Зміст
Введення. 3
Глава 1. Договір про створення союзної держави - основа Союзу Росії і Білорусі 4
§ 1. Загальна характеристика Договору. 4
§ 2. Органи і акти союзної держави. 9
§ 3. Створення єдиного економічного простору. 12
Глава 2. Проблеми співвідношення конституції РФ і союзних документів Росії та Білорусі. 17
§ 1. Проблема установи союзної держави. 20
§ 2. Потенціал Конституції та підвищення ефективності Союзу. 26
Висновок. 29
Список використаної літератури .. 30
Тема даної роботи - конституційно-правові основи відносин Росії і Білорусі. Минуло вже більше 5 років з моменту підписання союзного договору, а видимих зрушень у процесі інтеграції двох держав не спостерігається. У чому причина такого застою? Безумовно, значну роль у такому «заморожування» грає політична ситуація. Але не тільки. Представляється, що подібне положення справ викликано відсутністю скільки-небудь значної конституційно-правової основи взаємин двох країн.
Звичайно, є договір, але це - далеко не конституція, в чому ми з вами і переконаємося при аналізі правової природи цього союзного акту. Мета даної роботи, таким чином, з'ясувати справжню сутність союзного договору та інших нормативно-правових актів Союзу, виявити юридичні причини, за якими об'єднання держав розтяглося на довгі роки, і навряд чи здійсниться найближчим часом.
Засіб досягнення даної мети - зіставлення норм договору з нормами конституційного законодавства двох країн, в першу чергу, звичайно, Росії.
Крім головної мети автор все-таки ставить перед собою завдання розгляду деяких положень цього договору, оскільки він все-таки є складовою частиною правової системи РФ, і його норми мають пріоритет перед внутрішнім законодавством нашої країни, про що говорить ч. 4 ст. 15 Конституції РФ.
Згідно зі ст. 2 Договору цілями Союзної держави є:
- Забезпечення мирного і демократичного розвитку братніх народів держав - учасниць, зміцнення дружби, підвищення добробуту та рівня життя;
- Створення єдиного економічного простору для забезпечення соціально-економічного розвитку на основі об'єднання матеріального та інтелектуального потенціалів держав - учасниць і використання ринкових механізмів функціонування економіки;
- Неухильне дотримання основних прав і свобод людини і громадянина відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права;
- Проведення узгодженої зовнішньої політики і політики в галузі оборони;
- Формування єдиної правової системи демократичної держави;
- Проведення узгодженої соціальної політики, спрямованої на створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини;
- Забезпечення безпеки Союзної держави і боротьба зі злочинністю;
- Зміцнення миру, безпеки і взаємовигідного співробітництва в Європі і в усьому світі, розвиток Співдружності Незалежних Держав.
Досягнення цілей Союзної держави здійснюється поетапно з урахуванням пріоритету вирішення економічних і соціальних завдань. Конкретні заходи і терміни їх виконання визначаються рішеннями органів Союзної держави або договорами держав - учасниць. У міру становлення Союзної держави буде розглянуто питання про прийняття його Конституції.
«Союзна держава базується на принципах суверенної рівності держав - учасників, добровільності, сумлінного виконання ними взаємних зобов'язань. Союзна держава грунтується на розмежуванні предметів ведення і повноважень між Союзною державою та державами - учасниками ». [1] Союзна держава є світською, демократичною, соціальною, правовою державою, в якому визнаються політичне й ідеологічне різноманіття.
Кожна держава - учасник зберігає з урахуванням добровільно переданих Союзної держави повноважень суверенітет, незалежність, територіальну цілісність, державний устрій, Конституцію, державний прапор, герб та інші атрибути державності. Держави - учасниці зберігають своє членство в ООН та інших міжнародних організаціях. Можливість єдиного членства в міжнародних організаціях, інших міжнародних об'єднаннях визначається державами - учасницями за взаємною домовленістю.
Територія Союзної держави складається з державних територій держав - учасниць. Держави - учасниці забезпечують цілісність і недоторканність території Союзної держави. Союзна держава має свій герб, прапор, гімн та інші атрибути державності. Державна символіка Союзної держави встановлюється Парламентом Союзної держави і підлягає затвердженню Вищим Державною Радою.
Офіційними мовами Союзної держави є державні мови держав - учасниць без шкоди для конституційного статусу їх державних мов. В якості робочої мови в органах Союзної держави використовується російська мова. Союзна держава має єдину грошову одиницю (валюту). Грошова емісія здійснюється виключно єдиним емісійним центром. Введення і емісія іншої валюти в Союзній державі, крім єдиної грошової одиниці, не допускається.
До виключного відання Союзної держави належать:
- Створення єдиного економічного простору і правових основ загального ринку, що забезпечує вільне переміщення товарів, послуг, капіталів, робочої сили в межах територій держав - учасниць, рівні умови і гарантії для діяльності господарюючих суб'єктів;
- Єдина грошово - кредитна, валютна, податкова і цінова політика;
- Єдині правила конкуренції та захисту прав споживачів;
- Об'єднані транспортна і енергетична системи;
- Розробка та розміщення спільного оборонного замовлення, забезпечення на його основі поставок і реалізації озброєнь і військової техніки, об'єднана система технічного забезпечення збройних сил держав - учасниць;
- Єдина торгова і митно-тарифна політика щодо третіх країн, міжнародних організацій та об'єднань;
- Єдине законодавство про іноземні інвестиції;
- Розробка, затвердження та виконання бюджету Союзної держави;
- Управління власністю Союзної держави;
- Міжнародна діяльність та міжнародні договори Союзної держави з питань, віднесених до виключного відання Союзної держави;
- Функціонування регіонального угруповання військ;
- Прикордонна політика Союзної держави;
- Стандарти, еталони, гідрометеорологічна служба, метрична система і літочислення часу, геодезія і картографія;
- Статистичний і бухгалтерський облік, єдині банки даних;
- Встановлення системи органів Союзної держави, порядку їх організації і діяльності, формування органів Союзної держави.
До спільного ведення Союзної держави та держав - учасниць відносяться:
- Прийняття до складу Союзної держави інших держав;
- Координація і взаємодія в сфері зовнішньої політики, пов'язані зі здійсненням цього Договору;
- Проведення узгодженого курсу на зміцнення Співдружності Незалежних Держав;
- Спільна оборонна політика, координація діяльності в галузі військового будівництва, розвиток збройних сил держав - учасниць, спільне використання військової інфраструктури та вжиття інших заходів для підтримки обороноздатності Союзної держави;
- Взаємодія у міжнародному співробітництві з військовим і прикордонних питань, включаючи реалізацію укладених державами - учасниками міжнародних договорів з питань скорочення збройних сил і обмеження озброєнь;
- Взаємодія в галузі здійснення демократичних перетворень, реалізація і захист основних прав і свобод громадян Союзної держави;
- Гармонізація та уніфікація законодавства держав - учасниць;
- Здійснення інвестиційної політики в інтересах раціонального поділу праці;
- Охорона навколишнього середовища;
- Спільні дії у сфері екологічної безпеки, попередження природних і техногенних катастроф та ліквідації їх наслідків, у тому числі наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
- Розвиток науки, освіти, культури, створення рівних умов збереження і розвитку етнічної, культурної та мовної самобутності народів;
- Формування спільного наукового, технологічного та інформаційного простору;
- Узгоджена соціальна політика, включаючи питання зайнятості, міграції, умов праці та її охорони, соціального забезпечення і страхування;
- Забезпечення рівних прав громадян у працевлаштуванні та оплаті праці, у здобутті освіти, медичної допомоги, надання інших соціальних гарантій;
- Боротьба з тероризмом, корупцією, розповсюдженням наркотиків та іншими видами злочинів.
«Поза межами виняткового ведення Союзної держави і предметів спільного ведення Союзної держави та держав - учасниць останні зберігають всю повноту державної влади». [2]
Вищий Державна Рада є вищим органом Союзної держави. До складу Вищої Державної Ради входять глави держав, глави урядів, керівники палат парламентів держав - учасниць. У засіданнях Вищої Державної Ради беруть участь Голова Ради Міністрів, голови палат Парламенту, Голова Суду Союзної держави. [3]
Вищий Державна Рада:
- Вирішує найважливіші питання розвитку Союзної держави;
- Утворює в межах своєї компетенції органи Союзної держави, включаючи органи управління галузевого і функціонального характеру;
- Призначає вибори до Палати Представників Парламенту Союзної держави;
- Затверджує бюджет Союзної держави, прийнятий Парламентом Союзної держави, і річні звіти про його виконання;
- Стверджує міжнародні договори Союзної держави, ратифіковані Парламентом;
- Стверджує державну символіку Союзної держави;
- Визначає місцеперебування органів Союзної держави;
- Заслуховує щорічний звіт Голови Ради Міністрів про реалізацію прийнятих рішень.
