МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
Білгородський ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТКафедра державно-правових дисциплін
Дисципліна: Конституційне право зарубіжних країнРЕФЕРАТ
на тему: «Конституційно-правовий статус уряду»
Підготував:
Студент 567 групи
факультету Юриспруденції
Огурцов А.А.
Білгород
2008 р
План
Вступна частина
1. Поняття і види уряду2. Способи та порядок формування уряду
3. Структура уряду.
4. Компетенція уряду
5. Відповідальність уряду.
Заключна частина
Введення
У системі центральних державних органів зарубіжних країн важливе місце належить уряду як вищого виконавчо-розпорядчого органу. Порядок формування, склад уряду і його компетенція в значній мірі залежить від форми правління.
Однією з тенденцій розвитку сучасного конституційного права є посилення ролі виконавчої влади, що знаходить вираз в активній участі уряду у законотворчій діяльності, право видавати акти, що мають силу закону, у володінні надзвичайними повноваженнями. Фактична роль уряду в державному механізмі ще більш значна, тому що його голова в державах з парламентською формою правління виконує окремі функції глави держави, у тому числі тимчасово виконує обов'язки президента.
Актуальним є питання про відповідальність уряду, тому що воно являє собою вищий управлінський орган, який повинен відповідати за проведений внутрішній і зовнішньополітичний курс.
Питання № 1. Поняття і види уряду.
Закономірністю суспільно-політичного розвитку зарубіжних країн є концентрація найбільш важливих повноважень у вищих органів виконавчої влади. Це відбувається в результаті еволюції державності в умовах сучасної науково-технічної революції, що супроводжується ускладненням соціальних процесів.
Органи виконавчої влади набувають чи не універсальне значення, здійснюючи не тільки виконавчі функції, але і багато в чому визначають зміст і характер законотворчого процесу.
Уряд - це вищий колегіальний орган виконавчої влади, який здійснює керівництво державним управлінням, до складу якого входять глави міністерств і центральних відомств. Частіше за все воно носить назву Ради Міністрів (Італія, Болгарія, Іспанія, Португалія, Польща) або Кабінету Міністрів (Японія, Ізраїль, Казахстан, Латвія). Зустрічаються й інші позначення: Державна рада (Норвегія, Фінляндія, Швеція, Китай); Федеральна рада (Швейцарія); Уряд (Колумбія, Угорщина, Румунія, Чехія, Росія); Федеральний уряд (ФРН, Австрія).
Поняття «уряд» відомо далеко не всім конституціям. Основні закони ряду держав не передбачають функціонування подібного органу і згадують лише про главу держави та окремих міністрах (наприклад, конституція Нікарагуа 1987 р.). Більшість же конституцій регулюють діяльність зазначеного інституту, використовуючи при цьому різні найменування.
У деяких державах проводиться розходження між урядом, засідають під головуванням глави держави, і урядом, засідають під головуванням прем'єр-міністра. У Франції, Бельгії, а також ряді франкомовних країн Африки в першому випадку використовується термін «рада міністрів», а в другому - «рада кабінету». У Скандинавських країнах зазвичай розрізняються державна рада, в якому головує глава держави, і рада міністрів, засідає під головуванням прем'єр-міністра.
Статус і фактична роль уряду, порядок його формування та діяльності визначаються, перш за все, формою правління, а також особливостями політичного режиму та політичної практики, які склалися в даній країні.
Від інших державних органів уряд відрізняється, перш за все, предметом і сферою діяльності. Воно займається не ухваленням законів, як законодавчі органи, а організацією їх виконання, забезпеченням управління державним апаратом, економікою країни. І на відміну від органів законодавчої та судової влади уряд має свою територіальну систему підпорядкованих йому органів виконавчої влади, що дозволяє здійснювати управлінські функції і реалізовувати прийняті рішення.
Незважаючи на використання у конституційному праві різних країн неоднакових понять, термін «уряд» є ніби узагальнюючим. Конкретна його трактування багато в чому залежить від форми правління тієї чи іншої країни. У президентських республіках, а також у країнах, що поєднують риси абсолютної і дуалістичної монархії, уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього. Уряд тут, таким чином, звичайно не становить єдиного колегіального органу. Дуже показова в даному відношенні термінологія, вживана мексиканським конституційним правом, де уряд позначається терміном «нараду Державних секретарів».
Конституції зазначених держав звичайно закріплюють статус президента (монарха) як і глави держави, і глави уряду. Вона відіграє вирішальну роль у визначенні програми урядової діяльності, у прийнятті важливих рішень. Кожен з міністрів уряду вважається, як правило, лише індивідуально уповноваженим здійснювати політику глави держави у підпорядкованій йому сфері. У тих країнах, які функціонують переважно за президентським зразком, але де існує пост прем'єр-міністра, останній вважається помічником президента і наділяється такими повноваженнями, які останній забажає йому надати. Головне завдання прем'єр-міністра зводиться в основному до здійснення допоміжних, общекоордінаціонних функцій.
З точки зору партійного складу уряду можна підрозділити на партійні і безпартійні. Останні, зокрема, характерні для монархічних держав Арабського Сходу, де взагалі відсутні політичні партії (Оман, ОАЕ, Саудівська Аравія). Безпартійні уряду часто формувалися в умовах військових режимів країн «третього світу».
Партійні уряду бувають як однопартійними, так і коаліційними. Перші можуть формуватися в країнах з парламентарними і змішаними формами правління, де будь-яка партія має більшість місць в парламенті (Великобританія, Канада), а також у президентських республіках, де міністрами найчастіше стають представники партії, що перемогла на президентських виборах. Коаліційні уряди найчастіше створюються в країнах з парламентарними і змішаними формами правління, в яких жодна партія не має підтримкою парламентської більшості (Італія, Бельгія, Нідерланди, Данія).
У залежності від підтримки уряду з боку різних парламентських фракцій виділяються уряду більшості і уряду меншості. Останні зазвичай формуються у ситуації, коли утворення правлячої коаліції, яка б охоплювала партії, в сукупності спираються на підтримку парламентської більшості, не представляється можливим. Уряд меншості перебуває при владі, як правило, завдяки підтримці інших партій, безпосередньо не входять в уряд. Формування подібних урядів характерно, зокрема, для скандинавських монархій (Норвегія, Данія, Швеція). Останнім часом така практика набула поширення і в Індії (внаслідок втрати колись домінуючих позицій на внутрішньополітичній арені партією Індійський національний конгрес). [1]
Питання № 2. Способи та порядок формування уряду.
Способи формування уряду залежать в першу чергу від форми правління і від участі парламенту в цій процедурі. Існує кілька механізмів формування уряду, в основі відмінностей яких лежить співвідношення обсягу повноважень глави держави і парламенту. Узагальнюючи, можна уявити розглянутий процес в наступному вигляді:
- Глава держави пропонує кандидатури голови і членів уряду - парламент призначає (Польща);
- Глава держави пропонує кандидатури - парламент схвалює-глава держави призначає (ФРН, Іспанія);
- Глава держави призначає голову і членів уряду - парламент схвалює (Греція, Італія);
- Парламент пропонує кандидатуру глави уряду - глава держави призначає (Японія);
- Глава держави призначає голову і членів уряду без офіційного участі парламенту (Великобританія).
У парламентарних республіках і монархіях використовується так званий парламентський спосіб формування уряду. Суть його полягає в тому, що вищий представницький орган безпосередньо здійснює процедуру по створенню уряду і може примусити його піти у відставку. Фактично право на створення уряду отримує партія або коаліція партій, яка після виборів має більшість місць в нижній платі. Однак конкретні процедури можуть помітно відрізнятися.
Якщо будь-яка партія (блок партій) має явним більшістю в парламенті, то проблем з формуванням уряду, як правило, не виникає, оскільки її лідер мало не автоматично стає прем'єр-міністром. Подібна ситуація характерна, зокрема, для Великобританії, Канади, Грації, Австралії, Малайзії, Сінгапуру. Так, прем'єр-міністром Греції призначається керівник політичної партії, яка має у Палаті депутатів абсолютною більшістю місць. Якщо ця партія не має свого керівника або якщо останній не був обраний депутатом, то призначення прем'єр-міністром проводиться після призначення парламентською групою партії свого керівника. Якщо ні одна з політичних партій не має у своєму розпорядженні абсолютною більшістю місць в Парламенті, Президент республіки доручає керівнику партії, що володіє відносною більшістю місць, з'ясувати можливість сформування Уряду, яке б користувалася довірою Парламенту. Якщо це не вдається, то Президент може доручити формування Уряду керівнику партії, що займає за чисельністю друге місце в Парламенті, або призначити прем'єр-міністром особа, яка, на думку Ради республіки, може отримати довіру Палати. Після прийняття присяги прем'єр-міністром уряд зобов'язаний поставити питання про довіру перед Палатою депутатів. Резолюція довіри приймається абсолютною більшістю голосів присутніх депутатів (але не менше 2 / 5 від загального числа депутатів); резолюція осуду абсолютною більшістю голосів членів Палати (ст. 37 і 84 Конституції).
