ЗБЕРЕЖЕННЯ Самовільне перебудови й перепланувань
ПЛАН
Основні розбіжності
НПА регіонів
Немає підстави для відмови
Слабкий довід
За заявою громадянина
Суд не повинен підміняти орган місцевого самоврядування
Тільки після відмови
Про судових процедурах
Що доводити?
У розділі 4 нового Житлового кодексу РФ вперше на федеральному рівні врегульовані основні питання, пов'язані з перебудови і перепланування житлових приміщень. У статті 29, включеної в цю главу, визначені наслідки самовільного перебудови й (або) переобладнання житлового приміщення. Подальше правове регулювання даних відносин, здійснене суб'єктами Російської Федерації і органами місцевого самоврядування на підставі ч. 2 ст. 5 Кодексу, а також судова практика виявили різне розуміння правових норм, що допускають збереження житлового приміщення у тому стані, в якому воно знаходиться після самовільного перебудови й (або) самовільного перепланування.
Перебудову і перепланування житлового приміщення являють собою певні види робіт, після виконання яких потрібне внесення змін у технічний паспорт житлового приміщення (ст. 25 ЖК РФ). Такі роботи проводяться з дотриманням вимог законодавства за погодженням з органом місцевого самоврядування, яка є органом, що здійснює узгодження (ст. 26 ЖК РФ).
Перевлаштування і (або) перепланування, проведені власником житлового приміщення або наймачем житлового приміщення, займаного за договором соціального найму, згідно з ч. 1 ст. 29 ЖК РФ зізнаються самовільними у двох випадках: 1) за відсутності документа, що підтверджує прийняття органом місцевого самоврядування рішення про погодження; 2) при порушенні проекту, який представлявся до органу, що здійснює узгодження. В обох випадках винну в правопорушення особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності, передбаченої ст. 7.21 КоАП РФ.
Цивільно-правові наслідки самовільного перебудови (перепланування) житлового приміщення прописані в ст. 29 ЖК РФ: власник або наймач такого житлового приміщення зобов'язані привести його до свого попереднього стану в розумний строк і в порядку, встановленому органом, що здійснює узгодження; при невиконанні зазначеної обов'язки за позовом названого органу суд може прийняти рішення відносно власника - про продаж житлового приміщення з публічних торгів, у відношенні наймача - про розірвання договору соціального найму. Одночасно в ч. 4 цієї статті передбачено, що на підставі рішення суду житлове приміщення може бути збережене в переустроенном і (або) перепланованому стані, якщо цим не порушуються права і законні інтереси громадян або якщо це не створює загрозу їх життю або здоров'ю.
Основні розбіжності
Таке правове регулювання викликало різне розуміння процедури збереження самовільно переустроенного і (або) перепланованого житлового приміщення в існуючому стані. Основна розбіжність проявляється з питання про можливість прийняття рішення про це не тільки судом, але і в позасудовому порядку. У судовій практиці також неоднозначно вирішується питання про те, в яких випадках і порядку має розглядатися питання про збереження житлового приміщення, хто є належним відповідачем у справі. Повною мірою виникли питання можуть бути зняті за допомогою роз'яснень Пленуму Верховного Суду РФ, в даний час можна висловити по них лише свої міркування.
У юридичній літературі переважає точка зору про те, що збереження самовільних перебудов (перепланувань) допускається тільки на підставі рішення суду. У окремих коментарях робиться обережна застереження про можливість оформлення перепланування та перебудови, якщо в них немає суттєвих порушень, органами місцевого самоврядування, оскільки ці дії знаходяться в їх віданні.
Немає єдиного підходу до даного питання і при регулюванні відносин, пов'язаних з оформленням самовільних перебудов і перепланувань житлових приміщень, нормативними правовими актами (НПА), прийнятими в розвиток положень ЖК РФ. У більшості таких актів або міститься відсилання до ст. 29 ЖК РФ, регулюючої наслідки самовільно виконаних робіт з перепланування і (або) перебудови житлового приміщення, або відтворюються правила цієї статті.
НПА регіонів
У пункті 2 Постанови Уряду Москви від 8 лютого 2005 р. N 73-ПП "Про порядок перебудови й (або) перепланування житлових і нежитлових приміщень у житлових будинках на території міста Москви" (у редакції Постанови від 15.11.2005 N 883-ПП) на Мосжилинспекции покладаються функції уповноваженого органу, що здійснює погодження, в тому числі раніше виконаних самовільно перебудов і (або) перепланувань житлових та нежитлових приміщень у житлових будинках, якщо вони не порушують права і законні інтереси громадян або не створюють загрозу їх життю та здоров'ю.
Можливість узгодження в позасудовому порядку вироблених самовільно перебудов і (або) перепланування житлового приміщення передбачена і рядом органів місцевого самоврядування, наприклад Положенням про порядок перебудови й (або) перепланування житлових приміщень у місті Королеві Московської області, затвердженим Постановою глави муніципального освіти "Місто Корольов" від 12 вересня 2005 N 1729. При цьому в одних нормативних актах, зокрема в названому Положенні, наводиться перелік певних робіт, які можуть бути узгоджені адміністрацією з подальшим внесенням змін в технічний паспорт житлового будинку, в інших - передбачається подання особою, яка зробила самовільне перевлаштування (перепланування), додаткових документів для прийняття рішення про погодження (наприклад, у відповідному Положенні, ухваленому в муніципальному освіту "Місто Подольськ" Московської області). Є і такі акти, в яких докладно регламентована процедура отримання та оформлення висновку про можливість збереження житлового приміщення в існуючому стані для подачі заявником позовної заяви до суду з питання збереження житлового приміщення (наприклад, в муніципальному освіту "Місто Подольськ" Московської області). В останньому випадку таке регулювання викликає великі сумніви, оскільки визначення порядку цивільного судочинства, складовою частиною якого є процедура отримання і надання доказів, знаходиться у веденні Російської Федерації (п. "о" ст. 71 Конституції України, ст. 1 ГПК РФ).