Вищий Державна Рада виконує інші функції, віднесені до її відання Договором або передані на його розгляд державами - учасницями. Вищий Державна Рада в межах своїх повноважень видає декрети, постанови і директиви.
Головою Вищої Державної Ради є один із глав держав - учасниць на основі ротації, якщо держави - учасниці не домовилися про інше. Голова Вищої Державної Ради:
- Організовує роботу Вищої Державної Ради, головує на її засіданнях і підписує прийняті Вищим Державною Радою акти, а також закони Союзної держави;
- Звертається до Парламенту з щорічними посланнями про становище в Союзній державі та основні напрямки його розвитку;
- За дорученням Вищої Державної Ради веде міжнародні переговори і підписує від імені Союзної держави міжнародні договори, представляє Союзну державу у відносинах з іноземними державами та міжнародними організаціями;
- Організовує контроль за ходом реалізації цього Договору і прийнятих Вищим Державною Радою рішень;
- В межах своїх повноважень дає доручення Раді Міністрів Союзної держави;
- За дорученням Вищої Державної Ради виконує інші функції.
«Акти Вищої Державної Ради приймаються на основі одностайності держав - учасниць. Акт не є прийнятим, якщо одна з держав - учасників висловилися проти його прийняття. Голосування на засіданнях Вищої Державної Ради від імені держави - учасниці здійснює глава держави або особа, ним уповноважена ». [4]
Новим щаблем правової інтеграції є розділ VI «Акти Союзної держави» Договору про Союзну державу Росії і Білорусії.
Встановлено, що для здійснення цілей і принципів Союзної держави його органи в межах своєї компетенції приймають нормативно-правові акти, передбачені цим Договором, а саме: закони, основи законодавства, декрети, постанови, директиви та резолюції. Органи Союзної держави також можуть брати рекомендації та висновки.
За предметів виняткового ведення Союзної держави приймаються закони, декрети, постанови і резолюції. Декрети і постанови приймаються органами Союзної держави на підставі цього Договору і законів Союзної держави. За предметів спільного ведення Союзної держави і держав - учасників приймаються Основи законодавства, директиви і резолюції. Нормативно-правові акти Союзної держави з предметів спільного ведення Союзної держави реалізуються шляхом прийняття національних нормативно-правових актів держав - учасників з відповідних питань.
Закони і декрети призначені для загального застосування, є обов'язковими у всіх частинах і після їх офіційного опублікування підлягають прямого застосування на території кожної держави - учасниці.
У випадку колізії норми закону або декрету Союзної держави і норми внутрішнього закону держави - учасниці переважну силу має норма закону чи декрету Союзної держави. Однак це положення не застосовується до колізії норм закону чи декрету Союзної держави і норм, що містяться у конституціях і конституційних актах держав - учасниць.
Постанови є обов'язковими в усіх своїх частинах для тієї держави, фізичної або юридичної особи, якій вони адресовані. Директиви є обов'язковими для кожної держави, якому вони адресовані, при збереженні за органами відповідної держави свободи вибору форм і методів дій. Резолюція - акт, за допомогою якого забезпечується поточна діяльність органів Союзної держави.
Договір про створення Союзної держави ставить за мету необхідність формування єдиного економічного простору (ст. 2, 17, 20 - 31 Договору). При цьому повинні забезпечуватися рівні права, обов'язки та гарантії суб'єктам господарської діяльності (ст. 8). Відповідно до концепції Договору єдиний економічний простір, зокрема, передбачає: уніфіковане, а потім єдине законодавство, що регулює господарську діяльність, соціальну сферу; єдині принципи стягнення податків, єдиний митний простір.
При створенні єдиного економічного простору першорядне значення мають питання, пов'язані з власністю. Стаття 8 (ч. 2) Конституції Російської Федерації встановлює, що в Російській Федерації визнаються і захищаються так само приватна, державна, муніципальна й інші форми власності. У статті 13 Конституції Республіки Білорусь зазначено, що власність в Республіці може бути державною і приватною. [5] Ці положення відповідним чином відображені в цивільних кодексах Російської Федерації (ст. 212) та Республіки Білорусь (ст. 213) та інших законодавчих актах. Таким чином, перелік форм власності, закріплений в законодавчих актах Республіки Білорусь, носить більш жорсткий характер і може викликати труднощі при вирішенні питань щодо різних форм колективної власності, визнаних в Російській Федерації.
Різні і темпи приватизації державного майна в Російській Федерації та Республіці Білорусь. Якщо в Російській Федерації приватизовано більше 50 відсотків державного майна, то в Республіці Білорусь цей відсоток дуже незначний. Дана обставина також має істотне значення при створенні єдиного економічного простору в Союзній державі.
Підтвердженням цієї тенденції є процеси, що відбуваються в рамках не тільки союзу, а й СНД в даний час. У вересні 2003 р. президентами Білорусії, Казахстану, Росії та України було підписано Угоду про формування Єдиного економічного простору. Суть його полягає в тому, щоб виробити єдині параметри взаємодії з Європейським Союзом і Світовою організацією торгівлі з метою створення єдиного світового та європейського економічного простору. Введення. 3
Глава 1. Договір про створення союзної держави - основа Союзу Росії і Білорусі 4
§ 1. Загальна характеристика Договору. 4
§ 2. Органи і акти союзної держави. 9
§ 3. Створення єдиного економічного простору. 12
Глава 2. Проблеми співвідношення конституції РФ і союзних документів Росії та Білорусі. 17
§ 1. Проблема установи союзної держави. 20
§ 2. Потенціал Конституції та підвищення ефективності Союзу. 26
Висновок. 29
Список використаної літератури .. 30
Введення
Тема даної роботи - конституційно-правові основи відносин Росії і Білорусі. Минуло вже більше 5 років з моменту підписання союзного договору, а видимих зрушень у процесі інтеграції двох держав не спостерігається. У чому причина такого застою? Безумовно, значну роль у такому «заморожування» грає політична ситуація. Але не тільки. Представляється, що подібне положення справ викликано відсутністю скільки-небудь значної конституційно-правової основи взаємин двох країн. Звичайно, є договір, але це - далеко не конституція, в чому ми з вами і переконаємося при аналізі правової природи цього союзного акту. Мета даної роботи, таким чином, з'ясувати справжню сутність союзного договору та інших нормативно-правових актів Союзу, виявити юридичні причини, за якими об'єднання держав розтяглося на довгі роки, і навряд чи здійсниться найближчим часом.
Засіб досягнення даної мети - зіставлення норм договору з нормами конституційного законодавства двох країн, в першу чергу, звичайно, Росії.
Крім головної мети автор все-таки ставить перед собою завдання розгляду деяких положень цього договору, оскільки він все-таки є складовою частиною правової системи РФ, і його норми мають пріоритет перед внутрішнім законодавством нашої країни, про що говорить ч. 4 ст. 15 Конституції РФ.
Глава 1. Договір про створення союзної держави - основа Союзу Росії і Білорусі
§ 1. Загальна характеристика Договору
Договір між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» (далі - Договір) закріпив, що Російська Федерація і Республіка Білорусь (далі - держави - учасники) створюють Союзну державу (далі за текстом - Союз, Співдружність), яке знаменує собою новий етап у процесі єднання народів двох країн на демократичну правову державу.Згідно зі ст. 2 Договору цілями Союзної держави є:
- Забезпечення мирного і демократичного розвитку братніх народів держав - учасниць, зміцнення дружби, підвищення добробуту та рівня життя;
- Створення єдиного економічного простору для забезпечення соціально-економічного розвитку на основі об'єднання матеріального та інтелектуального потенціалів держав - учасниць і використання ринкових механізмів функціонування економіки;
- Неухильне дотримання основних прав і свобод людини і громадянина відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права;
- Проведення узгодженої зовнішньої політики і політики в галузі оборони;
- Формування єдиної правової системи демократичної держави;
- Проведення узгодженої соціальної політики, спрямованої на створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини;
- Забезпечення безпеки Союзної держави і боротьба зі злочинністю;
- Зміцнення миру, безпеки і взаємовигідного співробітництва в Європі і в усьому світі, розвиток Співдружності Незалежних Держав.
Досягнення цілей Союзної держави здійснюється поетапно з урахуванням пріоритету вирішення економічних і соціальних завдань. Конкретні заходи і терміни їх виконання визначаються рішеннями органів Союзної держави або договорами держав - учасниць. У міру становлення Союзної держави буде розглянуто питання про прийняття його Конституції.
