одночасні дії багатьох країн у цьому напрямку. Тільки глобальна кампанія з підриву фінансової бази терористів може дати кумулятивний ефект, який забезпечить досягнення поставленої мети.
Силові методи, удари по терористичних організаціям передбачається доповнити ідеологічним наступом, «війною ідей»: «Війна з тероризмом не є зіткненням цивілізацій. Насправді вона відображає зіткнення всередині цивілізації, битву за майбутнє мусульманського світу. Це боротьба ідей, і це та область, де Америка не повинна поступитися »[5]. З цією метою передбачається дискредитація тероризму в очах міжнародного співтовариства як явища, що стоїть в одному ряду з рабством, піратством і геноцидом, протидія ідеологіям, які можуть стати живильним середовищем для тероризму; підтримка помірних урядів, особливо в мусульманському світі; ліквідація умов, що сприяють тероризму; поширення інформації та підтримка прагнення до свободи народів тих країн, якими правлять спонсори міжнародного тероризму [6].
Стратегія визнає, що в боротьбі з міжнародним тероризмом Америка потребує підтримки союзників і друзів. У той же час допускається можливість односторонніх дій США: «Здійснюючи наше лідерство, ми будемо поважати цінності, думки і інтереси наших друзів і партнерів. Однак коли цього вимагатимуть наші інтереси і особлива відповідальність, ми готові діяти самостійно »[7].
Хоча адміністрація Дж.Бушамладшего робить акцент на активні наступальні дії, розгром і знищення терористичних організацій, вважаючи, що «кращою обороною є активний наступ», вона визнає необхідність «посилити внутрішню безпеку Америки для стримування нападу і захисту від атак» [8].
Детально програма захисту від тероризму на території США представлена у «Національній стратегії внутрішньої безпеки» [9], розробленої вперше в американській історії та оприлюдненої в липні 2002 року. Її метою проголошується мобілізація і організація нації для захисту від терористичних атак на території США. Це завдання розглядається як «надзвичайно складна, що вимагає скоординованих і концентрованих зусиль всього суспільства» федерального уряду, урядів штатів і місцевих органів управління, приватного бізнесу та американських громадян. Стратегічними цілями цих зусиль визначені у порядку пріоритетності: 1) запобігання терористичних актів на території Сполучених Штатів; 2) зниження ступеня уразливості Америки перед тероризмом; 3) мінімізація і заповнення збитку від терористичних актів, якщо вони все ж будуть здійснені.
«Стратегія внутрішньої безпеки» визначає шість областей, в яких зосереджені основні завдання щодо захисту території США від тероризму: розвідка і попередження про небезпеку, прикордонна та транспортна безпека, внутрішні контртерористичні заходи, захист критично важливої інфраструктури, захист від «катастрофічного» тероризму, що використовує ЗМУ ; готовність до надзвичайних ситуацій і реакція на них. Перші три області пов'язані головним чином із запобіганням терористичних актів, дві наступні зі скороченням уразливості США для тероризму і остання - з мінімізацією збитків від терактів і ліквідацією їх наслідків у разі, якщо не вдасться їм запобігти. Саме за цими шістьма напрямками пропонується розподіляти ресурси федерального бюджету, призначені для забезпечення внутрішньої безпеки США.
У галузі розвідки і попередження ставиться завдання створення такої системи, яка могла б виявляти терористичну діяльність до її прояви у вигляді терористичних актів і забезпечувати прийняття превентивних та захисних дій. З цією метою передбачається посилення аналітичних можливостей ФБР; створення відділу аналізу інформації та захисту інфраструктури в рамках створюваного міністерства внутрішньої безпеки; розгортання системи оповіщення з питань внутрішньої безпеки; використання аналізу подвійного призначення для запобігання терактів; застосування методики так званих «червоних команд», що передбачає створення груп, які оцінювали б ситуацію з точки зору терористів.
Стратегія внутрішньої безпеки передбачає фундаментальний перегляд і оновлення системи прикордонної та транспортної безпеки, які розглядаються як єдиний комплекс. Висувається завдання забезпечити ефективне і безпечне переміщення людей, товарів і послуг через кордони і одночасно не допустити використання терористами транспортних засобів або систем для доставки знарядь руйнування. Для цього пропонується посилити контроль на кордонах і на транспорті, створити так звані «розумні межі»; підвищити безпеку міжнародних контейнерних перевезень; реалізувати закон 2001 року про авіаційної та транспортної безпеки, перебудувати берегову охорону, реформувати імміграційну службу. В організаційному плані передбачено об'єднання різних органів, що забезпечують безпеку на кордонах і на транспорті (служби імміграції та натуралізації, митниці, берегової охорони і агентства транспортної безпеки), під егідою нового міністерства внутрішньої безпеки.