В Іспанії Король після консультації з представниками політичних груп мають парламентське представництво, пропонує Конгресу депутатів (однієї з палат іспанського парламенту) кандидатуру на пост голови Уряду. Кандидат викладає перед Конгресом депутатів політичну програму Уряду, яке він має намір сформувати. Якщо палата абсолютною більшістю голосів депутатів висловить довіру кандидату король призначає його головою Уряду. Якщо ні, то проводиться другий тур голосування, і для отримання довіри досить абсолютної більшості голосів. Якщо і в другому турі не вдалося отримати необхідного більшості голосів, то висувається нова кандидатура на пост голови Уряду. Процедура повторюється. Якщо протягом двох місяців після проведення першого голосування жоден з кандидатів не отримає довіри Конгресу депутатів, король приймає рішення про розпуск парламенту. Така процедура встановлена ст. 99 Конституції Іспанії. Решта членів Уряду призначаються і усуваються від посади королем за пропозицією голови Уряду (ст. 100 Конституції).
Набагато складніше йде справа у випадку, коли жодна партія (блок партій) самостійно не має в своєму розпорядженні парламентською більшістю (Нідерланди, Австрія, Бельгія, Данія, Італія). Формування уряду тут часом займає досить багато часу, а його склад у кінцевому результаті не завжди відображає результати виборів. Не випадково, наприклад, у Нідерландах говорять, що «можна виграти вибори, але програти процес формування уряду».
У цій групі країн утворення уряду зазвичай передують консультації глави держави з лідерами найбільших парламентських фракцій, головами палат парламенту, що йде у відставку прем'єр-міністром. Складністю подібних консультацій, характерною для ряду країн (Бельгія, Нідерланди), обумовлена поява таких своєрідних інститутів, як форматор інформатор.
Форматори є особою, якій монарх доручає визначити коло потенційних членів уряду, здатного заручитися підтримкою парламентської більшості (найчастіше форматорів стає лідер найбільшої фракції в парламенті). Якщо форматор успішно справляється зі своїм завданням, він, як правило, стає прем'єр-міністром. Мали місце, однак, і винятки. Так, у Бельгії в ряді випадків успішно виконав своє завдання форматор потім не входив до складу уряду. Часом главі держави доводиться призначати кілька форматорів, перш ніж вдається сформувати уряд. У тій же Бельгії, наприклад, в 1981 р. змінилися чотири форматора, перш ніж М. Мартенс став прем'єр-міністром. Це, правда, частково визначалося політичною стратегією останнього, який віддавав перевагу спочатку дати можливість сформувати уряд своїм суперникам (в очікуванні, природно, що у них нічого з цього не вийде).
Щоб правильно вибрати форматора, глава держави найчастіше призначає так званого інформатора. Головним завданням останнього є проведення консультацій з метою з'ясування реальної розстановки сил у парламенті і визначення кандидатури можливого форматора. Інформатором зазвичай стає або що минає прем'єр-міністр, або який-небудь член парламенту без яскраво виражених політичних амбіцій, але він має досить великий авторитет. У деяких складних політичних ситуаціях королева Нідерландів призначала відразу двох, інформаторів - по одному від обох найбільших політичних партій. Випадки призначення інформаторів мали місце також у Данії і Норвегії, будучи, однак, "швидше не дуже вдалим експериментом, ніж загальноприйнятою практикою».
У змішаних республіках (Португалія, Туреччина, Болгарія) уряд формується з представників партій, які мають більшість у парламенті. Так, у Болгарії кандидатуру міністра-голови пропонує найбільша за чисельністю депутатська група Народного зібрання. Після консультації з парламентськими групами Президент доручає запропонованому кандидату сформувати Уряд.
Якщо у семиденний термін кандидат у міністри-голови не зможе запропонувати склад Ради Міністрів, Президент доручає це кандидату в міністри-голови, вказаною другою за чисельністю парламентською групою. Якщо і в цьому випадку не буде запропоновано склад Ради Міністрів, Президент у семиденний строк доручає будь-якої наступної парламентської групи вказати кандидата в міністри голови.
У разі успішного виконання доручення Президент пропонує Народному зборам обрати кандидата міністром-головою. Якщо не досягнуто згоди про утворення Уряду, Президент призначає службове уряд, розпускає Народні збори і призначає його нові вибори.
Непарламентський спосіб формування уряду застосовується у президентських республіках, дуалістичних монархіях і ряду змішаних республіках (Франція). Так, в Мексиці, Колумбії та інших країнах Латинської Америки, Африки глава держави наділяється всією повнотою влади у призначенні на урядові пости. Президенти визначають склад своїх урядів, а парламенти не мають повноважень перешкоджати президентській волі (Філіппіни). При цьому в Мексиці і в країнах Латинської Америки президент особисто керує кабінетом міністрів і присутній на їх засіданнях. У деяких африканських країнах (Замбії, Мадолахаре, Тунісі, Танзанії) президент призначає з числа міністрів прем'єра - це т.зв. адміністратор (адміністратор-міністр), який підзвітний тільки президентові й може від імені президента керувати кабінетом міністрів, але при цьому не є главою уряду (Єгипет, Перу).
У президентській республіці, де є уряд, президент зазвичай формує його з представників своєї партії, хоча іноді в тих чи інших політичних цілях можуть включатися вихідці з інших партій. Коаліційний уряд буває при парламентської чи змішаної форми правління. Коли ні однієї з партій в результаті виборів не вдалося отримати в парламенті чи його нижній палаті такої більшості, яка б дозволила сформувати уряд. Іншими словами коаліційний уряд - це результат угоди між партіями про загальний уряді (Німеччина, Італія, Данія, Нідерланди).
Безпартійний уряд створюється в трьох випадках:
1) коли в країні немає взагалі політичних партій або закриті і перебувають на нелегальному положенні (Саудівська Аравія);
2) так зване ділове, чиновницьке чи службова уряд створюється не лідерами партій, а головою держави і як правило має короткочасний характер. Його завдання полягає звичайно в тому, щоб подолати парламентську безвихідь при формуванні уряду. У Болгарії якщо в Народних зборах не досягнуть згоди про утворення Уряду Президент призначає службове Уряд, розпускає Народні збори і призначає його нові вибори. У післявоєнний період такі уряду (до складу яких часто входили вищі чиновники, технократи), формувалися у Фінляндії, Нідерландах, Португалії, Італії, Марокко. Можливість утворення службового уряду може передбачатися і безпосередньо в основному законі. Так, у конституції Болгарії 1991 р. говориться про можливість формування службового уряду у випадку, якщо парламентськими групами не досягнуто згоди про утворення уряду (п. 5 ст. 99). Даний крок повинен супроводжуватися розпуском парламенту і призначенням нових парламентських виборів.
3) особливого роду уряд створюється військовими режимами. Зберігаючи у своїх руках політичну владу, головні важелі управління. Військові формують кабінет професіоналів, який вони зобов'язують проводити в життя вироблену ними політику. Такі уряди існували при військовому режимі Аргентини, Бразилії, Нігерії.
4) у надзвичайних ситуаціях може формуватися і так званий «уряд національної єдності», до складу якого входять найбільш крупні і впливові політичні партії, представлені в парламенті. Подібні уряду кілька разів створювалися у Великобританії в першій половині XX ст. (Наприклад, до складу такого уряду, що функціонував у період другої світової війни, входили представники консервативної, лейбористської та ліберальної партій). Після другої світової війни досить неміцні уряду національної єдності формувалися в Бельгії з представників соціалістів, католиків, лібералів і комуністів. Спроби утворити уряд національної єдності робилися в Греції (1989 р.) та Лівані (у 1990 р.).
Положення, спрямовані на створення умов для створення уряду національної єдності, були включені в конституцію ПАР 1994 р., відповідно до п. 2 ст. 88 якої «будь-яка партія, що має хоча б 20 місць у парламенті і яка вирішила брати участь в уряді національної єдності, має право на отримання одного або більше портфелів у кабінеті».
