Зміст
Введення
Глава 1. Конституційні засади організації місцевого самоврядування в РФ
1.1.Поняття і система місцевого самоврядування в Росії
1.2. Основні повноваження місцевого самоврядування
1.3.Констітуціонно-правові основи місцевого самоврядування
Глава 2. Місцеве самоврядування і держава
2.1.Местное самоврядування в системі громадянського суспільства
2.2.Местное самоврядування в єдиної виконавчої вертикалі
2.3.Местное самоврядування як система
Висновок
Список літератури
Введення
Місцеве самоврядування одна з двох форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави. Другою формою при цьому є місцеве управління.
Місцеве самоврядування невід'ємно пов'язане з демократією і федералізмом. Конституція Російської Федерації визначає багато в чому сутність та гарантії місцевого самоврядування, яке є найбільш наближену до проблем і потреб громадян, місцевим, етнокультурним, соціально-побутовим та іншим умовам форму публічної влади. Місцеве самоврядування є первинна ланка федеративних відносин. І до цього рівня місцевого самоврядування необхідно довести принцип розмежування предметів ведення і повноважень, тим більше що Конституція передбачає можливість делегування владних повноважень органам місцевого самоврядування (ст. 132), що і реалізується в новому варіанті закону про місцеве самоврядування (2003 р.).
Місцеве самоврядування, незважаючи на свій «локальний» характер, є найважливішою сферою суспільних відносин, від ефективності реформ якої залежить підтримка населенням здійснюваних перетворень, а значить, і соціальна результативність реформ в цілому.
До числа актуальних питань удосконалення правової регламентації організації та діяльності місцевого самоврядування належать: встановлення в законодавчому порядку єдиного принципу утворення органів місцевого самоврядування тільки у відповідних низових адміністративно-територіальних одиницях, а органів територіального громадського самоврядування - у межах будь-яких територій; гранично точного визначення прав та обов'язків виборних органів місцевого самоврядування та місцевої адміністрації у вирішенні спільних питань місцевого значення.
Мета даного дослідження: усвідомити історико-політичну сутність поняття «місцеве самоврядування», виявити його взаємозв'язок з усією структурою державного устрою і державного управління.
У зв'язку з поставленою метою необхідно вирішити наступні завдання:
- Познайомитися з функціями, повноваженнями місцевого самоврядування;
- Розглянути питання, пов'язані з сутністю місцевого самоврядування, його місцем у системі суспільних відносин в цілому, в системі територіального управління держави, зокрема;
- Виявити проблеми, що стоять сьогодні в області формування і розвитку місцевого самоврядування з урахуванням перехідного характеру російського суспільства
Робота складається з вступу, двох розділів, висновків, літератури.
Глава 1. Конституційні засади організації місцевого самоврядування в Російській федерації
1.1.Поняття і система місцевого самоврядування в Росії
Відповідно до Конституції Російської Федерації (п. 2 ст. 3) народ має право здійснювати свою владу не тільки через органи державної влади та безпосередньо, але і через органи місцевого самоврядування. Тим самим на конституційному рівні вперше закріплено існування незалежної від держави системи влади народу для вирішення питань місцевого значення. Саме такий підхід до змісту владних повноважень органів місцевого самоврядування відображає ст. 130 (п. 1) Конституції Російської Федерації: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю». Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 12 серпня 1995 р. визначає місцеве самоврядування як визнану і гарантовану Конституцією Росії самостійну діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій.
Наведені вище формулювання дозволяють зробити висновок про те, що основна мета організації місцевого самоврядування - широке залучення місцевого населення до самостійного вирішення питань місцевого значення, подолання сформованої в роки Радянської влади традиції рішення всіх без винятку питань тільки державними структурами, ліквідація фактичного відчуження народних мас від повсякденного здійснення своєї волі та інтересів.
Слід зазначити, що сучасна організація місцевого самоврядування створюється в нашій країні не на порожньому місці. Вперше місцеве самоврядування було сформовано в ході реалізації міських реформ Петра I (1699-1702 рр.).. Принципові початку міського самоврядування були закріплені у грамоті Катерини II на права і вигоди містам Російської імперії (1785 р.) і отримали свій подальший розвиток у Міському положенні 1870р. Самоврядування, яке здійснювалося традиційно в Росії на рівні сільських громад, отримало законодавче оформлення при проведенні земської реформи. У Положенні про губернські і повітові земські установи (1864г.) досить послідовно реалізовувалася ідея рішення населенням багатьох завдань губернського та повітового значення. На жаль, місцеве самоврядування не було створено на низовому рівні - волості, а тому не досягло в кінцевому підсумку своєї мети. Положення Конституції РРФСР 1918 р., закріпили повновладдя Рад на всіх рівнях, аж до села і селища, зруйнували, по суті, систему Російського самоврядування. І лише в липні 1993 р. з прийняттям закону «Про місцеве самоврядування в Російській Федерації» стали складатися правові основи сучасного механізму самоврядування. Вони були доповнені положеннями указу Президента України від 22 грудня 1993 р. «Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Істотний внесок у відродження місцевого самоврядування, регламентацію його сутності, організаційних форм і повноважень внесла Конституція Росії 1993р. і прийнятий у розвиток її норм Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Зазначений закон визначив, перш за все, систему місцевого самоврядування в Росії. Така система включає в себе, на наш погляд, законодавчу регламентацію і практичне здійснення:
територіальних меж місцевого самоврядування, його різновидів;
механізму місцевого самоврядування;
основних принципів місцевого самоврядування:
повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
гарантій здійснення місцевого самоврядування. Принциповим положенням Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» є вказівка на те, що його система базується на територіальній основі, в межах територій муніципальних утворень. Під муніципальними утвореннями Закон (ст. 1) розуміє міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування. Одночасно закон вказує на основні різновиди суб'єктів місцевого самоврядування. Ними можуть бути:
- Міські та сільські поселення;
- Частини зазначених поселень (райони міст, мікрорайони, квартали, вулиці і т. п.);
- Сукупності поселень, що об'єднуються загальною територією (райони, повіти, сільські округу - волості, сільради і т. д.).
Саме ці перелічені види територій, що відрізняються значною мірою від офіційних, адміністративно-територіальних, утворень, покликані сприяти населенню у вирішенні різноманітних питань місцевого значення. Закон (ст. 1) встановлює, що до такого роду питань належать питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення відповідного муніципального освіти. Зрозуміло, що подібні питання можуть бути вирішені як у рамках міст, районів, населених пунктів, так і всередині і поза межами цих територій, але в складних муніципальних утвореннях.
Механізм місцевого самоврядування, що представляє собою організаційні форми і методи його реалізації, досить чітко визначено законодавством. Так, Конституція Росії (ст. 130 п. 2) встановила, що місцеве самоврядування реалізується громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування. Конкретизація форм і методів місцевого самоврядування здійснена Федеральним законом 1995 р., законодавчими актами суб'єктів Росії, а також статутами відповідних муніципальних утворень. Їх аналіз дозволяє зробити висновок, що механізм місцевого самоврядування включає в себе:
органи та посадові особи місцевого самоврядування;
форми прямого волевиявлення громадян;
територіальне громадське самоврядування.
До числа органів та посадових осіб місцевого самоврядування відносяться перш за все виборні органи: представницькі, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні; виборні глави муніципального освіти та інші обираються населенням посадові особи. Крім виборних органів, статутами муніципальних утворень можуть засновуватися інші органи та посадові особи місцевого самоврядування. Порядок їх утворення, терміни повноважень визначаються в кожному конкретному випадку статутами відповідних муніципальних утворень.
Пряме волевиявлення громадян з питань місцевого значення може здійснюватися шляхом проведення місцевих референдумів, муніципальних виборів, зборів (сходів) громадян, а також за допомогою народної правотворчої ініціативи та звернень громадян до органів місцевого самоврядування. Важливо зазначити, що законодавством суб'єктів Російської Федерації встановлені правила: рішення місцевих референдумів та зборів (сходів), прийняті більшістю голосів громадян, є обов'язковими на території відповідного муніципального освіти; проекти правових актів місцевого значення та звернення громадян повинні бути обов'язково розглянуті і по них повинні бути прийняті відповідні рішення.
Передбачене законодавством територіальне громадське самоврядування дає громадянам реальну можливість самоорганізовуватися за місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (наприклад, мікрорайонів міст, кварталів, вулиць, будинків, дворів і т. п.). Крім того, з урахуванням історичних та національних традицій, а також місцевих особливостей можуть формуватися і інші форми громадського самоврядування (батьківські комітети в дошкільних та шкільних освітніх установах, громадські ради бібліотек, жіночі поради, місцеві комітети ветеранів т. п.).
У механізмі місцевого самоврядування важливе місце належить принципам її реалізації. Серед них:
організаційна відокремленість місцевого самоврядування від органів державної влади;
формування органів місцевого самоврядування безпосередньо населенням відповідного муніципального освіти;
різноманіття організаційних норм місцевого самоврядування;
самостійність місцевого самоврядування в рамках вирішення питань місцевого значення;
можливість взаємодії з органами державної влади при вирішенні складних питань життєдіяльності муніципального освіти;
забезпечення державою правових та організаційних гарантій місцевого самоврядування.
Зміст таких гарантій, так само як і сутність основних повноважень органів місцевого самоврядування має цілком самостійне значення, тому розглядається окремо.
1. 2. Основні повноваження місцевого самоврядування
Основи правової регламентації повноважень органів місцевого самоврядування встановлені Конституцією Російської Федерації (ст. 132), при цьому норми Основного Закону нашої держави абсолютно чітко визначили дві групи таких повноважень:
1) власні повноваження органів місцевого самоврядування за самостійним рішенням питань місцевого значення (ч. 1 ст. 132);
2) державні повноваження, якими можуть відповідно до закону наділятися органи місцевого самоврядування (так звані делеговані повноваження).
