Зарубіжний досвід організації місцевого самоврядування в Російській Ф

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Федеральне агентство з освіти Міністерства освіти і науки Російської федерації
ДЕРЖАВНЕ Освітні заклади ВИЩОЇ ОСВІТИ ПРОФІСІОНАЛЬНОГО
Волго-Вятському АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Факультет середньої професійної освіти і довузівської підготовки
Курсова робота
Зарубіжний досвід організації місцевого самоврядування в Російській Федерації
Спеціальність: ДМУ
Виконав: студент
Групи СГШ-117-3
Жданов Семен Олександрович
Перевірив:
викладач Семенча Н.В.
Нижній Новгород
2009

Зміст
Введення
Глава 1. Основні моделі місцевого самоврядування
1.1 Англосаксонська модель
1.2 Континентальна модель
Глава 2. Система МСУ в Німеччині та Японії
2.1 Муніципальне самоврядування в Німеччині
2.1.1 Структура органів місцевого самоврядування
2.1.2 Повноваження органів місцевого самоврядування та методи муніципальної діяльності
2.1.3 Нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування
2.2 Муніципальне самоврядування в Японії
Глава 3. Порівняльний аналіз організації місцевого самоврядування в Німеччині та Росії
Висновок
Список літератури

Введення
Світова практика дає величезну різноманітність організаційних та економічних рішень в галузі місцевого самоврядування. Ця різноманітність принципово важливо. Якщо ряд органів місцевого самоврядування візьме невірні рішення, в умовах демократії та вільного обміну досвідом загальна «ціна помилки» все одно менше, а стійкість системи вище, ніж якщо держава, намагаючись централізовано вирішувати питання місцевого значення, допускає одну маленьку помилку. І політики, і вчені згодні в тому, що «комунальна дурість - не аргумент, щоб держава брала на себе всі сфери діяльності".
Серед актуальних проблем розвитку сучасної Росії особливе місце займає становлення місцевого самоврядування як найважливішого інституту в сформованих демократичних суспільствах. Росія не перша і не остання держава у світі, що веде пошук форм і методів розумного з'єднання інтересів держави та її територіальних спільнот.
За кордоном накопичений величезний досвід організації місцевого самоврядування, і він може бути використаний в Росії.
Метою роботи є спроба розібрати зарубіжний досвід, розглянути основні моделі місцевого самоврядування, порівняти їх з діючою в Росії системою МСУ.
У першому розділі дається загальна характеристика місцевого самоврядування розглядається Європейська Хартія місцевого самоврядування, на якій будується законодавство, що стосується місцевого самоврядування у сучасній Європі, в тому числі і в РФ. Детально досліджено два чільні на сьогоднішній день моделі організації місцевого самоврядування в світі - англосаксонська та континентальна. Вони розглянуті на прикладах, Німеччини. Проводиться порівняльний аналіз російської системи місцевого самоврядування з закордонними. Розібраний також досвід реформ місцевого самоврядування в країнах заходу, наведені типові помилки, які відбуваються при спробі застосувати цей досвід в РФ.
У другому розділі розбирається система МСУ в Німеччині і Японії. При розгляді Японії були розглянуті основні принципи на підставі яких побудоване все МСУ.
У третин чолі проведено порівняльний аналіз МСУ в Росії та Німеччині.
Метою моєї роботи є провести аналіз місцевого самоврядування зарубіжних країн: Німеччини, Японії.
Завдання: На основі даних провести порівняльний аналіз місцевого самоврядування в Росії та Німеччині.

Глава 1. Основні моделі місцевого самоврядування
1.1 Англосаксонська модель
Англосаксонська модель поширена у Великобританії,
США, Канаді, Австралії та інших країнах із англосаксонською правовою системою, де місцеві представницькі органи формально виступають автономно в межах своїх повноважень, без прямого підпорядкування вищим органам. Для цієї моделі характерне те, що на місцях немає уповноважених центрального уряду, які б опікувалися представницькі органи, що обираються населенням адміністративно-територіальних одиниць.
Поряд з представницькими органами у цих країнах, особливо в США, безпосередньо населенням обираються і деякі посадові особи адміністрації. Великими повноваженнями тут наділяються комісії (або комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють значну роль у підготовці і прийняття окремих рішень.
Контроль за діяльністю місцевих органів управління в цих країнах здійснюється через центральні міністерства і через суд. По місцю і ролі місцевих органів у політичній системі цих країн можна зробити висновок, що вони фактично є складовою частиною державного механізму.