Як показує практика, подібного роду уряду «можуть ефективно функціонувати лише у ситуації, коли вся країна об'єднана будь-якої спільної фундаментальної метою, такий, наприклад, як перемога у війні». У мирний же час успіх таких урядів, часто роздираються гострими внутрішніми протиріччями, менш вірогідний, і їхнє створення може розглядатися лише як тимчасовий, вимушений етап.
Деякі конституції передбачають певні вимоги до кандидатів у міністри (щоправда, зазвичай не такі жорсткі, як ті, які пред'являються до кандидатів на пост президента), зокрема, належність до громадянства відповідної країни за народженням (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика. Еквадор) або в результаті натуралізації (Швеція, Коста-Ріка, Домініканська Республіка). В останньому випадку кандидат звичайно може зайняти пост міністра лише після певного терміну після натуралізації (частіше за все він не менше 10 років). [2]
Окремі основні закони встановлюють і вікові обмеження. Так, у Бразилії, Сальвадорі, Коста-Ріці, Азербайджані членом уряду може бути призначена особа не молодше 25 років, у Норвегії, Єгипті, Мексиці, Еквадорі - не молодше 30 років. Колишня конституція Габону 1975 встановлювала не тільки мінімальний (28 років), а й максимальний (65 років) вік кандидата на посаду міністра.
Законодавством ряду країн передбачені певні обмеження, пов'язані із здійсненням міністрами депутатського мандату. У країнах з президентською формою правління, а також у таких державах, як Австрія, Нідерланди, Норвегія, Франція члени уряду не можуть бути депутатами. Наприклад, за конституцією Франції парламентарій, призначений міністром (або ж міністр, обраний до парламенту), повинен протягом місяця розібратися в своїх перевагах і зробити відповідний вибір (ст. 33). Включення до конституції принципу несумісності зазвичай відображає прагнення законодавців до більш жорсткої (ніж у країнах з «чистою» парламентарної формою правління) реалізації принципу поділу влади, до більшої «деполітизації» кабінету.
У таких країнах, як Австралія, Великобританія, Індія, Нова Зеландія. Шрі-Ланка міністри, навпаки, повинні бути членами парламенту. Згідно конституції Австралії 1900 р. "жоден міністр не має права займати свою посаду більше трьох місяців, не будучи членом парламенту» (§ 3 ст. 64). В Індії даний термін складає шість місяців (ст. 75). У ряді країн (Данія, Іспанія, Фінляндія) міністри можуть, але не зобов'язані бути депутатами. Конституція Японії встановлює, що більшість міністрів має бути обране з числа членів парламенту. [3]
Конституції можуть містити й норми заборонного характеру, що стосуються професійної діяльності кандидатів у міністри, заняття ними інших оплачуваних посад. Відповідно до конституції Франції функції члена уряду несумісні «з будь-якою діяльністю професійного представництва загальнонаціонального характеру, з усякою державною службою або професійною діяльністю» (ст. 23). Аналогічним чином за конституцією Румунії посаду міністра несумісна «з виконанням функцій професійного представництва, оплачуваних в рамках організацій, що переслідують комерційну мету (п. 1 ст. 104). В Основному законі ФРН йдеться, що «федеральний канцлер і федеральні міністри не можуть займати ніякі інші оплачувані посади, працювати за професією, мати заняття або входити до складу керівництва, а без згоди Бундестагу - до складу наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку» ( ст. 66). Подібні обмеження здаються цілком розумними, бо вони ставлять перешкоди на шляху можливого зловживання міністрами своїм службовим становищем у корисливих цілях. Деякі конституції містять вимоги, пов'язані з віросповіданням кандидатів у міністри. Конституція Норвегії вимагає, щоб більше половини міністрів сповідували офіційну державну релігію (§ 72). Аналогічна вимога аж до 1953 р. утримувалося і в конституційному праві Швеції. В даний час потрібно лише, щоб особа, яка курує в уряді питаннями культури, належало до шведської офіційної церкви. Конституції ісламських країн найчастіше наказують, щоб кандидат у прем'єр-міністри був мусульманином. Ряд конституцій містять вимоги до морального вигляду і компетенції майбутніх міністрів. У Фінляндії президент повинен включати до складу державного ради чесних здатних громадян, які є корінними жителями країни. У тимчасовій конституції ОАЕ 1971 говориться, що міністри повинні вибиратися з числа громадян, «відомих своєю компетентністю і досвідом» (ст. 56).
При формуванні уряду враховується і ряд інших факторів, насамперед географічних, етнічних, релігійних (особливо в країнах з великою територією і складним етноконфесійних складом населення). В Індії у відповідності зі сформованою традицією в раді міністрів повинні бути по можливості представлені основні географічні райони та релігійні громади країни. Ще за Дж. Неру виділилися деякі штати (Уттар-Прадеш, Махараштра, Західна Бенгалія і ін), представникам яких зазвичай віддавалася перевага при формуванні уряду. Схожою є ситуація в Канаді, де в основі формування кабінету лежить так званий «принцип репрезентативності», відповідно до якого в уряді повинні бути представлені всі або принаймні переважна більшість суб'єктів федерації, основні мовні групи країни (англійська і французька) і церкви ( протестантська і католицька). У міру еволюції державного механізму Канади вказаний принцип все більш деталізовані. В даний час вважається необхідним присутність в уряді міністрів - франко-канадців не тільки з франкомовного Квебеку, але і з будь-якої англомовної провінції, і навпаки - кілька міністрів повинні представляти англо-канадців Квебека. В уряді повинні бути також представлені католики ірландського, шотландського і франко-канадського походження а також вихідці з найбільших міст країни. Вимоги, що стосуються представництва в кабінеті різних регіональних та етноконфесійних груп, містяться і в законодавстві таких країн, як Бельгія, Швейцарія, Кенія, Ліван.
Питання № 3. Структура уряду.
Внутрішня структура уряду вельми різноманітна і схильна до постійних змін, що відображає прагнення пристосувати її до умов соціально-економічного і політичного життя.
Центральне місце займає Голова Уряду (Чехія, Іспанія). Посада може називатися по-іншому - Прем'єр-міністр (Швеція, Норвегія, Японія, Нова Зеландія), Голова Ради міністрів (Франція, Італія), Міністр-голова (Угорщина), Федеральний канцлер (ФРН, Австрія). При прийнятті рішення думка Прем'єр-міністра є визначальним. Він грає головну роль у розробці політичної лінії уряду, маючи в своєму розпорядженні правом одноосібно приймати рішення з важливих державних питань у тому числі про призначення і зміщення членів уряду.
В даний час все більшу роль відіграє особливий апарат при главі уряду, який керує його справами. Причому керівник цього апарату нерідко набуває статус міністра. У США виконавчий апарат при президенті включає Канцелярію Білого дому. Важливу роль відіграють радники у Франції при Прем'єрі військові і цивільні кабінети, а входять до складу цивільного кабінету: генерал секретаріат, який координує діяльність відомств, розробляє рекомендації як і в ФРН - Відомство Федерального канцлера. У Великобританії - особистий секретар Прем'єр-міністра і Кабінету.
Нерідко у складі уряду створюються більш вузькі структури, які можуть виконувати деякі повноваження. Розрізняють три форми таких органів:
1. У деяких країнах англо-саксонської системи права (Канада, Австралія, Індія) розрізняються уряд і кабінет. Так, британський уряд нараховує зазвичай близько 100 членів, які, проте, ніколи не збираються в повному складі. Як єдине ціле британський уряд найчастіше виступає лише в разі своєї колективної відставки. Усі найважливіші питання обговорюються і вирішуються кабінетом, об'єднуючим прем'єр-міністра і найбільш впливових міністрів (зазвичай близько 20 чоловік). У рамках кабінету часом виділяється і ще більш вузький «внутрішній» кабінет (три - шість чоловік), що включає прем'єр-міністра і деяких найважливіших міністрів, які користуються його найбільшою довірою.
2. У деяких країнах континентального права (Франція, країни Африки) розрізняють рада міністрів і рада кабінету. Засідання ради міністрів - це офіційні засідання уряду, що проходять під головуванням президента, на них приймаються найважливіші рішення. Засідання ради кабінету проходять під головуванням прем'єр-міністра, зазвичай по особливому дорученням президента на них розглядаються оперативні питання.
3. У соціалістичних країнах нерідко всередині уряду створюється особливий орган - президія чи бюро уряду. До його складу входять прем'єр, його заступники, деякі міністри. Президія (бюро) приймає рішення з важливих питань, що належать до компетенції уряду.