Більш детально коло повноважень органів місцевого самоврядування окреслений у ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Власні повноваження органів місцевого самоврядування можуть бути розділені на ряд груп відповідно з основними сферами їх діяльності:
1) у сфері фінансів та бюджету:
формування, затвердження і виконання місцевого бюджету;
встановлення місцевих податків і зборів (податку на майно фізичних осіб, земельного податку тощо);
визначення розмірів обов'язкових платежів у вигляді відрахувань від прибутку підприємств муніципального підпорядкування та інших організацій, що діють на територіях, підконтрольних місцевому самоврядуванню
2) у сфері управління муніципальної власністю:
вирішення всіх питань володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. До такої власності належать:
муніципальні землі та інші природні ресурси, муніципальні підприємства, майно органів місцевого самоврядування, муніципальний житловий фонд, муніципальні бюджетні та позабюджетні кошти і т. п.; контроль за використанням земель на території муніципального освіти; регулювання використання водних об'єктів та інших ресурсів місцевого значення
3) у сфері соціального і культурного розвитку муніципального освіти забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території; організація транспортного обслуговування населення, забезпечення населення послугами зв'язку, а також вирішення багатьох подібних питань в інтересах місцевих жителів.
Що стосується наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, то відповідно до Федеральним законом (ст. 6 п. 4) цей процес має супроводжуватися передачею їм необхідних матеріальних і фінансових коштів. Державні органи, які делегували органам місцевого самоврядування частину своїх повноважень, має право контролювати їх реалізацію. Однак, у випадку, якщо державні повноваження не забезпечені відповідними засобами, органи місцевого самоврядування можуть відмовитися від їхнього виконання і не несуть відповідальності за настали негативні наслідки. Безумовно, найбільш ефективному здійсненню органами місцевого самоврядування своїх прав і обов'язків сприяє встановлення законодавством цілком певних гарантій місцевого самоврядування.
1.3.Констітуціонно-правові основи місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування в Російській Федерації, виходячи з його значимістю для оперативного вирішення всіх питань місцевого значення, підлягає особливому правову охорону з боку держави. Відповідно до ст. 133 Конституції Російської Федерації йому гарантується право на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті необгрунтованих рішень, прийнятих органами державної влади; забороняється обмеження ким би то не було прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральним законом. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» доповнює зазначений перелік обов'язковістю рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування та посадових осіб на території відповідного муніципального освіти, а також обов'язковістю розгляду звернень органів і посадових осіб місцевого самоврядування державними органами та їх посадовими особами.
Найважливішою правовою гарантією місцевого самоврядування є судовий захист прав місцевого самоврядування. Суб'єктами звернення до суду можуть бути як самі органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, так і громадяни, які проживають на території муніципального освіти. Предметом звернення до судів загальної компетенції або арбітражні суди можуть бути, за загальним правилом, рішення (акти) органів державної влади та державних посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, підприємств, установ і організацій, а також громадських об'єднань, які порушують права місцевого самоврядування. Крім розгляду позовів про визнання таких рішень (актів) недійсними, суди зобов'язані розглядати скарги органів місцевого самоврядування на відмову відповідного органу державної влади зареєструвати статут муніципального освіти. І, нарешті, суди розглядають спори про те, чи є яка-небудь дію (акт) органу державної влади втручанням у справи місцевого самоврядування.
Компенсація додаткових витрат, що виникли в результаті необгрунтованих рішень, прийнятих органами державної влади, відшкодовується місцевому самоврядуванню також за постановою судових органів. При цьому слід мати на увазі, що право органу місцевого самоврядування на звернення до суду з позовною заявою про відшкодування заподіяної шкоди (витрат) не залежить від того, чи був такий збиток заподіяний рішеннями, прийнятими в рамках закону або з його порушеннями, а також реальними діями або бездіяльністю державних органів та їх посадових осіб. Введення
Глава 1. Конституційні засади організації місцевого самоврядування в РФ
1.1.Поняття і система місцевого самоврядування в Росії
1.2. Основні повноваження місцевого самоврядування
1.3.Констітуціонно-правові основи місцевого самоврядування
Глава 2. Місцеве самоврядування і держава
2.1.Местное самоврядування в системі громадянського суспільства
2.2.Местное самоврядування в єдиної виконавчої вертикалі
2.3.Местное самоврядування як система
Висновок
Список літератури
Введення
Місцеве самоврядування одна з двох форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави. Другою формою при цьому є місцеве управління.
Місцеве самоврядування невід'ємно пов'язане з демократією і федералізмом. Конституція Російської Федерації визначає багато в чому сутність та гарантії місцевого самоврядування, яке є найбільш наближену до проблем і потреб громадян, місцевим, етнокультурним, соціально-побутовим та іншим умовам форму публічної влади. Місцеве самоврядування є первинна ланка федеративних відносин. І до цього рівня місцевого самоврядування необхідно довести принцип розмежування предметів ведення і повноважень, тим більше що Конституція передбачає можливість делегування владних повноважень органам місцевого самоврядування (ст. 132), що і реалізується в новому варіанті закону про місцеве самоврядування (2003 р.).
Місцеве самоврядування, незважаючи на свій «локальний» характер, є найважливішою сферою суспільних відносин, від ефективності реформ якої залежить підтримка населенням здійснюваних перетворень, а значить, і соціальна результативність реформ в цілому.
До числа актуальних питань удосконалення правової регламентації організації та діяльності місцевого самоврядування належать: встановлення в законодавчому порядку єдиного принципу утворення органів місцевого самоврядування тільки у відповідних низових адміністративно-територіальних одиницях, а органів територіального громадського самоврядування - у межах будь-яких територій; гранично точного визначення прав та обов'язків виборних органів місцевого самоврядування та місцевої адміністрації у вирішенні спільних питань місцевого значення.
Мета даного дослідження: усвідомити історико-політичну сутність поняття «місцеве самоврядування», виявити його взаємозв'язок з усією структурою державного устрою і державного управління.
У зв'язку з поставленою метою необхідно вирішити наступні завдання:
- Познайомитися з функціями, повноваженнями місцевого самоврядування;
- Розглянути питання, пов'язані з сутністю місцевого самоврядування, його місцем у системі суспільних відносин в цілому, в системі територіального управління держави, зокрема;
- Виявити проблеми, що стоять сьогодні в області формування і розвитку місцевого самоврядування з урахуванням перехідного характеру російського суспільства
Робота складається з вступу, двох розділів, висновків, літератури.
Глава 1. Конституційні засади організації місцевого самоврядування в Російській федерації
1.1.Поняття і система місцевого самоврядування в Росії
Відповідно до Конституції Російської Федерації (п. 2 ст. 3) народ має право здійснювати свою владу не тільки через органи державної влади та безпосередньо, але і через органи місцевого самоврядування. Тим самим на конституційному рівні вперше закріплено існування незалежної від держави системи влади народу для вирішення питань місцевого значення. Саме такий підхід до змісту владних повноважень органів місцевого самоврядування відображає ст. 130 (п. 1) Конституції Російської Федерації: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю». Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 12 серпня 1995 р. визначає місцеве самоврядування як визнану і гарантовану Конституцією Росії самостійну діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій.
Наведені вище формулювання дозволяють зробити висновок про те, що основна мета організації місцевого самоврядування - широке залучення місцевого населення до самостійного вирішення питань місцевого значення, подолання сформованої в роки Радянської влади традиції рішення всіх без винятку питань тільки державними структурами, ліквідація фактичного відчуження народних мас від повсякденного здійснення своєї волі та інтересів.
Слід зазначити, що сучасна організація місцевого самоврядування створюється в нашій країні не на порожньому місці. Вперше місцеве самоврядування було сформовано в ході реалізації міських реформ Петра I (1699-1702 рр.).. Принципові початку міського самоврядування були закріплені у грамоті Катерини II на права і вигоди містам Російської імперії (1785 р.) і отримали свій подальший розвиток у Міському положенні 1870р. Самоврядування, яке здійснювалося традиційно в Росії на рівні сільських громад, отримало законодавче оформлення при проведенні земської реформи. У Положенні про губернські і повітові земські установи (1864г.) досить послідовно реалізовувалася ідея рішення населенням багатьох завдань губернського та повітового значення. На жаль, місцеве самоврядування не було створено на низовому рівні - волості, а тому не досягло в кінцевому підсумку своєї мети. Положення Конституції РРФСР 1918 р., закріпили повновладдя Рад на всіх рівнях, аж до села і селища, зруйнували, по суті, систему Російського самоврядування. І лише в липні 1993 р. з прийняттям закону «Про місцеве самоврядування в Російській Федерації» стали складатися правові основи сучасного механізму самоврядування. Вони були доповнені положеннями указу Президента України від 22 грудня 1993 р. «Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Істотний внесок у відродження місцевого самоврядування, регламентацію його сутності, організаційних форм і повноважень внесла Конституція Росії 1993р. і прийнятий у розвиток її норм Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Зазначений закон визначив, перш за все, систему місцевого самоврядування в Росії. Така система включає в себе, на наш погляд, законодавчу регламентацію і практичне здійснення:
територіальних меж місцевого самоврядування, його різновидів;
механізму місцевого самоврядування;
основних принципів місцевого самоврядування:
повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
гарантій здійснення місцевого самоврядування. Принциповим положенням Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» є вказівка на те, що його система базується на територіальній основі, в межах територій муніципальних утворень. Під муніципальними утвореннями Закон (ст. 1) розуміє міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування. Одночасно закон вказує на основні різновиди суб'єктів місцевого самоврядування. Ними можуть бути:
- Міські та сільські поселення;
- Частини зазначених поселень (райони міст, мікрорайони, квартали, вулиці і т. п.);
- Сукупності поселень, що об'єднуються загальною територією (райони, повіти, сільські округу - волості, сільради і т. д.).
Саме ці перелічені види територій, що відрізняються значною мірою від офіційних, адміністративно-територіальних, утворень, покликані сприяти населенню у вирішенні різноманітних питань місцевого значення. Закон (ст. 1) встановлює, що до такого роду питань належать питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення відповідного муніципального освіти. Зрозуміло, що подібні питання можуть бути вирішені як у рамках міст, районів, населених пунктів, так і всередині і поза межами цих територій, але в складних муніципальних утвореннях.
Механізм місцевого самоврядування, що представляє собою організаційні форми і методи його реалізації, досить чітко визначено законодавством. Так, Конституція Росії (ст. 130 п. 2) встановила, що місцеве самоврядування реалізується громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування. Конкретизація форм і методів місцевого самоврядування здійснена Федеральним законом 1995 р., законодавчими актами суб'єктів Росії, а також статутами відповідних муніципальних утворень. Їх аналіз дозволяє зробити висновок, що механізм місцевого самоврядування включає в себе:
органи та посадові особи місцевого самоврядування;
форми прямого волевиявлення громадян;
територіальне громадське самоврядування.
