В.М. Марасанова
У 1801 - 1811 рр.. Олександр I зайнявся перетвореннями державного апарату. Реформи початку XIX ст. торкнулися, насамперед, центральних органів управління. Одночасно було необхідно пожвавити діяльність місцевої адміністрації та зміцнити її зв'язки з центром. 1 січня 1810 був заснований законодорадчих Державний Рада [1]. Важливе значення мав Комітет Міністрів - вищий адміністративний орган, створений одночасно з міністерствами. Маніфестом 8 вересня 1802 р. у Росії засновувалось «Міністерство, розділене на вісім відділень: Військове, Морське, Закордонних справ, Внутрішніх справ, Комерції, Фінансів, Народного освіти, Юстиції» [2], а також Державне казначейство на правах міністерства. На чолі кожного відділення був поставлений міністр, і самі відділення після їх створення стали офіційно іменуватися міністерствами. Установа міністерств звужувало компетенції Сенату і зменшувало його значення для губернських установ.
Проблемами управління за родом своєї діяльності займалося МВС.
Фактично міністерство відало всім народним господарством. Коли в 1819 р. ці питання частково були передані в Міністерство фінансів, МВС залишилося поліцейсько-господарським органом з дуже різноманітними функціями. У сфері компетенції міністерства перебували станові справи, проблеми міського будівництва, питання медичної допомоги населенню, справи іноземних віросповідань (з 1832 р.) і статистична частина (з 1834 р.). З МВС в якості самостійних відомств були виділені Міністерство поліції (1811 - 1819 рр..) [3] та Головне управління духовних справ іноземних віросповідань. МВС передало Міністерству державного майна, створеного в 1837 р., справи про піклування над іноземними вихідцями, про переселення євреїв і засланців, справи щодо заохочення сільського господарства та управління калмицьким народом. Будівельна частина перейшла у відання Головного Управління шляхів сполучення.
При Миколі I найважливіші питання державного управління зосередила Власна Є. І. В. канцелярія. У зв'язку зі створенням в 1826 р. III відділення з компетенції МВС було вилучено політичний розшук. З середини 1840-х рр.. монархія вже не виявляла навіть слабких спроб реформаторської діяльності.
Багато розпорядчі та навіть виконавчі функції зосередили вищі та центральні установи. Кількість справ МВС постійно збільшувалася.
У 1803 р. в міністерстві розглядалося 24.921 справа, а в 1827 - 35 тис. справ, тобто на 10 тис. більше. Уряд неодноразово приймала заходи по скороченню листування. Якщо в 1827 р. до МВС розглядалося 35 тис. справ, то у 1833 р. - тільки 17.052, причому це не означало зниження інтенсивності роботи міністерства. У 1834 р. по міністерству значилося 19.510 справ [4].
Кожне губернське правління регулярно отримувало численні укази вищих і центральних установ, а також вело листування з урядовими установами інших губерній [5]. У циркулярі комітету про скорочення листування від 14 травня 1856 р., надісланому на подільське губернське правління, говорилося: «Множення листування не стільки належить підставах нашого діловодства або причин випадковим, скільки походить від помилкового напрямки службових занять місць та осіб, особливо в нижчих інстанціях» [6].
У 1804 р. ярославський цивільний губернатор М.М. Голіцин одержав указ Сенату з приписом не обтяжувати Ярославське губернське правління зайвої листуванням. У 1838 р. костромський губернатор Н.І. Жуков видав розпорядження про якнайшвидший розгляд казенних справ у губернії [7]. У результаті число справ у губернських установах стало трохи менше. У 1827 р. по країні в губернських установах значилося 3.162.292 справи, а в 1834 р. - 870.952.