До складу уряду поряд з його головою можуть входити міністри, державні міністри, міністри без портфеля, а також парламентські секретарі. В одних країнах державні міністри очолюють найбільш важливі департаменти і в силу цього координують діяльність деяких суміжних міністерств (Франція. Португалія). Даний ранг тут вважається більш високим, ніж просто ранг міністра. В інших країнах (Великобританія, Індія) він, навпаки, вважається більш низьким, оскільки державні міністри є по суті лише заступниками голів великих міністерств. У Японії державними міністрами називаються всі члени кабінету.
Міністри без портфеля зазвичай виконують окремі доручення голови уряду. Деякі особи включаються в даній якості до складу уряду з урахуванням їх важливої ролі в правлячій партії. Парламентські секретарі (іноді іменовані молодшими міністрами) функціонують в основному в окремих країнах англосаксонського права з парламентарною формою правління (наприклад, у Великобританії). Головним їхнім завданням є надання допомоги міністрам у здійсненні їх парламентських обов'язків.
У урядах деяких країн передбачаються посади заступників голови уряду. Згідно з Основним законом ФРН «федеральний канцлер призначає одного із федеральних міністрів своїм заступником» (п. 1 ст. 69). Про те, який саме міністр може стати заступником канцлера, у ньому не згадується. На практиці, як зазначається в літературі, заступником федерального канцлера найчастіше стає міністр закордонних справ.
Більшість конституцій не обмовляють кількісний склад уряду, оскільки дане питання звичайно регулюється спеціальними законами та актами глави держави про призначення уряду. Так, в Японії прем'єр-міністр має право призначити до 20 державних міністрів. У деяких країнах (наприклад, латиноамериканських) подібна регламентація протирічить офіційній доктрині, яка стверджує, що «ніякої конституційний бар'єр не повинен стримувати зростання обсягу і форм реалізації урядової діяльності».
Тим не менш, законодавство ряду країн встановлює як мінімальну, так і максимальне число членів уряду. До складу уряду Норвегії, наприклад, повинні входити прем'єр-міністр і не менше семи міністрів, уряду Коморських Островів - не більше дев'яти осіб, ОАЕ - не більше 14. Конституція ПАР 1994 передбачає, що до складу уряду входять президент, виконавчі віце-президенти і не більше 27 міністрів (п. 1 ст. 88). Деякі конституції встановлюють відразу обидві кордону. В Ірландії до складу уряду можуть входити від 7 до 15 міністрів. Згідно з конституцією Папуа-Нової Гвінеї 1975 р. до складу уряду можуть входити не менше шести міністрів і не більше 1 / 4 від числа членів парламенту (ст. 144).
Основна форма функціонування уряду (кабінету) - проведення його чергових засідань. У парламентарних державах такі засідання проводяться зазвичай в період парламентської сесії один (Великобританія, Індія, Іспанія, Нідерланди), два (Японія, Ірландія) або навіть три (Норвегія) рази на тиждень. У Швеції практикується так зване «спільне засідання», що проводиться не рідше одного разу на тиждень під час парламентської сесії. На ньому обговорюються найбільш важливі питання. Іншим різновидом засідань кабінету є так зване «засідання за ланчем», що проводиться в кінці кожного тижня. На ньому дискутуються не настільки важливі проблеми, а також обговорюється порядок денний майбутнього спільного засідання. У Норвегії уряд засідає два рази на тиждень у формі кабінету (під головуванням глави уряду) і один раз у формі державної ради (під головуванням короля).
Важливою формою функціонування уряду може бути і діяльність різних комітетів кабінету, яка, як показує практика, підвищує оперативність функціонування кабінету, звужуючи в той же час сферу його діяльності як колегіального органу.
Дуже розгалужена система як постійних (створюваних найчастіше з головних напрямків урядової діяльності), так і тимчасових (утворених для вирішення будь-яких окремих проблем) комітетів кабінету функціонує у Великобританії. Із суто допоміжних органів кабінету комітети трансформувалися в «самостійні державні органи зі своєю компетенцією і правом виносити рішення», які «в принципі мають ту ж силу, що і рішення кабінету у повному складі».
В Індії найбільш важливі рішення приймаються в рамках створеного в 1970 р. комітету з політичних питань, до складу якого входять міністри, які мають найбільш важливими портфелями (він навіть отримав назву «суперкабінет»). Аналогічну роль відіграє і канадський комітет пріоритетів і політики, який би, як правило, 10-12 провідних міністрів на чолі з прем'єр-міністром.
Французьке конституційне право розрізняє міжміністерські ради і міжміністерські комітети, в рамках яких засідають лише члени уряду, що мають безпосереднє відношення до розглянутої проблеми. Перші засідають під головуванням президента, другі - під головуванням прем'єр-міністра.
Вельми своєрідно функціонує система комітетів кабінету в Нідерландах. Офіційний і дійсний склад комітетів, що засідають під головуванням прем'єр-міністра, збігаються далеко не завжди. Формально до складу комітету включається не більше п'яти міністрів. Фактично ж кожен міністр має право брати участь у засіданнях будь-якого комітету кабінету і навіть голосувати. Як і в багатьох інших країнах континентальної Європи, рішення комітетів у Нідерландах стають загальнообов'язковими тільки після їх схвалення повним складом кабінету.
Питання № 4. Компетенція уряду.
Сучасне уряд - важлива складова частина механізму здійснення державної влади. Уряд зосереджує у своїх рядах провідних політичних діячів, які очолюють правлячу партію чи коаліцію. Цілком природно, що вплив цих кіл позначається на повноваженнях, якими наділене уряд, надає цій гілки влади особливо велику значимість.
Зазвичай компетенція уряду предметна, в якій не визначається чіткий коло повноважень, виходячи з того, що кордони між виконавчою, законодавчою і судовою владою і так очевидні, отже, спостерігається розрив між юридичним і фактичним статусом уряду, для цього необхідно дослідити реальну діяльність уряду.
Нерідко компетенція уряду в конституції визначається дуже коротко. Так, згідно з Конституцією Франції «уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили ».
Необхідність у докладній регламентації повноважень уряду в країнах з парламентськими формами правління часто відпадає через те, що воно на практиці здійснює більшість повноважень формально з главою держави. У країнах же з федеративним політико-територіальним устроєм повноваження уряду найчастіше виводяться з розмежування компетенції між союзом і суб'єктами федерації.
Серед найбільш важливих повноважень уряду необхідно виділити наступні:
1) уряд, особливо його голова, відіграють вирішальну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави. «Уряд, каже Конституція Іспанії, керує внутрішньою і зовнішньою політикою, цивільної та військової адміністрацією і обороною країни». Звичайно, програми, запропоновані урядом, звичайно мають потребу в підтвердженні та схвалення парламентом (особливо у парламентських державах). Система противаг працює і в даному випадку. Проте не можна не враховувати, що сама ця програма розробляється тільки урядом;
2) уряд виступає в ролі головного органу управління державним апаратом. Сфера управлінської діяльності уряду вельми широка і різноманітна. Однак це не означає, що вона універсальна і не знає обмежень. Головних обмежень два. Уряд і підлеглий йому апарат не повинні втручатися у сферу приватного життя. Правові норми, що регулюють сферу приватноправових відносин, встановлюються державою, публічною владою. Але сама ця влада не повинна видавати таких приписів, які узурпують їхні права. Інше може бути лише при тоталітарному режимі. Інше обмеження пов'язане з розмежуванням повноважень і компетенції між центром і місцями Особливо важливо це розмежування у федеративних державах, де воно пов'язане з поділом предметів ведення федерації і суб'єктів. Однак навіть в унітарних державах з розвитком децентралізації і розширення повноважень органів самоврядування здійснюються центром управлінські функції обмежуються.
Конкретний обсяг правомочностей, що належать уряду, не цілком однаковий в окремих країнах. Разом з тим можна завжди виділити такі предмети і сфери управлінської діяльності, які за загальним правилом зберігаються у веденні центрального уряду. До них належать, зокрема: оборона і зовнішня політика, національна безпека і підтримання громадського порядку, фінансова система і загальне регулювання економічної діяльності, включаючи захист вільної конкуренції і прав споживачів, здійснення в інтересах суспільства управління культурою, освітою, охороною здоров'я, соціальним забезпеченням, охорона навколишнього середовища. Уряд спрямовує і координує діяльність міністерств і відомств. У статті 40 Конституції Намібії: «керівництво, координація і нагляд за міністерствами та урядовими департаментами, включаючи напівдержавні підприємства. У Великобританії міністр, як уряд має право давати державним корпораціям розпорядження загального характеру, призначати і звільняти членів корпорації і інших посадових осіб, його схваленню підлягають плани реорганізації і розвитку корпорації. У Польщі, згідно Малої Конституції, Рада Міністрів:
ü здійснює внутрішню і зовнішню політику країни;
ü керує всієї урядової адміністрації;
ü приймає рішення з усіх питань політики держави, за винятком тих, які відповідно до Конституційним законом або іншим законом входять до компетенції Президента чи іншого органу державної влади чи самоврядування.