«Союзна держава базується на принципах суверенної рівності держав - учасників, добровільності, сумлінного виконання ними взаємних зобов'язань. Союзна держава грунтується на розмежуванні предметів ведення і повноважень між Союзною державою та державами - учасниками ». [1] Союзна держава є світською, демократичною, соціальною, правовою державою, в якому визнаються політичне й ідеологічне різноманіття.
Кожна держава - учасник зберігає з урахуванням добровільно переданих Союзної держави повноважень суверенітет, незалежність, територіальну цілісність, державний устрій, Конституцію, державний прапор, герб та інші атрибути державності. Держави - учасниці зберігають своє членство в ООН та інших міжнародних організаціях. Можливість єдиного членства в міжнародних організаціях, інших міжнародних об'єднаннях визначається державами - учасницями за взаємною домовленістю.
Територія Союзної держави складається з державних територій держав - учасниць. Держави - учасниці забезпечують цілісність і недоторканність території Союзної держави. Союзна держава має свій герб, прапор, гімн та інші атрибути державності. Державна символіка Союзної держави встановлюється Парламентом Союзної держави і підлягає затвердженню Вищим Державною Радою.
Офіційними мовами Союзної держави є державні мови держав - учасниць без шкоди для конституційного статусу їх державних мов. В якості робочої мови в органах Союзної держави використовується російська мова. Союзна держава має єдину грошову одиницю (валюту). Грошова емісія здійснюється виключно єдиним емісійним центром. Введення і емісія іншої валюти в Союзній державі, крім єдиної грошової одиниці, не допускається.
До виключного відання Союзної держави належать:
- Створення єдиного економічного простору і правових основ загального ринку, що забезпечує вільне переміщення товарів, послуг, капіталів, робочої сили в межах територій держав - учасниць, рівні умови і гарантії для діяльності господарюючих суб'єктів;
- Єдина грошово - кредитна, валютна, податкова і цінова політика;
- Єдині правила конкуренції та захисту прав споживачів;
- Об'єднані транспортна і енергетична системи;
- Розробка та розміщення спільного оборонного замовлення, забезпечення на його основі поставок і реалізації озброєнь і військової техніки, об'єднана система технічного забезпечення збройних сил держав - учасниць;
- Єдина торгова і митно-тарифна політика щодо третіх країн, міжнародних організацій та об'єднань;
- Єдине законодавство про іноземні інвестиції;
- Розробка, затвердження та виконання бюджету Союзної держави;
- Управління власністю Союзної держави;
- Міжнародна діяльність та міжнародні договори Союзної держави з питань, віднесених до виключного відання Союзної держави;
- Функціонування регіонального угруповання військ;
- Прикордонна політика Союзної держави;
- Стандарти, еталони, гідрометеорологічна служба, метрична система і літочислення часу, геодезія і картографія;
- Статистичний і бухгалтерський облік, єдині банки даних;
- Встановлення системи органів Союзної держави, порядку їх організації і діяльності, формування органів Союзної держави.
До спільного ведення Союзної держави та держав - учасниць відносяться:
- Прийняття до складу Союзної держави інших держав;
- Координація і взаємодія в сфері зовнішньої політики, пов'язані зі здійсненням цього Договору;
- Проведення узгодженого курсу на зміцнення Співдружності Незалежних Держав;
- Спільна оборонна політика, координація діяльності в галузі військового будівництва, розвиток збройних сил держав - учасниць, спільне використання військової інфраструктури та вжиття інших заходів для підтримки обороноздатності Союзної держави;
- Взаємодія у міжнародному співробітництві з військовим і прикордонних питань, включаючи реалізацію укладених державами - учасниками міжнародних договорів з питань скорочення збройних сил і обмеження озброєнь;
- Взаємодія в галузі здійснення демократичних перетворень, реалізація і захист основних прав і свобод громадян Союзної держави;
- Гармонізація та уніфікація законодавства держав - учасниць;
- Здійснення інвестиційної політики в інтересах раціонального поділу праці;
- Охорона навколишнього середовища;
- Спільні дії у сфері екологічної безпеки, попередження природних і техногенних катастроф та ліквідації їх наслідків, у тому числі наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
- Розвиток науки, освіти, культури, створення рівних умов збереження і розвитку етнічної, культурної та мовної самобутності народів;
- Формування спільного наукового, технологічного та інформаційного простору;
- Узгоджена соціальна політика, включаючи питання зайнятості, міграції, умов праці та її охорони, соціального забезпечення і страхування;
- Забезпечення рівних прав громадян у працевлаштуванні та оплаті праці, у здобутті освіти, медичної допомоги, надання інших соціальних гарантій;
- Боротьба з тероризмом, корупцією, розповсюдженням наркотиків та іншими видами злочинів.
«Поза межами виняткового ведення Союзної держави і предметів спільного ведення Союзної держави та держав - учасниць останні зберігають всю повноту державної влади». [2]
§ 2. Органи і акти союзної держави
Для реалізації цілей Союзної держави створюються Вищий Державна Рада, Парламент, Рада Міністрів, Суд, Рахункова палата Союзної держави.Вищий Державна Рада є вищим органом Союзної держави. До складу Вищої Державної Ради входять глави держав, глави урядів, керівники палат парламентів держав - учасниць. У засіданнях Вищої Державної Ради беруть участь Голова Ради Міністрів, голови палат Парламенту, Голова Суду Союзної держави. [3]
Вищий Державна Рада:
- Вирішує найважливіші питання розвитку Союзної держави;
- Утворює в межах своєї компетенції органи Союзної держави, включаючи органи управління галузевого і функціонального характеру;
- Призначає вибори до Палати Представників Парламенту Союзної держави;
- Затверджує бюджет Союзної держави, прийнятий Парламентом Союзної держави, і річні звіти про його виконання;
- Стверджує міжнародні договори Союзної держави, ратифіковані Парламентом;
- Стверджує державну символіку Союзної держави;
- Визначає місцеперебування органів Союзної держави;
- Заслуховує щорічний звіт Голови Ради Міністрів про реалізацію прийнятих рішень.
Вищий Державна Рада виконує інші функції, віднесені до її відання Договором або передані на його розгляд державами - учасницями. Вищий Державна Рада в межах своїх повноважень видає декрети, постанови і директиви.
Головою Вищої Державної Ради є один із глав держав - учасниць на основі ротації, якщо держави - учасниці не домовилися про інше. Голова Вищої Державної Ради:
- Організовує роботу Вищої Державної Ради, головує на її засіданнях і підписує прийняті Вищим Державною Радою акти, а також закони Союзної держави;
- Звертається до Парламенту з щорічними посланнями про становище в Союзній державі та основні напрямки його розвитку;
- За дорученням Вищої Державної Ради веде міжнародні переговори і підписує від імені Союзної держави міжнародні договори, представляє Союзну державу у відносинах з іноземними державами та міжнародними організаціями;
- Організовує контроль за ходом реалізації цього Договору і прийнятих Вищим Державною Радою рішень;
- В межах своїх повноважень дає доручення Раді Міністрів Союзної держави;
- За дорученням Вищої Державної Ради виконує інші функції.
«Акти Вищої Державної Ради приймаються на основі одностайності держав - учасниць. Акт не є прийнятим, якщо одна з держав - учасників висловилися проти його прийняття. Голосування на засіданнях Вищої Державної Ради від імені держави - учасниці здійснює глава держави або особа, ним уповноважена ». [4]
Новим щаблем правової інтеграції є розділ VI «Акти Союзної держави» Договору про Союзну державу Росії і Білорусії.
Встановлено, що для здійснення цілей і принципів Союзної держави його органи в межах своєї компетенції приймають нормативно-правові акти, передбачені цим Договором, а саме: закони, основи законодавства, декрети, постанови, директиви та резолюції. Органи Союзної держави також можуть брати рекомендації та висновки.
За предметів виняткового ведення Союзної держави приймаються закони, декрети, постанови і резолюції. Декрети і постанови приймаються органами Союзної держави на підставі цього Договору і законів Союзної держави. За предметів спільного ведення Союзної держави і держав - учасників приймаються Основи законодавства, директиви і резолюції. Нормативно-правові акти Союзної держави з предметів спільного ведення Союзної держави реалізуються шляхом прийняття національних нормативно-правових актів держав - учасників з відповідних питань.
Закони і декрети призначені для загального застосування, є обов'язковими у всіх частинах і після їх офіційного опублікування підлягають прямого застосування на території кожної держави - учасниці.
У випадку колізії норми закону або декрету Союзної держави і норми внутрішнього закону держави - учасниці переважну силу має норма закону чи декрету Союзної держави. Однак це положення не застосовується до колізії норм закону чи декрету Союзної держави і норм, що містяться у конституціях і конституційних актах держав - учасниць.