Термін же "місцеве управління" служить для позначення організації і діяльності місцевих органів і зазвичай вказує лише на один з критеріїв їх відмінності від інших державних органів - на їх місцевий (локальний) характер. У країнах континентальної Європи, франкомовної Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході набула поширення так звана континентальна (або французька) модель управління. Її відмінності від англосаксонської базуються на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування. Ця модель зародилася у Франції.
Англосаксонська модель поширена переважно в країнах з однойменної правовою системою: Великобританії, США, Канаді, Індії, Австралії, Нової Зеландії та ін Її риси:
· Високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль перш за все з боку населення; відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування;
· Відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).
Основний принцип тут "діяти самостійно в межах наданих повноважень" (у Великобританії повноваження надаються парламентом країни, тобто з «центру», в США - штатами, тобто на регіональному рівні). Виборні органи місцевого самоврядування в межах закону, звичаю, сформованої практики, судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави. Державне регулювання може здійснюватися в непрямій формі, наприклад, за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території зі змінами. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється у формі судового контролю. Засіб впливу - державні дотації.
1.2 Континентальна модель
Поширена в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) і в більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.
Є ієрархічною структурою, де відбувається зверху передача різних директив, а знизу надходить інформація, і де на державні органи працюють представники на місцях. Дана модель характеризується також певною підпорядкованістю нижчих місцевих органів самоврядування вищим за структурою.
Її риси:
· Поєднання місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності і призначуваності; певна ієрархія системи управління, в якій місцеве самоврядування є нижчестоящим ланкою в порівнянні з вищим державним;
· Обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування.
Яскравим прикладом є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більші кантони та округи є місцевими рівнями державної влади, елементи самоврядування знову з'являються на рівні департаменту, щоб повністю змінитися державною владою на рівні регіону. Основною ланкою місцевого самоврядування є комуни, кожна комуна має свій представницький орган - раду і мера, обраного з числа депутатів ради. Мер і депутати муніципальної ради, працюють на постійній основі, утворюють муніципалітет. У той же час мер є державним службовцем.
Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради і під адміністративним контролем комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду за їх скасуванням (тобто щодо муніципального ради принцип адміністративного контролю вже не діє). У Німеччині, Австрії, Японії, в деяких пост соціалістичних країнах і країнах діють змішані моделі, що увібрали в себе різні риси англосаксонської і континентальної.
«Порівнюючи англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що в демократично розвинутих країнах відмінності між цими двома моделями не носять принципового характеру. Їх сучасна форма, багато в чому є результатом проведених реформ місцевого самоврядування, дозволяє говорити про певне зближення колись вельми відмінних муніципальних систем ».
Сутнісні риси для всіх муніципальних систем, що розвиваються в умовах демократії, - збереження і розвиток різноманітності форм місцевого самоврядування. Це справедливо і для тих країн, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право - виняткова компетенція земель, існує безліч відмінностей між земельними Комунальними конституціями. У країні діють чотири моделі організації місцевого самоврядування:
· «Сильний мер», який займається і місцевими питаннями, і виконанням державних повноважень (французька);
· «Сильний магістрат», який обирається Зборами депутатів і колегіально здійснює виконавчу владу (Північнонімецьку);
· «Сильний директор» - глава виконавчої влади, що обирається комунальним радою при тому, що бургомістр несе в основному представницькі функції (англосаксонська);
· «Сильна рада», що є найвищим органом влади громади, бургомістр є головою ради і одночасно главою виконавчої влади (південнонімецька).
Спроби уніфікувати структуру органів місцевого самоврядування в Німеччині робилися неодноразово, але були визнані недоцільними.

Глава 2. Система МСУ в Німеччині та Японії
2.1 Муніципальне самоврядування в Німеччині
[1] Федеральний рівень: На цьому рівні Основним Законом ФРН (§ § 1-3 ст. 28) встановлено, що питання місцевого самоврядування знаходяться в компетенції федеральних земель, і Федерація не втручається в політику федеральних земель щодо місцевого самоврядування. Згідно з параграфом 1: "Конституційне устрій земель має відповідати основним принципам республіканського, демократичного і соціально-правової держави в дусі справжнього Основного Закону. У землях, округах і муніципалітетах громадяни повинні мати представництва, обрані шляхом загальних, вільних і рівних виборів при таємному голосуванні. У муніципалітетах виборний територіальний орган може замінюватися муніципальним зборами ".
Відповідно до пункту 2: "Муніципалітетам повинно бути надано гарантоване право вирішувати в рамках закону всі їхні місцеві справи під свою відповідальність. Асоціації муніципалітетів також користуються правом самостійності в рамках їх законних повноважень та відповідно до положень законодавства ". У 3-му ж параграфі "Федеральний уряд гарантує відповідність конституційного устрою земель основним правам і положенням, викладеним у § § 1,2". Таким чином, на федеральному рівні встановлені тільки основні права та гарантії місцевого самоврядування.