Немає підстави для відмови
На думку автора, орган місцевого самоврядування за заявою громадянина, який допустив самовільне перевлаштування і (або) перепланування житлового приміщення, не тільки має право, але і зобов'язаний прийняти рішення про погодження та збереженні житлового приміщення в існуючому стані для внесення змін в технічний паспорт житлового будинку, якщо громадянином були представлені всі необхідні для цього документи, а результати виконаних ним самовільно робіт не порушують права і законні інтереси громадян або не створюють загрозу їх життю та здоров'ю.
Сенс, зміст і застосування норм ЖК РФ, регулюючих аналізовані відносини, а також діяльність органів місцевого самоврядування щодо реалізації цих норм у силу ст. 18 Конституції РФ повинні оцінюватися виходячи з прав громадян у житловій сфері, що забезпечуються правосуддям.
Права власників житлового приміщення на його перебудову, перепланування і оформлення виконаних робіт безпосередньо випливають з положень глави 4 ЖК РФ. Узгодження віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування без будь-які застереження про неприпустимість прийняття позитивного рішення щодо самовільно вироблених перебудов і (або) перепланування (п. 7 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Не передбачає таку підставу для відмови і ст. 27 ЖК РФ, визначальна вичерпний перелік випадків, коли орган місцевого самоврядування може відмовити у погодженні.
Збереження переобладнань, що підвищують якість і впорядкованість житлового приміщення, навіть якщо вони зроблені без узгодження, відповідає не тільки інтересам громадян, а й суспільства в цілому. Закон встановлює адміністративну відповідальність за допущене правопорушення, але не виключає реалізації громадянами своїх прав на оформлення у позасудовому порядку самовільно виконаних переобладнань. Діяльність органу місцевого самоврядування, спрямована на те, щоб зобов'язати громадянина, залученого до адміністративної відповідальності, відновити житлове приміщення в колишньому стані, а потім дозволити йому виробництво тих же перебудов (перепланувань), суперечила б основоположним принципам, закріпленим у ст. 18 Конституції РФ. Несерйозно покладати на суд функції з прийняття в експлуатацію будь-якого перебудови, перепланування тільки по тому мотиву, що роботи були проведені самовільно.
Слабкий довід
Прихильники протилежної точки зору виходять з того, що наслідки самовільного перебудови й (або) самовільного перепланування житлового приміщення регулюються ст. 29 ЖК РФ, в якій передбачено тільки один порядок збереження житлового приміщення в існуючому стані - за рішенням суду. Такий доказ, як видається, недостатньо обгрунтований. Суд не є органом, компетентним приймати виконані будівельні роботи. За допомогою правосуддя забезпечуються права громадян, захищаються і відновлюються їх порушені або оспорювані права, свободи і законні інтереси (ст. 18, 46 Конституції України, ст. 2, 3 ЦПК РФ).
Виходячи зі змісту і місця ст. 29 ЖК України в системі норм Кодексу, вона регулює відносини, що виникли на тій стадії, коли громадянинові компетентним органом відмовлено у погодженні перебудови, перепланування та пред'явлено вимогу про приведення житлового приміщення в попередній стан; при невиконанні цієї вимоги органу місцевого самоврядування надається право звернутися до суду з відповідним позовом. В якості одного з неодмінних умов винесення судом рішення про продаж такого житлового приміщення з публічних торгів або про розірвання щодо його договору соціального найму в ч. 5 цієї статті вказується на неприйняття судом передбаченого ч. 4 рішення про збереження житлового приміщення.
Таким чином, ст. 29 ЖК РФ за змістом її частин 4 та 5, що підлягають тлумаченню у нерозривній єдності, спрямована на захист прав громадян і дозволяє суду відмовити у задоволенні позову пред'явленого про продаж житлового приміщення з публічних торгів або про розірвання договору соціального найму, якщо їм буде прийнято рішення про збереженні житлового приміщення в існуючому стані (при наявності відповідного зустрічного заяви), оскільки цим не порушуються права і законні інтереси громадян або якщо це не створює загрозу їх життю або здоров'ю. У такому разі в резолютивній частині рішення суд вказує не тільки про відмову в задоволення позову органу місцевого самоврядування та про збереження житлового приміщення, а й про те, що дане рішення є підставою для внесення організацією (органом) з обліку об'єктів нерухомого майна відповідних змін в документацію на житлове приміщення. Тим самим за допомогою правосуддя захищається порушене (оспорюване) право громадянина на збереження житлового приміщення у переустроенном і (або) перепланованому стані.
За заявою громадянина
Визначаючи зазначене право суду, розглянута стаття не обмежує спільні повноваження органів місцевого самоврядування і не містить для них заборони на погодження за заявою громадянина самовільно вироблених перебудов, перепланувань житлового приміщення. Це було б не логічно, оскільки при запереченні можливості оформлення виконаних робіт у позасудовому порядку може скластися невизначена ситуація, коли орган місцевого самоврядування, будучи неправомочним прийняти заяву громадянина про оформлення, сам не звертається до суду з відповідним позовом, тоді як самовільні перебудову, перепланування фактично зберігаються.