Значний внесок у скорочення листування внесло створення нових органів періодичної преси. З 1830 р. почали виходити «Журнал Міністерства внутрішніх справ» і «Губернські відомості». «Журнал МВС» публікував розпорядження міністерства, статистичні відомості, всеподданейших звіти міністрів, а з 1834 р. виписки зі звітів губернаторів. 10 червня 1856 костромському губернатору А.Ф. Войцеху був направлений циркуляр міністра внутрішніх справ С.С. Ланського, в якому зазначалося, що журнал замінює самі циркуляри та опубліковані в ньому розпорядження також є обов'язковими до виконання, як і розсилаються по губерніях [8].
Важливою подією в діяльності місцевих установ були особисті відвідування губерній Верхнього Поволжя імператорами, представниками царської сім'ї та вищими державними чиновниками. Такі відвідини часто носили характер ревізій і помітно стимулювали діяльність губернських установ в усіх відношеннях. Приміром, протягом першої половини XIX ст. Кострому п'ять разів відвідували особи царського дому [9]. У Ярославській губернії побували імператори Олександр I (серпень 1823 р.), Микола I (листопад 1831, жовтень 1834, травень 1848 р.) та інші представники правлячої династії. Навесні 1837 цесаревич Олександр зі своїм наставником поетом В.А. Жуковським почав велику подорож по Росії, маршрут якого пройшов по деяким населеним пунктам Верхневолжья. Через Новгород і Твер спадкоємець престолу проїхав в Углич, Рибінськ, Ярославль і Кострому. У Костромській губернії цесаревич відвідав також повітові міста Макаров і Нерехта. Далі Олександр Миколайович відправився до Вятки, Перм і Оренбург, відвідав гірські заводи на Уралі і проїхав до Тобольська. На зворотному шляху він відвідав інші поволзькі міста, побував на азовському і чорноморському узбережжі, а також у Криму [10].
Вельми суворо підходили до діяльності місцевих установ при перевірках сенатори і міністри. На початку XIX ст. проведення сенаторських ревізій грунтувалося на інструкції від 6 жовтня 1799 року. Нова інструкція для сенаторів, що складалася з 29 параграфів, була затверджена 17 березня 1819. Сенатори перевіряли канцелярське діловодство губернських присутствених місць; оглядали школи, лікарні, в'язниці; брали скарги від населення. Зазвичай при сенатора місцеві урядові установи встигали вирішити в два рази більше справ, ніж у звичайний час. У 1820 р. до обов'язків ревізуються губернії сенаторів було додано також стягування недоїмок. У такому вигляді інструкція залишилася незмінною в зведенні законів 1832 р. і наступних видань.
За період правління Олександра I відбулася 52 сенаторських ревізії, в середньому по дві на рік. У 1810 р. сенатор П.А. Обресков ревізував Володимирську, Нижегородську і Казанську губернії.
Після Вітчизняної війни 1812 р. сенаторські ревізії довгий час не відправлялися в Верхньоволзькі губернії.
На прохання місцевого дворянства, незадоволеного зловживаннями губернатора Н.Ф. Пасинкова, у 1815 р. ревізія сенатора А.В. Аляб'єва перевіряла Костромську губернію. У наступному році сенатор Ф.П. Ключар ревізував Тверську губернію, в 1818 р. сенатор Д.Б. Мертваго - Володимирську. Таким чином, за першу чверть XIX ст. в регіоні ревізії торкнулися трьох губерній. Тільки в Ярославській губернії сенаторські ревізії не проводилися протягом усього століття. При Миколі I в Росії відбулося 33 сенаторських ревізії. З них за Верхньоволзької регіону пройшло дві ревізії в Костромській губернії: ревізія сенатора Є.А. Дурасова (1827 р.) і ревізія князя І.А. ЛобановаРостовского (1844 р.). Якщо при Олександрі I тривалість сенаторських ревізій в середньому становила 2 - 4 місяці, то при Миколі I їх тривалість збільшилася до року [11].
Перша половина XIX ст. не внесла істотних змін в адміністративно-територіальний устрій імперії.