Рівень федеральних земель: Конституції земель містять докладні положення, що регламентують форму і обсяг повноважень місцевих органів влади. Конституції земель повинні дотримуватися гарантії, які надаються ст. 28 Основного Закону. Настільки значне розходження в компетенції федерального рівня Росії і Німеччини щодо місцевого самоврядування пояснюється тим, що німецька федеративна держава склалося в результаті об'єднання суверенних держав. Російська ж Федерація складалася шляхом передачі частини повноважень федерального центру суб'єктам Федерації, що знаходяться тільки в процесі свого становлення. Строго уніфікованого порядку в організації влади на рівні федеральних земель не існує, тому цей порядок у різних землях може значно відрізнятися.
Зокрема, у деяких федеральних землях передбачений проміжний рівень влади (між органами влади федеральної землі і місцевим самоврядуванням). Цей рівень у Німеччині називають середнім рівнем. За правовим статусом органи влади середнього рівня є територіальні підрозділи органів влади федеральних земель. Основне завдання даного рівня державної влади федеральних земель, - забезпечення контролю за дотриманням законодавства всіма нижчестоящими рівнями влади.
Таким чином, обов'язкова у будь-якій системі управління функція контролю виведена на окремий (спеціалізований) рівень управління. Середній рівень встановлений не у всіх федеральних землях. Так, зокрема, середній рівень влади встановлений в Саксонії, де утворено 3 територіальних підрозділи (округи) з центрами у Дрездені, Лейпцигу та Чемнітце, і в Тюрінгії, де утворено один територіальний підрозділ (округ) з центром у Веймарі.
З певною часткою умовності як аналог німецького середнього рівня в Росії можуть розглядатися утворені в деяких суб'єктах Федерації територіальні підрозділи органів державної влади суб'єктів Федерації (наприклад, в Свердловській області).
Таким чином, відповідно до законодавства ФРН основне регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування здійснюється на рівні федеральних земель, тобто конституціями, законами та іншими актами органів державної влади федеральних земель.
Рівень району та міст районного значення: Райони в Німеччині є публічно-правовими корпораціями, об'єднанням комун (громад) і одночасно державної адміністративною одиницею нижнього рівня.
Розподіл компетенції (завдань) між районами, містами та громадами здійснюється за принципом, згідно з яким виходять за місцеві рамки роботи, які не можуть бути виконані громадами, здійснюються головним чином районами, тобто за принципом "знизу вгору". Органи влади району формуються за тим же принципом, що і органи самоврядування в містах та сільських громадах.
Населенням району обирається крейстаг - головний орган районного самоврядування. Діяльність з вирішення питань місцевого значення в містах і на території сільських громад має пріоритет по відношенню до компетенції органів влади районів. Таким чином, до компетенції районів входять завдання, вирішення яких необхідно в інтересах жителів району, але виходить за межі можливостей міст і сільських громад.
Таким чином, райони в Німеччині швидше є над муніципальним рівнем, ніж нижнім "поверхом" державної влади. Основним завданням цього рівня управління є координація міжмуніципальної взаємодії і вирішення спільними зусиллями питань, що виходять за межі можливостей окремих громад.
Рівень міст і комун (громад): Під німецьким терміном "Місто" відносно місцевого самоврядування (на відміну від терміна "місто районного значення") слід розуміти відносно невелике місто в статусі базового (нижнього) рівня самоврядування.
Громади інтегровані в державне адміністративний устрій земель і є його частиною. Території громад представляють собою нижній рівень державно-адміністративного устрою.

2.1.1 Структура органів місцевого самоврядування
Структура місцевого самоврядування в містах ФРН складається з двох основних гілок влади - "законодавчої" (представницької) і виконавчої, принципи організації та взаємодії яких засновані, як правило, на концепції сильної виконавчої влади і досить уніфіковані по всім територіальним одиницям (земель). Крім того, кожна земля і багато міст мають свої специфічні, закріплені в земельному та місцевому законодавствах (в положеннях про громади), організаційні особливості, що відбивають своєрідність структури, функцій та способів обрання керівників органів управління містами.
