Захист лісів від пожеж є важливим напрямком діяльності федеральної та регіональної влади, інших структур, що мають відношення до лісового господарства. Федеральний закон «Про пожежну безпеку», який є базовим у сфері пожежної безпеки, досить малою мірою регламентує питання захисту лісів від пожеж.
Все зводиться до того, що в ст. 6 зазначено, що «державний пожежний нагляд у лісовому фонді Російської Федерації та в лісах, що не входять в лісовий фонд Російської Федерації, здійснюється посадовими особами федерального органу виконавчої влади в галузі лісового господарства».
Указ Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 р. «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» встановив, що в систему федеральних органів виконавчої влади входять федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства. Стосовно до лісового господарства:
- Міністерство природних ресурсів РФ;
- Федеральне агентство лісового господарства;
- Федеральна служба по нагляду у сфері природокористування.
Як зазначалося вище, базовий закон у галузі пожежної безпеки містить згадку тільки про Федеральній службі з нагляду у сфері природокористування.
Про роль місце і значення Міністерства природних ресурсів РФ, Федерального агентства лісового господарства закон умовчує. Немає в ньому і згадки про інші структури, що мають відношення до лісового фонду, в тому числі у відношенні лісів, розташованих на землях оборони та безпеки, що перебувають у федеральній власності. Таку ситуацію із законодавчою регламентацією діяльності у сфері пожежної безпеки лісового фонду, а також лісів не входять у лісовий фонд, навряд чи можна назвати достатньою і повною. До цього необхідно додати, що законодавець чітко не визначив межі і сегмент діяльності МНС Росії, а також інших структур, що мають відношення до лісового фонду, за їх участі в забезпеченні протипожежного захисту лісового господарства.
Сьогодні складно сказати, як недостатнє законодавче регулювання позначається на ситуації з лісовими пожежами, але можна припустити, що воно не сприяло якісному вирішенню проблем, наявних у цій сфері.
У країні багато років поспіль йшов великий розмову про необхідність прийняття нового Лісового кодексу РФ. З 1 січня поточного року ми живемо за новим Лісовим кодексом РФ. Частина перша ст. 51 зазначеного кодексу передбачає, що «ліси підлягають охороні від пожеж», а далі в ст. 52 робиться уточнення про те, що охорона лісів від пожеж здійснюється відповідно до вже згадуваним вище Федеральним законом «Про пожежну безпеку» та Лісовим кодексом РФ. При цьому в ст. 51 Лісового кодексу РФ наголошується, що охорона лісів здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У число повноважень органів державної влади РФ у сфері лісових відносин відповідно до ст. 81 Лісового кодексу РФ щодо питань пожежної безпеки належить:
- Встановлення правил пожежної безпеки;
- Здійснення державного пожежного нагляду.
У органів державної влади суб'єктів РФ якихось повноважень у сфері лісових відносин (ст. 82) щодо питань пожежної безпеки взагалі немає.
Аналогічна ситуація в області лісових відносин склалася і по відношенню до повноважень органів місцевого самоврядування. Стаття 84 Лісового кодексу РФ не передбачила для органів місцевого самоврядування будь-яких асності.
Новий Лісовий кодекс РФ передбачив можливість передачі окремих повноважень РФ в області лісових відносин органам державної влади суб'єктів РФ. Якщо суб'єкт прийняв делеговані йому повноваження, то тоді на нього покладається «організація використання лісів, їх охорони (в тому числі гасіння лісових пожеж)». Для цих цілей йому з федерального бюджету виділяються субвенції.
Стаття 53 Лісового кодексу РФ встановлює вимоги пожежної безпеки в лісах. Вона передбачає, що з метою забезпечення пожежної безпеки в лісах здійснюються:
1) протипожежне облаштування лісів, в тому числі будівництво, реконструкція та утримання доріг протипожежного призначення, посадкових майданчиків для літаків, гелікоптерів, які використовуються з метою проведення авіаційних робіт з охорони і захисту лісів, прокладання просік, протипожежних розривів;
2) створення систем, засобів попередження та гасіння лісових пожеж (пожежні машини та обладнання, пожежне спорядження та інші), зміст цих систем, засобів, а також формування запасів паливно-мастильних матеріалів на період високої пожежної небезпеки;
3) моніторинг пожежної небезпеки в лісах;
4) розробка планів гасіння лісових пожеж;
5) гасіння лісових пожеж;
6) інші заходи пожежної безпеки в лісах.
У зв'язку з цим виникає питання «Хто конкретно буде здійснювати наведений вище комплекс заходів протипожежного захисту в лісовому фонді і в лісах, що не входять в лісовий фонд?». Відповідь на це питання, спираючись на букву закону, дати чітко досить складно.