З урахуванням існуючого регулювання слід визнати, що орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути подану громадянином заяву про оформлення результату виконаних робіт і прийняти по ньому відповідне рішення. Відмова у розгляді заяви або у прийнятті позитивного рішення по ньому може бути оскаржений громадянином до суду за правилами глави 25 ЦПК РФ, якщо при цьому не виникає спору про право, підвідомчого суду, за наявності якого питання розглядається в порядку позовного провадження (ч. 3 ст . 247 ЦПК РФ). Зокрема, відмова не може вважатися правомірним в тому випадку, коли громадянином були представлені органу місцевого самоврядування разом із заявою про оформлення всі необхідні документи, а проведені ним перебудову, перепланування житлового приміщення відповідають вимогам пожежної безпеки, санітарно-гігієнічним, екологічним та іншим встановленим законодавством вимогам, не порушують прав і законних інтересів інших осіб. У цьому випадку суд приймає рішення, яким визнає відмову неправомірним, і зобов'язує орган місцевого самоврядування здійснити узгодження вироблених перебудов і (або) перепланування житлового приміщення.
Суд не повинен підміняти орган місцевого самоврядування
Нерідко громадяни, які допустили самовільне переобладнання, самі звертаються до суду з різними вимогами. Можливість прийняття таких вимог до провадження суду і дозволу їх по суті слід розглядати виходячи з взаємозв'язку норм житлового законодавства та норм цивільного процесуального права.
В окремих випадках до суду пред'являлися заяви про встановлення різних юридичних фактів, зокрема непорушення прав та інтересів громадян, які проживають в тому ж будинку або квартирі, відповідності виробленої перепланування вимогам законодавства тощо Ці заяви дозволялися судом по суті в порядку окремого провадження. З подібною практикою погодитися не можна, так як безпосередньо зі змісту заяв вбачається наявність підвідомчого суду спору про право заявників на житлове приміщення в існуючому стані. Факти, які вони просять встановити, чи мають значення для вирішення цієї суперечки, але самі по собі не породжують у заявників будь-яких прав і обов'язків. Тим більше, що ці факти можуть бути підтверджені у позасудовому порядку, що в силу ст. 265 ЦПК РФ виключає можливість їх встановлення судом. Якщо заявник з метою оформлення самовільно виконаних переобладнань в органі, що здійснює узгодження перебудов і (або) перепланувань, бажає підтвердити відсутність порушень прав та інтересів членів своєї сім'ї чи сусідів або дотримання ним встановлених норм і правил, то він не позбавлений можливості отримати письмову згоду зазначених осіб (коли воно необхідно), висновок уповноважених органів, а в разі відмови пред'явити позов до зацікавлених осіб про визнання їх заперечень необгрунтованими або оскаржити в суді відмову в дачі позитивного висновку. Тому умови, необхідні для встановлення фактів, що мають юридичне значення, відсутні, відповідно до ч. 3 ст. 263 ЦПК РФ таке заява підлягає залишенню без розгляду.
Найчастіше громадяни, не звертаючись до органу місцевого самоврядування із заявою з питання самовільних переобладнань, відразу пред'являють до суду позови про збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому вигляді. З практикою розгляду судом подібних позовів навряд чи можна погодитися, оскільки в зазначених випадках суди, по суті, підміняють органи місцевого самоврядування, здійснюючи їх повноваження за погодженням. Про це красномовно свідчить і згаданий вище правовий акт муніципального освіти "Місто Подольськ", в якому суду фактично відводиться роль органу, що затверджує видається міжвідомчою комісією акт про можливість збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому стані. Крім того, істотно зменшуються права громадян, змушених звертатися не тільки до органу, у віданні якого перебуває ухвалення відповідного рішення для внесення змін в технічний паспорт житлового приміщення, а й до суду, нести у зв'язку з цим додаткові витрати, хоча вони можуть вирішити питання в спрощеному порядку: шляхом подачі відповідної заяви та необхідних документів до органу, до компетенції якого віднесено узгодження перебудови (перепланування). Розгляд таких справ спричиняє негативні наслідки і для самих органів місцевого самоврядування: з них при задоволенні позову стягують судові витрати, часто значні, на підставі ст. 98 ЦПК РФ.
Тільки після відмови
У ч. 1 ст. 3 ЦПК передбачено, що зацікавлена особа має право звернутися до суду за захистом порушених або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Право особи, яка не зверталося до органу місцевого самоврядування із заявою про збереження самовільних перебудов, перепланування, не вважається порушеним або оспорюваним. Воно саме допустило порушення, для усунення якого повинно (крім сплати адміністративного штрафу) або відновити житлове приміщення в колишньому стані, або погодити вироблені переобладнання з компетентним органом, коли для цього немає перешкод. І тільки після відмови в узгодженні самовільних переобладнань можна говорити про порушених або оспорюваних прав особи на збереження житлового приміщення в існуючому стані, що дозволяє цій особі вдатися до судового захисту, представивши докази про відсутність перешкод для збереження приміщення в переустроенном (перепланованому) вигляді.