Вищим органом влади на місцях є міська рада або рада громади. Це - муніципальні збори, представницький орган, безпосередньо обирається населенням, так званий "комунальний парламент". Згідно з Основним законом ФРН, ради обираються жителями громади на п'ятирічний термін на основі публічних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів. Виборцями можуть бути жителі старше 18 років, які мають німецьке громадянство і прожили в місті (громаді) не менше трьох місяців. Кандидати на вибори до ради зазвичай висуваються різними політичними партіями. Відповідно до Закону про вибори, кандидати від політичних рухів повинні бути старше 18 років, прожити в громаді не менше шести місяців, мати німецьке громадянство не менше року. Кількість членів ради залежить від чисельності населення і коливається в містах Німеччини від п'яти до 93.
Будучи обраними, члени ради мають вільний мандатом, тобто виконують свої обов'язки в рамках законів у відповідності з їх власними переконаннями і виключно в цілях суспільного процвітання. Вони не обмежені будь-якої відповідальністю, яка зменшила б їх свободу у прийнятті рішень в якості членів ради. На першому засіданні з кількох кандидатур обираються голова ради і його заступники (обербургомістр і бургомістри), які займають свої посади протягом строку повноважень ради. Члени ради виконують свою роботу на громадських засадах, але мають право отримувати компенсацію витрат відповідно до їх громадськими обов'язками і втратою заробітку. Засідання ради завжди відкриті для публіки. Час проведення, місце і порядок денний публікуються у формі офіційного оголошення у щоденних газетах.
Як вищий законодавчий орган громади, рада приймає рішення з усіх найважливіших питань, спектр яких широкий і різноманітний: суспільні витрати, збільшення обсягів або розширення сфер ділової активності, отримання кредитів, забезпечення безпеки, будівництво нових плавальних басейнів, лікарень, центрів дозвілля, будинків для людей похилого віку, шкіл та ін У відповідності з правами, наданими громадам, рада здійснює і свій власний "бізнес" на основі місцевого (міського) законодавства. Він також розпоряджається використанням коштів, що виділяються на підтримку чистоти і порядку в місті, прибирання вулиць, переробку відходів, водоспоживання та водоочищення. Він може приймати рішення по керівництву міської виконавчої владою (адміністрацією), відстежує виконання своїх рішень. Для підготовки рішень рада може створювати спеціальні комісії з членів ради та залучених фахівців.
Другим важливим органом управління в громаді після міської ради є органи виконавчої влади (міська влада чи міська адміністрація), що включають обираються або призначаються, в залежності від типу структури управління, керівників департаментів. Виконавча влада відповідає за щоденне оперативне управління містом і за підготовку і виконання рішень міської ради. Адміністрація має право оскаржувати рішення, що суперечать закону. У цьому випадку рада зобов'язана переглянути своє рішення. При повторному протесті виконавчої влади рішення приймається вищими органами управління на рівні земель.
Структура органів виконавчої влади в Німеччині побудована на єдиних для всіх земель принципах: вся міська адміністрація розділена на департаменти, що мають уніфіковану нумерацію. Кожен департамент має вертикальну структуру. Адміністрація має вісім основних департаментів: 1) загального управління; 2) фінансів, 3) безпеки та підтримки порядку; 4) культури та освіти; 5) у справах молоді; 6) будівництва; 7) управління громадськими службами; 8) економіки і транспорту.
2.1.2 Повноваження органів місцевого самоврядування та методи муніципальної діяльності
Повноваження органів місцевого самоврядування можна розділити, в залежності від сфери компетенції, на дві групи. До першої належить вирішення завдань в рамках власної сфери компетенції, що стосуються функціонування даної територіальної одиниці, тобто завдань місцевого самоврядування. Земельні інстанції можуть здійснювати тільки правовий нагляд за діями органів муніципального управління при виконанні цих завдань, але не контролювати доцільність їх дій.
Ці завдання місцевого самоврядування в свою чергу поділяються на обов'язкові (організація енерго-і водопостачання, пожежної охорони, утримання будівель початкових шкіл, управління дорогами тощо) та добровільні (їх громада ставить перед собою сама з урахуванням своїх фінансових можливостей, наприклад, будівництво спортивних споруд, парків, музеїв тощо).
До другої групи належить вирішення завдань у рамках дорученої сфери компетенції. Це, перш за все, так звані державні доручення комунальним структурам управління з боку Федерації або земель. Вони зазвичай стосуються цивільної оборони та реєстрації військовозобов'язаних.
На виконання державних доручень поширюється необмежений правової і предметний нагляд вищестоящих органів. Щось середнє між завданнями самоврядування та державними дорученнями являє собою виконання обов'язкових завдань за вказівкою. До них відносяться забезпечення будівельного нагляду, реєстрація місця проживання громадян та оповіщення населення про небезпеку.