До числа органів та посадових осіб місцевого самоврядування відносяться перш за все виборні органи: представницькі, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні; виборні глави муніципального освіти та інші обираються населенням посадові особи. Крім виборних органів, статутами муніципальних утворень можуть засновуватися інші органи та посадові особи місцевого самоврядування. Порядок їх утворення, терміни повноважень визначаються в кожному конкретному випадку статутами відповідних муніципальних утворень.
Пряме волевиявлення громадян з питань місцевого значення може здійснюватися шляхом проведення місцевих референдумів, муніципальних виборів, зборів (сходів) громадян, а також за допомогою народної правотворчої ініціативи та звернень громадян до органів місцевого самоврядування. Важливо зазначити, що законодавством суб'єктів Російської Федерації встановлені правила: рішення місцевих референдумів та зборів (сходів), прийняті більшістю голосів громадян, є обов'язковими на території відповідного муніципального освіти; проекти правових актів місцевого значення та звернення громадян повинні бути обов'язково розглянуті і по них повинні бути прийняті відповідні рішення.
Передбачене законодавством територіальне громадське самоврядування дає громадянам реальну можливість самоорганізовуватися за місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (наприклад, мікрорайонів міст, кварталів, вулиць, будинків, дворів і т. п.). Крім того, з урахуванням історичних та національних традицій, а також місцевих особливостей можуть формуватися і інші форми громадського самоврядування (батьківські комітети в дошкільних та шкільних освітніх установах, громадські ради бібліотек, жіночі поради, місцеві комітети ветеранів т. п.).
У механізмі місцевого самоврядування важливе місце належить принципам її реалізації. Серед них:
організаційна відокремленість місцевого самоврядування від органів державної влади;
формування органів місцевого самоврядування безпосередньо населенням відповідного муніципального освіти;
різноманіття організаційних норм місцевого самоврядування;
самостійність місцевого самоврядування в рамках вирішення питань місцевого значення;
можливість взаємодії з органами державної влади при вирішенні складних питань життєдіяльності муніципального освіти;
забезпечення державою правових та організаційних гарантій місцевого самоврядування.
Зміст таких гарантій, так само як і сутність основних повноважень органів місцевого самоврядування має цілком самостійне значення, тому розглядається окремо.
1. 2. Основні повноваження місцевого самоврядування
Основи правової регламентації повноважень органів місцевого самоврядування встановлені Конституцією Російської Федерації (ст. 132), при цьому норми Основного Закону нашої держави абсолютно чітко визначили дві групи таких повноважень:
1) власні повноваження органів місцевого самоврядування за самостійним рішенням питань місцевого значення (ч. 1 ст. 132);
2) державні повноваження, якими можуть відповідно до закону наділятися органи місцевого самоврядування (так звані делеговані повноваження).
Більш детально коло повноважень органів місцевого самоврядування окреслений у ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Власні повноваження органів місцевого самоврядування можуть бути розділені на ряд груп відповідно з основними сферами їх діяльності:
1) у сфері фінансів та бюджету:
формування, затвердження і виконання місцевого бюджету;
встановлення місцевих податків і зборів (податку на майно фізичних осіб, земельного податку тощо);
визначення розмірів обов'язкових платежів у вигляді відрахувань від прибутку підприємств муніципального підпорядкування та інших організацій, що діють на територіях, підконтрольних місцевому самоврядуванню
2) у сфері управління муніципальної власністю:
вирішення всіх питань володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. До такої власності належать:
муніципальні землі та інші природні ресурси, муніципальні підприємства, майно органів місцевого самоврядування, муніципальний житловий фонд, муніципальні бюджетні та позабюджетні кошти і т. п.; контроль за використанням земель на території муніципального освіти; регулювання використання водних об'єктів та інших ресурсів місцевого значення
3) у сфері соціального і культурного розвитку муніципального освіти забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території; організація транспортного обслуговування населення, забезпечення населення послугами зв'язку, а також вирішення багатьох подібних питань в інтересах місцевих жителів.
Що стосується наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, то відповідно до Федеральним законом (ст. 6 п. 4) цей процес має супроводжуватися передачею їм необхідних матеріальних і фінансових коштів. Державні органи, які делегували органам місцевого самоврядування частину своїх повноважень, має право контролювати їх реалізацію. Однак, у випадку, якщо державні повноваження не забезпечені відповідними засобами, органи місцевого самоврядування можуть відмовитися від їхнього виконання і не несуть відповідальності за настали негативні наслідки. Безумовно, найбільш ефективному здійсненню органами місцевого самоврядування своїх прав і обов'язків сприяє встановлення законодавством цілком певних гарантій місцевого самоврядування.
1.3.Констітуціонно-правові основи місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування в Російській Федерації, виходячи з його значимістю для оперативного вирішення всіх питань місцевого значення, підлягає особливому правову охорону з боку держави. Відповідно до ст. 133 Конституції Російської Федерації йому гарантується право на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті необгрунтованих рішень, прийнятих органами державної влади; забороняється обмеження ким би то не було прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральним законом. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» доповнює зазначений перелік обов'язковістю рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування та посадових осіб на території відповідного муніципального освіти, а також обов'язковістю розгляду звернень органів і посадових осіб місцевого самоврядування державними органами та їх посадовими особами.
Найважливішою правовою гарантією місцевого самоврядування є судовий захист прав місцевого самоврядування. Суб'єктами звернення до суду можуть бути як самі органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, так і громадяни, які проживають на території муніципального освіти. Предметом звернення до судів загальної компетенції або арбітражні суди можуть бути, за загальним правилом, рішення (акти) органів державної влади та державних посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, підприємств, установ і організацій, а також громадських об'єднань, які порушують права місцевого самоврядування. Крім розгляду позовів про визнання таких рішень (актів) недійсними, суди зобов'язані розглядати скарги органів місцевого самоврядування на відмову відповідного органу державної влади зареєструвати статут муніципального освіти. І, нарешті, суди розглядають спори про те, чи є яка-небудь дію (акт) органу державної влади втручанням у справи місцевого самоврядування.
Сутність заборони на обмеження прав місцевого самоврядування полягає в тому, що жоден державний орган не має права втручатися в діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування як шляхом прийняття рішень замість них, так і шляхом накладення заборони на здійснення ними своїх повноважень.
Рішення, прийняті прямим волевиявленням громадян, а також рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування обов'язкові для виконання всіма розташованими на території відповідного муніципального освіти підприємствами, установами та їхніми організаціями (незалежно від їх підпорядкованості та організаційно-правових форм) та громадянами
Слід зазначити, що рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані або ними самими, або визнані недійсними рішенням суду. Додатковою гарантією обов'язковості рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування є вказівка Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (п. 3 ст. 44) на відповідальність за виконання або неналежне виконання таких рішень.
В якості гарантії місцевого самоврядування виступає і особливий порядок розгляду звернень органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до норм Федерального закону (ст. 45) такі звернення підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади, їх посадовими особами, підприємствами, установами та організаціями. до яких ці звернення направлені. Представницькі органи місцевого самоврядування наділені правом законодавчої ініціативи в законодавчому (представницькому) органі суб'єкта Російської Федерації.
До гарантій місцевого самоврядування слід відкинути встановлену Федеральним законом відповідальність його органів і посадових осіб. Таку відповідальність зазначені суб'єкти несуть перед: населенням муніципального освіти; державою; фізичними особами (громадянами); юридичними особами.
При цьому підстави відповідальності можуть бути різними. Так, відповідальність органів місцевого самоврядування перед населенням настає в результаті втрати довіри населення. Умови та порядок такої відповідальності визначаються статутами відповідних муніципальних утворень.
Підставами відповідальності місцевого самоврядування перед державою є порушення Конституції Росії, конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації, федеральних законів, законів суб'єкта Федерації, а також статуту муніципального освіти.
Таке порушення повинно бути встановлено рішенням суду. У випадку, якщо суд визначив діяльність органу місцевого самоврядування або його посадової особи невідповідною Конституції Росії та іншим правовим актам, то рішення суду є підставою для розгляду органами державної влади питання про припинення їх повноважень.
Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи можуть нести відповідальність перед державою за здійснення окремих, переданих їм державою, повноважень, але тільки в тій мірі, в якій ці повноваження забезпечені відповідними органами державної влади матеріальними і фінансовими засобами.
Підстави і порядок залучення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб до відповідальності перед фізичними та юридичними особами встановлюється відповідними федеральними законами (кодексами) законами суб'єктів Російської Федерації, а також статутами муніципальних утворень.
Певною гарантією дотримання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами законодавства служить здійснення прокурорського нагляду за виконанням ними Конституції Росії, федеральних законів, законів суб'єктів Російської Федерації і статутів муніципальних утворень.
Стаття 130 Конституції Російської Федерації підкреслює:
«I. Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.
2. Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдумів, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування здійснюється тільки через вибори і за наявності виборного органу, який створюють самі громадяни для вирішення разом з населенням місцевих питань. Органи місцевого самоврядування не входять в систему державної влади, але органи державної влади зобов'язані сприяти населенню у здійсненні їх прав на місцеве самоврядування, в тому числі правове, матеріальне, фінансове ».
Державно-правова система не закінчується на рівні суб'єктів федерації. Місцеве самоврядування, як влада публічна, не може бути виведено з цієї системи, а значить, і з системи федеративних відносин. Це окремий рівень самостійного і безпосереднього здійснення влади самим населенням, без делегування кого-небудь до органів влади. Місцеве самоврядування поряд з державною владою виступає нормою єдиної влади народу [1,251].
Місцеве самоврядування здійснюється відповідно до ст. 131 Конституції Російської Федерації в містах та сільських селищах. Місцеве самоврядування та муніципальна влада мають свою власність, свій бюджет і свої органи управління. Зміна меж місцевого самоврядування можливо лише за згодою місцевого співтовариства. Основні питання цієї спільноти - охорона здоров'я, освіта, облаштування народів і селищ та інші проблеми, що мають місцеве значення - також вирішуються органами місцевого самоврядування. Слід підкреслити, що Конституція Російської Федерації закріплює гарантії місцевого самоврядування, забороняючи всяке його обмеження.