Відповідно до цих завдань Рада Міністрів:
ü забезпечує виконання законів;
ü видає в певних випадках розпорядження, що мають силу закону;
ü керує, координує і контролює роботу всіх інших органів державної адміністрації, несе відповідальність перед Сеймом за їх діяльність;
ü охороняє на підставі законів інтереси Державної скарбниці;
ü розробляє проект бюджету та інших фінансових планів держави, а також після їх затвердження Сеймом керує їх виконанням і т.д.
3) виходячи з принципу поділу влади уряд покликане виконувати закони, прийняті парламентом, втілювати їх у життя. Однак в сучасних зарубіжних країнах уряд все активніше вторгається в законодавчу діяльність парламенту. Уряд бере участь у законодавчому процесі і нормативно-регулятивна діяльності всіх парламентарних країнах уряд користується правом законодавчої ініціативи. Воно головний постачальник законопроектів. Урядові законопроекти мають пріоритетом при розгляді в парламенті. Представники уряду беруть участь у засіданнях комісій та палат (у Великобританії такими постійними представниками є парламентські секретарі, що входять до складу уряду). Уряд може звертатися до органів конституційного нагляду (у тих країнах, де вони є). Воно може порадити главі держави повернути вотував парламентом законопроект для повторного обговорення (у тих країнах, де подібне відкладальне вето передбачено).
Уряд є критично важливим, а нерідко і вирішальне вплив на законодавчий процес. У нормальних умовах рішення, однак, належить не уряду, а парламенту. На практиці, тим не менш, можливі такі варіанти, коли уряд сам приймає нормативні акти, що мають силу закону. У всіх парламентарних країнах передбачена можливість делегування парламентом повноважень уряду у законодавчій сфері. Зазвичай закон про делегування повноважень зазначає підстави і межі, а так само строки такої делегації. Будь-який урядовий акт, виданий на основі таких повноважень, підлягає затвердженню парламентом на його найближчій сесії. Навіть якщо він не представлений на затвердження в передбачені терміни або якщо він не був схвалений парламентом, такий акт уряду втрачає силу.
4) уряд здійснює повноваження у сфері оборони і зовнішньої політики. Воно керує будівництвом збройних сил, приймає рішення про їх використання у разі термінової необхідності, про введення воєнного стану та проведення мобілізації. Рішення парламенту з питань війни і миру виносяться зазвичай на основі рекомендацій уряду.
За урядом закріплюється загальне керівництво зовнішньою політикою країни. Як правило, глава відомства закордонних справ систематично інформує уряд на його засіданнях про найважливіші дипломатичних ініціативах та акціях. Наприклад, у Болгарії Рада Міністрів керує внутрішньою і зовнішньою політикою країни і здійснює її у відповідності з Конституцією і законами. Уряд приймає рішення про проведення переговорів і підписання найбільш важливих міжнародних договорів. Воно ж вирішує питання про їх подання на ратифікацію. Глави урядів все частіше безпосередньо беруть участь у вирішенні найбільш важливих для їх країн міжнародних питань. Іноді така участь інституалізується допомогою створення спеціальних міжнародних структур. Так, всі країни - члени Європейського союзу представлені главами урядів в його керівному органі - Європейській раді. Саме в рамках цього органу, що збирається не рідше двох разів на рік, приймаються всі найбільш важливі принципові рішення про політику і діяльність європейських співтовариств.
5) уряд має надзвичайними та іншими повноваженнями. Практично у всіх парламентарних країнах за урядом визнається право прийняття при необхідності надзвичайних, екстраординарних заходів. Вони можуть бути викликані такими причинами, як зовнішня загроза, внутрішні хвилювання, стихійні лиха тощо Надзвичайний стан може вводитися як на частини, так і на всій території держави. З ним можуть бути пов'язані тимчасове припинення конституційних гарантій, обмеження деяких особистих свобод, наприклад свободи пересування, розширення повноважень поліцейських або навіть військової влади та інші. Порядок введення надзвичайного стану і умови його застосування регулюються спеціальним законодавством. Однак при всіх особливостях такого регулювання в окремих країнах загальним є його використання для відновлення нормальної ситуації і безперешкодного функціонування законних влади. Використання подібних повноважень протягом відносно тривалого строку потребує підтвердження з сторін і законодавчого органу.
В окремих країнах уряд може виконувати і деякі інші повноваження, пов'язані з особливостями його державного ладу. Наприклад, у Японії уряд промульгирует закони, схвалені парламентом. Воно ж приймає рішення про амністію.
Питання № 5. Відповідальність уряду.
У теорії конституційного права виділяють юридичну і політичну відповідальність. Політична відповідальність виступає як показник проводиться урядом політики і прийнятих ним заходів. У залежності від форми правління така відповідальність настає перед главою держави або парламентом.
Парламентська відповідальність - це, в кінцевому рахунку, відмова у довірі і вотум недовіри за не належну, на думку парламенту, політику. Особливо можна відзначити такий різновид політичної відповідальності, як відповідальність за виконання бюджету: не затвердження парламентом звіту про виконання бюджету тягне в нормальних умовах відставку уряду. Політична відповідальність перед главою держави має місце зазвичай у вигляді усунення уряду чи міністра. У багатьох країнах відповідальність уряду за проведену політику - солідарна: при несхвалення цієї політики у відставку йдуть всі члени уряду, навіть якщо хтось з них в чомусь з цією політикою не погоджувався. Виносити такі розбіжності на загальний суд не можна, якщо таке станеться, це має наслідком відставку відповідного члена уряду. Згідно з частиною першою ст. 111 хорватської Конституції «Уряд відповідальний перед Президентом Республіки та Палатою депутатів Собору Республіки Хорватія», а ст. 98 управомочивающие Президента Республіки зміщати з посади Голови Уряду без будь-яких обмежень.
Конституційна практика зарубіжних країн з парламентською формою правління знає два різновиди конституційно-правової відповідальності: індивідуальна і колективна. Колективна відповідальність уряду (відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду, однак у статті 65 Основного Закону ФРН «в межах своєї компетенції кожен федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність»). Перший з них означає, що всі міністри уряду несуть колективну відповідальність перед парламентом (його нижньою палатою) незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того чи іншого рішення. У разі винесення парламентом вотуму недовіри уряду воно, як правило, зобов'язана подати у відставку (дещо інші процедури можуть передбачатися в країнах зі змішаними формами правління, де часто вирішальною є позиція з даного питання глави держави).
Колективна відповідальність міністрів може сполучатися з індивідуальною відповідальністю останніх за ввірену їм сферу діяльності. У ряді країн (Гватемала, Греція, Коста-Ріка, Колумбія, Уругвай, Словаччина) парламент формально має право відмовити в довірі не лише уряду в цілому, а й окремим міністрам. Механізм індивідуальної відповідальності міністрів перед парламентом, однак, найчастіше працює лише в разі опосередкування відповідного рішення парламенту аналогічним рішенням глави уряду. Юридична відповідальність пов'язана із законністю дій уряду. Відповідно до Конституції Данії «обвинувачення проти міністра стосовно службових обов'язків висуває тільки парламент, а розглядається спеціальним судом (судді Верховного суду та особи, відібрані парламентом не з числа депутатів)». У Фінляндії парламент дає дозвіл на залучення членів уряду до кримінальної відповідальності за скоєння тяжкого злочину (Державний суд). В Австрії, відповідно до ст. 76 і ч. 1 і 2 (п. «б») ст. 142 Федерального конституційного закону, членам Федерального уряду може бути пред'явлено звинувачення у скоєнні винного правопорушення в ході їх офіційної діяльності. Таке обвинувачення пред'являється Національною радою у присутності більшості його членів. Наявність такої конституційної норми означає, що, незважаючи на відсутність у Федеральному конституційному законі прямої на те вказівки, члени Федерального уряду користуються відомим імунітетом від переслідування за посадові правопорушення та що пред'явлення звинувачення нижньою палатою парламенту позбавляє члена уряду такого імунітету. Згідно з ч. 4 ст. 142, обвинувальний рішення Конституційного суду в цьому випадку спричиняє зміщення з посади, а при особливо обтяжуючих обставинах - тимчасове позбавлення політичних прав. Якщо ж діяння карається в кримінальному порядку, то Конституційний суд вирішує цю справу у відповідності з кримінальним законом, навіть якщо воно раніше було розпочато у звичайному суді (ст. 143).