«Установи для управління губерній», змінене за Павла I, указом 9 вересня 1801 було відновлено по Катерининському зразком. У деяких губерніях перейшли від «павловського» до «Катерининському» поділу на повіти. По доповіді Сенату 24 травня 1803 були відновлені 3 з 4 скасованих за Павла I повітів Володимирській губернії - Олександрівський, Ковровський і Судогодський. Місто Киржач залишився безуездним у складі Покровського повіту [12]. У Тверській губернії в 1803 р. були відновлені Весьєгонський і Калязінський повіти. У складі Весьєгонського повіту знаходився заштатне місто Красний Холм, який мав у екатерининскую епоху свій повіт. У Костромській губернії у 1802 р. був відновлений Буйський повіт. Однак міста губернії Плесо, Лух і Кадий не отримали знову статусу повітових центрів [13]. Таким чином, з чотирьох верхневолжскіх губерній тільки Ярославська не змінила на початку XIX століття свого повітового поділу. Кількість повітів у верхневолжскіх губерніях більше не змінювалася до 1917 року.
На початку XIX ст. існувало три генерал-губернаторства, що включали вісім губерній. У Верхньоволзької регіоні 18 квітня 1809 посаду генералгубернатора була відновлена для принца Г.П. Ольденбургского [14]. 18 квітня 1809 відбулося його одруження з великою князівною Катериною Павлівною, випадала йому двоюрідною сестрою. Невдовзі було призначення Ольденбургского генералгубернатором Новгородським, Тверським і Ярославським і одночасно главноуправляющім Департаментом водяних комунікацій.
Олександр I був прихильником збереження генерал-губернаторств. У 1819 р. як досвіду було сформовано намісництво з п'яти губерній - Рязанської, Тульської, Орловської, Воронезької і Тамбовської. Його очолив колишній міністр поліції А.Д. Балашов.
Микола I доручив Секретному комітету 1827 розглянути результати діяльності А.Д. Балашова. Секретний комітет прийшов до висновку, що реформи Балашова були дуже «поверхневі». Після цього у всіх п'яти губерніях повернулися до колишнього порядку управління. Генералгубернатори були збережені в Петербурзі, Москві і на околицях держави (у Фінляндії, Західного і Східного Сибіру, Прибалтиці, Новоросії), де були потрібні більш широкі права місцевої адміністрації. У середині сторіччя в Росії було два намісництва (в Царстві Польському і на Кавказі) і десять генерал-губернаторств [15].
У місцевому управлінні в основному збереглася система адміністративних установ, створена реформами Катерини II в 1775 - 1785 рр.. Главою місцевої адміністрації був губернатор. Після створення міністерств губернатори були підпорядковані МВС. На чолі багатьох губерній при Миколі I були поставлені військові губернатори.
Так, в Ярославській губернії посаду військового губернатора була встановлена під час відвідин Миколи I у 1834 р. для К.М. Полторацького. Якщо на початку правління Миколи I серед губернаторів військових була лише третина, то до 1853 р. вже 51,7% з них були генералами.
Губернатори здійснювали нагляд за місцевими органами всіх відомств, хоча безпосередньо губернатор не головував у таких губернських установах, як казенна палата, палата державних маєтностей, палата кримінальних справ і палата цивільних справ. Наприклад, в середині XIX ст. костромський губернатор І.В. Каменський був головою губернського правління, наказу громадського піклування, комісії народного продовольства, будівельної і дорожньої комісії, оспенного комітету, рекрутського комітету, комітету про земські повинності, статистичного комітету, піклувальної комітету про в'язниці і губернського піклування про дитячі притулки. Як і інші губернатори, він керував роботою десяти установ.