Таким чином, конституційно-правова система Російської Федерації включає місцеве самоврядування в систему федеративних відносин, не порушуючи її рівноваги. Правову основу місцевого самоврядування крім Конституції Російської Федерації забезпечує також Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», а також правові акти суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування. Після вступу Росії до Ради Європи істотний вплив на правове забезпечення організації та діяльності місцевого самоврядування надають основні принципи і положення Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована в Російській Федерації в 1998 р.).
Один з основних принципів місцевого самоврядування - це принцип розмежування повноважень аж до кожного громадянина та місцевого самоврядування. Ігнорування цього принципу викликає цілий ряд труднощів і створює протиріччя у ході організації та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Організаційні основи місцевого самоврядування. Сучасне розуміння держави йде від імперсько-царсько-ханських традицій управління всім і вся з одного центру і однією людиною. Росія як складені держава має десятки специфічних сфер, в які державна влада як організатор і гарант захисту інтересів людей може не проникати. І тут особливу роль відіграє місцеве самоврядування.
Коріння самоврядування йдуть у глиб століть, саме держава виникла з самоорганізації місцевих громад. У Росії, країні общинної демократії, багато століть основні питання вирішувалися на місцевому рівні. Князі фактично займалися збиранням данини, зовнішньою політикою і питаннями війни і миру. Згодом органи місцевого самоврядування - земства, сільські та інші поради - здійснювали свої функції, входячи в централізовану систему державної влади. У цьому плані, може бути, і в сучасній Росії не варто було б відразу «відрубувати» місцеву владу від державної, а розмежовувати повноваження і вирівнювати суспільно-державну систему місцевого самоврядування ". У багатьох державах місцеве самоврядування вказує на локальний характер виконання функцій демократичної держави. Ми пішли по англосаксонської моделі організації місцевого самоврядування, але в гіршому варіанті, бо там основну роль грає представницький орган місцевого самоврядування: «сильна рада - слабкий мер», а в нас модель: «кругом один мер». Континентальна модель заснована на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування. Досить працездатною була в цьому плані і «радянська модель» місцевого самоврядування. Варто було б оновити його зміст, принципи роботи і зберегти.
Організаційну структуру місцевого самоврядування відповідно до законодавства визначає населення, реалізуючи свої права на самоврядування, здійснюючи останнє як через орган місцевого самоврядування, так і шляхом прямого волевиявлення на референдумах і сходах.
Останнім часом все частіше говориться про делегування частини повноважень державної влади і ресурсів для їх реалізації органам місцевого самоврядування. Це веде до повернення до того принципу федералізму, який наші правознавці-концептуалісти не довели до рівня місцевих спільнот. Місцеве самоврядування, представляючи важливу форму народовладдя, гарантовану Конституцією Російської Федерації, покликане на даній конкретній території здійснювати публічну владу. Ця влада має такі характеристики: наявність органів і апарату управління; здійснення влади на певній території і по відношенню до всього населення, що проживає на ній на основі законів і нормативних актів; можливість встановлення своїх зборів та податків для самостійного формування бюджету та здійснення місцевих соціальних програм.
Місцеве самоврядування - це підзаконна влада, на відміну від суверенної верховної влади '. У сучасній інтерпретації муніципальна влада є однією з різновидів самоврядування [2,114].
Принципи федералізму та місцеве самоврядування. Вивчаючи проблеми місцевого самоврядування, необхідно зрозуміти їх зв'язок з предметом федералогіі. Це обумовлено тим, що місцеве самоврядування є, нехай і відокремленої, але все ж формою здійснення влади, завершальній її функціональні засади. Місцеве самоврядування - фундамент федералізму, бо воно «фундамент російської системи народовладдя» [10,85]. Таке значення місцевого самоврядування, хоча налагодити його виявилося справою нелегкою, тому що всі намагаються командувати, а не задовольняти потребам громадян.
Справедливим слід вважати думку тих, хто розглядає державну владу і місцеве самоврядування як два види публічної влади [8,532]. Таке визначення буде найбільш точним.
При цьому найчастіше проблема місцевого самоврядування полягає в його взаєминах з суб'єктом Федерації, де багато що залишається неврахованим. Крім того, процес нової централізації призводить до того, що суб'єкт Федерації не може вже нічого взяти або випросити «зверху», як передбачено Конституцією, а повинен поповнювати «кошик» своїх повноважень «знизу». Звідси і випливає, що централізація влади послаблює функції і повноваження місцевого самоврядування. Значить, знову почнуться процеси відчуження громадянина, цивільних співтовариств від влади. У нас є міністерства освіти, охорони здоров'я.
При цьому до переліку повноважень місцевого значення прирівнюються «окремі державні повноваження органів виконавчої влади області, передані органам місцевого самоврядування законом області. Реалізація цих повноважень підконтрольна органам державної влади області ». У державній вертикалі влади, в системі федеративних відносин є повноваження, які доцільніше регулювати «зверху», а є й такі, які піддаються управлінському впливу «знизу». Для підвищення ефективності управління державними і громадськими справами представляється необхідним поєднувати ці підходи. Федералізм - це не просто поділ владних повноважень по вертикалі, а й пошук ефективних форм влади та управління на всіх рівнях. В даний час практикується розробка та реалізація федеральних і регіональних програм спільно з органами місцевого самоврядування на базі місцевих спільнот.
Відзначимо ще два важливих моменти. Перше: надійним захистом місцевого самоврядування може стати завершення формування всеосяжної правової бази місцевого самоврядування на федеральному рівні, підкріпленої відповідним регіональним законодавством, враховує специфіку конкретних територій.
Друге: на місцях чекають прийняття законів, що визначають принципи фінансово-господарської діяльності органів самоврядування. Вимагають конкретизації їх прав з розпорядження нерухомістю, земельними, водними та іншими ресурсами. Без такої бази неможливо серйозно говорити про силу місцевої влади. Звідси висновок: місцеве самоврядування буде мати успіх у розвинутому суспільстві, де працює економіка і живуть люди якщо не середнього класу, то хоча б середньої забезпеченості. Слід пам'ятати, що у маргінальних верств самоврядування не буває.
Принцип наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями, як це визначено Конституцією Російської Федерації (ч. 1 ст. 132), є тією сполучною ланкою, яка дозволяє включати місцеве самоврядування в систему федеративних відносин. Перед місцевим самоврядуванням ще досить довго буде стояти цілий ряд державних завдань, які вона змушена буде вирішувати. Неможливо буквальне тлумачення «відділення» місцевого самоврядування від держави. Протиставлення двох рівнів публічної влади не виправдано і не має під собою грунту, якщо кожен рівень зайнятий ефективністю здійснення на практиці народовладдя. А. С. Ященко писав свого часу, розробляючи теорію федералізму, що неможливо відокремити місцеві цілі від загальнодержавних, «тому що вони відрізняються один від Друга не за якістю, а за ступенем» [15,201].
Європейська хартія місцевого самоврядування дозволяє визначити його як форму народовладдя, яка дає право територіальним спільнотам з використанням власних ресурсів і через свої виборні органи вирішувати певне коло питань в інтересах місцевого співтовариства.
Володіючи ознаками інституту влади, воно за своєю природою носить державно-громадський характер при збігу об'єкта і суб'єкта влади. Це породжує проблему подвійності розвитку місцевого самоврядування, протиріччя між державними і громадськими засадами, і всі ці труднощі можна вирішити лише при встановленні між ними розумного балансу.
Місцеве самоврядування представляє один з базових елементів вибудовування цілісної трирівневої системи влади в єдиному федеративній державі. Але в цій системі існують три проблеми:
перша - це не до кінця проведене поділ повноважень між усіма рівнями публічної влади, друга - визначення внутрішньої структури моделі місцевого самоврядування. У Росії є всі моделі, що і робить скрутним їх визначення. Нарешті, остання проблема-територіальний устрій місцевого самоврядування. Крім цього, в регіонах відсутнє чітке законодавство, яке пов'язувало б всі ці рівні в працюючу систему.
Глава 2. Місцеве самоврядування і держава
2.1.Местное самоврядування в системі громадянського суспільства
Конституційне проголошення відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади було зустрінуте в Росії з ентузіазмом. І це не випадково. З практичною реалізацією цього положення пов'язувалися великі надії в області формування громадянського суспільства та забезпечення реальної самостійності низового рівня управління, - рівня, найбільш наближеного до населення.
Після прийняття нової Конституції пройшов вже не один рік, а проблем у галузі місцевого самоврядування не менше, а може бути, і більше. Та й прийняття довгоочікуваного Закону РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не внесло необхідної ясності, більше того, породило низку нових, які потребують вирішення проблем. Що ж до Державної Програми підтримки місцевого самоврядування, про необхідність якої йшлося вже не раз, то її реально ніби взагалі не існує.
Причина такої ситуації - перш за все в помилковою трактуванні деяких загальнотеоретичних питань, що є істотним, стримуючим процес становлення місцевого самоврядування чинником. Тому, перш ніж приступити до безпосереднього розгляду проблем становлення та розвитку місцевого самоврядування в Росії, зупинюся на деяких общеметодологических питаннях. Мабуть, всі чи, принаймні, більшість сучасних поглядів і концепцій виходять з того, що місцеве самоврядування є найважливішою складовою громадянського суспільства. І з цим слід погодитися. Саме виходячи з такого трактування і приступали до реформи місцевого самоврядування в Росії. Логіка реформування місцевого самоврядування, а точніше, його конституційно-законодавчого оформлення була такова.Местное самоврядування є найважливішим інститутом громадянського суспільства. Останнє ж, у відповідності зі сформованими поглядами, протистоїть державі як сфери суспільних відносин, де безпосередньо реалізуються інтереси громадян і задовольняються їхні повсякденні потреби. Отже, місцеве самоврядування повинне бути виключене й (на думку багатьох) абсолютно осібно від системи органів державної влади. Однак, проголосивши подібний, на перший погляд досить демократичний, теза, його прихильники досі не сформували ні розгорнутої концепції, ні стрункої нормативно-законодавчої бази формування та функціонування місцевого самоврядування.