У Франції члени Уряду несуть кримінальну відповідальність за посадові злочини і проступки за кримінальним законом, але перед Судом правосуддя республіки. Згідно з частинами другою-четвертою ст. 68-2, включеної до Конституції Франції 1993 року, будь-яка особа, яка вважає себе потерпілим від злочину або проступку, вчиненого членом уряду при здійсненні своїх функцій, може подати скаргу в комісію за заявами, яка може передати справу генеральному прокурору при Касаційному суді для порушення виробництва в Суді правосуддя республіки. Генеральний прокурор при Касаційному суді може і сам порушити таке виробництво на підставі висновку комісії за заявами. [4]
Можливо також залучення міністрів до судової відповідальності за ініціативою парламенту (Франція, Фінляндія, Румунія, Тайланд). Розгляд справи по суті може бути віднесено до юрисдикції верхньої палати (США), конституційного суду (Німеччина, Італія) або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя - у Франції, Марокко, Габоні і ряді інших франкомовних країн Африки, Державний суд - у Фінляндії.
Політична відповідальність міністрів перед парламентом може бути солідарною та індивідуальної. При солідарній відповідальності весь уряд йде у відставку, навіть якщо недовіру виражено одному з його членів (Франція, Іспанія). Принцип солідарності означає, що міністри несуть солідарну відповідальність за політику і рішення уряду, навіть якщо який-небудь міністр формально не брав участь у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього. Міністр, не згодний з рішенням, прийнятим кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду не мають права публічно критикувати діяльність уряду і в той же час залишатися в його лавах. При індивідуальній йде тільки той міністр, якому парламентом висловлено недовіру. У деяких країнах можливий і той і інший вид відповідальності буде застосований, якщо недовіру виражено тільки одному міністру (декільком міністрам), але не уряду в цілому, вирішує в одних державах кабінет (Великобританія), в інших - парламент (Італія).
Відповідальність уряду Угорщини (недовіру шляхом обрання нового міністра-голови). Не менш 1 / 5 (386) загальної кількості депутатів Державних Зборів виступають з ініціативою, але при цьому представляють кандидатуру нового міністра-голови. Обговорення та голосування по ній не раніше ніж через 3 дні і не пізніше 8 днів після внесення. Якщо більшість висловиться за недовіру, то це означає, що тим самим обирається новий.
Висновок
У конституційному праві зарубіжних країн прийнято виділяти два основні способи формування уряду: парламентський і позапарламентський. При парламентському способі вирішальну роль відіграють політичні партії, які мають більшість місць у парламенті. Позапарламентський спосіб характерний для президентських і ряду змішаних республік, в яких уряд формується главою держави.
Склад уряду включає Голови (Прем'єр-міністра), його заступників і міністрів. До кандидатів на посаду міністра нерідко встановлюються певні вимоги, пов'язані з досягненням відповідного віку, членством у парламенті.
Компетенція уряду охоплює широке коло питань, об'єднаних виконавчо-розпорядчої діяльністю.
Практика конституційно-правових відносин свідчить про два види відповідальності уряду: політичної і юридичної. Політична відповідальність пов'язана з реалізацією внутрішнього і зовнішньополітичного курсу і настає перед главою держави або парламентом, які має право відповідно відправити уряд у відставку або висловити йому недовіру. Юридична відповідальність виражається у формах кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності окремих міністрів за вчинені ними правопорушення.
Список використовуваної літератури:
1. Адміністративне право зарубіжних країн. Навчальний посібник. М., 2002.
2. Конституції зарубіжних держав: Навчальний посібник / Упоряд. проф. В.В. Маклаков. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: Изд-во БЕК, 2002. - 592 с.
3. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Підручник. У 4-х томах. Тома 1-2. Відп. ред. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во БЕК, 1996. Гол. 9, § 2.
4. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник для вузів / За заг. ред. М.В. Баглая, Ю.І. Лейбо, Л.М. Ентіна. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. Гол. 10.
5. Михальова Н.А. Конституційне право зарубіжних країн СНД: Навчальний посібник. - М., 1997.
6. Відповідальність за посадові злочини в зарубіжних країнах. - М.: Юрид. лит., 1994. - 128 с.
7. Пилипенко О.М. Конституційна регламентація статусу виконавчої влади в зарубіжних країнах / / Нариси конституційного права іноземних держав / Відп. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999.
8. Пилипенко О.М. Контроль діяльності виконавчої влади за кордоном / / Журнал російського права. 1998. № 10-11.
9. Уряд, міністерства і відомства в зарубіжних країнах. - М., 1994.
10. Порівняльне конституційне право / Відп. ред. В.Є. Чиркин. - М.: «Манускрипт», 1996. - С. 623 - 642.
11. Суставова Є.М. Делеговане законодавство / / Журнал російського права. 1998. № 8.
12. Трещетенкова Н.Ю. Правовий статус рахункових палат (досвід іноземних держав) / / Нариси конституційного права іноземних держав: Навчальний і науково-практичний посібник / Відп. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999.
13. Троїцький В.С., Морозова Л.А. Делеговане законотворчість / / Держава і право. 1997. № 4.
14. Умеренков Н.В. Делеговане законодавство: зарубіжний і російський досвід / / Конституційне й муніципальне право. 2001. № 2.
15. Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: МАУП, 2003. Гол. 12, § 3.
16. Ентін Л.М. Поділ влади: досвід сучасних держав. - М., 1995.
Дуже розгалужена система як постійних (створюваних найчастіше з головних напрямків урядової діяльності), так і тимчасових (утворених для вирішення будь-яких окремих проблем) комітетів кабінету функціонує у Великобританії. Із суто допоміжних органів кабінету комітети трансформувалися в «самостійні державні органи зі своєю компетенцією і правом виносити рішення», які «в принципі мають ту ж силу, що і рішення кабінету у повному складі».
В Індії найбільш важливі рішення приймаються в рамках створеного в 1970 р. комітету з політичних питань, до складу якого входять міністри, які мають найбільш важливими портфелями (він навіть отримав назву «суперкабінет»). Аналогічну роль відіграє і канадський комітет пріоритетів і політики, який би, як правило, 10-12 провідних міністрів на чолі з прем'єр-міністром.
Французьке конституційне право розрізняє міжміністерські ради і міжміністерські комітети, в рамках яких засідають лише члени уряду, що мають безпосереднє відношення до розглянутої проблеми. Перші засідають під головуванням президента, другі - під головуванням прем'єр-міністра.
Вельми своєрідно функціонує система комітетів кабінету в Нідерландах. Офіційний і дійсний склад комітетів, що засідають під головуванням прем'єр-міністра, збігаються далеко не завжди. Формально до складу комітету включається не більше п'яти міністрів. Фактично ж кожен міністр має право брати участь у засіданнях будь-якого комітету кабінету і навіть голосувати. Як і в багатьох інших країнах континентальної Європи, рішення комітетів у Нідерландах стають загальнообов'язковими тільки після їх схвалення повним складом кабінету.
Питання № 4. Компетенція уряду.
Сучасне уряд - важлива складова частина механізму здійснення державної влади. Уряд зосереджує у своїх рядах провідних політичних діячів, які очолюють правлячу партію чи коаліцію. Цілком природно, що вплив цих кіл позначається на повноваженнях, якими наділене уряд, надає цій гілки влади особливо велику значимість.
Зазвичай компетенція уряду предметна, в якій не визначається чіткий коло повноважень, виходячи з того, що кордони між виконавчою, законодавчою і судовою владою і так очевидні, отже, спостерігається розрив між юридичним і фактичним статусом уряду, для цього необхідно дослідити реальну діяльність уряду.
Нерідко компетенція уряду в конституції визначається дуже коротко. Так, згідно з Конституцією Франції «уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили ».
Необхідність у докладній регламентації повноважень уряду в країнах з парламентськими формами правління часто відпадає через те, що воно на практиці здійснює більшість повноважень формально з главою держави. У країнах же з федеративним політико-територіальним устроєм повноваження уряду найчастіше виводяться з розмежування компетенції між союзом і суб'єктами федерації.