Основними методами муніципальної діяльності є безпосереднє регулювання і управління. Регулююча діяльність - це видача ліцензій на право торгівлі, утримання різних підприємств побутового характеру, кінотеатрів, театрів і т.д., дозвіл на заняття промислами, встановлення правил торгівлі, забудови, виділення земельних ділянок під будівництво, встановлення правил поведінки в громадських місцях, дача дозволів або накладення заборон на проведення вуличних маніфестацій, мітингів, демонстрацій. Сюди ж відноситься нагляд у сфері охорони громадського порядку, протипожежної безпеки, санітарний нагляд і т.д. Нормотворча діяльність місцевих органів, як правило, обмежена, і часто для видання будь-якого акта потрібно його затвердження вищестоящим органом або представником уряду.
Залежно від сфер діяльності муніципальних органів їх основні повноваження будуть надалі розкриті за такими групами:
1) повноваження у сфері фінансово-економічної діяльності;
2) повноваження в галузі охорони громадського порядку;
3) повноваження муніципальних органів у галузі комунального обслуговування, забудови і благоустрою територій та охорони навколишнього середовища (ОС);
4) повноваження в соціальній сфері.
[2] Повноваження громад у сфері фінансово-економічної діяльності: Місцеве самоврядування не здатне функціонувати без певної свободи фінансової діяльності. Основою бюджетного господарства ФРН є бюджетна автономія - самостійність Федерації, земель і громад у сфері планування, розгляду у представницьких органах, реалізації і контролю за виконанням відповідних бюджетів. Фінансовий суверенітет Федерації і земель регулюється ст. 104а Основного закону ФРН.
Суверенітет громад у фінансових питаннях прямо не випливає з положень Основного закону. Він є похідним від права на самоврядування, зафіксованого в п. 2 ст. 28, і діє в рамках федеральних і земельних законів. У всіх федеральних землях громади мають право стверджувати власний проект бюджету представницькими органами комун. Однак статути комун, що складаються на рівні громад, аналогічно бюджетного закону на федеральному й земельному рівнях, можуть бути прийняті за умови, що загальна сума кредитів і зобов'язальних повноважень, максимальна сума касових кредитів і розмір податкових ставок будуть затверджені державою.
Розподіл фінансування між трьома рівнями державної влади здійснюється відповідно до принципу німецького права - "обсяг завдань визначає розмір фінансування". Забезпеченню фінансовими засобами окремих суб'єктів управління у відповідності зі стоять перед ними завданнями сприяє збалансованість їх бюджетів. Це також дозволяє більш економно витрачати фінансові ресурси країни. Як показує досвід, власні кошти суб'єктів управління витрачаються, як правило, більш економно, ніж фінансова допомога інших управлінських рівнів.
Комунальні фінанси є основою всього місцевого самоврядування. У розпорядженні органів місцевої влади знаходиться значний обсяг фінансових коштів. Загальний розмір комунальних бюджетів складає більше половини бюджету Федерації і близько 75% загального бюджету земель. Дана обставина пояснюється великою кількістю завдань, безпосередньо виконуваних комунами. Однак фінансова автономія місцевих органів носить відносний характер, що пов'язано з проведенням загальфедеральній макроекономічної політики та економічними завданнями окремих земель. У першу чергу мова йде про підтримку комунами державних антициклічних заходів. Мається на увазі, що в періоди економічного підйому комуни повинні скорочувати свої інвестиційні витрати, а в умовах спаду збільшувати витрати на інвестиції, підтримувати попит і сприяти економічному розвитку. На практиці ефективність комунальної фінансової політики з подолання циклів невелика, більше того, в періоди несприятливої ​​економічної ситуації саме комуни найбільше страждають від наслідків циклічних явищ, для боротьби з якими необхідна допомога земель чи федерації.
Більш успішно громади залучаються до регіональну і структурну політику, що має особливе значення для Німеччини, яка проголосила себе соціальною державою (ст. 20 Основного закону), що передбачає, серед іншого, і заходи щодо зменшення великих соціальних відмінностей у суспільстві. У ФРН діє система бюджетного регулювання, що включає вертикальне і горизонтальне "фінансове вирівнювання". Вертикальне (первинне) фінансове вирівнювання охоплює фінансові відносини між Федерацією, її суб'єктами (землями) і які входять до їх складу комунами. Воно стосується розподілу податкових надходжень між ними. Комуни розпоряджаються лише незначною частиною зібраних на її території коштів. Наприклад, в Гамбурзі з кожної отриманої у вигляді податків марки комуні залишається 19,7 пфеніга. Все інше йде на земельний і федеральний рівні.