Тим більше що самовільними визнаються і перевлаштування, і (або) перепланування житлового приміщення, проведені з порушенням представлявся проекту, коли при відсутності відмови у прийманні об'єкта взагалі не можна говорити про самовільні переобладнання. Тільки перевіряючи мотиви відмови, суд може визначити, допущені чи відступи від проекту і наскільки вони значні, чи не порушені внаслідок цього чиї-небудь права і законні інтереси.
Про судових процедурах
З урахуванням викладеного можна зробити висновок про те, що питання про збереження житлового приміщення в самовільно переустроенном (перепланованому) стані може вирішуватися судом при розгляді справ:
1) за позовом органу, що здійснює узгодження, про продаж з публічних торгів житлового приміщення або про розірвання договору найму житлового приміщення, коли відповідачем у такій справі подано заяву про збереження житлового приміщення в існуючому стані;
2) за заявою зацікавленої особи про оскарження відмови органу місцевого самоврядування в узгодженні і затвердження відповідного акту про завершення перебудови, перепланування житлового приміщення;
3) за позовом до органу місцевого самоврядування, відмовив у затвердженні несанкціонованих перебудов і (або) перепланування, та іншим особам, який оскаржить право позивача на виконані переобладнання або заперечують проти них (наприклад, до власника іншої кімнати в тій же квартирі, претендує на ці переобладнання або рахує порушеними внаслідок цього свої права), про заперечення відмови та визнання права на вироблені перевлаштування і (або) перепланування або про визнання заперечень проти них необгрунтованими.
Викладені висновки, однак, не означають, що рішення суду про збереження житлового приміщення в існуючому після перебудови (перепланування) стані, прийняте за позовом громадянина, не зверталася перед цим до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою, або з порушенням виду судового провадження (наприклад, заяву про оскарження відмови в погодженні розглянуто в позовному порядку) повинно бути, безумовно, скасовано вищою судовою інстанцією тільки з мотивів помилкового прийняття до виробництва такої вимоги або порушення порядку його розгляду. Якщо обставини, що мають значення для справи, були визначені і встановлені судом повно і правильно, викладені в рішенні висновки відповідають цим обставинам, а норми матеріального права застосовані і витлумачені відповідно до їх змістом, то скасування такого рішення була б формальної і суперечила б змісту конституційного права громадян на судовий захист.
У справах зазначеної категорії слід залучати до участі у справі всіх осіб, інтереси яких може торкнутися судове рішення (членів сім'ї заявника, сусідів по квартирі, будинку, якщо перебудови (перепланування) зачіпають їх права на займані ними приміщення). Процесуальне становище цих осіб (співвідповідача, треті особи) буде залежати від їх ставлення до заявленого вимогу. Наприклад, якщо власник сусідньої кімнати в комунальній квартирі заперечує проти оформлення самовільних перебудов (перепланувань) з мотивів порушення його законних інтересів і до нього пред'явлений позов про визнання заперечень необгрунтованими, то цей сусід і орган місцевого самоврядування, відмовляє в погодженні, будуть співвідповідачами у справі .
Що доводити?
Коло юридично значущих обставин, що підлягають встановленню судом, визначається виходячи із мотивів відмови в узгодженні і змісту заявленої вимоги. Якщо спір стосується перебудови й (або) перепланування житлового приміщення, проведених за відсутності документа, що підтверджує погодження, то доводяться всі обставини, на підтвердження яких ч. 2 ст. 26 ЖК РФ передбачає пред'явлення перерахованих в неї документів, а також відсутність порушення прав і законних інтересів громадян і загрози їх життю або здоров'ю. Природно, що в цьому випадку пред'являється не проект планованих ремонтно-будівельних робіт, передбачений у п. 3 ч. 2 вказаної статті, а виконані компетентними проектними організаціями виконавчі креслення та технічні висновки про допустимість і безпеки проведених робіт. Допустимість і безпеку прихованих ремонтно-будівельних робіт, що підлягають перевірці та приймання з оформленням актів встановленої форми до закриття їх іншими роботами, доводяться шляхом подання документів про результати вибіркового розтину конструкцій з метою перевірки якості та правильності раніше виконаних робіт.
У тому випадку, коли спір виник у зв'язку з відступом від раніше узгодженого проекту, доводяться обставини, що свідчать про те, що внаслідок цього не були порушені встановлені законодавством вимоги, законні інтереси громадян, а жиле приміщення в існуючому вигляді не створює загрозу їх життю або здоров'ю (наприклад, руйнуванням несучих конструкцій, обвалом стін, аварією газового обладнання та ін.) Такими доказами можуть бути пояснення зацікавлених осіб про відсутність у них заперечень, показання свідків, письмові докази, висновків уповноважених органів державного нагляду і контролю, а в необхідних випадках - висновок експертизи.
Суд може прийняти рішення про збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому стані тільки в тому випадку, якщо визнає встановленими вищевказані обставини на основі доказів, оцінених за правилами ст. 67 ЦПК.
Література
1. Технічні паспорти житлових приміщень - це документи, що містять технічну та іншу інформацію про житлових приміщеннях, пов'язану із забезпеченням відповідності житлових приміщень встановленим вимогам (ч. 5 ст. 19 ЖК РФ).
2. Гуев О.М. Постатейний коментар до Житлового кодексу Російської Федерації / / Дело. 2005.
3. Постатейний коментар до Житлового кодексу Російської Федерації / Під ред. П.В. Крашеніннікова. М.: Статут, 2005.
4. Вісник Мера і Уряду Москви. 2005. N 13.