Причин цьому безліч. Але найважливіша полягає в тому, що, поставивши питання про необхідність відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади, наші законодавці загнали себе у своєрідний методологічний глухий кут. Реалізація на практиці зазначеного тези ще більш ускладнила відновлення і підтримання єдності виконавчої вертикалі російської держави. І вихід з ситуації, немислимий без нового погляду на таку, здавалося б, чисто теоретичну проблему, як проблема взаємовідносин держави і громадянського суспільства.
Проблематика громадянського суспільства до недавнього часу розвивалася в руслі уявлень, що зародилися й одержали розвиток ще в XVII-XVIII століттях. Громадянське суспільство розглядається як сфери суспільних відносин, що протистоїть державі. На відміну від останнього, в рамках якого «панує влада і примус», громадянське суспільство - це сфера, де в найбільшій мірі реалізується свобода громадян та інтереси населення. Відповідно, місцеве самоврядування являє собою найважливіший інститут громадянського суспільства. І це не випадково, оскільки саме на даному рівні громадянин не лише найбільшою мірою здатний вільно брати участь у прийнятті рішень, що забезпечують задоволення його повсякденних потреб і реалізацію свободи особистості, але - і це головне - безпосередньо і знову ж таки вільно контролювати виконання цих рішень. Такі уявлення зародилися на зорі формування буржуазного суспільства, в епоху різкого посилення класового протистояння. Тому логічно, що громадянське суспільство розглядалося як інститут, у рамках якого (а точніше, виключно в рамках якого) можливо забезпечити реальну рівність прав утворюють це суспільство суб'єктів, оскільки держава в той час здійснювало головним чином різного роду насильницькі функції [5,92].
Сучасна держава якісно відрізняється від того, яким воно було не тільки в XVIII-XIX століттях, але на початку століття двадцятого. У ті періоди його діяльність була головним чином спрямована на забезпечення безпеки громадян, правопорядку та ін, а в епоху різкого розшарування суспільства на протистоять один одному класи - в основному на забезпечення влади економічно пануючої меншості. Тому абсолютна більшість населення бачило в державі головним чином інститут примусу і придушення. У цих умовах громадянське суспільство (там, де воно реально існувало) було дійсно абсолютно осібно від держави, а місцеве самоврядування ставало найважливішою сферою, де громадяни могли звільнитися від диктату і тиску государства.В наприкінці XX сторіччя ситуація кардинально відрізняється від тільки що намальованої картини. Стало фактом різке (якісне) підвищення питомої ваги соціальних функцій держави. Те, що раніше було переважно справою окремих громадян (у т. ч. підприємців), сьогодні все більше починає виконувати держава. Введення розгорнутої системи соціальних гарантій, розвиток сучасних систем освіти, охорони здоров'я тощо дозволяє стверджувати, що нині вже не можна говорити (принаймні для держав із соціально орієнтованою ринковою економікою) про принципову протиставленні громадянського суспільства, з одного боку, держави - з іншого. Подібний висновок не означає, що взагалі стираються відмінності між двома розглянутими громадськими інститутами. Проте дослідження автора дозволяють стверджувати, що сьогодні відбувається деяке взаімоналоженія суспільних відносин, раніше однозначно відносяться лише до одного з них.
Сказане може видатися несподіваним. Однак відмінність об'єктів суспільних наук від об'єктів наук природничих як раз і полягає в тому, що в суспільних явищах не можна чітко і однозначно провести розмежувальну лінію між двома взаємодіючими явищами, відносинами і т. п. [5,100] Причому можна констатувати, що з розвитком і ускладненням суспільства подібні взаімоналоженія збільшуються і розширюються, охоплюючи все нові і нові сфери.
Незважаючи на те, що місцеве самоврядування є найважливішим інститутом громадянського суспільства, говорити про його повне відокремлення від держави, від системи органів державної влади в сучасних умовах не цілком коректно. Однак саме це, методологічно недостатньо коректне, положення лежить сьогодні в основі реформування місцевого самоврядування в Росії. І саме в ньому - причина багатьох, якщо не всіх невдач у вживаних (навіть зовні цілком зважених і продуманих) практичних кроків.
Ідея про необхідність переосмислення суті взаємовідносин місцевого самоврядування та системи органів державної влади не нова. Її критикують з різних позицій. Так, нерідко у виступах керівників ряду суб'єктів Федерації лунають заклики до відновлення колишньої, радянської форми організації «місцевого самоврядування». Причому, як правило, необхідність подібного повернення мотивується тим, що в сучасних умовах деякі територіальні рівні, зокрема адміністративні райони і міста, не готові перейти до самостійної організації своєї життєдіяльності.
Проте з подібними твердженнями важко погодитися. Справа не в кризовому і перехідному характері російської економіки і суспільства в цілому. Справа в тому, що місцеве самоврядування навіть у демократичному суспільстві (а може бути, і саме в ньому) має займати адекватне йому місце і виконувати відповідні функції в єдиній виконавчої вертикалі держави (в т. ч. і федеративної). І якщо визнати, що єдина виконавча вертикаль є одним з атрибутів системи органів державної влади, а саме її виконавчої гілки (а з подібним твердженням важко не погодитися), то теза, ніби місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади, при всій своїй привабливості стає досить суперечливим. Так, місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади - в тому сенсі, що держава не може вказувати органам місцевого самоврядування, що вони повинні робити на своїй території. Але законом РФ про місцеве самоврядування за ним закріплений певний обсяг предметів ведення і компетенції, за реалізацію яких воно (і відповідні органи) несе відповідальність не тільки перед своїм населенням, а й, що особливо важливо, перед суспільством і, отже, государством.Такім чином , конституційне положення про відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади не тільки теоретично не безперечно, але і вступає в протиріччя з іншими положеннями російської Конституції. Адже закріплення за місцевим самоврядуванням певного набору функцій означає не тільки те, що в ці сфери неприпустимо втручання держави (хоча і це важливо, особливо з огляду на радянський досвід його розвитку), але і те, що місцеве самоврядування «зобов'язане» виконувати відповідні функції, а значить , воно, точніше, її органи повинні бути включені в єдину виконавчу вертикаль. Саме цим - необхідністю включення в названу вертикаль - місцеве самоврядування відрізняється від громадського територіального самоврядування, формування і функціонування якого є «справою волі і бажання» проживає на тій чи іншій території населенія.І якщо сказане вірно, то, мабуть, слід визнати, що антиконституційні спроби підміни в деяких суб'єктах Федерації органів місцевого самоврядування місцевими органами державної влади і управління, так само як і призначення голів місцевої адміністрації главами виконавчої влади (президентами) суб'єктів Російської Федерації, - аж ніяк не завжди лише результат автаркического устремлінь і бажання відновити адміністративно-командну систему в рамках окремих регіонов.Ітак, передумова розв'язання багатьох проблем, що стоять сьогодні перед місцевим самоврядуванням, бачиться в перегляді питання про його місце в системі органів державної влади. Мова повинна йти не про відділення першого від другого, а про наділення місцевого самоврядування (як, втім, і інших рівнів територіального управління) повною, а головне, реальної самостійністю в рамках закріплених за ним компетенції. Саме такий підхід дозволить розглядався інституту зайняти адекватне місце в системі сучасного громадянського суспільства.
2.2.Местное самоврядування в єдиної виконавчої вертикалі
Проблема формування системи місцевого самоврядування, крім своєї чисто демократичної спрямованості, повинна бути пов'язана і з завданням відновлення керованості всього соціально-економічного простору Росії, що немислимо без зміцнення єдиної виконавчої вертикалі.
Проте (як уже зазначалося) реалізація тези про відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади привела до того, що проблема фактично перестала бути предметом як теоретичного аналізу, так і нормотворчості. А це, у свою чергу, сприяло посиленню дезорганізації соціально-економічного простору в цілому, на що сьогодні постійно звертають увагу керівники країни та регіонів. Єдина виконавча вертикаль - атрибут будь-якого стабільно розвивається держави, чи то держава унітарний чи федеративний. Якщо відносно вертикалі законодавчої федеративна держава, з одного боку, і держава унітарна - з іншого, різняться в принципі, то у випадку вертикалі виконавчої подібні принципові відмінності між двома типами державного устрою відсутні. В обох випадках існує необхідність забезпечення єдності соціально-економічного простору за допомогою вироблення і реалізації загальних принципів його функціонування і розвитку. Сучасне становище Росії, однак, має особливості, пов'язані з тим, що, по-перше, російська державність знаходиться у фазі переходу від унітарно-авторитарної до нової, федеративно-демократичної формі. По-друге, місцеве самоврядування знаходиться лише на початковій стадії свого формування. По-третє, завдання побудови сучасної ринкової економіки ще далека від свого рішення. Разом з тим формування і функціонування єдиної виконавчої вертикалі є однією з передумов досягнення соціально-економічної стабільності суспільства. Вона, у найзагальнішому вигляді, охоплюючи всі рівні територіального управління, являє собою сукупність інститутів та механізмів, що забезпечують виконання загальнодержавних конституційних та нормативно-законодавчих норм, а також повсюдний контроль за реалізацією загальнонаціональних інтересів, в т. ч. і на місцях, на основі формованих на загальних принципах відносин між Федерацією, суб'єктами Федерації і місцевим самоврядуванням.
Незавершеність і суперечливість процесу розмежування предметів ведення між Федерацією, її суб'єктами і місцевим самоврядуванням, а також процесу розподілу повноважень між органами державної влади Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування також є чинником, що стримує процес формування єдиної виконавчої вертикалі. Наявні протиріччя призводять, з одного боку, до взаємного втручанню органів управління різних рівнів у сфери компетенції один одного, з іншого - до звалювання вищестоящими органами територіального управління на плечі органів нижчестоящих проблем, для вирішення яких на місцях немає достатніх ресурсов.Как вже зазначалося, конституційне положення про відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади створило своєрідну юридичну основу для виключення місцевого самоврядування з поля дії державної виконавчої дисципліни. А це створило грунт для двоякого роду наслідків. По-перше, місцеве самоврядування починають прирівнювати - і подібні уявлення вже набули поширення - до якоїсь різновиди суспільного самоврядування. Однак, незважаючи на відоме зовнішню схожість цих суспільних інститутів - обидва покликані задовольняти, в рамках існуючого законодавства, повсякденні потреби та інтереси громадян, - вони мають принципово різну сутність. Місцеве самоврядування є обов'язковим, конституційно закріпленим елементом системи суспільних відносин в цілому, територіального управління, зокрема, в будь-якому демократичній державі. За ним, знову ж таки конституційно (або законодавчо), закріплений певний обсяг компетенції, які при відсутності подібного інституту просто можуть не бути реалізовані. Формування ж різних форм громадського самоврядування залежить від конкретних потреб конкретного населеного пункту.