Горизонтальне (або вторинне) фінансове вирівнювання здійснюється між суб'єктами одного рівня з метою зближення їх потенціалів і умов життя населення. Наприклад, відмінності у рівні розвитку міст, передмість і сільській місцевості рахуються в ФРН допустимими лише в обмежених межах, щоб уникнути міграції з сіл і перенаселення міст, що вимагає об'єднання зусиль державних органів Федерації і земель з владою на місцях у сферах управління, планування і в галузі фінансів. Громади швидше є частиною єдиного цілого, ніж незалежними територіальними одиницями: можливість зробити що-то на муніципальному рівні більше залежить від ситуації в державі, ніж від специфічних місцевих обставин. У разі необхідності комуни отримують додаткові фінансові відрахування з бюджету землі або Федерації, які можуть досягати в окремих випадках 50% дохідної частини комунальних бюджетів.
Розглянемо докладніше бюджетну політику органів місцевого самоврядування, яка складається в результаті фінансової автономії та бюджетного регулювання. Право місцевих органів влади самостійно розподіляти свої витрати (так звана компетенція за видатками) представляє собою частину фінансової автономії. За нормативно установлюються та обов'язкові статті бюджету відповідає рада. Він визначає принципи і напрямки місцевої політики в сфері доходів і витрат. За адміністративне виконання бюджету відповідає вища особа в адміністрації: у Північній Німеччині це керівник ("директор") громади, в Південній - бургомістр.
Важливою статтею витрат міст і громад є фінансування економічної та соціальної інфраструктури. Особливо великі капітальні витрати місцевих органів на будівництво закладів охорони здоров'я, освіти, житла, доріг, а також на капіталовкладення в розвиток місцевої промисловості. Крім капітальних велика і частка поточних витрат (на дорожньо-транспортне господарство, утримання поліції та пожежної служби, лікарень та ін.) Особливо потрібно відзначити витрати на регулювання розміщення продуктивних сил. Нарешті, швидкими темпами ростуть в останні роки видатки на природоохоронні заходи. Великою статтею витрат міст, які мають право випускати позики, є виплата відсотків по кредитах.
Бюджетне господарство місцевої території, в яке входить планування, затвердження і виконання бюджету на поточний бюджетний рік, ведеться на основі і в рамках п'ятирічного фінансового плану. Основою фінансового плану місцевої влади є составляемая ними програма інвестицій, що визначає інвестиційні заходи та пріоритети. У фінансовому плані передбачувані витрати і можливості їх покриття розписуються по роках. Цей план повинен щорічно продовжуватися і уточнюватися відповідно до існуючої реальністю. Проте планування місцевих витрат лише в незначній мірі визначається самостійними рішеннями місцевих органів влади. Сьогодні їх обов'язки по витрачанню фінансових коштів більш ніж на 90% визначаються законами. Велика частина цих коштів припадає на оплату персоналу. Місцеві органи можуть самі вирішувати, який штат персоналу їм потрібен, але вони не мають права визначати розмір зарплати. У широкому аспекті фінансова автономія діє лише в розрізі добровільних повноважень. тобто головним чином в галузі культури та комунального господарства. Витрати ж на соціальні потреби в значній мірі визначаються законами Федерації і земель.
Нормативні акти вимагають від органів місцевого самоврядування, перш за все, економії і ощадливості. До цього їх змушує принцип "обов'язкового мінімального фінансування", що є одним з принципів німецького права. Місцеві органи влади повинні також враховувати вимоги збалансованості економіки в цілому, тобто підтримки певного рівня цін і високого рівня зайнятості при постійному економічному зростанні. Контрольні заходи, що стосуються виконання законодавчих приписів на цей рахунок, можуть серйозно коректувати повноваження місцевих органів щодо витрачання коштів. Особливо жорсткий контроль встановлюється за використанням цільових субсидій.
Що стосується дохідної частини місцевих бюджетів, то вона може виконуватися двома способами. По-перше, держава відкриває місцевим органам джерела самофінансування. Вони мають право стягувати власні платежі (податки, всілякі збори, внески, штрафи, мита), брати в обмежених межах кредити, а також одержувати доходи від свого майна і комерційної діяльності. По-друге, при необхідності федеральний центр і землі теж беруть участь у фінансуванні громад.
Повноваження місцевих органів влади в області нового будівництва, комунального обслуговування, благоустрою та охорони навколишнього середовища. Ці повноваження охоплюють будівництво, розвиток транспорту, дорожнє регулювання, місцеве дорожнє будівництво, санітарний стан міст, дотримання законодавства з охорони природи, боротьбу із забрудненням води, повітря. Питання водопостачання, освітлення, каналізації, прибирання сміття і т.д. дуже хвилюють громадян, оскільки зростання міст, створення великих мегаполісів, в яких живуть сотні тисяч, мільйони людей, не завжди дозволяють їм забезпечити нормальне і здорове існування. Тому дана сфера - це головна функція місцевої влади, виконання якої чекають від них люди.