ПЛАН
Основні розбіжності
НПА регіонів
Немає підстави для відмови
Слабкий довід
За заявою громадянина
Суд не повинен підміняти орган місцевого самоврядування
Тільки після відмови
Про судових процедурах
Що доводити?
У розділі 4 нового Житлового кодексу РФ вперше на федеральному рівні врегульовані основні питання, пов'язані з перебудови і перепланування житлових приміщень. У статті 29, включеної в цю главу, визначені наслідки самовільного перебудови й (або) переобладнання житлового приміщення. Подальше правове регулювання даних відносин, здійснене суб'єктами Російської Федерації і органами місцевого самоврядування на підставі ч. 2 ст. 5 Кодексу, а також судова практика виявили різне розуміння правових норм, що допускають збереження житлового приміщення у тому стані, в якому воно знаходиться після самовільного перебудови й (або) самовільного перепланування.
Перебудову і перепланування житлового приміщення являють собою певні види робіт, після виконання яких потрібне внесення змін у технічний паспорт житлового приміщення (ст. 25 ЖК РФ). Такі роботи проводяться з дотриманням вимог законодавства за погодженням з органом місцевого самоврядування, яка є органом, що здійснює узгодження (ст. 26 ЖК РФ).
Перевлаштування і (або) перепланування, проведені власником житлового приміщення або наймачем житлового приміщення, займаного за договором соціального найму, згідно з ч. 1 ст. 29 ЖК РФ зізнаються самовільними у двох випадках: 1) за відсутності документа, що підтверджує прийняття органом місцевого самоврядування рішення про погодження; 2) при порушенні проекту, який представлявся до органу, що здійснює узгодження. В обох випадках винну в правопорушення особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності, передбаченої ст. 7.21 КоАП РФ.
Цивільно-правові наслідки самовільного перебудови (перепланування) житлового приміщення прописані в ст. 29 ЖК РФ: власник або наймач такого житлового приміщення зобов'язані привести його до свого попереднього стану в розумний строк і в порядку, встановленому органом, що здійснює узгодження; при невиконанні зазначеної обов'язки за позовом названого органу суд може прийняти рішення відносно власника - про продаж житлового приміщення з публічних торгів, у відношенні наймача - про розірвання договору соціального найму. Одночасно в ч. 4 цієї статті передбачено, що на підставі рішення суду житлове приміщення може бути збережене в переустроенном і (або) перепланованому стані, якщо цим не порушуються права і законні інтереси громадян або якщо це не створює загрозу їх життю або здоров'ю.
Основні розбіжності
Таке правове регулювання викликало різне розуміння процедури збереження самовільно переустроенного і (або) перепланованого житлового приміщення в існуючому стані. Основна розбіжність проявляється з питання про можливість прийняття рішення про це не тільки судом, але і в позасудовому порядку. У судовій практиці також неоднозначно вирішується питання про те, в яких випадках і порядку має розглядатися питання про збереження житлового приміщення, хто є належним відповідачем у справі. Повною мірою виникли питання можуть бути зняті за допомогою роз'яснень Пленуму Верховного Суду РФ, в даний час можна висловити по них лише свої міркування.
У юридичній літературі переважає точка зору про те, що збереження самовільних перебудов (перепланувань) допускається тільки на підставі рішення суду. У окремих коментарях робиться обережна застереження про можливість оформлення перепланування та перебудови, якщо в них немає суттєвих порушень, органами місцевого самоврядування, оскільки ці дії знаходяться в їх віданні.
Немає єдиного підходу до даного питання і при регулюванні відносин, пов'язаних з оформленням самовільних перебудов і перепланувань житлових приміщень, нормативними правовими актами (НПА), прийнятими в розвиток положень ЖК РФ. У більшості таких актів або міститься відсилання до ст. 29 ЖК РФ, регулюючої наслідки самовільно виконаних робіт з перепланування і (або) перебудови житлового приміщення, або відтворюються правила цієї статті.
НПА регіонів
У пункті 2 Постанови Уряду Москви від 8 лютого 2005 р. N 73-ПП "Про порядок перебудови й (або) перепланування житлових і нежитлових приміщень у житлових будинках на території міста Москви" (у редакції Постанови від 15.11.2005 N 883-ПП) на Мосжилинспекции покладаються функції уповноваженого органу, що здійснює погодження, в тому числі раніше виконаних самовільно перебудов і (або) перепланувань житлових та нежитлових приміщень у житлових будинках, якщо вони не порушують права і законні інтереси громадян або не створюють загрозу їх життю та здоров'ю.
Можливість узгодження в позасудовому порядку вироблених самовільно перебудов і (або) перепланування житлового приміщення передбачена і рядом органів місцевого самоврядування, наприклад Положенням про порядок перебудови й (або) перепланування житлових приміщень у місті Королеві Московської області, затвердженим Постановою глави муніципального освіти "Місто Корольов" від 12 вересня 2005 N 1729. При цьому в одних нормативних актах, зокрема в названому Положенні, наводиться перелік певних робіт, які можуть бути узгоджені адміністрацією з подальшим внесенням змін в технічний паспорт житлового будинку, в інших - передбачається подання особою, яка зробила самовільне перевлаштування (перепланування), додаткових документів для прийняття рішення про погодження (наприклад, у відповідному Положенні, ухваленому в муніципальному освіту "Місто Подольськ" Московської області). Є і такі акти, в яких докладно регламентована процедура отримання та оформлення висновку про можливість збереження житлового приміщення в існуючому стані для подачі заявником позовної заяви до суду з питання збереження житлового приміщення (наприклад, в муніципальному освіту "Місто Подольськ" Московської області). В останньому випадку таке регулювання викликає великі сумніви, оскільки визначення порядку цивільного судочинства, складовою частиною якого є процедура отримання і надання доказів, знаходиться у веденні Російської Федерації (п. "о" ст. 71 Конституції України, ст. 1 ГПК РФ).