По-друге, висновок місцевого самоврядування із системи органів державної влади (а значить, на думку деяких, і з єдиної виконавчої вертикалі) створює правову основу для того, щоб на це «вакантне» у виконавчій вертикалі місце претендували будь-які інші, відмінні від органів місцевого самоврядування, громадські інститути. Звідси (як уже було згадано) - прямий шлях, строго в рамках Конституції РФ, до відновлення загальнодержавної (суб'єкти федерації чи Федерації в цілому) опіки або навіть контролю над місцевим самоврядуванням.
2.3.Местное самоврядування як система
Існує ще одне важливе питання, від форми вирішення якого багато в чому залежить модель майбутнього суспільного устрою Російської держави. Що є місцеве самоврядування: певна система або ж просто один з елементів (внутрішньо не структурований) в системі територіального управління держави? Проблема ця зовсім не надумана, як може здатися на перший погляд, вона виявилася відразу ж після прийняття нової Конституції РФ і загострилася з прийняттям Закону РФ про місцеве самоврядування.
Як вже зазначалося, політиками різного рангу говорилося і говориться про те, що той чи інший територіальний рівень, віднесене Конституцією РФ до місцевого самоврядування, сьогодні не готовий до його введення. Дійсно, «готовність» різних рівнів територіального управління до введення місцевого самоврядування далеко не однакова; та й відмінності в цьому відношенні між населеними пунктами одного рівня досить істотні. Втім, така ситуація - аж ніяк не специфіка Росії, вона має місце у багатьох державах і зовсім не суперечить, при належному нормативно-правовому регулюванні, принципам місцевого самоврядування.
У Росії ж, внаслідок недосконалості конституційної та нормативно-законодавчої бази місцевого самоврядування, кризового стану економіки в цілому, відмінності, які існують між готовністю того чи іншого рівня до введення місцевого самоврядування, ставлять ряд складних проблем. В першу чергу вони пов'язані із закріпленим у Законі РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» положенням про віднесення до місцевого самоврядування адміністративних районів. По - перше, постає питання про виділення різних рівнів місцевого самоврядування. І проблема ця тим більш реальна, що в рамках чинного законодавства вона повністю ігнорується і, більше того, взагалі не ставиться, навіть чисто теоретично.
По-друге, загострюється пов'язана з першою проблема розмежування компетенції різних рівнів місцевого самоврядування. Адже очевидно, що потребують вирішення завдання, а значить, і обсяг компетенції будь-якого адміністративного району, з одного боку, і того чи іншого дрібного населеного пункту, що входить у цей район, - з іншого, об'єктивно дуже різні. Названа проблема, однак, також не має рішення в існуючому російському законодавстві.
По-третє, включення адміністративних районів у систему місцевого самоврядування передбачає наявність на цьому рівні можливостей самостійного вирішення всього комплексу проблем, віднесених до компетенції даного інституту. У нинішніх же кризових умовах, при повсюдному бюджетному дефіциті таких можливостей, як правило, немає (втім, це не є специфікою районної ланки). А тому подібний крок лише погіршує і без того тяжке становище більшості населення країни. До того ж у будь-якому випадку районний рівень життя у Росії за масштабами території, переліком розв'язуваних завдань і обсягом компетенції принципово відрізняється від інших рівнів, законодавчо віднесених до місцевого самоврядування.
Все це, крім невдоволення населення того чи іншого району (що вже само по собі є дестабілізуючим для російського суспільства фактором), може мати і набагато більш серйозні наслідки: дискредитувати саму ідею місцевого самоуправленія.Виходом із ситуації могло б стати введення багаторівневої системи місцевого самоврядування , в якій кожен рівень, ієрархічно не підкоряючись іншого («вищестоящому»), був би наділений власним обсягом компетенції і повноважень. Подібна практика існує в багатьох зарубіжних країнах, де, до речі, термін «місцеве самоврядування» взагалі немає, а мова йде про такі категорії, як, наприклад, місцеве управління, місцевий уряд, функціонування місцевих співтовариств і т. п. При цьому між місцевими громадами (місцевим самоврядуванням - в нашій термінології) різних рівнів існує чітке, законодавчо відбите розподіл предметів ведення і повноважень. У будь-якому випадку слід визнати, що головне - місцевого самоврядування - його реальна самостійність. а зовсім не те, стосується чи не стосується воно до системи державної влади. Для досягнення ж названої самостійності необхідно, щоб якомога швидше змінилося ставлення до цієї сфери суспільних відносин; перестали розглядати проблеми її реформування як другорядну для держави завдання. А для цього насамперед необхідно вирішити, як мінімум, чотири групи завдань.
Перша. Сформувати і ввести в дію чіткий, економічно та соціально обгрунтований механізм розподілу державних дотацій, субсидій та трансфертів, які забезпечують максимально можливу при нинішньому кризовому стані російської економіки реалізацію предметів ведення і повноважень, закріплених за Конституцією РФ за місцевим самоврядуванням.
Друга. Переглянути законодавчі та інші нормативні акти, що регулюють розподіл предметів ведення і повноважень між Федерацією, її суб'єктами і місцевим самоврядуванням, у напрямку їх наближення до реальних можливостей останнього.
Третя. Вирішити, хоча б у першому варіанті, проблему багаторівневості системи місцевого самоврядування, розподіливши повноваження місцевого самоврядування між його різними рівнями відповідно реальним можливостям і потребам кожного з них. При цьому слід безумовно відмовитися від будь-яких варіантів ієрархічності подібної систем.
Четверта. Розробити чіткий механізм санкцій за втручання органів державної влади Федерації і її суб'єктів у сфери, що становлять виняткову компетенцію місцевого самоврядування; при цьому забезпечити його неухильної реалізації.
Без цього неможливо усвідомити собі місце, яке займає місцеве самоврядування в системі суспільних відносин.
Висновок
Місцеве управління означає, що влада на місцях здійснюють представники центральної (федеральної) влади і, таким чином, створюються і діють місцеві органи державної влади. Такими були, наприклад, Ради народних депутатів та їх виконавчі комітети в містах, районах, селах, селищах СРСР і його союзних республік, в тому числі і в УРСР.
Місцеве самоврядування означає, що публічна влада на місцях здійснюється виборними від місцевого населення органами, які називаються органами місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування самостійні у межах своєї компетенції, не підкоряються ієрархічно органам державної влади і не входять до системи органів державної влади.
Проте між органами державної влади та органами місцевого самоврядування існує відоме єдність - і ті, і інші здійснюють владні повноваження і є органами публічної влади, тобто влади, окремим від суспільства, здійснюваної виборними представниками суспільства і спеціальним апаратом чиновників, які перебувають на державній службі (в органах державної влади) або на муніципальній службі (в органах місцевого самоврядування).
Здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне та автономне функціонування громадянського суспільства. Місце самоврядування - це інститут громадянського суспільства поряд з громадськими об'єднаннями громадян, комерційними організаціями і т. д. Тим не менш органи місцевого самоврядування найбільш близько з інших інститутів громадянського суспільства стоять до держави та її органів, будучи сполучною ланкою між громадянським суспільством і державою. З іншого боку, органи місцевого самоврядування найближче серед інших органів публічної влади стоять до населення, до громадянського суспільства. Визнання місцевого самоврядування державою є необхідний ознака правової держави і демократичного політичного режиму. Відсутність місцевого самоврядування свідчить, як правило, про антидемократическом політичному режимі.
Визнання та здійснення місцевого самоврядування тісно пов'язано з принципом поділу влади по вертикалі і служить по суті продовженням цього принципу, складає разом з принципом поділу державної влади - поділ публічної влади і також спрямоване на запобігання надмірної концентрації влади в одних руках.
Наявність або відсутність місцевого самоврядування або різні варіанти його поєднання з місцевим управлінням служать критерієм класифікації держав за формою їх державного устрою в залежності від ступеня децентралізації публічної влади:
• централізовані унітарні держави, в яких відсутня місцеве самоврядування;
• відносно децентралізовані унітарні держави, в яких існує різне поєднання місцевого управління і місцевого самоврядування;
• децентралізовані держави, в яких на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу здійснюється тільки місцеве самоврядування і відсутня місцеве управління.
Централізовані унітарні держави - це, як правило, антидемократичні держави з відсутністю поділу влади.
Щодо децентралізованих держав більшість серед розвинених країн світу, в яких встановлений демократичний режим і здійснюється принцип поділу влади.
Децентралізованих держав у світі небагато, це країни англосаксонської правової системи (Великобританія, США, Австралія, Канада, Нова Зеландія). До них належить і сучасна РФ.
Література
1. Абдулатіпов Р.Г. Федералогія - СПб.: Пітер, 2004 .- 320с.
2. Веліхов Л. А. Основи міського господарства громади .- М., 1995 .- 114 с.
3. ГрігонісЕ.П., Григоніс В.П. Конституційне право Росії-СПб.: Пітер, 2002 .- 368 с.
4. Лютцер В. Л., Тимофєєв Н. С. Муніципальне право в Росії. М., 2001. С.10.
5. Медведєв Н. П. Політична регіоналістика. М., 1998 - 431с.
6. Мокрий В. Г. Місцеве самоврядування. М.: - Новий юрист, 2003 .- 345с.
7. Одинцова А. Місцеве самоврядування / Федералізм - 1997 .- № 4 - С.91.
8. Основи теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток / В.Г Стрекозов .- М. Юрист, 1996 - 241с.
9. Росія на рубежі століть. Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів / / Російська газета. - 1999. - 31 березня. - С. 10.
10. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Конституційне право Росії. - М.: Юрист, 1997 .- 288 с.
11. Тихомиров Ю. А. Діалектика управління та самоврядування / / Питання філософії .- 1983 .- № 8. -С. 17.
12. Відомості Верховної Ради України. -1998 .- № 4 .- С. 532.
13. Ященко А. С. Теорія федералізму. СПб., 1999. С. 201.