У такому густонаселеному індустріальному державі, як ФРН, можливість використовувати землю під будівництво є важливим компонентом гарантії приватної власності. Споруда, перебудова і зміна форми користування будовою припустимі лише тоді, коли забудовник має дозвіл на будівництво, видане відповідним органом будівельного нагляду. Органи місцевої влади, громади можуть за допомогою планів загальної забудови, що видаються у формі статутів, регулювати використання землі в будівельних і інших цілях в інтересах суспільства і соціально прийнятного підходу до землекористування. Видання планів забудови громади здійснюють під власну відповідальність, що є одним з головних елементів гарантії комунального самоврядування. У завдання комунального містобудівного планування входить підготовка плану використання території, що охоплює всю території громади і являє собою план, в загальних рисах відрізняється від плану забудови; останній є докладним, нормативним планом певної частини території громади. План використання території повинен затверджуватися органом державного нагляду, тоді як про плани забудови має лише регулярно даватися інформація. Такий приклад обмеження державного нагляду свідчить про самостійність комунального самоврядування.
У той же час, очевидно, що для гармонійного і впорядкованого розвитку великих територій комунальне містобудівне планування має узгоджуватися з плануванням територій за межами даної громади.
Виконання цієї вимоги забезпечується шляхом узгодженого між Федерацією і землями планування у сфері землеустрою. Цій меті служить федеральний закон про планування розселення і землекористування, який формулює ряд загальних цілей, спрямованих на досягнення рівноваги між промисловими центрами і сільськими районами, і повинен забезпечити збалансованість соціально-економічної структури. Федеральна програма планування розселення і землекористування містить положення з координації відповідних заходів. На основі цього документа землі розробляють для своєї території відповідно земельні програми планування розселення і землекористування та плани розвитку земель.
Даний приклад наочно демонструє різноманіття форм взаємодії центру, земель та громад в питаннях територіального планування та забудови. Якщо громадянин виявляє бажання отримати дозвіл на будівництво, то в дію приходить управлінський механізм даної землі і включається її нижня інстанція за будівельним нагляду, яка застосовує земельне будівельне законодавство, а також основоположні приписи федерального закону про будівництво, в якому чітко визначені критерії допустимості будівництва з точки зору містобудівного планування.
Повноваження в соціальній сфері: У даному випадку мається на увазі допомогу незаможним, престарілим, інвалідам: безкоштовні їдальні, медична допомога для бездомних, будинки пристарілих, будинки для осіб, які потребують спеціального догляду.
[3] 2.1.3 Нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування
Орган нагляду федеральної землі за місцевим самоврядуванням має контролювати, щоб громади виконували свої завдання в інтересах суспільного блага. Одночасно він покликаний і захищати їхні права. Орган нагляду за місцевим самоврядуванням поділяється на загальний нагляд за місцевим самоврядуванням і спеціальний нагляд за державними справами, які передані громадам.
В області добровільних завдань громади підлягають загальному нагляду, який повинен обмежуватися лише перевіркою на правомірність. В області обов'язкових завдань для виконання вказівок існує як правової, так і професійний нагляд. В області виконання завдань держава виробляє необмежений нагляд за правомірністю та доцільністю дій місцевого самоврядування. Органами нагляду окружного підпорядкування є окружний директор чи окружний радник. Вищою наглядовою інстанцією є міністр внутрішніх справ.
При загальному нагляді розрізняють превентивний і подальший методи контролю. Превентивними є отримання санкції, консультація і право органу нагляду на одержання в будь-який час потрібної інформації. До наступному контролю відносяться право опротестувати та скасувати рішення, право віддати розпорядження і у разі відмови його виконати - право замінити працівників.
За виконанням бюджету громади проводиться регулярний контроль, що включає перевірку річних звітів з повідомленням результатів перевірки. Призначення комісара, а також розпуск органу місцевого самоврядування - це крайні заходи нагляду, які застосовуються, якщо представницьке зібрання відмовляється приймати необхідні рішення. Захід загального нагляду громада може оскаржити в адміністративному суді. Тут принципом є те, що орган нагляду має право діяти лише в інтересах суспільного блага, але не для проведення інтересів окремого громадянина.
Детальний розгляд усіх напрямків діяльності місцевих органів влади ФРН дозволяє підвести підсумки з проблеми їх взаємовідносин з центром і з землями.