Серед найбільш важливих повноважень уряду необхідно виділити наступні:
1) уряд, особливо його голова, відіграють вирішальну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави. «Уряд, каже Конституція Іспанії, керує внутрішньою і зовнішньою політикою, цивільної та військової адміністрацією і обороною країни». Звичайно, програми, запропоновані урядом, звичайно мають потребу в підтвердженні та схвалення парламентом (особливо у парламентських державах). Система противаг працює і в даному випадку. Проте не можна не враховувати, що сама ця програма розробляється тільки урядом;
2) уряд виступає в ролі головного органу управління державним апаратом. Сфера управлінської діяльності уряду вельми широка і різноманітна. Однак це не означає, що вона універсальна і не знає обмежень. Головних обмежень два. Уряд і підлеглий йому апарат не повинні втручатися у сферу приватного життя. Правові норми, що регулюють сферу приватноправових відносин, встановлюються державою, публічною владою. Але сама ця влада не повинна видавати таких приписів, які узурпують їхні права. Інше може бути лише при тоталітарному режимі. Інше обмеження пов'язане з розмежуванням повноважень і компетенції між центром і місцями Особливо важливо це розмежування у федеративних державах, де воно пов'язане з поділом предметів ведення федерації і суб'єктів. Однак навіть в унітарних державах з розвитком децентралізації і розширення повноважень органів самоврядування здійснюються центром управлінські функції обмежуються.
Конкретний обсяг правомочностей, що належать уряду, не цілком однаковий в окремих країнах. Разом з тим можна завжди виділити такі предмети і сфери управлінської діяльності, які за загальним правилом зберігаються у веденні центрального уряду. До них належать, зокрема: оборона і зовнішня політика, національна безпека і підтримання громадського порядку, фінансова система і загальне регулювання економічної діяльності, включаючи захист вільної конкуренції і прав споживачів, здійснення в інтересах суспільства управління культурою, освітою, охороною здоров'я, соціальним забезпеченням, охорона навколишнього середовища. Уряд спрямовує і координує діяльність міністерств і відомств. У статті 40 Конституції Намібії: «керівництво, координація і нагляд за міністерствами та урядовими департаментами, включаючи напівдержавні підприємства. У Великобританії міністр, як уряд має право давати державним корпораціям розпорядження загального характеру, призначати і звільняти членів корпорації і інших посадових осіб, його схваленню підлягають плани реорганізації і розвитку корпорації. У Польщі, згідно Малої Конституції, Рада Міністрів:
ü здійснює внутрішню і зовнішню політику країни;
ü керує всієї урядової адміністрації;
ü приймає рішення з усіх питань політики держави, за винятком тих, які відповідно до Конституційним законом або іншим законом входять до компетенції Президента чи іншого органу державної влади чи самоврядування.
Відповідно до цих завдань Рада Міністрів:
ü забезпечує виконання законів;
ü видає в певних випадках розпорядження, що мають силу закону;
ü керує, координує і контролює роботу всіх інших органів державної адміністрації, несе відповідальність перед Сеймом за їх діяльність;
ü охороняє на підставі законів інтереси Державної скарбниці;
ü розробляє проект бюджету та інших фінансових планів держави, а також після їх затвердження Сеймом керує їх виконанням і т.д.
3) виходячи з принципу поділу влади уряд покликане виконувати закони, прийняті парламентом, втілювати їх у життя. Однак в сучасних зарубіжних країнах уряд все активніше вторгається в законодавчу діяльність парламенту. Уряд бере участь у законодавчому процесі і нормативно-регулятивна діяльності всіх парламентарних країнах уряд користується правом законодавчої ініціативи. Воно головний постачальник законопроектів. Урядові законопроекти мають пріоритетом при розгляді в парламенті. Представники уряду беруть участь у засіданнях комісій та палат (у Великобританії такими постійними представниками є парламентські секретарі, що входять до складу уряду). Уряд може звертатися до органів конституційного нагляду (у тих країнах, де вони є). Воно може порадити главі держави повернути вотував парламентом законопроект для повторного обговорення (у тих країнах, де подібне відкладальне вето передбачено).
Уряд є критично важливим, а нерідко і вирішальне вплив на законодавчий процес. У нормальних умовах рішення, однак, належить не уряду, а парламенту. На практиці, тим не менш, можливі такі варіанти, коли уряд сам приймає нормативні акти, що мають силу закону. У всіх парламентарних країнах передбачена можливість делегування парламентом повноважень уряду у законодавчій сфері. Зазвичай закон про делегування повноважень зазначає підстави і межі, а так само строки такої делегації. Будь-який урядовий акт, виданий на основі таких повноважень, підлягає затвердженню парламентом на його найближчій сесії. Навіть якщо він не представлений на затвердження в передбачені терміни або якщо він не був схвалений парламентом, такий акт уряду втрачає силу.
4) уряд здійснює повноваження у сфері оборони і зовнішньої політики. Воно керує будівництвом збройних сил, приймає рішення про їх використання у разі термінової необхідності, про введення воєнного стану та проведення мобілізації. Рішення парламенту з питань війни і миру виносяться зазвичай на основі рекомендацій уряду.
За урядом закріплюється загальне керівництво зовнішньою політикою країни. Як правило, глава відомства закордонних справ систематично інформує уряд на його засіданнях про найважливіші дипломатичних ініціативах та акціях. Наприклад, у Болгарії Рада Міністрів керує внутрішньою і зовнішньою політикою країни і здійснює її у відповідності з Конституцією і законами. Уряд приймає рішення про проведення переговорів і підписання найбільш важливих міжнародних договорів. Воно ж вирішує питання про їх подання на ратифікацію. Глави урядів все частіше безпосередньо беруть участь у вирішенні найбільш важливих для їх країн міжнародних питань. Іноді така участь інституалізується допомогою створення спеціальних міжнародних структур. Так, всі країни - члени Європейського союзу представлені главами урядів в його керівному органі - Європейській раді. Саме в рамках цього органу, що збирається не рідше двох разів на рік, приймаються всі найбільш важливі принципові рішення про політику і діяльність європейських співтовариств.
5) уряд має надзвичайними та іншими повноваженнями. Практично у всіх парламентарних країнах за урядом визнається право прийняття при необхідності надзвичайних, екстраординарних заходів. Вони можуть бути викликані такими причинами, як зовнішня загроза, внутрішні хвилювання, стихійні лиха тощо Надзвичайний стан може вводитися як на частини, так і на всій території держави. З ним можуть бути пов'язані тимчасове припинення конституційних гарантій, обмеження деяких особистих свобод, наприклад свободи пересування, розширення повноважень поліцейських або навіть військової влади та інші. Порядок введення надзвичайного стану і умови його застосування регулюються спеціальним законодавством. Однак при всіх особливостях такого регулювання в окремих країнах загальним є його використання для відновлення нормальної ситуації і безперешкодного функціонування законних влади. Використання подібних повноважень протягом відносно тривалого строку потребує підтвердження з сторін і законодавчого органу.
В окремих країнах уряд може виконувати і деякі інші повноваження, пов'язані з особливостями його державного ладу. Наприклад, у Японії уряд промульгирует закони, схвалені парламентом. Воно ж приймає рішення про амністію.
Питання № 5. Відповідальність уряду.
У теорії конституційного права виділяють юридичну і політичну відповідальність. Політична відповідальність виступає як показник проводиться урядом політики і прийнятих ним заходів. У залежності від форми правління така відповідальність настає перед главою держави або парламентом.
Парламентська відповідальність - це, в кінцевому рахунку, відмова у довірі і вотум недовіри за не належну, на думку парламенту, політику. Особливо можна відзначити такий різновид політичної відповідальності, як відповідальність за виконання бюджету: не затвердження парламентом звіту про виконання бюджету тягне в нормальних умовах відставку уряду. Політична відповідальність перед главою держави має місце зазвичай у вигляді усунення уряду чи міністра. У багатьох країнах відповідальність уряду за проведену політику - солідарна: при несхвалення цієї політики у відставку йдуть всі члени уряду, навіть якщо хтось з них в чомусь з цією політикою не погоджувався. Виносити такі розбіжності на загальний суд не можна, якщо таке станеться, це має наслідком відставку відповідного члена уряду. Згідно з частиною першою ст. 111 хорватської Конституції «Уряд відповідальний перед Президентом Республіки та Палатою депутатів Собору Республіки Хорватія», а ст. 98 управомочивающие Президента Республіки зміщати з посади Голови Уряду без будь-яких обмежень.
Конституційна практика зарубіжних країн з парламентською формою правління знає два різновиди конституційно-правової відповідальності: індивідуальна і колективна. Колективна відповідальність уряду (відставка канцлера тягне за собою відставку всього уряду, однак у статті 65 Основного Закону ФРН «в межах своєї компетенції кожен федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі під свою відповідальність»). Перший з них означає, що всі міністри уряду несуть колективну відповідальність перед парламентом (його нижньою палатою) незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того чи іншого рішення. У разі винесення парламентом вотуму недовіри уряду воно, як правило, зобов'язана подати у відставку (дещо інші процедури можуть передбачатися в країнах зі змішаними формами правління, де часто вирішальною є позиція з даного питання глави держави).