Постанови є обов'язковими в усіх своїх частинах для тієї держави, фізичної або юридичної особи, якій вони адресовані. Директиви є обов'язковими для кожної держави, якому вони адресовані, при збереженні за органами відповідної держави свободи вибору форм і методів дій. Резолюція - акт, за допомогою якого забезпечується поточна діяльність органів Союзної держави.
§ 3. Створення єдиного економічного простору
В даний час на перший план висуваються економічні аспекти інтеграції держав - членів Співдружності.Договір про створення Союзної держави ставить за мету необхідність формування єдиного економічного простору (ст. 2, 17, 20 - 31 Договору). При цьому повинні забезпечуватися рівні права, обов'язки та гарантії суб'єктам господарської діяльності (ст. 8). Відповідно до концепції Договору єдиний економічний простір, зокрема, передбачає: уніфіковане, а потім єдине законодавство, що регулює господарську діяльність, соціальну сферу; єдині принципи стягнення податків, єдиний митний простір.
При створенні єдиного економічного простору першорядне значення мають питання, пов'язані з власністю. Стаття 8 (ч. 2) Конституції Російської Федерації встановлює, що в Російській Федерації визнаються і захищаються так само приватна, державна, муніципальна й інші форми власності. У статті 13 Конституції Республіки Білорусь зазначено, що власність в Республіці може бути державною і приватною. [5] Ці положення відповідним чином відображені в цивільних кодексах Російської Федерації (ст. 212) та Республіки Білорусь (ст. 213) та інших законодавчих актах. Таким чином, перелік форм власності, закріплений в законодавчих актах Республіки Білорусь, носить більш жорсткий характер і може викликати труднощі при вирішенні питань щодо різних форм колективної власності, визнаних в Російській Федерації.
Різні і темпи приватизації державного майна в Російській Федерації та Республіці Білорусь. Якщо в Російській Федерації приватизовано більше 50 відсотків державного майна, то в Республіці Білорусь цей відсоток дуже незначний. Дана обставина також має істотне значення при створенні єдиного економічного простору в Союзній державі.
Створена робоча група з гармонізації законодавства всіх чотирьох країн. Досягнуто домовленість про те, щоб виносити на обговорення і рішення парламентів цих країн проблеми, що лежать у сфері економіки. Поставлено завдання за максимальною лібералізації торговельно-економічних зв'язків між державами СНД і «четвірки» і вироблення єдиних позицій при винесенні їх «на зовнішній економічних контур»; узгодження дій щодо вступу в СОТ; іде спільна розробка з ЄС і СОТ умов входження Єдиного економічного простору ( ЄЕП) у ці організації.
Концепція формування ЄЕП ставить завдання добитися нової якості інтеграційної взаємодії. Зафіксований принцип різнорівневої та різношвидкісної інтеграції. Затверджено Організаційні основи і принципи побудови інтеграційного валютного ринку, [6] включаючи положення про організаційну структуру ринку, системі витрат юридичного оформлення та управління ринками.
У рамках Євразійського економічного співтовариства (ЄврАзЕС) затверджено пріоритетні напрями розвитку ЄврАзЕС на 2003 - 2006 рр.. [7] Головну увагу в документах звернуто на активну співпрацю учасників організації у реальному секторі економіки - енергетиці, транспорті, аграрно-промисловому комплексі; затверджені основні принципи розробки та реалізації міждержавних цільових програм; вжиті заходи щодо підвищення ефективності взаємодії держав - учасниць ЄврАзЕС на переговорах з приєднання до СОТ; затверджено статут Суду ЄврАзЕС.
Зроблено принципово важливий крок щодо передачі частини повноважень держав ЄЕП єдиному регулюючому органу з наданням йому права приймати обов'язкові для виконання всіма сторонами рішення. У рамках ЄврАзЕС також вивчається питання про можливість передачі органам інтеграції частини національних повноважень держав - учасниць ЄврАзЕС з питань формування та регулювання зовнішньоторговельної політики. Активізується робота з гармонізації законодавства з метою усунення розбалансованості в митній і економічній сферах.
Таким чином, перед перспективою входження країн Співдружності в ЄС і СОТ відбувається посилення взаємодії цих країн у рамках СНД перш за все в економічній сфері. Ці тенденції посилюють позиції СНД в цілому перед європейськими міждержавними об'єднаннями. Міждержавні об'єднання в рамках СНД все більше набувають рис цих об'єднань в частині розвитку наднаціональних повноважень.
Те, що робиться в процесі взаємодії з ЄС і СОТ та іншими міждержавними об'єднаннями, не повинно відриватися від цілей і завдань кожної держави - члена СНД, від населення конкретної держави. І правові гарантії повинні забезпечувати здійснення їх рішень, прийнятих більшістю голосів, на рівні конкретної країни. Зрозуміло, рішення, прийняте більшістю, має забезпечувати розумне поєднання інтересів сторін.
Стаття 20 Договору особливо підкреслює, що в Союзній державі діє уніфіковане, а потім і єдине законодавство, що регулює господарську діяльність, у тому числі цивільне та податкове законодавство. Навряд чи треба доводити, що уніфікація - найважливіший засіб вдосконалення законодавства. Цей процес має ряд позитивних сторін.
По-перше, уніфікація веде до скорочення числа діючих нормативних актів, що істотно спрощує законодавство.
По-друге, уніфікація сприяє правильному застосуванню законодавства, оскільки набагато простіше застосувати однаковий норму, ніж ряд правил, прийнятих раніше.
По-третє, уніфікація законодавства (особливо цивільного) сприяє ще тіснішій економічній та іншому спілкуванню між сторонами Союзної держави. [8]
Прийнята в розвиток положень Договору про створення Союзної держави Програма дій Російської Федерації та Республіки Білорусь з реалізації положень Договору про створення Союзної держави в розділі 2 встановлює, що в 2001 - 2002 рр.. повинна бути завершена робота щодо уніфікації цивільного законодавства, що регулює господарську діяльність в Союзній державі.
Акцент на уніфікацію цивільного законодавства як на один із напрямів формування спільних норм або єдиних правових актів в інтересах держав, що прагнуть до створення Союзної держави, зроблений не випадково. Цивільне законодавство і особливо Цивільні кодекси є тими основними, стрижневими актами при побудові єдиного економічного простору, яким повинні відповідати всі інші закони та інші правові акти, які містять норми цивільного права. В основі Цивільних кодексів Російської Федерації та Республіки Білорусь лежить проект модельного цивільного кодексу, узгодженого державами Співдружності Незалежних Держав в 1994 р. Російська Федерація прийняла дві частини Цивільного кодексу в 1994 - 1995 рр.., А Республіка Білорусь наприкінці 1998 р. (після дворічного обговорення ) прийняла три частини Цивільного кодексу, який вступив в силу в 1999 р.
Обидва законодавчі акти в основному ідентичні за структурою, однаково регулюють положення цивільно-правових договорів і т.д. Прийняття Республікою Білорусь нового Цивільного кодексу, безумовно, слід розглядати як прагнення цієї держави до вдосконалення ринкових відносин, але в першу чергу - до створення єдиного економічного простору з Російською Федерацією.
«Ефективність законодавства визначається ступенем його активного застосування (правозастосування) у діяльності держави. Особливо це відноситься до цивільного законодавства, так як воно є основоположним при побудові єдиного економічного простору ». [9]
Беручи до уваги значимість уніфікації законодавства для створення єдиного економічного простору, перш за все слід проаналізувати чинне цивільне законодавство Російської Федерації та Республіки Білорусь, з тим щоб визначити напрямок подальшої його уніфікації. У першу чергу необхідно розглянути положення цивільного законодавства, пов'язані з юридичними особами, власністю, приватизацією, підприємницькою діяльністю, можливістю об'єднання транспортної системи.
Глава 2. Проблеми співвідношення конституції РФ і союзних документів Росії та Білорусі
Стаття 79 Конституції Росії свідчить: «Російська Федерація може брати участь у міждержавних об'єднаннях і передавати їм частину своїх повноважень відповідно до міжнародних договорів, якщо це не тягне за собою обмеження прав і свобод людини і громадянина та не суперечить основам конституційного ладу Російської Федерації».Формулювання досить чітка, і тим не менше вона викликала розбіжності в тлумаченні тексту. Виявилися принаймні дві позиції. Одна з них виражена в Коментарі до Конституції Інституту держави і права РАН і полягає, зокрема, в наступному: мова в статті йде про створення спеціальних міждержавних органів, які наділяються «політико-правових зобов'язань особливого характеру, що виходять за рамки звичайних міжнародних договорів»; цим органам передається частина суверенних повноважень, і вони набувають певних наднаціональні риси і функції; Конституція не передбачає обов'язкової ратифікації подібних міжнародних договорів Федеральними Зборами; передача суверенних прав міждержавним об'єднанням тягне за собою «можливі суттєві обмеження суверенітету Росії». [10]
Подібні висновки не випливають з тексту статті. Більш того, коментатори використовували неправильний підхід. «Упорядники Конституції, очевидно, мали на увазі, - вважають вони, - насамперед Співдружність Незалежних Держав». [11]
Надуманості цих припущень легко можна було б уникнути, зазирнувши в текст Біловезьких угод і прийнятий у січні 1993 р. Статут СНД, в яких говориться, що Співдружність не є державою і не володіє наднаціональними повноваженнями. [12]
Інша позиція міститься в Коментарі до Конституції Російської Федерації, підготовленому Інститутом законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ. У ньому говориться, що укладення міжнародного договору вимагає дотримання встановлених у Конституції РФ правил, включаючи ратифікацію міжнародних договорів. [13] Такий підхід носить більш зважений і професійний характер.