Причин цьому безліч. Але найважливіша полягає в тому, що, поставивши питання про необхідність відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади, наші законодавці загнали себе у своєрідний методологічний глухий кут. Реалізація на практиці зазначеного тези ще більш ускладнила відновлення і підтримання єдності виконавчої вертикалі російської держави. І вихід з ситуації, немислимий без нового погляду на таку, здавалося б, чисто теоретичну проблему, як проблема взаємовідносин держави і громадянського суспільства.
Проблематика громадянського суспільства до недавнього часу розвивалася в руслі уявлень, що зародилися й одержали розвиток ще в XVII-XVIII століттях. Громадянське суспільство розглядається як сфери суспільних відносин, що протистоїть державі. На відміну від останнього, в рамках якого «панує влада і примус», громадянське суспільство - це сфера, де в найбільшій мірі реалізується свобода громадян та інтереси населення. Відповідно, місцеве самоврядування являє собою найважливіший інститут громадянського суспільства. І це не випадково, оскільки саме на даному рівні громадянин не лише найбільшою мірою здатний вільно брати участь у прийнятті рішень, що забезпечують задоволення його повсякденних потреб і реалізацію свободи особистості, але - і це головне - безпосередньо і знову ж таки вільно контролювати виконання цих рішень. Такі уявлення зародилися на зорі формування буржуазного суспільства, в епоху різкого посилення класового протистояння. Тому логічно, що громадянське суспільство розглядалося як інститут, у рамках якого (а точніше, виключно в рамках якого) можливо забезпечити реальну рівність прав утворюють це суспільство суб'єктів, оскільки держава в той час здійснювало головним чином різного роду насильницькі функції [5,92].
Сучасна держава якісно відрізняється від того, яким воно було не тільки в XVIII-XIX століттях, але на початку століття двадцятого. У ті періоди його діяльність була головним чином спрямована на забезпечення безпеки громадян, правопорядку та ін, а в епоху різкого розшарування суспільства на протистоять один одному класи - в основному на забезпечення влади економічно пануючої меншості. Тому абсолютна більшість населення бачило в державі головним чином інститут примусу і придушення. У цих умовах громадянське суспільство (там, де воно реально існувало) було дійсно абсолютно осібно від держави, а місцеве самоврядування ставало найважливішою сферою, де громадяни могли звільнитися від диктату і тиску государства.В наприкінці XX сторіччя ситуація кардинально відрізняється від тільки що намальованої картини. Стало фактом різке (якісне) підвищення питомої ваги соціальних функцій держави. Те, що раніше було переважно справою окремих громадян (у т. ч. підприємців), сьогодні все більше починає виконувати держава. Введення розгорнутої системи соціальних гарантій, розвиток сучасних систем освіти, охорони здоров'я тощо дозволяє стверджувати, що нині вже не можна говорити (принаймні для держав із соціально орієнтованою ринковою економікою) про принципову протиставленні громадянського суспільства, з одного боку, держави - з іншого. Подібний висновок не означає, що взагалі стираються відмінності між двома розглянутими громадськими інститутами. Проте дослідження автора дозволяють стверджувати, що сьогодні відбувається деяке взаімоналоженія суспільних відносин, раніше однозначно відносяться лише до одного з них.
Сказане може видатися несподіваним. Однак відмінність об'єктів суспільних наук від об'єктів наук природничих як раз і полягає в тому, що в суспільних явищах не можна чітко і однозначно провести розмежувальну лінію між двома взаємодіючими явищами, відносинами і т. п. [5,100] Причому можна констатувати, що з розвитком і ускладненням суспільства подібні взаімоналоженія збільшуються і розширюються, охоплюючи все нові і нові сфери.
Незважаючи на те, що місцеве самоврядування є найважливішим інститутом громадянського суспільства, говорити про його повне відокремлення від держави, від системи органів державної влади в сучасних умовах не цілком коректно. Однак саме це, методологічно недостатньо коректне, положення лежить сьогодні в основі реформування місцевого самоврядування в Росії. І саме в ньому - причина багатьох, якщо не всіх невдач у вживаних (навіть зовні цілком зважених і продуманих) практичних кроків.
Ідея про необхідність переосмислення суті взаємовідносин місцевого самоврядування та системи органів державної влади не нова. Її критикують з різних позицій. Так, нерідко у виступах керівників ряду суб'єктів Федерації лунають заклики до відновлення колишньої, радянської форми організації «місцевого самоврядування». Причому, як правило, необхідність подібного повернення мотивується тим, що в сучасних умовах деякі територіальні рівні, зокрема адміністративні райони і міста, не готові перейти до самостійної організації своєї життєдіяльності.
Проте з подібними твердженнями важко погодитися. Справа не в кризовому і перехідному характері російської економіки і суспільства в цілому. Справа в тому, що місцеве самоврядування навіть у демократичному суспільстві (а може бути, і саме в ньому) має займати адекватне йому місце і виконувати відповідні функції в єдиній виконавчої вертикалі держави (в т. ч. і федеративної). І якщо визнати, що єдина виконавча вертикаль є одним з атрибутів системи органів державної влади, а саме її виконавчої гілки (а з подібним твердженням важко не погодитися), то теза, ніби місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади, при всій своїй привабливості стає досить суперечливим. Так, місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади - в тому сенсі, що держава не може вказувати органам місцевого самоврядування, що вони повинні робити на своїй території. Але законом РФ про місцеве самоврядування за ним закріплений певний обсяг предметів ведення і компетенції, за реалізацію яких воно (і відповідні органи) несе відповідальність не тільки перед своїм населенням, а й, що особливо важливо, перед суспільством і, отже, государством.Такім чином , конституційне положення про відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади не тільки теоретично не безперечно, але і вступає в протиріччя з іншими положеннями російської Конституції. Адже закріплення за місцевим самоврядуванням певного набору функцій означає не тільки те, що в ці сфери неприпустимо втручання держави (хоча і це важливо, особливо з огляду на радянський досвід його розвитку), але і те, що місцеве самоврядування «зобов'язане» виконувати відповідні функції, а значить , воно, точніше, її органи повинні бути включені в єдину виконавчу вертикаль. Саме цим - необхідністю включення в названу вертикаль - місцеве самоврядування відрізняється від громадського територіального самоврядування, формування і функціонування якого є «справою волі і бажання» проживає на тій чи іншій території населенія.І якщо сказане вірно, то, мабуть, слід визнати, що антиконституційні спроби підміни в деяких суб'єктах Федерації органів місцевого самоврядування місцевими органами державної влади і управління, так само як і призначення голів місцевої адміністрації главами виконавчої влади (президентами) суб'єктів Російської Федерації, - аж ніяк не завжди лише результат автаркического устремлінь і бажання відновити адміністративно-командну систему в рамках окремих регіонов.Ітак, передумова розв'язання багатьох проблем, що стоять сьогодні перед місцевим самоврядуванням, бачиться в перегляді питання про його місце в системі органів державної влади. Мова повинна йти не про відділення першого від другого, а про наділення місцевого самоврядування (як, втім, і інших рівнів територіального управління) повною, а головне, реальної самостійністю в рамках закріплених за ним компетенції. Саме такий підхід дозволить розглядався інституту зайняти адекватне місце в системі сучасного громадянського суспільства.
2.2.Местное самоврядування в єдиної виконавчої вертикалі
Проблема формування системи місцевого самоврядування, крім своєї чисто демократичної спрямованості, повинна бути пов'язана і з завданням відновлення керованості всього соціально-економічного простору Росії, що немислимо без зміцнення єдиної виконавчої вертикалі.
Проте (як уже зазначалося) реалізація тези про відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади привела до того, що проблема фактично перестала бути предметом як теоретичного аналізу, так і нормотворчості. А це, у свою чергу, сприяло посиленню дезорганізації соціально-економічного простору в цілому, на що сьогодні постійно звертають увагу керівники країни та регіонів. Єдина виконавча вертикаль - атрибут будь-якого стабільно розвивається держави, чи то держава унітарний чи федеративний. Якщо відносно вертикалі законодавчої федеративна держава, з одного боку, і держава унітарна - з іншого, різняться в принципі, то у випадку вертикалі виконавчої подібні принципові відмінності між двома типами державного устрою відсутні. В обох випадках існує необхідність забезпечення єдності соціально-економічного простору за допомогою вироблення і реалізації загальних принципів його функціонування і розвитку. Сучасне становище Росії, однак, має особливості, пов'язані з тим, що, по-перше, російська державність знаходиться у фазі переходу від унітарно-авторитарної до нової, федеративно-демократичної формі. По-друге, місцеве самоврядування знаходиться лише на початковій стадії свого формування. По-третє, завдання побудови сучасної ринкової економіки ще далека від свого рішення. Разом з тим формування і функціонування єдиної виконавчої вертикалі є однією з передумов досягнення соціально-економічної стабільності суспільства. Вона, у найзагальнішому вигляді, охоплюючи всі рівні територіального управління, являє собою сукупність інститутів та механізмів, що забезпечують виконання загальнодержавних конституційних та нормативно-законодавчих норм, а також повсюдний контроль за реалізацією загальнонаціональних інтересів, в т. ч. і на місцях, на основі формованих на загальних принципах відносин між Федерацією, суб'єктами Федерації і місцевим самоврядуванням.
Незавершеність і суперечливість процесу розмежування предметів ведення між Федерацією, її суб'єктами і місцевим самоврядуванням, а також процесу розподілу повноважень між органами державної влади Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування також є чинником, що стримує процес формування єдиної виконавчої вертикалі. Наявні протиріччя призводять, з одного боку, до взаємного втручанню органів управління різних рівнів у сфери компетенції один одного, з іншого - до звалювання вищестоящими органами територіального управління на плечі органів нижчестоящих проблем, для вирішення яких на місцях немає достатніх ресурсов.Как вже зазначалося, конституційне положення про відділення місцевого самоврядування від системи органів державної влади створило своєрідну юридичну основу для виключення місцевого самоврядування з поля дії державної виконавчої дисципліни. А це створило грунт для двоякого роду наслідків. По-перше, місцеве самоврядування починають прирівнювати - і подібні уявлення вже набули поширення - до якоїсь різновиди суспільного самоврядування. Однак, незважаючи на відоме зовнішню схожість цих суспільних інститутів - обидва покликані задовольняти, в рамках існуючого законодавства, повсякденні потреби та інтереси громадян, - вони мають принципово різну сутність. Місцеве самоврядування є обов'язковим, конституційно закріпленим елементом системи суспільних відносин в цілому, територіального управління, зокрема, в будь-якому демократичній державі. За ним, знову ж таки конституційно (або законодавчо), закріплений певний обсяг компетенції, які при відсутності подібного інституту просто можуть не бути реалізовані. Формування ж різних форм громадського самоврядування залежить від конкретних потреб конкретного населеного пункту.