У системі внутрішніх контртерористичних заходів передбачається корекція завдань правоохоронних органів усіх рівнів та зміна їх пріоритетів. Мова йде про те, що, продовжуючи боротися з кримінальною злочинністю, вони повинні віддавати пріоритет запобігання та припинення терористичної діяльності на території США.
У цих цілях висуваються такі завдання: посилити координацію роботи правоохоронних органів, полегшити затримання потенційних терористів, продовжувати розслідування й кримінальне переслідування терористичної діяльності, завершити перебудову ФБР з метою посилення роботи щодо запобігання терористичних актів, нанести удари по системі фінансування терористів.
Четвертий сектор у сфері внутрішньої безпеки охоплює заходи по захисту ключових об'єктів, фізичних і віртуальних систем, від яких залежить життя американського суспільства. Передбачається створити та підтримувати механізми всеосяжного спостереження за критично важливою інфраструктурою, забезпечити безпеку кіберпростору; використовувати моделювання для вироблення ефективних рішень по захисту ключових об'єктів Америки від «внутрішніх загроз», розвивати співпрацю з міжнародним співтовариством для захисту транснаціональної інфраструктури.
В області захисту від «катастрофічних загроз», тобто від терактів із використанням хімічної, бактеріологічної, радіологічної та ядерної зброї, визнається необхідність пошуку нових підходів, концентрованої стратегії та інших організаційних форм. Підкреслюється значення розробки та впровадження більш досконалих приладів і процедур для виявлення застосування терористами зброї масового знищення та їх нейтралізації. Зокрема, мова йде про розробку широкого спектру вакцин і антидотів.
Мета зусиль у сфері готовності до надзвичайних ситуацій і реакції на них - мінімізація збитків та відновлення після терористичних актів, які можуть відбутися, незважаючи на всі зусилля щодо їх запобігання. Ставиться завдання створення всеохоплюючої національної системи, яка б з'єднала воєдино і ефективно координувала використання будь-яких інструментів і ресурсів, необхідних для реагування на теракти. Ця місія також покладається на міністерство внутрішньої безпеки. Серед комплексу ініціатив, висунутих у цій галузі, - розробка всеосяжного плану управління надзвичайними ситуаціями, вдосконалення системи зв'язку між усіма, хто бере участь у подоланні наслідків терактів, підготовка медичних установ до «катастрофічного тероризму», підготовка військових для надання допомоги цивільній владі, створення «громадянського корпусу »організації добровольців для реагування на теракти, розвиток системи допомоги жертвам терористичних актів.
«Стратегія внутрішньої безпеки» вказує на чотири фактори, які пронизують всі області внутрішньої безпеки: законодавство, наука і техніка, інформаційні системи і обмін інформацією, міжнародне співробітництво.
Законодавство покликане забезпечити механізм для дій уряду і одночасно визначити межі цих дій. Намічено ряд законодавчих ініціатив, які дозволили б більш ефективно вести війну з тероризмом. Частина цих ініціатив стосується федерального рівня: забезпечення обміну інформацією про важливі елементи інфраструктури, полегшення обміну інформацією між розвідувальними і правоохоронними органами, розширення законодавчих рамок для екстрадиції терористів, перегляд законодавчих норм, що визначають надання збройними силами допомоги в забезпеченні внутрішньої безпеки, розширення прав президента щодо реорганізації державного апарату, забезпечення управлінської гнучкості міністерства внутрішньої безпеки. Ініціативи на рівні законодавства штатів включають координацію стандартів водійських прав, які видаються в різних штатах, розширення можливостей страхування на випадок терористичних актів, посилення заходів проти відмивання грошей, забезпечення безперервності юрисдикції та перегляд законодавства, що визначає умови карантину.