Нові законоположення про права та обов'язки губернаторів, губернських правлінь і земських поліцій з'явилися в 1837 р. 3 червня 1837 г. був прийнятий «Загальний наказ цивільним губернаторам». Згідно наказу, «цивільні губернатори, як безпосередні начальники ввірених їм найвищу волею губерній, суть перші в оних охоронці недоторканності верховних прав самодержавства, корис держави і повсюдного точного виконання законів, статутів, Найвищих наказів, указів Правлячого Сенату і приписів начальства» [16]. Головною метою губернатора був нагляд за адміністративної, поліцейської та судової діяльністю місцевих установ. Губернатори могли втручатися в судові розгляди на будь-якої інстанції. У нижчих інстанціях губернатори могли призупинити розгляд справи, а в разі незгоди з палатами кримінального та цивільного суду могли переносити справа в Сенат. Вони мали право затверджувати вироки палат і нижчих інстанцій, але змінити вироки судів не мали права. Губернатор не міг відступати від законів, засновувати нових податків, не мав права покарати кого-небудь без суду.
Найближчими помічниками губернаторів залишалися віце-губернатори. У 1842 р. з'явилося "Загальне положення про права та обов'язки вицегубернаторов», що розвивали основні положення, викладені в «Наказі цивільним губернаторам». До 1845 р. вицегубернаторов виконували важливі обов'язки голови Казенної палати.
Вони вступали в управління губернією на період відсутності «начальників губерній» у зв'язку зі службовими відрядженнями, відпустками або хворобою [17].
Головними губернськими установами залишалися губернське правління, казенна палата, наказ громадського піклування і управа благочиння. Основним адміністративним установою губернії вважалося губернське правління. Кожне губернське правління спочатку було колегіальним установою під головуванням губернатора. Компетенція губернських правлінь багато в чому була аналогічна губернаторської. Вони відповідали за оприлюднення в губернії законів і здійснювали контроль за їх виконанням, контролювали розвиток місцевого сільського господарства, промисловості, охорони здоров'я і т.д. У 1860 р. слідча частина була вилучена з відання губернських правлінь і передана в Міністерство юстиції. Губернське правління складалося із загального присутності і канцелярії.
Крім того, до нього ставилися скарбник з помічником, друкарня, архів і губернський землемір з креслярської.
Штати губернських правлінь надалі переглядалися у бік збільшення чисельності чиновників і їхніх окладів. По штатах 1837 у Володимирській і Тверській губерніях передбачалося по 69 чиновників, а в Костромській і Ярославській губернія - по 65. У 1857 р. у складі Подільського губернського правління значилося 139 чиновників, з них класні посади займали 44 людини, інші 95 чоловік були канцелярськими службовцями.
За рік правління розглянуло 2.920 справ та 49,8 тис. паперів, тобто в середньому на одного чиновника довелося 21 справу і 305 паперів [18].
У першій половині століття самостійна роль губернських правлінь зменшувалася, вони все більше перетворювалися у допоміжне установа при губернаторі. Відповідно до «Наказом» 1837 р. губернатор стверджував всі постанови губернського правління, тобто був змінений встановлений в 1802 р. порядок. Тепер рішення приймалися на засіданнях губернського правління не колегіально, а за розсудом губернатора як «начальника» губернії, крім судової частини, де, як і раніше, потрібно більшість голосів.
У першій половині XIX ст. зростало значення канцелярії губернатора. Службовці вели листування у справах про друк, про рекрутських наборах, про видачу закордонних паспортів і подорожніх, про затвердження судових вироків і результатів торгів казенним майном.
У складі канцелярії губернатора значилися правитель, секретар, помічник правителя, письмоводителі, старший і молодший чиновники особливих доручень.
При канцелярії могло бути кілька позаштатних кандидатів на вибір губернатора.