Всі вірники не відзначили, проте, головного положення ст. 79 Конституції РФ. Воно полягає в тому, що передача міждержавним об'єднанням частини повноважень Російської Федерації здійснюється відповідно до звичайного, а не установчим міжнародним договором. Згідно з пунктом 4 ст. 15 Конституції загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори є складовою частиною її правової системи. При укладанні міжнародних договорів дотримуються вимоги, закріплені у Федеральному законі від 15 липня 1995 р. № 101-ФЗ «Про міжнародні договори Російської Федерації», в регламентах палат Федеральних Зборів. Одним з таких вимог є приведення міжнародного договору відповідно до законодавства України. Роботу в цьому напрямі ведуть палати Федеральних Зборів, Уряд, Адміністрація Президента РФ, МЗС, Мін'юст Росії та інші органи. Це важливо з точки зору захисту національних інтересів країни, оскільки вимоги, наприклад, таких організацій, як МВФ і МБРР, про зміну податкового законодавства, посилення ролі ринкових регуляторів, відмову від підтримки вітчизняних виробників завдають шкоди економіці країни.
Усі міжнародно-правові акти стають частиною правової системи Росії тільки після їх ратифікації.
Вищесказане дозволяє зробити такі висновки: 1) міжнародний договір не може суперечити главі 1 Конституції Росії - основ конституційного ладу, закріплює принципи суверенітету, недоторканності її території та ін; 2) міжнародний договір не може бути установчим; 3) установчими можуть бути тільки конституційні норми .
Разом з тим розвиток законодавства і правової практики ставить ряд питань, які можуть бути згруповані таким чином.
1. Чому в численних міжнародних договорах і угодах щодо створення в рамках СНД нових міждержавних об'єднань не робиться посилань на ст. 79 Конституції РФ? Чи не веде їх прийняття на одній і тій же території, зокрема в Росії, до суперечливості правових вимог, до різних варіацій податкових, митних, фінансових та інших норм, до порушення ст. 79, в якій говориться, що частину своїх повноважень Російська Федерація може передавати, якщо це не тягне за собою обмеження прав і свобод людини і громадянина та не суперечить основам конституційного ладу Російської Федерації?
2. Що розуміти під Російською Федерацією як учасницею міждержавних об'єднань? Під усіма договорами про їх створення стоїть підпис Президента Росії. Чи означає це, що Президент має первинної установчою владою, підписуючи міжнародні договори про створення співтовариств, співтовариств, союзів і навіть держав? І чому, коли посилаються на п. 3 ст. 80 Конституції Росії, згідно з яким Президент визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, не вказують, що робиться це у відповідності з Конституцією Російської Федерації і федеральними законами? Що мається на увазі під передачею Російською Федерацією частини «своїх повноважень», і чи означає це «суттєві обмеження суверенітету Росії»?
Питання можна продовжити, але спроба відповісти хоча б на вже поставлені дозволить, на мій погляд, наблизитися до з'ясування ролі Конституції у створенні і розвитку міждержавних об'єднань на прикладі насамперед Союзу Росії і Білорусі.
§ 1. Проблема установи союзної держави
Для більш чіткого з'ясування ролі Конституції Росії в установі міждержавних об'єднань вирішальне значення має уточнення поняття установчої влади, її відмежування від влади президентської і законодавчої.Установча влада - особлива сфера влади, влада народу, що стоїть над законодавчою і президентської вже в силу того, що останні є заснованими, виборними владою і тим самим - вторинними, похідними. Відповідно слід розрізняти первинну засновницьку владу і вторинну.
Первинна установча влада закріплена в ст. 3, 12, 18, 32, 130, 135 Конституції, вторинна установча - законодавча влада - у ст. 4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76, 94, 104, 105, 132, 136.
Президент Росії не наділений за Конституцією ні первинної установчої, ні законодавчою владами. У той же час Президент і Федеральне Зібрання Російської Федерації є суб'єктами міжнародного права. У цьому зв'язку важливо проводити чіткі відмінності між первинною установчої і законодавчою владою, а також між ними та вторинної установчою владою Президента Російської Федерації.
Виникає питання: хто, і на яких підставах, і в яких випадках здійснює установчу владу, хто є її суб'єктом, яким чином відбувається організаційне та функціональне відмежування засновуваної влади від заснованої, вторинної, похідної (законодавчої, президентської, виконавчої)?
Аналіз конституцій різних країн показує, що таке відокремлення здійснюється по-різному. Можна вказати на три види установчої влади:
1) установча влада цілком належить народові або обраному установчих зборів. У разі необхідності проводиться референдум або обирається установчі збори, на яких затверджується нова конституція або вносяться зміни в основний закон;
2) установча влада ділиться між народом і діючими заснованими органами законодавчої влади. Останні наділяються народом установчими функціями щодо внесення змін до конституції;
3) функції установчої влади бере на себе діючий заснований орган державної влади у випадках, передбачених конституціями.
Установча влада має, таким чином, чимало організаційних форм. Серед них: референдум, вільні вибори, установчі збори, органи державної влади.
Відповідно до конституціям зарубіжних країн установчий договір не може бути договором міжнародного права, оскільки вирішує принципово інші завдання, ніж міжнародний договір. Міжнародний договір може передбачати створення лише органу, наділеного повноваженнями щодо організації взаємодії держав, що підписали договір. Але такий орган не може виступати суб'єктом державно-правових відносин.
Міждержавні організації не мають, як правило, наддержавної владою. Їх завдання - регулювання співробітництва держав - членів цих організацій без використання владних функцій. Однак частина цих організацій наділяється наддержавними повноваженнями, їм можуть бути передані навіть деякі суверенні права держав-членів, і з певних питань міждержавні об'єднання отримують право приймати рішення, які безпосередньо зобов'язують національні органи влади і управління. Однак ці «наднаціональні» повноваження носять тимчасовий характер, вони охоплюють лише певну сферу відносин і не змінюють в цілому сутнісні властивості суверенітету держав - членів організації, характеру відносин між органом цієї організації та її членами, які залишаються міжнародно-правовими.
Чим більш повно виражається воля народу, тим вагомішим і досконаліше установча влада. Нерідко форми поєднання установчої і чинної влади стають настільки ускладненими, що важко провести грань між ними. Договір про створення Союзної держави починається словами: «Російська Федерація і Республіка Білорусь, керуючись волею народів Росії і Білорусії ...», а закінчується тим, що« за »Російську Федерацію і« за »Республіку Білорусь підписуються президенти цих республік. Для додання Договору значення первинного установчого акта в ньому передбачається прийняття Конституційного Акта. Пріоритет віддається волі народів Росії і Білорусії.
Таким чином, міжнародні договори не мають установчої силою щодо створення держав, вони не можуть визначати форму правління, державний устрій, правову систему держави.
Між установчої, законодавчої і президентської владою завжди повинна проходити ясна і чітка межа, в іншому випадку виникає небезпека узурпації установчої влади з боку влади законодавчої чи президентською. Неприпустимо, щоб конституційні норми трансформувалися у норми, в результаті чого виникає підміна: установча влада регулюється нормами міжнародного права, а законодавча чи президентська влада стає вище влади установчої.
Поява цілого ряду міждержавних об'єднань «в рамках СНД» на основі міжнародних договорів стало результатом ослаблення дії установчої влади у всіх країнах-учасницях. Процес створення об'єднань вийшов з-під контролю демократичних інститутів, передбачених основами конституційного ладу (референдуми, прямі вільні вибори, контроль парламентів і т.д.). Створення кожного міждержавного об'єднання супроводжувалося утворенням численних органів (міжпарламентських асамблей, парламенту, Вищого державного Ради і Ради Міністрів Союзної держави, виконавчих комітетів), при яких, у свою чергу, стали безконтрольно розвиватися різні ради, комісії, комітети.