Науково-технічний потенціал Америки розглядається як ключовий фактор у забезпеченні внутрішньої безпеки США. Федеральний уряд має намір докладати систематичні зусилля щодо розвитку і використання науки і техніки з метою внутрішньої безпеки. Відповідні дослідні та конструкторські роботи, що фінансуються з федерального бюджету, передбачається зосередити під егідою міністерства внутрішньої безпеки з тим, щоб уникнути дублювання та забезпечити планові інвестиції в революційні проекти, здатні дати високу віддачу. Розрахунок робиться і на залучення приватного бізнесу до розробки та виробництва приладів і систем, необхідних для внутрішньої безпеки. У цій області висуваються такі ініціативи: вдосконалення засобів захисту від хімічної, біологічної, радіологічної та ядерної зброї, розвиток систем виявлення ворожих намірів, використання біометричних технологій для ідентифікаційних приладів, підвищення технічної оснащеності тих служб, які першими відповідають на терористичний акт, дослідження і розвиток апарату внутрішньої безпеки, створення національної лабораторії з проблем внутрішньої безпеки, створення механізму швидкого виробництва дослідних зразків, встановлення стандартів техніки, призначеної для потреб внутрішньої безпеки і заохочення ризикованих, але обіцяють високу віддачу досліджень в галузі внутрішньої безпеки.
Велике значення надається обміну інформацією та інформаційних систем, так як вони впливають на всі аспекти внутрішньої безпеки.
Зізнається, що інформаційні системи країни неадекватні завданням забезпечення внутрішньої безпеки. Бази даних різних федеральних органів - правоохоронних, імміграційних, розвідувальних, забезпечують контроль за санітарним станом або управління надзвичайними ситуаціями, не з'єднані таким чином, щоб бачити, де виникає брак інформації, а де її надлишок. Крім того, існують недоліки у комунікаційних системах штатів і на місцевому рівні по всій країні, різні служби, першими реагують на надзвичайні ситуації, використовують несумісні засоби зв'язку. Для кращого забезпечення внутрішньої безпеки пропонується поєднати інформаційні можливості різних урядових органів. У цих цілях планується забезпечити ефективний і комплексний обмін інформацією між структурами федерального уряду, а також між урядами штатів та органами місцевого управління, приватними підприємствами та громадянами, прийняти загальні «мета-інформаційні» стандарти для електронної інформації, що відноситься до внутрішньої безпеки, удосконалити систему оповіщення населення про надзвичайні ситуації та загрози здоров'ю населення.
Оскільки терористи не визнають традиційних кордонів, то і стратегія внутрішньої безпеки не замикається в межах США. Протидія глобальній тероризму вимагає постійного і систематичного міжнародної взаємодії. З точки зору внутрішньої безпеки США, воно повинно зосередитися на створенні «розумних меж», боротьбі з фальшивими документами, посилення безпеки міжнародних контейнерів, посилення міжнародної співпраці у правоохоронній сфері, допомоги іноземним державам у боротьбі з тероризмом, посилення захисту важливої міжнародної інфраструктури, розширення міжнародного науково-технічного співробітництва в галузі внутрішньої безпеки, посилення взаємодії при відображенні терористичних атак і перегляд зобов'язань за міжнародними угодами і міжнародним правом.
Нарешті, слід відзначити ще ряд особливостей контртерористичної стратегії, що знайшли відображення в різних положеннях офіційних документів. Серед них прагнення використовувати виклик тероризму як стимул для розвитку нових можливостей, які можуть бути використані для просування вперед у різних областях і поліпшення життя людей; готовність максимально використовувати ринкові механізми та підприємливість американських громадян у забезпеченні внутрішньої безпеки; резолюція зберегти природу американського суспільства, його цінності і стиль життя, незважаючи на посилення заходів безпеки; облік федеративного устрою країни; організаційна гнучкість і застосування нестандартних підходів і методів; точний розрахунок співвідношення ризиків і витрат на забезпечення безпеки.
Таким чином, в основу нинішньої контртерористичної стратегії США покладено комплексний підхід. Ставка робиться на мобілізацію всього американського суспільства; активізацію всіх федеральних відомств в справі забезпечення безпеки, пильність громадян, координацію всіх зусиль нації щодо забезпечення безпеки. Стверджується, що в боротьбі з тероризмом не можна розраховувати на "срібну кулю" якесь одну дію, яка ліквідовує цю загрозу. Необхідні широкі і постійні зусилля дипломатичні, фінансові, розвідувальні та військові відкриті і таємні, які мають продовжуватися до тих пір, поки тероризм не буде викорінена [10].