Немає підстави для відмови
На думку автора, орган місцевого самоврядування за заявою громадянина, який допустив самовільне перевлаштування і (або) перепланування житлового приміщення, не тільки має право, але і зобов'язаний прийняти рішення про погодження та збереженні житлового приміщення в існуючому стані для внесення змін в технічний паспорт житлового будинку, якщо громадянином були представлені всі необхідні для цього документи, а результати виконаних ним самовільно робіт не порушують права і законні інтереси громадян або не створюють загрозу їх життю та здоров'ю.
Сенс, зміст і застосування норм ЖК РФ, регулюючих аналізовані відносини, а також діяльність органів місцевого самоврядування щодо реалізації цих норм у силу ст. 18 Конституції РФ повинні оцінюватися виходячи з прав громадян у житловій сфері, що забезпечуються правосуддям.
Права власників житлового приміщення на його перебудову, перепланування і оформлення виконаних робіт безпосередньо випливають з положень глави 4 ЖК РФ. Узгодження віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування без будь-які застереження про неприпустимість прийняття позитивного рішення щодо самовільно вироблених перебудов і (або) перепланування (п. 7 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ). Не передбачає таку підставу для відмови і ст. 27 ЖК РФ, визначальна вичерпний перелік випадків, коли орган місцевого самоврядування може відмовити у погодженні.
Збереження переобладнань, що підвищують якість і впорядкованість житлового приміщення, навіть якщо вони зроблені без узгодження, відповідає не тільки інтересам громадян, а й суспільства в цілому. Закон встановлює адміністративну відповідальність за допущене правопорушення, але не виключає реалізації громадянами своїх прав на оформлення у позасудовому порядку самовільно виконаних переобладнань. Діяльність органу місцевого самоврядування, спрямована на те, щоб зобов'язати громадянина, залученого до адміністративної відповідальності, відновити житлове приміщення в колишньому стані, а потім дозволити йому виробництво тих же перебудов (перепланувань), суперечила б основоположним принципам, закріпленим у ст. 18 Конституції РФ. Несерйозно покладати на суд функції з прийняття в експлуатацію будь-якого перебудови, перепланування тільки по тому мотиву, що роботи були проведені самовільно.
Слабкий довід
Прихильники протилежної точки зору виходять з того, що наслідки самовільного перебудови й (або) самовільного перепланування житлового приміщення регулюються ст. 29 ЖК РФ, в якій передбачено тільки один порядок збереження житлового приміщення в існуючому стані - за рішенням суду. Такий доказ, як видається, недостатньо обгрунтований. Суд не є органом, компетентним приймати виконані будівельні роботи. За допомогою правосуддя забезпечуються права громадян, захищаються і відновлюються їх порушені або оспорювані права, свободи і законні інтереси (ст. 18, 46 Конституції України, ст. 2, 3 ЦПК РФ).
Виходячи зі змісту і місця ст. 29 ЖК України в системі норм Кодексу, вона регулює відносини, що виникли на тій стадії, коли громадянинові компетентним органом відмовлено у погодженні перебудови, перепланування та пред'явлено вимогу про приведення житлового приміщення в попередній стан; при невиконанні цієї вимоги органу місцевого самоврядування надається право звернутися до суду з відповідним позовом. В якості одного з неодмінних умов винесення судом рішення про продаж такого житлового приміщення з публічних торгів або про розірвання щодо його договору соціального найму в ч. 5 цієї статті вказується на неприйняття судом передбаченого ч. 4 рішення про збереження житлового приміщення.
Таким чином, ст. 29 ЖК РФ за змістом її частин 4 та 5, що підлягають тлумаченню у нерозривній єдності, спрямована на захист прав громадян і дозволяє суду відмовити у задоволенні позову пред'явленого про продаж житлового приміщення з публічних торгів або про розірвання договору соціального найму, якщо їм буде прийнято рішення про збереженні житлового приміщення в існуючому стані (при наявності відповідного зустрічного заяви), оскільки цим не порушуються права і законні інтереси громадян або якщо це не створює загрозу їх життю або здоров'ю. У такому разі в резолютивній частині рішення суд вказує не тільки про відмову в задоволення позову органу місцевого самоврядування та про збереження житлового приміщення, а й про те, що дане рішення є підставою для внесення організацією (органом) з обліку об'єктів нерухомого майна відповідних змін в документацію на житлове приміщення. Тим самим за допомогою правосуддя захищається порушене (оспорюване) право громадянина на збереження житлового приміщення у переустроенном і (або) перепланованому стані.
За заявою громадянина
Визначаючи зазначене право суду, розглянута стаття не обмежує спільні повноваження органів місцевого самоврядування і не містить для них заборони на погодження за заявою громадянина самовільно вироблених перебудов, перепланувань житлового приміщення. Це було б не логічно, оскільки при запереченні можливості оформлення виконаних робіт у позасудовому порядку може скластися невизначена ситуація, коли орган місцевого самоврядування, будучи неправомочним прийняти заяву громадянина про оформлення, сам не звертається до суду з відповідним позовом, тоді як самовільні перебудову, перепланування фактично зберігаються.