Договір про створення Союзної держави від 8 грудня 1999 р., якщо судити по його змісту, є установчим документом. Він встановлює принципи Союзної держави, основи розмежування предметів ведення і повноважень між Союзною державою і державами-учасниками, закріплює основні елементи федеративної держави: територію, межі, громадянство, систему органів прокуратури та ін Всі ці державно-правові інститути можуть визначатися тільки конституційним шляхом, включаючи референдуми. Міжнародні договори тут не застосовуються: у них інші цілі і функції.
На жаль, у Договорі про створення Союзної держави тема референдуму займає далеко не перше місце. Сам Договір вступив в силу з використанням процедур міжнародного права. Щоб надати йому видимість установчого акта, було передбачено прийняття (з дотриманням всіх норм Союзного Договору) Конституційного Акту Союзної держави. Але і він не наділявся установчої силою, оскільки повинен бути схвалений лише на референдумах держав-учасників.
Замість того щоб зайняти позицію зміцнення в проекті Конституційного Акту державно-правових, конституційних механізмів, за допомогою яких тільки й можливе створення Союзної держави, обидві сторони стали висувати на перший план у багатьох випадках Конституційного Акту принципи міжнародного права. Зокрема, Союзна держава трансформувалося в «міждержавне утворення нового типу»; для прийняття рішення органами Союзної держави передбачалося використання «права блокування» прийняття рішення представниками однієї держави, а також права вето на закони Союзної держави і т.д.
Парадокс ситуації полягав у тому, що для створення «міждержавного утворення нового типу» Союзний Договір взагалі не потрібен. Не потрібен і Конституційний Акт. Досить використовувати для цих цілей ст. 79 Конституції Російської Федерації та ст. 8 Конституції Республіки Білорусь, що не потребуватиме змін в Конституціях обох держав.
Серед фахівців намітилися два різні підходи. Одні закликають не поспішати з утворенням Союзної держави, попередньо створити економічні та інші умови, але для цього достатньо міждержавних форм співробітництва, чому були присвячені попередні договори тих же держав про Співтовариство і Союзі.
Інші вважають, що слід рухатися далі і формувати федеральна держава, чому і присвячений Договір про створення Союзної держави, а також підготовлений на його основі проект Конституційного Акту. Саме Союзну державу має більш ефективними владними механізмами і важелями, що дозволяють, як стверджують прихильники такого підходу, швидше вирішувати геополітичні, макроекономічні та інтеграційні завдання.
Який шлях буде обраний - питання високої політики. І тільки після того, як той чи інший вибір буде зроблений, стане можливим створення єдиної організаційно-правової бази. Час для цього давно настав. «Пора припинити, - вважає Президент Росії, и - жувати жуйку десять років». [14]
Відповідно і юристи повинні будуть займатися або «трансформацією», «уніфікацією», «імплементацією» норм міжнародного права в національне законодавство, або створенням єдиної правової системи Союзу.
Досвід західних країн показує, що формування організаційно-правових механізмів з розробки та прийняття для органів Союзної держави численних проектів нормативних актів у відповідних сферах, аналіз всіх варіантів наслідків прийнятих рішень, економічні розрахунки і підрахунки є найважливішою умовою, що полегшує прийняття політичних та економічних рішень на рівні президентів Росії та Білорусії.
Виходячи з інтересів розвитку двох держав, належить, очевидно, знову осмислювати і конкретизувати Програму дій щодо реалізації Договору. При цьому слід врахувати величезний теоретичний доробок і практичний досвід розвитку таких програм як у нас, так і на Заході.
Поетапне возз'єднання двох держав останнім часом призупинилося. Багато в чому через суперечності, закладених у самому Договорі, які й завели той процес в неминучий юридичний глухий кут. На стадії обговорення проекту Конституційного Акту ці протиріччя ускладнили і саму роботу над цим актом. Замість того щоб представити на підпис президентам новий, цього разу професійно складений, варіант договору, його автори всі надії на вихід з глухого кута стали покладати на політичну волю президентів.
Договір про створення Союзної держави набув чинності після підписання його главами двох держав, ратифікації та обміну ратифікаційними грамотами. Про загальнонародному голосуванні за ухвалення Договору мови в ньому не йдеться. Реальне створення Союзної держави визначається Конституційним Актом, який передбачає винесення його на референдуми в державах-учасницях. Таким чином, основний документ - Договір - на референдум не виноситься, а виноситься похідний від нього проект Конституційного Акту Союзної держави, розроблений у його розвиток і продовження.
Якщо установчої влади немає і під Договором стоять підписи двох президентів, які лише керуються, як сказано в преамбулі Союзного Договору, волею народів Росії і Білорусі до «єднання», то за своєю формою установчий договір стає міжнародним і для надання йому юридичною сили достатньо його ратифікації парламентами двох держав. Для додання ж Договору юридичної сили установчого акта необхідний референдум, що і передбачено Конституційним Актом Союзної держави.
Зміцнення демократичної основи організації та діяльності різних форм міждержавного об'єднання в рамках Союзу є найважливіший шлях підвищення їх ефективності. Для досягнення цієї мети є тільки один засіб - зміцнення конституційних засад діяльності інститутів Співдружності. Політичні ігри, амбіційність, розпалювання націоналізму ні до чого, крім втрат і дезорганізації, не наводять.
Досвід європейських спілок і співтовариств переконливо показав, що міждержавні угоди і договори виявлялися неефективними, якщо проводилися у відриві від демократичних інститутів - референдумів, парламентів, громадських організацій - і одночасно не супроводжувалися створенням «бюрократичних» правових механізмів і процедур, які забезпечують прийняття і реалізацію необхідних рішень .
Обидва цих початку - демократична і «бюрократичне» - формуються безпосередньо на основі конституцій, в яких нерідко міститься докладний опис процедур взаємодії в рамках Європейського Союзу, що забезпечує стійкість і міцність організаційного механізму. Для відносин держав - членів цього Союзу з його органами характерно, що передача державою - членом об'єднання своїх суверенних прав міждержавним об'єднанням (установам) відбувається законодавчим шляхом, у порядку, встановленому конституцією держави. Пріоритет віддається установчої влади, а не міжнародному договору; наприклад, п. 2 ст. 9 Конституції Австрії свідчить, що на підставі закону або державного договору, схвалюється Національною Радою, окремі суверенні права Федерації можуть бути передані міждержавним установам та їх органам. [15]
Європейський парламент в даний час посилює демократичну складову Європейського Союзу і, створюючи досить складну систему організують, консультативних і контрольних органів, підпорядковану як Парламенту, так і національним органам, забезпечує ефективність прийнятих рішень в процесі спільної діяльності представників держав Союзу. Практика показала, що існувала до цього система міждержавних угод виявилася неефективною і незмінно приводила до провалу.
Ефективність спільної діяльності полягає у встановленні так званого балансу правових інститутів, заснованого на повноваженнях комісій Парламенту розробляти і вносити на її розгляд законодавчі норми, у прийнятті спільних рішень в законодавчій і бюджетній сферах, контролі Європейського суду з метою забезпечення діяльності кожного інституту відповідно до законодавства. До слова сказати, повноваження і процедури Суду прописані з завидною старанністю та професіоналізмом. Чиновники на Заході не люблять порожніх декларацій, закликів, безвідповідальності.
Ніщо не заважає підвищувати ефективність організації та діяльності міждержавних об'єднань і на просторах так званого пострадянського простору. Службовці апаратів численних міждержавних (міжурядових) органів у рамках Союзу є "міжнародними посадовими особами». Від них багато в чому залежить налагодження системи взаємодії з національними органами держав - членів Співдружності та інших міждержавних об'єднань, глибоке осмислення конституційних норм, що лежать в основі системи цих взаємин.
Важливо постійно вивчати досвід парламентів країн Європейського Союзу, які проводять в даний час чергові інституційні реформи: 1) скорочуються процедури проходження законодавчих актів; посилюється демократичний підхід при встановленні принципів виборності членів Європейського парламенту; полегшуються умови прийняття спільного законодавства для членів Європейського парламенту; посилюється контроль парламентів за розподілом ресурсів їх країн при вирішенні бюджетних питань; 2) посилюється захист цивільних прав і підвищується ефективність соціальної політики Європейського Союзу у сфері охорони здоров'я, захисту навколишнього середовища, захисту прав споживачів та боротьби проти шахрайства, 3) зміцнюється зовнішня значимість Союзу, зокрема шляхом наділення його якостями єдиної юридичної особи; Парламенту надано право давати свою згоду на важливі міжнародні угоди; 4) зміцнюється принцип свободи і справедливості в результаті включення до сфери діяльності Співтовариства вивчення і вирішення проблем, що стосуються правосуддя і внутрішніх питань у рамках окремої країни; посилюється роль Парламенту в сфері діяльності, що підпадає під міжурядове співробітництво в цій сфері, включаючи діяльність Європолу; 5) об'єднуються і спрощуються договори.