По-друге, висновок місцевого самоврядування із системи органів державної влади (а значить, на думку деяких, і з єдиної виконавчої вертикалі) створює правову основу для того, щоб на це «вакантне» у виконавчій вертикалі місце претендували будь-які інші, відмінні від органів місцевого самоврядування, громадські інститути. Звідси (як уже було згадано) - прямий шлях, строго в рамках Конституції РФ, до відновлення загальнодержавної (суб'єкти федерації чи Федерації в цілому) опіки або навіть контролю над місцевим самоврядуванням.
2.3.Местное самоврядування як система
Існує ще одне важливе питання, від форми вирішення якого багато в чому залежить модель майбутнього суспільного устрою Російської держави. Що є місцеве самоврядування: певна система або ж просто один з елементів (внутрішньо не структурований) в системі територіального управління держави? Проблема ця зовсім не надумана, як може здатися на перший погляд, вона виявилася відразу ж після прийняття нової Конституції РФ і загострилася з прийняттям Закону РФ про місцеве самоврядування.
Як вже зазначалося, політиками різного рангу говорилося і говориться про те, що той чи інший територіальний рівень, віднесене Конституцією РФ до місцевого самоврядування, сьогодні не готовий до його введення. Дійсно, «готовність» різних рівнів територіального управління до введення місцевого самоврядування далеко не однакова; та й відмінності в цьому відношенні між населеними пунктами одного рівня досить істотні. Втім, така ситуація - аж ніяк не специфіка Росії, вона має місце у багатьох державах і зовсім не суперечить, при належному нормативно-правовому регулюванні, принципам місцевого самоврядування.
У Росії ж, внаслідок недосконалості конституційної та нормативно-законодавчої бази місцевого самоврядування, кризового стану економіки в цілому, відмінності, які існують між готовністю того чи іншого рівня до введення місцевого самоврядування, ставлять ряд складних проблем. В першу чергу вони пов'язані із закріпленим у Законі РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» положенням про віднесення до місцевого самоврядування адміністративних районів. По - перше, постає питання про виділення різних рівнів місцевого самоврядування. І проблема ця тим більш реальна, що в рамках чинного законодавства вона повністю ігнорується і, більше того, взагалі не ставиться, навіть чисто теоретично.
По-друге, загострюється пов'язана з першою проблема розмежування компетенції різних рівнів місцевого самоврядування. Адже очевидно, що потребують вирішення завдання, а значить, і обсяг компетенції будь-якого адміністративного району, з одного боку, і того чи іншого дрібного населеного пункту, що входить у цей район, - з іншого, об'єктивно дуже різні. Названа проблема, однак, також не має рішення в існуючому російському законодавстві.
По-третє, включення адміністративних районів у систему місцевого самоврядування передбачає наявність на цьому рівні можливостей самостійного вирішення всього комплексу проблем, віднесених до компетенції даного інституту. У нинішніх же кризових умовах, при повсюдному бюджетному дефіциті таких можливостей, як правило, немає (втім, це не є специфікою районної ланки). А тому подібний крок лише погіршує і без того тяжке становище більшості населення країни. До того ж у будь-якому випадку районний рівень життя у Росії за масштабами території, переліком розв'язуваних завдань і обсягом компетенції принципово відрізняється від інших рівнів, законодавчо віднесених до місцевого самоврядування.
Все це, крім невдоволення населення того чи іншого району (що вже само по собі є дестабілізуючим для російського суспільства фактором), може мати і набагато більш серйозні наслідки: дискредитувати саму ідею місцевого самоуправленія.Виходом із ситуації могло б стати введення багаторівневої системи місцевого самоврядування , в якій кожен рівень, ієрархічно не підкоряючись іншого («вищестоящому»), був би наділений власним обсягом компетенції і повноважень. Подібна практика існує в багатьох зарубіжних країнах, де, до речі, термін «місцеве самоврядування» взагалі немає, а мова йде про такі категорії, як, наприклад, місцеве управління, місцевий уряд, функціонування місцевих співтовариств і т. п. При цьому між місцевими громадами (місцевим самоврядуванням - в нашій термінології) різних рівнів існує чітке, законодавчо відбите розподіл предметів ведення і повноважень. У будь-якому випадку слід визнати, що головне - місцевого самоврядування - його реальна самостійність. а зовсім не те, стосується чи не стосується воно до системи державної влади. Для досягнення ж названої самостійності необхідно, щоб якомога швидше змінилося ставлення до цієї сфери суспільних відносин; перестали розглядати проблеми її реформування як другорядну для держави завдання. А для цього насамперед необхідно вирішити, як мінімум, чотири групи завдань.
Перша. Сформувати і ввести в дію чіткий, економічно та соціально обгрунтований механізм розподілу державних дотацій, субсидій та трансфертів, які забезпечують максимально можливу при нинішньому кризовому стані російської економіки реалізацію предметів ведення і повноважень, закріплених за Конституцією РФ за місцевим самоврядуванням.
Друга. Переглянути законодавчі та інші нормативні акти, що регулюють розподіл предметів ведення і повноважень між Федерацією, її суб'єктами і місцевим самоврядуванням, у напрямку їх наближення до реальних можливостей останнього.
Третя. Вирішити, хоча б у першому варіанті, проблему багаторівневості системи місцевого самоврядування, розподіливши повноваження місцевого самоврядування між його різними рівнями відповідно реальним можливостям і потребам кожного з них. При цьому слід безумовно відмовитися від будь-яких варіантів ієрархічності подібної систем.
Четверта. Розробити чіткий механізм санкцій за втручання органів державної влади Федерації і її суб'єктів у сфери, що становлять виняткову компетенцію місцевого самоврядування; при цьому забезпечити його неухильної реалізації.
Без цього неможливо усвідомити собі місце, яке займає місцеве самоврядування в системі суспільних відносин.
Висновок
Місцеве управління означає, що влада на місцях здійснюють представники центральної (федеральної) влади і, таким чином, створюються і діють місцеві органи державної влади. Такими були, наприклад, Ради народних депутатів та їх виконавчі комітети в містах, районах, селах, селищах СРСР і його союзних республік, в тому числі і в УРСР.
Місцеве самоврядування означає, що публічна влада на місцях здійснюється виборними від місцевого населення органами, які називаються органами місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування самостійні у межах своєї компетенції, не підкоряються ієрархічно органам державної влади і не входять до системи органів державної влади.
Проте між органами державної влади та органами місцевого самоврядування існує відоме єдність - і ті, і інші здійснюють владні повноваження і є органами публічної влади, тобто влади, окремим від суспільства, здійснюваної виборними представниками суспільства і спеціальним апаратом чиновників, які перебувають на державній службі (в органах державної влади) або на муніципальній службі (в органах місцевого самоврядування).
Здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне та автономне функціонування громадянського суспільства. Місце самоврядування - це інститут громадянського суспільства поряд з громадськими об'єднаннями громадян, комерційними організаціями і т. д. Тим не менш органи місцевого самоврядування найбільш близько з інших інститутів громадянського суспільства стоять до держави та її органів, будучи сполучною ланкою між громадянським суспільством і державою. З іншого боку, органи місцевого самоврядування найближче серед інших органів публічної влади стоять до населення, до громадянського суспільства. Визнання місцевого самоврядування державою є необхідний ознака правової держави і демократичного політичного режиму. Відсутність місцевого самоврядування свідчить, як правило, про антидемократическом політичному режимі.
Визнання та здійснення місцевого самоврядування тісно пов'язано з принципом поділу влади по вертикалі і служить по суті продовженням цього принципу, складає разом з принципом поділу державної влади - поділ публічної влади і також спрямоване на запобігання надмірної концентрації влади в одних руках.
Наявність або відсутність місцевого самоврядування або різні варіанти його поєднання з місцевим управлінням служать критерієм класифікації держав за формою їх державного устрою в залежності від ступеня децентралізації публічної влади:
• централізовані унітарні держави, в яких відсутня місцеве самоврядування;
• відносно децентралізовані унітарні держави, в яких існує різне поєднання місцевого управління і місцевого самоврядування;
• децентралізовані держави, в яких на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу здійснюється тільки місцеве самоврядування і відсутня місцеве управління.
Централізовані унітарні держави - це, як правило, антидемократичні держави з відсутністю поділу влади.
Щодо децентралізованих держав більшість серед розвинених країн світу, в яких встановлений демократичний режим і здійснюється принцип поділу влади.
Децентралізованих держав у світі небагато, це країни англосаксонської правової системи (Великобританія, США, Австралія, Канада, Нова Зеландія). До них належить і сучасна РФ.
Література
1. Абдулатіпов Р.Г. Федералогія - СПб.: Пітер, 2004 .- 320с.
2. Веліхов Л. А. Основи міського господарства громади .- М., 1995 .- 114 с.
3. ГрігонісЕ.П., Григоніс В.П. Конституційне право Росії-СПб.: Пітер, 2002 .- 368 с.
4. Лютцер В. Л., Тимофєєв Н. С. Муніципальне право в Росії. М., 2001. С.10.
5. Медведєв Н. П. Політична регіоналістика. М., 1998 - 431с.
6. Мокрий В. Г. Місцеве самоврядування. М.: - Новий юрист, 2003 .- 345с.
7. Одинцова А. Місцеве самоврядування / Федералізм - 1997 .- № 4 - С.91.
8. Основи теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток / В.Г Стрекозов .- М. Юрист, 1996 - 241с.
9. Росія на рубежі століть. Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів / / Російська газета. - 1999. - 31 березня. - С. 10.
10. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Конституційне право Росії. - М.: Юрист, 1997 .- 288 с.
11. Тихомиров Ю. А. Діалектика управління та самоврядування / / Питання філософії .- 1983 .- № 8. -С. 17.
12. Відомості Верховної Ради України. -1998 .- № 4 .- С. 532.
13. Ященко А. С. Теорія федералізму. СПб., 1999. С. 201.