З урахуванням існуючого регулювання слід визнати, що орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути подану громадянином заяву про оформлення результату виконаних робіт і прийняти по ньому відповідне рішення. Відмова у розгляді заяви або у прийнятті позитивного рішення по ньому може бути оскаржений громадянином до суду за правилами глави 25 ЦПК РФ, якщо при цьому не виникає спору про право, підвідомчого суду, за наявності якого питання розглядається в порядку позовного провадження (ч. 3 ст . 247 ЦПК РФ). Зокрема, відмова не може вважатися правомірним в тому випадку, коли громадянином були представлені органу місцевого самоврядування разом із заявою про оформлення всі необхідні документи, а проведені ним перебудову, перепланування житлового приміщення відповідають вимогам пожежної безпеки, санітарно-гігієнічним, екологічним та іншим встановленим законодавством вимогам, не порушують прав і законних інтересів інших осіб. У цьому випадку суд приймає рішення, яким визнає відмову неправомірним, і зобов'язує орган місцевого самоврядування здійснити узгодження вироблених перебудов і (або) перепланування житлового приміщення.
Суд не повинен підміняти орган місцевого самоврядування
Нерідко громадяни, які допустили самовільне переобладнання, самі звертаються до суду з різними вимогами. Можливість прийняття таких вимог до провадження суду і дозволу їх по суті слід розглядати виходячи з взаємозв'язку норм житлового законодавства та норм цивільного процесуального права.
В окремих випадках до суду пред'являлися заяви про встановлення різних юридичних фактів, зокрема непорушення прав та інтересів громадян, які проживають в тому ж будинку або квартирі, відповідності виробленої перепланування вимогам законодавства тощо Ці заяви дозволялися судом по суті в порядку окремого провадження. З подібною практикою погодитися не можна, так як безпосередньо зі змісту заяв вбачається наявність підвідомчого суду спору про право заявників на житлове приміщення в існуючому стані. Факти, які вони просять встановити, чи мають значення для вирішення цієї суперечки, але самі по собі не породжують у заявників будь-яких прав і обов'язків. Тим більше, що ці факти можуть бути підтверджені у позасудовому порядку, що в силу ст. 265 ЦПК РФ виключає можливість їх встановлення судом. Якщо заявник з метою оформлення самовільно виконаних переобладнань в органі, що здійснює узгодження перебудов і (або) перепланувань, бажає підтвердити відсутність порушень прав та інтересів членів своєї сім'ї чи сусідів або дотримання ним встановлених норм і правил, то він не позбавлений можливості отримати письмову згоду зазначених осіб (коли воно необхідно), висновок уповноважених органів, а в разі відмови пред'явити позов до зацікавлених осіб про визнання їх заперечень необгрунтованими або оскаржити в суді відмову в дачі позитивного висновку. Тому умови, необхідні для встановлення фактів, що мають юридичне значення, відсутні, відповідно до ч. 3 ст. 263 ЦПК РФ таке заява підлягає залишенню без розгляду.
Найчастіше громадяни, не звертаючись до органу місцевого самоврядування із заявою з питання самовільних переобладнань, відразу пред'являють до суду позови про збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому вигляді. З практикою розгляду судом подібних позовів навряд чи можна погодитися, оскільки в зазначених випадках суди, по суті, підміняють органи місцевого самоврядування, здійснюючи їх повноваження за погодженням. Про це красномовно свідчить і згаданий вище правовий акт муніципального освіти "Місто Подольськ", в якому суду фактично відводиться роль органу, що затверджує видається міжвідомчою комісією акт про можливість збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому стані. Крім того, істотно зменшуються права громадян, змушених звертатися не тільки до органу, у віданні якого перебуває ухвалення відповідного рішення для внесення змін в технічний паспорт житлового приміщення, а й до суду, нести у зв'язку з цим додаткові витрати, хоча вони можуть вирішити питання в спрощеному порядку: шляхом подачі відповідної заяви та необхідних документів до органу, до компетенції якого віднесено узгодження перебудови (перепланування). Розгляд таких справ спричиняє негативні наслідки і для самих органів місцевого самоврядування: з них при задоволенні позову стягують судові витрати, часто значні, на підставі ст. 98 ЦПК РФ.
Тільки після відмови
У ч. 1 ст. 3 ЦПК передбачено, що зацікавлена особа має право звернутися до суду за захистом порушених або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Право особи, яка не зверталося до органу місцевого самоврядування із заявою про збереження самовільних перебудов, перепланування, не вважається порушеним або оспорюваним. Воно саме допустило порушення, для усунення якого повинно (крім сплати адміністративного штрафу) або відновити житлове приміщення в колишньому стані, або погодити вироблені переобладнання з компетентним органом, коли для цього немає перешкод. І тільки після відмови в узгодженні самовільних переобладнань можна говорити про порушених або оспорюваних прав особи на збереження житлового приміщення в існуючому стані, що дозволяє цій особі вдатися до судового захисту, представивши докази про відсутність перешкод для збереження приміщення в переустроенном (перепланованому) вигляді.