Вище зазначалося, що однією з найбільших загроз для лісового фонду є пожежі. У зв'язку з цим виникає питання «Хто і як повинен їх ліквідувати?». Пункт 2 ст. 53 нового Лісового кодексу РФ передбачає, що «залучення громадян, юридичних осіб для гасіння пожеж здійснюється відповідно до Федерального закону від 21 грудня 1993 р. № 68-ФЗ« Про захист населення і територій від НС природного і техногенного характеру ». Дана норма закону, на думку автора, дозволяє говорити про залучення громадян і юридичних осіб для ліквідації лісової пожежі тільки після того, як він став надзвичайною ситуацією (НС). У той же час чіткі критерії віднесення лісової пожежі до ЧС ні в Лісовому кодексі РФ, ні в Федеральному законі «Про захист населення і територій від НС природного і техногенного характеру», ні в постанові Уряду РФ від 21 травня 2007 р. № 307, виданому після вступу в силу Лісового кодексу РФ, відсутні. Немає ясності щодо порядку залучення для гасіння лісових пожеж авіації, і в першу чергу літаків і вертольотів, підвідомчих МНС Росії.
У Лісовому кодексі РФ відсутня яка-небудь згадка про пожежників підрозділах, спеціально призначених для ліквідації лісових пожеж у вигляді пожежно-хімічних станцій і добровільні пожежні дружини.
Стаття 97 Лісового кодексу РФ, що має назву «Державний пожежний нагляд в лісі», є відсильною і передбачає, що він здійснюється уповноваженим федеральним органом виконавчої влади в порядку, передбаченому Федеральним законом «Про пожежну безпеку» та Лісовим кодексом РФ. Але, на жаль, ні той, ні інший законодавчий акт не встановлюють сам порядок здійснення державного пожежного нагляду в лісі.
Більш того, ст. 6 Федерального закону «Про пожежну безпеку» не відносить посадових осіб Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування до числа посадових осіб державного пожежного нагляду.
Примітно й інше. Постановою Уряду РФ від 22 липня 2004 р. № 370 затверджено Положення про Міністерство природних ресурсів РФ. Пізніше, в тому числі і після прийняття Лісового кодексу РФ, в нього були внесені зміни та доповнення. Воно передбачає, що МПР Росії є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-технічного регулювання в області лісових відносин. МПР Росії також здійснює координацію і контроль діяльності знаходяться в його веденні Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування та Федерального агентства лісового господарства, які мають безпосереднє відношення до вирішення питань пожежної безпеки в лісах. При цьому в самому Положенні про МПР Росії відсутня яка-небудь згадка, пов'язане зі словом «пожежа». Прямо позначена функція з вироблення державної політики та нормативно-технічного регулювання пожежної безпеки в лісовому фонді і в лісах, що не входять в лісовий фонд, у МПР Росії відсутня.
Все, що пов'язано з лісовими пожежами, їх профілактикою та гасінням практично, віддано на відкуп суб'єктам РФ, які самі визначають і політику, і нормативне регулювання в цій сфері діяльності. У результаті частка лісових пожеж, ліквідованих у день виявлення, знизилася з 74% в 2006 р. до 40% в 2007 р. Середня площа однієї пожежі збільшилася в 2,1 рази.
Суб'єкти РФ, яким доручено здійснювати гасіння лісових пожеж, не справляються з цим завданням і найчастіше приховують справжні масштаби лісових пожеж.
Таке становище в певній мірі є результатом недоліків правового регулювання та нечіткості функцій і повноважень Міністерства природних ресурсів РФ, відповідального за державну політику в галузі лісових відносин.
Що робити?
Потрібно ще раз проаналізувати законодавство і чітко визначити, хто з федеральних органів виконавчої влади країни - МПР Росії або МНС Росії - несе відповідальність за забезпечення пожежної безпеки в лісовому фонді країни і в лісах, що не входять в нього.
Ситуація, коли одне федеральне відомство в особі МНС Росії, що відповідає за пожежну безпеку, не веде облік лісових пожеж і має до них непряме відношення, а інше в особі МПР Росії має відношення до лісів, але не має відношення до пожеж у них, нелогічно.
У нашій країні лісами покрита четверта частина території. Вони є одним із найважливіших національних багатств держави, але в той же час питання їх протипожежного захисту, відповідальності за стан справ на федеральному рівні не конкретизовані. А причетність до цього питання значної кількості федеральних структур (МПР Росії, МНС Росії, Федеральне агентство лісового господарства, Федеральна служба по нагляду у сфері природокористування, МО Росії по лісах оборони і т. д.) призводить до того, що «у семи няньок дитя без ока ».
Для того щоб змінити ситуацію на краще, треба чітко визначити, хто з федеральних міністрів персонально відповідає за ситуацію з лісовими пожежами. Після цього можна і потрібно робити інші кроки щодо забезпечення пожежної безпеки в лісах.