По-перше, договір про союз, на мій погляд, сприймається і суспільством, і державним апаратом як якась декларація про наміри, не більше (принаймні, таке відчуття дуже сильно). Викликано це тим, що він не має конституційно-правовий, установчої природи.
По-друге, досвід зарубіжних країн показав, що реальне об'єднання держав у союз відбувається завжди після референдуму з питання про об'єднання. Тільки пряме волевиявлення народу здатне розворушити неповоротку бюрократичну машину.
І нарешті, з двох попередніх висновків випливає головний: чим швидше буде створений проект конституційної основи Союзу (Конституції або Конституційного акту), а потім винесено на голосування, тим більше шансів на те, що реальне об'єднання все-таки відбудеться. А шанси ці з кожним роком зменшуються.
Минуле десятиліття показало, що розвиток співпраці в рамках Союзу все більше відображає дві загальні тенденції: розширення участі держав - членів Співдружності в різних міждержавних об'єднаннях і прагнення захистити національні інтереси. Суперечливість цих тенденцій надає процесу розвитку тривалий і складний характер. Використання конституційних механізмів членами Співдружності дозволить ефективніше вирішувати багато регіональні і глобальні проблеми.
2. Договір між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
3. Конституція Республіки Білорусь / / Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1.
4. Федеральний закон «Про міжнародні договори Російської Федерації» від 15.07.1995 № 101-ФЗ / / СЗ РФ від 17.07.1995, № 29, ст. 2757.
5. Угода про створення Співдружності Незалежних Держав від 8 грудня 1991 р. / / Інформаційний вісник Ради глав держав і Ради глав урядів СНД "Співдружність". - 1992. - № 1.
6. Статут Співдружності Незалежних Держав / / Бюлетень міжнародних договорів. - 1994. - № 1.
7. Засідання Ради глав урядів - учасників СНД / / Дипломатичний вісник. - 2003. - № 5.
8. Єгиазаров В.А. Уніфікація цивільного законодавства учасниць Договору про створення Союзної Держави / / Право і економіка. - 2000. - № 9.
9. Коментар до Конституції Російської Федерації. - М.: Бек, 1994.
10. Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1.
11. Конституція Російської Федерації: Коментар / За заг. ред. Б.М. Топорніна, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орєхова. - М.: Юридична література, 1994.
12. Союз Білорусь - Росія / / Додаток до «Російській газеті». - 2002. - № 24.
Між установчої, законодавчої і президентської владою завжди повинна проходити ясна і чітка межа, в іншому випадку виникає небезпека узурпації установчої влади з боку влади законодавчої чи президентською. Неприпустимо, щоб конституційні норми трансформувалися у норми, в результаті чого виникає підміна: установча влада регулюється нормами міжнародного права, а законодавча чи президентська влада стає вище влади установчої.
Поява цілого ряду міждержавних об'єднань «в рамках СНД» на основі міжнародних договорів стало результатом ослаблення дії установчої влади у всіх країнах-учасницях. Процес створення об'єднань вийшов з-під контролю демократичних інститутів, передбачених основами конституційного ладу (референдуми, прямі вільні вибори, контроль парламентів і т.д.). Створення кожного міждержавного об'єднання супроводжувалося утворенням численних органів (міжпарламентських асамблей, парламенту, Вищого державного Ради і Ради Міністрів Союзної держави, виконавчих комітетів), при яких, у свою чергу, стали безконтрольно розвиватися різні ради, комісії, комітети.
Договір про створення Союзної держави від 8 грудня 1999 р., якщо судити по його змісту, є установчим документом. Він встановлює принципи Союзної держави, основи розмежування предметів ведення і повноважень між Союзною державою і державами-учасниками, закріплює основні елементи федеративної держави: територію, межі, громадянство, систему органів прокуратури та ін Всі ці державно-правові інститути можуть визначатися тільки конституційним шляхом, включаючи референдуми. Міжнародні договори тут не застосовуються: у них інші цілі і функції.
На жаль, у Договорі про створення Союзної держави тема референдуму займає далеко не перше місце. Сам Договір вступив в силу з використанням процедур міжнародного права. Щоб надати йому видимість установчого акта, було передбачено прийняття (з дотриманням всіх норм Союзного Договору) Конституційного Акту Союзної держави. Але і він не наділявся установчої силою, оскільки повинен бути схвалений лише на референдумах держав-учасників.
Замість того щоб зайняти позицію зміцнення в проекті Конституційного Акту державно-правових, конституційних механізмів, за допомогою яких тільки й можливе створення Союзної держави, обидві сторони стали висувати на перший план у багатьох випадках Конституційного Акту принципи міжнародного права. Зокрема, Союзна держава трансформувалося в «міждержавне утворення нового типу»; для прийняття рішення органами Союзної держави передбачалося використання «права блокування» прийняття рішення представниками однієї держави, а також права вето на закони Союзної держави і т.д.
Парадокс ситуації полягав у тому, що для створення «міждержавного утворення нового типу» Союзний Договір взагалі не потрібен. Не потрібен і Конституційний Акт. Досить використовувати для цих цілей ст. 79 Конституції Російської Федерації та ст. 8 Конституції Республіки Білорусь, що не потребуватиме змін в Конституціях обох держав.
Серед фахівців намітилися два різні підходи. Одні закликають не поспішати з утворенням Союзної держави, попередньо створити економічні та інші умови, але для цього достатньо міждержавних форм співробітництва, чому були присвячені попередні договори тих же держав про Співтовариство і Союзі.
Інші вважають, що слід рухатися далі і формувати федеральна держава, чому і присвячений Договір про створення Союзної держави, а також підготовлений на його основі проект Конституційного Акту. Саме Союзну державу має більш ефективними владними механізмами і важелями, що дозволяють, як стверджують прихильники такого підходу, швидше вирішувати геополітичні, макроекономічні та інтеграційні завдання.
Який шлях буде обраний - питання високої політики. І тільки після того, як той чи інший вибір буде зроблений, стане можливим створення єдиної організаційно-правової бази. Час для цього давно настав. «Пора припинити, - вважає Президент Росії, и - жувати жуйку десять років». [14]
Відповідно і юристи повинні будуть займатися або «трансформацією», «уніфікацією», «імплементацією» норм міжнародного права в національне законодавство, або створенням єдиної правової системи Союзу.
Досвід західних країн показує, що формування організаційно-правових механізмів з розробки та прийняття для органів Союзної держави численних проектів нормативних актів у відповідних сферах, аналіз всіх варіантів наслідків прийнятих рішень, економічні розрахунки і підрахунки є найважливішою умовою, що полегшує прийняття політичних та економічних рішень на рівні президентів Росії та Білорусії.
Виходячи з інтересів розвитку двох держав, належить, очевидно, знову осмислювати і конкретизувати Програму дій щодо реалізації Договору. При цьому слід врахувати величезний теоретичний доробок і практичний досвід розвитку таких програм як у нас, так і на Заході.
Поетапне возз'єднання двох держав останнім часом призупинилося. Багато в чому через суперечності, закладених у самому Договорі, які й завели той процес в неминучий юридичний глухий кут. На стадії обговорення проекту Конституційного Акту ці протиріччя ускладнили і саму роботу над цим актом. Замість того щоб представити на підпис президентам новий, цього разу професійно складений, варіант договору, його автори всі надії на вихід з глухого кута стали покладати на політичну волю президентів.
Договір про створення Союзної держави набув чинності після підписання його главами двох держав, ратифікації та обміну ратифікаційними грамотами. Про загальнонародному голосуванні за ухвалення Договору мови в ньому не йдеться. Реальне створення Союзної держави визначається Конституційним Актом, який передбачає винесення його на референдуми в державах-учасницях. Таким чином, основний документ - Договір - на референдум не виноситься, а виноситься похідний від нього проект Конституційного Акту Союзної держави, розроблений у його розвиток і продовження.
Якщо установчої влади немає і під Договором стоять підписи двох президентів, які лише керуються, як сказано в преамбулі Союзного Договору, волею народів Росії і Білорусі до «єднання», то за своєю формою установчий договір стає міжнародним і для надання йому юридичною сили достатньо його ратифікації парламентами двох держав. Для додання ж Договору юридичної сили установчого акта необхідний референдум, що і передбачено Конституційним Актом Союзної держави.