Тим більше що самовільними визнаються і перевлаштування, і (або) перепланування житлового приміщення, проведені з порушенням представлявся проекту, коли при відсутності відмови у прийманні об'єкта взагалі не можна говорити про самовільні переобладнання. Тільки перевіряючи мотиви відмови, суд може визначити, допущені чи відступи від проекту і наскільки вони значні, чи не порушені внаслідок цього чиї-небудь права і законні інтереси.
Про судових процедурах
З урахуванням викладеного можна зробити висновок про те, що питання про збереження житлового приміщення в самовільно переустроенном (перепланованому) стані може вирішуватися судом при розгляді справ:
1) за позовом органу, що здійснює узгодження, про продаж з публічних торгів житлового приміщення або про розірвання договору найму житлового приміщення, коли відповідачем у такій справі подано заяву про збереження житлового приміщення в існуючому стані;
2) за заявою зацікавленої особи про оскарження відмови органу місцевого самоврядування в узгодженні і затвердження відповідного акту про завершення перебудови, перепланування житлового приміщення;
3) за позовом до органу місцевого самоврядування, відмовив у затвердженні несанкціонованих перебудов і (або) перепланування, та іншим особам, який оскаржить право позивача на виконані переобладнання або заперечують проти них (наприклад, до власника іншої кімнати в тій же квартирі, претендує на ці переобладнання або рахує порушеними внаслідок цього свої права), про заперечення відмови та визнання права на вироблені перевлаштування і (або) перепланування або про визнання заперечень проти них необгрунтованими.
Викладені висновки, однак, не означають, що рішення суду про збереження житлового приміщення в існуючому після перебудови (перепланування) стані, прийняте за позовом громадянина, не зверталася перед цим до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою, або з порушенням виду судового провадження (наприклад, заяву про оскарження відмови в погодженні розглянуто в позовному порядку) повинно бути, безумовно, скасовано вищою судовою інстанцією тільки з мотивів помилкового прийняття до виробництва такої вимоги або порушення порядку його розгляду. Якщо обставини, що мають значення для справи, були визначені і встановлені судом повно і правильно, викладені в рішенні висновки відповідають цим обставинам, а норми матеріального права застосовані і витлумачені відповідно до їх змістом, то скасування такого рішення була б формальної і суперечила б змісту конституційного права громадян на судовий захист.
У справах зазначеної категорії слід залучати до участі у справі всіх осіб, інтереси яких може торкнутися судове рішення (членів сім'ї заявника, сусідів по квартирі, будинку, якщо перебудови (перепланування) зачіпають їх права на займані ними приміщення). Процесуальне становище цих осіб (співвідповідача, треті особи) буде залежати від їх ставлення до заявленого вимогу. Наприклад, якщо власник сусідньої кімнати в комунальній квартирі заперечує проти оформлення самовільних перебудов (перепланувань) з мотивів порушення його законних інтересів і до нього пред'явлений позов про визнання заперечень необгрунтованими, то цей сусід і орган місцевого самоврядування, відмовляє в погодженні, будуть співвідповідачами у справі .
Що доводити?
Коло юридично значущих обставин, що підлягають встановленню судом, визначається виходячи із мотивів відмови в узгодженні і змісту заявленої вимоги. Якщо спір стосується перебудови й (або) перепланування житлового приміщення, проведених за відсутності документа, що підтверджує погодження, то доводяться всі обставини, на підтвердження яких ч. 2 ст. 26 ЖК РФ передбачає пред'явлення перерахованих в неї документів, а також відсутність порушення прав і законних інтересів громадян і загрози їх життю або здоров'ю. Природно, що в цьому випадку пред'являється не проект планованих ремонтно-будівельних робіт, передбачений у п. 3 ч. 2 вказаної статті, а виконані компетентними проектними організаціями виконавчі креслення та технічні висновки про допустимість і безпеки проведених робіт. Допустимість і безпеку прихованих ремонтно-будівельних робіт, що підлягають перевірці та приймання з оформленням актів встановленої форми до закриття їх іншими роботами, доводяться шляхом подання документів про результати вибіркового розтину конструкцій з метою перевірки якості та правильності раніше виконаних робіт.
У тому випадку, коли спір виник у зв'язку з відступом від раніше узгодженого проекту, доводяться обставини, що свідчать про те, що внаслідок цього не були порушені встановлені законодавством вимоги, законні інтереси громадян, а жиле приміщення в існуючому вигляді не створює загрозу їх життю або здоров'ю (наприклад, руйнуванням несучих конструкцій, обвалом стін, аварією газового обладнання та ін.) Такими доказами можуть бути пояснення зацікавлених осіб про відсутність у них заперечень, показання свідків, письмові докази, висновків уповноважених органів державного нагляду і контролю, а в необхідних випадках - висновок експертизи.
Суд може прийняти рішення про збереження житлового приміщення в переустроенном і (або) перепланованому стані тільки в тому випадку, якщо визнає встановленими вищевказані обставини на основі доказів, оцінених за правилами ст. 67 ЦПК.
Література
1. Технічні паспорти житлових приміщень - це документи, що містять технічну та іншу інформацію про житлових приміщеннях, пов'язану із забезпеченням відповідності житлових приміщень встановленим вимогам (ч. 5 ст. 19 ЖК РФ).
2. Гуев О.М. Постатейний коментар до Житлового кодексу Російської Федерації / / Дело. 2005.
3. Постатейний коментар до Житлового кодексу Російської Федерації / Під ред. П.В. Крашеніннікова. М.: Статут, 2005.
4. Вісник Мера і Уряду Москви. 2005. N 13.