Після 11 вересня 2001 р. розгорнулася перебудова державного апарату і особливо його правоохоронних, розвідувальних і військових структур з метою підвищення їх ефективності в боротьбі з тероризмом та забезпечення безпеки США. Здійснено реорганізація роботи ФБР і ЦРУ з метою підвищення їх взаємодії та результативності у боротьбі з тероризмом. Дан новий імпульс «трансформації» збройних сил. Вони також орієнтовані на більш активну участь у забезпеченні внутрішньої безпеки США. У цих цілях у міністерстві оборони створено відділ внутрішньої безпеки і Північне командування, в зону відповідальності якого входить територія Сполучених Штатів. Нарешті, приймаються численні конкретні заходи, що підвищують рівень безпеки на кордонах і транспорті, на об'єктах ядерної та хімічної промисловості, електроенергетики, водопостачання та зв'язку.
Поряд із зміцненням існуючих державних органів характерною рисою сучасного етапу перебудови системи безпеки США є створення нових структур. У жовтні 2001 р. в адміністрації президента США утворено Управління внутрішньої безпеки на чолі з помічником президента з внутрішньої безпеки. Тоді ж створено Раду з питань внутрішньої безпеки, до складу якого увійшли президент, віце-президент, міністри фінансів, оборони, охорони здоров'я, транспорту, генеральний прокурор, директора ФБР і ЦРУ і Федерального агентства з управління надзвичайними ситуаціями, помічник президента з внутрішньої безпеки.
Найбільш значним кроком у цій сфері стало створення міністерства внутрішньої безпеки. Цей орган буде аналізувати інформацію про терористичні погрози, зібрану ЦРУ, ФБР, АНБ і іншими розвідслужбами, визначати найбільш вразливі місця системи безпеки США і виробляти заходи щодо захисту країни від тероризму. Він об'єднає зусилля з протидії кібертероризму, ядерному, хімічному та бактеріологічному тероризму. Нове міністерство збере воєдино органи, які відповідають за безпеку кордонів і безпеку на транспорті, а також буде координувати роботу регіональних і місцевих властей з підготовки до подолання наслідків терактів. У міністерство внутрішньої безпеки перейшли 22 федеральних відомства із загальним числом службовців в центральних та місцевих органах 170 тисяч осіб - прикордонна служба, берегова охорона, митниця, служба імміграції та натуралізації, федеральне агентство з управління надзвичайними ситуаціями та інші.
Проте в нього не ввійшли служби розвідки, контррозвідки і правоохоронні органи. ЦРУ зберігає організаційну самостійність, а ФБР залишається під егідою міністерства юстиції. На думку прихильників реформи, це має запобігти надконцентрації спецслужб, забезпечити демократичний контроль над ними і гарантувати дотримання громадянських прав і свобод при зміцненні внутрішньої безпеки та активізації боротьби з тероризмом.
Сукупність цих змін не без підстав порівнюють за своїм масштабом та значенням з перебудовою системи безпеки, розпочатої адміністрацією Г. Трумена у другій половині 40-х років двадцятого століття, коли були створені ЦРУ, міністерство оборони і Рада національної безпеки.
Коригуванню піддається і зовнішня функція американської держави.
Все виразніше проявляються прагнення реалізувати в якості офіційної політики на міжнародній арені ідею американського лідерства, ставка на військову міць американської держави, готовність до рішучих односторонніх дій, конкретнофункціональний підхід до формування і використання міжнародних коаліцій у власних національних інтересах.
У цілому в розбудові системи безпеки американської держави виділяється ряд характерних рис і тенденцій. Акцент зроблений на усунення відомчих бар'єрів та посилення взаємодії між державними структурами не тільки по горизонталі, на рівні федерального уряду, але і по вертикалі - між федеральним центром, штатами і місцевими органами влади з урахуванням особливостей федерального устрою країни. Очевидно прагнення уникнути в ході зміцнення державного апарату його бюрократизації. Висувається завдання забезпечити більшу динамічність, гнучкість, мобільність, чутливість до зміни середовища за рахунок впровадження у практику державотворення принципів, методів, прийомів і процедур, властивих приватному сектору. Підвищена увага приділяється кадровій політиці, залученню в державні структури, що відповідають за безпеку, здібних людей, удосконалення їх підготовки та підвищення професійної кваліфікації. У наявності і прагнення посилити взаємодію між державою і суспільством, мобілізувати можливості бізнесу і американських громадян для забезпечення національної безпеки.
Список літератури
1. The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.5.
2. Ibidem 3. Ibid., P.6.
4. Ibidem 5. Ibid., P.31.
6. Ibid., P.6.
7. Ibid., P.7, 31.
8. Ibid., P.6.
9. Див: National Strategy for Homeland Security. Office of Homeland Security, July 2002, 1972 p.
10. http://www.whitehouse.gov/response/militaryresponse.html.
Для підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.yspu.yar.ru