§ 2. Потенціал Конституції та підвищення ефективності Союзу
Магістральної тенденцією розвитку Співдружності є наповнення форм багатостороннього співробітництва реальним змістом, їх адаптація до масштабних різноплановим завданням, що стоять перед державами - учасницями, як у взаємодії один з одним, так і з міждержавними об'єднаннями зовні (Європейським Союзом, Світовою організацією торгівлі та ін.) У цих умовах ст. 79 Конституції Росії набуває актуального звучання.Зміцнення демократичної основи організації та діяльності різних форм міждержавного об'єднання в рамках Союзу є найважливіший шлях підвищення їх ефективності. Для досягнення цієї мети є тільки один засіб - зміцнення конституційних засад діяльності інститутів Співдружності. Політичні ігри, амбіційність, розпалювання націоналізму ні до чого, крім втрат і дезорганізації, не наводять.
Досвід європейських спілок і співтовариств переконливо показав, що міждержавні угоди і договори виявлялися неефективними, якщо проводилися у відриві від демократичних інститутів - референдумів, парламентів, громадських організацій - і одночасно не супроводжувалися створенням «бюрократичних» правових механізмів і процедур, які забезпечують прийняття і реалізацію необхідних рішень .
Обидва цих початку - демократична і «бюрократичне» - формуються безпосередньо на основі конституцій, в яких нерідко міститься докладний опис процедур взаємодії в рамках Європейського Союзу, що забезпечує стійкість і міцність організаційного механізму. Для відносин держав - членів цього Союзу з його органами характерно, що передача державою - членом об'єднання своїх суверенних прав міждержавним об'єднанням (установам) відбувається законодавчим шляхом, у порядку, встановленому конституцією держави. Пріоритет віддається установчої влади, а не міжнародному договору; наприклад, п. 2 ст. 9 Конституції Австрії свідчить, що на підставі закону або державного договору, схвалюється Національною Радою, окремі суверенні права Федерації можуть бути передані міждержавним установам та їх органам. [15]
Європейський парламент в даний час посилює демократичну складову Європейського Союзу і, створюючи досить складну систему організують, консультативних і контрольних органів, підпорядковану як Парламенту, так і національним органам, забезпечує ефективність прийнятих рішень в процесі спільної діяльності представників держав Союзу. Практика показала, що існувала до цього система міждержавних угод виявилася неефективною і незмінно приводила до провалу.
Ефективність спільної діяльності полягає у встановленні так званого балансу правових інститутів, заснованого на повноваженнях комісій Парламенту розробляти і вносити на її розгляд законодавчі норми, у прийнятті спільних рішень в законодавчій і бюджетній сферах, контролі Європейського суду з метою забезпечення діяльності кожного інституту відповідно до законодавства. До слова сказати, повноваження і процедури Суду прописані з завидною старанністю та професіоналізмом. Чиновники на Заході не люблять порожніх декларацій, закликів, безвідповідальності.
Ніщо не заважає підвищувати ефективність організації та діяльності міждержавних об'єднань і на просторах так званого пострадянського простору. Службовці апаратів численних міждержавних (міжурядових) органів у рамках Союзу є "міжнародними посадовими особами». Від них багато в чому залежить налагодження системи взаємодії з національними органами держав - членів Співдружності та інших міждержавних об'єднань, глибоке осмислення конституційних норм, що лежать в основі системи цих взаємин.
Важливо постійно вивчати досвід парламентів країн Європейського Союзу, які проводять в даний час чергові інституційні реформи: 1) скорочуються процедури проходження законодавчих актів; посилюється демократичний підхід при встановленні принципів виборності членів Європейського парламенту; полегшуються умови прийняття спільного законодавства для членів Європейського парламенту; посилюється контроль парламентів за розподілом ресурсів їх країн при вирішенні бюджетних питань; 2) посилюється захист цивільних прав і підвищується ефективність соціальної політики Європейського Союзу у сфері охорони здоров'я, захисту навколишнього середовища, захисту прав споживачів та боротьби проти шахрайства, 3) зміцнюється зовнішня значимість Союзу, зокрема шляхом наділення його якостями єдиної юридичної особи; Парламенту надано право давати свою згоду на важливі міжнародні угоди; 4) зміцнюється принцип свободи і справедливості в результаті включення до сфери діяльності Співтовариства вивчення і вирішення проблем, що стосуються правосуддя і внутрішніх питань у рамках окремої країни; посилюється роль Парламенту в сфері діяльності, що підпадає під міжурядове співробітництво в цій сфері, включаючи діяльність Європолу; 5) об'єднуються і спрощуються договори.
Висновок
Таким чином, можна відзначити наступне:По-перше, договір про союз, на мій погляд, сприймається і суспільством, і державним апаратом як якась декларація про наміри, не більше (принаймні, таке відчуття дуже сильно). Викликано це тим, що він не має конституційно-правовий, установчої природи.
По-друге, досвід зарубіжних країн показав, що реальне об'єднання держав у союз відбувається завжди після референдуму з питання про об'єднання. Тільки пряме волевиявлення народу здатне розворушити неповоротку бюрократичну машину.
І нарешті, з двох попередніх висновків випливає головний: чим швидше буде створений проект конституційної основи Союзу (Конституції або Конституційного акту), а потім винесено на голосування, тим більше шансів на те, що реальне об'єднання все-таки відбудеться. А шанси ці з кожним роком зменшуються.
Минуле десятиліття показало, що розвиток співпраці в рамках Союзу все більше відображає дві загальні тенденції: розширення участі держав - членів Співдружності в різних міждержавних об'єднаннях і прагнення захистити національні інтереси. Суперечливість цих тенденцій надає процесу розвитку тривалий і складний характер. Використання конституційних механізмів членами Співдружності дозволить ефективніше вирішувати багато регіональні і глобальні проблеми.
Список використаної літератури
1. Конституція РФ. Прийнята всенародним голосуванням 12 грудня 1993 р. (з ізм. Від 25.07.2003) / / Російська газета від 25.12.1993 № 237, СЗ РФ від 28.07.2003, № 30, ст. 3051.2. Договір між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
3. Конституція Республіки Білорусь / / Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1.
4. Федеральний закон «Про міжнародні договори Російської Федерації» від 15.07.1995 № 101-ФЗ / / СЗ РФ від 17.07.1995, № 29, ст. 2757.
5. Угода про створення Співдружності Незалежних Держав від 8 грудня 1991 р. / / Інформаційний вісник Ради глав держав і Ради глав урядів СНД "Співдружність". - 1992. - № 1.
6. Статут Співдружності Незалежних Держав / / Бюлетень міжнародних договорів. - 1994. - № 1.
7. Засідання Ради глав урядів - учасників СНД / / Дипломатичний вісник. - 2003. - № 5.
8. Єгиазаров В.А. Уніфікація цивільного законодавства учасниць Договору про створення Союзної Держави / / Право і економіка. - 2000. - № 9.
9. Коментар до Конституції Російської Федерації. - М.: Бек, 1994.
10. Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1.
11. Конституція Російської Федерації: Коментар / За заг. ред. Б.М. Топорніна, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орєхова. - М.: Юридична література, 1994.
12. Союз Білорусь - Росія / / Додаток до «Російській газеті». - 2002. - № 24.
[1] Ст. 3 Договору між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
[2] Ст. 19 Договору між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
[3] Ст. 34 Договору між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
[4] Ст. 37 Договору між РФ і Республікою Білорусь від 08.12.1999 «Про створення Союзної Держави» / / СЗ РФ від 14.02.2000, № 7, ст. 786.
[5] Див: Конституція Республіки Білорусь / / Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1. - С. 300.
[6] Див: Засідання Ради глав урядів - учасників СНД / / Дипломатичний вісник. - 2003. - № 5. - С. 56.
[7] Там же.
[8] Див: Єгиазаров В.А. Уніфікація цивільного законодавства учасниць Договору про створення Союзної Держави / / Право і економіка. - 2000. - № 9. - С. 24.
[9] Єгиазаров В.А. Уніфікація цивільного законодавства учасниць Договору про створення Союзної Держави / / Право і економіка. - 2000. - № 9. - С. 24.
[10] Конституція Російської Федерації: Коментар / За заг. ред. Б.М. Топорніна, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орєхова. - М.: Юридична література, 1994. - С. 395.
[11] Там же. С. 396.
[12] Див: Угода про створення Співдружності Незалежних Держав від 8 грудня 1991 р. / / Інформаційний вісник Ради глав держав і Ради глав урядів СНД "Співдружність". - 1992. - № 1. - С. 6; Статут Співдружності Незалежних Держав / / Бюлетень міжнародних договорів. - 1994. - № 1. - С. 4.
[13] Див: Коментар до Конституції Російської Федерації. - М.: Бек, 1994. - С. 254.
[14] Союз Білорусь - Росія / / Додаток до «Російській газеті». - 2002. - № 24. - С. 1.
[15] Див: Конституції держав Європи: У 3 т. - М.: Норма, 2001. - Т. 1. - С. 28.