У 1848 р. в канцелярії володимирського губернатора значилося 11 класних чиновників при одній вакансії молодшого чиновника особливих доручень, а також 20 канцеляристів. Всього у двох головних адміністративних установах Володимирській губернії (губернському правлінні та канцелярії губернатора) служили 79 чиновників [19]. На той же 1848 р. у Володимирській губернії значилося 1.142.669 жителів [20]. На 1857 р. у складі канцелярії костромського губернатора було 25 чоловік. Класні посади займали 12 осіб. За рік канцелярія костромського губернатора розглянула 912 справ і 10.752 паперів, тобто в середньому один чиновник за рік повинен був вивчити і вирішити 49 справ і 566 паперів [21]. У середині сторіччя в подільському губернському правлінні та канцелярії губернатора з урахуванням канцеляристів числилися 164 людини, і на класних посадах знаходилося 56 чоловік. У 1857 р. в Подільській губернії проживали 1.065.577 осіб.
Отже, в першій половині XIX ст. зростання бюрократизації проявлявся у збільшенні кількості державних установ усіх рівнів - вищих, центральних, місцевих, а також в ускладненні їх функцій. У місцевих установах верхневолжскіх губерній, як і по всій Росії, посилився бюрократичний централізм, обсяг діловодної документації, а також відбувалася воєнізація цивільного апарату. У цей час збільшилася диференціація і спеціалізація державних органів.
У житті російських регіонів була велика роль губернаторів, проголошених «господарями губерній».
Список літератури
1. ПСЗ. I. Т. XXХI. No 24064.
2. Міністерство внутрішніх справ: Історичний нарис. СПб., 1902. С.1 - 2.
3. Див: Органи і війська МВС Росії: Короткий історичний нарис. М., 1996. С.16 - 21; та ін
4. Див: Варадінов Н. Історія Міністерства внутрішніх справ: У 3 ч. СПб., 1858 - 1862. Ч. III. Кн.1.
СПб., 1862. С.29.
5. Див: Гаво. Ф.40. Оп.1. Д.1810; Д.1811; 1817; ДАКО. Ф.133. Оп.2. Д.139; 1317; 1334; та ін
6. ДАКО. Ф.134. Оп.7. Буд.15. Л.1.
7. Див: КГВ. 1838. Оф.ч. 8 жовтня. No 39.
8. Див: ДАКО. Ф.134. Оп.7. Буд.15. Л.4.
9. Див: Навоєв П.Є. Опис Костромської губернії: Досвід родіноведенія. Кострома, б. р. С.31.
10. Див: Росія під скіпетром Романових. 1613 - 1913 рр.. Б.м., б.г. С.250 - 251.
11. Див: Історія Урядового Сенату за двісті років. 1711 - 1911 рр..: У 5 т. СПб., 1911. Т.3.
С.636, 637, 650.
12. Див: ПСЗ.I. Т. XXVII. No 20774.
13. Див: Пам'ятна книжка Костромської губернії на 1851 м. Кострома, б.г.; Рябінін О.М. Територіальні зміни верхневолжскіх губерній: історія і сучасність / / Вісник КДПУ. Кострома.
1997. No 2. С.10.
15. Див: Єрошкін Н.П. Історія державних установ дореволюційної Росії. М., 1997.
С.164; Він же. Кріпосницьке самодержавство і його політичні інститути (Перша половина XIX ст.). М., 1981. С.45.
16. ПСЗ. II. Т. XII. Відділення 1-ше. No 10303.
17. ТГВ. 1844. Оф.ч. 4, 25 березня. No 10, 13; 29 липня. No 31; 30 верес. No 40; 1849. Оф.ч. 25 червня. No 26, 15 жовт. No 42; 1849. Оф.ч. 25 червня. No 26, 15 жовт. No 42; та ін
18. Див: Матеріали з географії та статистики Росії, зібрані офіцерами Генерального штабу. Костромська губернія / Укл. Я. Кржівоблоцкій. Кострома, 1861. С.532.
19. Див: Морякова О.В. Система місцевого управління при Миколі I. М., 1998. С.49, 61.
20. Див: Пам'ятна книжка Володимирській губернії на 1848 р. Володимир, б.г. С.88.
21. Див: Матеріали з географії та статистики Росії, зібрані офіцерами Генерального штабу. Костромська губернія. С.530 - 531.