Колективна відповідальність міністрів може сполучатися з індивідуальною відповідальністю останніх за ввірену їм сферу діяльності. У ряді країн (Гватемала, Греція, Коста-Ріка, Колумбія, Уругвай, Словаччина) парламент формально має право відмовити в довірі не лише уряду в цілому, а й окремим міністрам. Механізм індивідуальної відповідальності міністрів перед парламентом, однак, найчастіше працює лише в разі опосередкування відповідного рішення парламенту аналогічним рішенням глави уряду. Юридична відповідальність пов'язана із законністю дій уряду. Відповідно до Конституції Данії «обвинувачення проти міністра стосовно службових обов'язків висуває тільки парламент, а розглядається спеціальним судом (судді Верховного суду та особи, відібрані парламентом не з числа депутатів)». У Фінляндії парламент дає дозвіл на залучення членів уряду до кримінальної відповідальності за скоєння тяжкого злочину (Державний суд). В Австрії, відповідно до ст. 76 і ч. 1 і 2 (п. «б») ст. 142 Федерального конституційного закону, членам Федерального уряду може бути пред'явлено звинувачення у скоєнні винного правопорушення в ході їх офіційної діяльності. Таке обвинувачення пред'являється Національною радою у присутності більшості його членів. Наявність такої конституційної норми означає, що, незважаючи на відсутність у Федеральному конституційному законі прямої на те вказівки, члени Федерального уряду користуються відомим імунітетом від переслідування за посадові правопорушення та що пред'явлення звинувачення нижньою палатою парламенту позбавляє члена уряду такого імунітету. Згідно з ч. 4 ст. 142, обвинувальний рішення Конституційного суду в цьому випадку спричиняє зміщення з посади, а при особливо обтяжуючих обставинах - тимчасове позбавлення політичних прав. Якщо ж діяння карається в кримінальному порядку, то Конституційний суд вирішує цю справу у відповідності з кримінальним законом, навіть якщо воно раніше було розпочато у звичайному суді (ст. 143).
У Франції члени Уряду несуть кримінальну відповідальність за посадові злочини і проступки за кримінальним законом, але перед Судом правосуддя республіки. Згідно з частинами другою-четвертою ст. 68-2, включеної до Конституції Франції 1993 року, будь-яка особа, яка вважає себе потерпілим від злочину або проступку, вчиненого членом уряду при здійсненні своїх функцій, може подати скаргу в комісію за заявами, яка може передати справу генеральному прокурору при Касаційному суді для порушення виробництва в Суді правосуддя республіки. Генеральний прокурор при Касаційному суді може і сам порушити таке виробництво на підставі висновку комісії за заявами. [4]
Можливо також залучення міністрів до судової відповідальності за ініціативою парламенту (Франція, Фінляндія, Румунія, Тайланд). Розгляд справи по суті може бути віднесено до юрисдикції верхньої палати (США), конституційного суду (Німеччина, Італія) або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя - у Франції, Марокко, Габоні і ряді інших франкомовних країн Африки, Державний суд - у Фінляндії.
Політична відповідальність міністрів перед парламентом може бути солідарною та індивідуальної. При солідарній відповідальності весь уряд йде у відставку, навіть якщо недовіру виражено одному з його членів (Франція, Іспанія). Принцип солідарності означає, що міністри несуть солідарну відповідальність за політику і рішення уряду, навіть якщо який-небудь міністр формально не брав участь у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього. Міністр, не згодний з рішенням, прийнятим кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду не мають права публічно критикувати діяльність уряду і в той же час залишатися в його лавах. При індивідуальній йде тільки той міністр, якому парламентом висловлено недовіру. У деяких країнах можливий і той і інший вид відповідальності буде застосований, якщо недовіру виражено тільки одному міністру (декільком міністрам), але не уряду в цілому, вирішує в одних державах кабінет (Великобританія), в інших - парламент (Італія).
Відповідальність уряду Угорщини (недовіру шляхом обрання нового міністра-голови). Не менш 1 / 5 (386) загальної кількості депутатів Державних Зборів виступають з ініціативою, але при цьому представляють кандидатуру нового міністра-голови. Обговорення та голосування по ній не раніше ніж через 3 дні і не пізніше 8 днів після внесення. Якщо більшість висловиться за недовіру, то це означає, що тим самим обирається новий.
Висновок
У конституційному праві зарубіжних країн прийнято виділяти два основні способи формування уряду: парламентський і позапарламентський. При парламентському способі вирішальну роль відіграють політичні партії, які мають більшість місць у парламенті. Позапарламентський спосіб характерний для президентських і ряду змішаних республік, в яких уряд формується главою держави.
Склад уряду включає Голови (Прем'єр-міністра), його заступників і міністрів. До кандидатів на посаду міністра нерідко встановлюються певні вимоги, пов'язані з досягненням відповідного віку, членством у парламенті.
Компетенція уряду охоплює широке коло питань, об'єднаних виконавчо-розпорядчої діяльністю.
Практика конституційно-правових відносин свідчить про два види відповідальності уряду: політичної і юридичної. Політична відповідальність пов'язана з реалізацією внутрішнього і зовнішньополітичного курсу і настає перед главою держави або парламентом, які має право відповідно відправити уряд у відставку або висловити йому недовіру. Юридична відповідальність виражається у формах кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності окремих міністрів за вчинені ними правопорушення.
Список використовуваної літератури:
1. Адміністративне право зарубіжних країн. Навчальний посібник. М., 2002.
2. Конституції зарубіжних держав: Навчальний посібник / Упоряд. проф. В.В. Маклаков. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: Изд-во БЕК, 2002. - 592 с.
3. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Підручник. У 4-х томах. Тома 1-2. Відп. ред. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во БЕК, 1996. Гол. 9, § 2.
4. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник для вузів / За заг. ред. М.В. Баглая, Ю.І. Лейбо, Л.М. Ентіна. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. Гол. 10.
5. Михальова Н.А. Конституційне право зарубіжних країн СНД: Навчальний посібник. - М., 1997.
6. Відповідальність за посадові злочини в зарубіжних країнах. - М.: Юрид. лит., 1994. - 128 с.
7. Пилипенко О.М. Конституційна регламентація статусу виконавчої влади в зарубіжних країнах / / Нариси конституційного права іноземних держав / Відп. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999.
8. Пилипенко О.М. Контроль діяльності виконавчої влади за кордоном / / Журнал російського права. 1998. № 10-11.
9. Уряд, міністерства і відомства в зарубіжних країнах. - М., 1994.
10. Порівняльне конституційне право / Відп. ред. В.Є. Чиркин. - М.: «Манускрипт», 1996. - С. 623 - 642.
11. Суставова Є.М. Делеговане законодавство / / Журнал російського права. 1998. № 8.
12. Трещетенкова Н.Ю. Правовий статус рахункових палат (досвід іноземних держав) / / Нариси конституційного права іноземних держав: Навчальний і науково-практичний посібник / Відп. ред. Д.А. Ковачев. - М., 1999.
13. Троїцький В.С., Морозова Л.А. Делеговане законотворчість / / Держава і право. 1997. № 4.
14. Умеренков Н.В. Делеговане законодавство: зарубіжний і російський досвід / / Конституційне й муніципальне право. 2001. № 2.
15. Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: МАУП, 2003. Гол. 12, § 3.
16. Ентін Л.М. Поділ влади: досвід сучасних держав. - М., 1995.
[1] Порівняльне конституційне право. Навчальний посібник / під ред. доктора юрид. наук, проф. А.І. Ковлєра, доктора юрид. наук, проф. В.Є. Чіркіна, (відп. ред.) Доктора юрид. наук Ю.А. Юдіна .- Изд-во «Манускрипт». - М.: 1996. С. 623-625.
[2] Порівняльне конституційне право. Навчальний посібник / під ред. доктора юрид. наук, проф. А.І. Ковлєра, доктора юрид. наук, проф. В.Є. Чіркіна, (відп. ред.) Доктора юрид. наук Ю.А. Юдіна .- Изд-во «Манускрипт». - М.: 1996. С. 626.
[3] Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник: У 4 т. Т. 4. Особлива: країни Америки та Азії / Відп. ред. проф. Б.А. Страшун. - Вид-во НОРМА. - К.: 2001. С. 534.
[4] Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник: У 4 т. Т. 2. Відп. ред. проф. Б.А. Страшун. - Вид-во БЕК. - М.: 1995. С. 292 - 294.