Перед громадами відкривається широке поле діяльності в рамках повноважень, прийнятих місцевими "законодавчими" органами. Певною мірою ця діяльність забезпечується самофінансуванням. Разом з тим для ФРН характерна велика гармонізація діяльності трьох ступенів управління.
Громади є органами опосередкованого державного управління. На них лежить обов'язок по дотриманню федеральних і земельних законів, і в цій частині їх діяльність підлягає державного нагляду.

2. 2 Муніципальне самоврядування в Японії
[4] Введення нового основного закону додало нові форми місцевим органам влади. Колишня система місцевого управління, створена в XIX столітті за прусським зразкам, відрізнялася крайнім бюрократизмом. Всі виконавчі органи місцевої адміністрації були підпорядковані міністерству внутрішніх справ, досить жорстко контролював їх діяльність. Губернатори префектур і інші великі чиновники адміністрації призначалися за наказом центру, що обиралися населенням муніципальні збори мали лише дорадчі функції. Конституція Мейдзі не містила взагалі ніяких згадок про організацію місцевої системи управління, залишаючи її цілком на свавілля імператорської влади. Конституція 1947 року, на відміну від попередньої, містить спеціальну главу VIII про місцеві органи влади. Основним положенням є принцип «місцевої автономії». При органах місцевої адміністрації згідно з законом засновуються Зборів в якості дорадчого органу. Головні посадові особи органів місцевої адміністрації, члени їх Зборів та інші місцеві посадові особи, які визначені законом, обираються населенням, що проживає на території відповідних органів місцевої адміністрації, шляхом прямих виборів. Ст. 94 надає «місцевим громадам» право самостійно розпоряджатися належним їм майном, вирішувати адміністративні питання і видавати свої постанови у відповідності з існуючими законами. Конституція містить також застереження, що жоден закон, що відноситься до «місцевій громаді», не може бути виданий парламентом без згоди цієї громади. Ці положення, що встановлюють новий статут місцевих органів влади, реорганізували систему управління префектурами за типом американських штатів Місцеве самоврядування в Японії здійснюється на двох рівнях: префектури та поселення. За кожним з рівнів закріплена власна компетенція; втручання з боку будь-яких інших рівнів і держави не допускається, а якщо і допускається, то тільки через суд. Модель місцевого самоврядування в Японії заснована на принципах:
· Формалізація принципу поділу влади на всіх рівнях;
· Виборність вищої посадової особи (Мер, Префект) і представницького органу;
· Зосередження відповідальності за проведену політику та основних важелів управління виборного посадової особи;
· Встановлення однакової структури місцевого самоврядування;
· Місцеві автономії;
· Виборності всіх посадових осіб місцевого самоврядування;
· Право місцевих органів публічної влади щодо управління своїм майном;
· Видання своїх постанов у межах законів та ін
Як було сказано вище, в країні існує двухзвенная ієрархічна система територіально-адміністративних утворень: верхня ланка утворюють префектури, нижнє - муніципалітети, до яких відносяться міста, селища, сільські громади. У країні 47 префектур (43 звичайні префектури, префектура Токійського столичного округу, що входять до неї дві столичні префектури - Осака та Кіото, і острів Хоккайдо утворює провінцію, розділену на округи). Муніципалітетів більше 3200.
Правове становище всіх адміністративних одиниць, включаючи столичний округ, однаково. Токійський столичний округ поділяється на 23 міських району (у них є обираються поради і голови районів, про які більш докладно буде сказано нижче), причому в нього входять також міста, селища і села, які примикають до Токіо - офіційно весь цей мегаполіс називається «Великий Токіо ».
Поряд зі столичним округом інші великі міста (з населенням більше 1-го мільйона осіб) також мають внутрішні райони, але в цих районах немає самоврядування: голови їх виконавчих органів призначаються мерами міст, не обираються і районні представницькі органи. Існують також спеціальні округи: фінансово-промислові, корпорації регіонального розвитку і т.д. Їх органи, що обираються і делеговані, займаються в основному координуючої діяльністю. Положення про організацію влади на місцях за принципом самоврядування (місцевої автономії) були сформульовані не тільки у восьмому розділі конституції, але і в Законі про місцеве самоврядування від 16 квітня 1947 р., який конкретизував застосування конституційних положень. Протягом наступного десятиліття був розроблений і прийнятий цілий ряд спеціальних законів, які забезпечили і закріпили подальше розгортання системи місцевого самоврядування. У результаті вона прийняла форму, зберігається до теперішнього часу, хоч і пізніше закони коректувалися, відображаючи зміни в країні.
Основними ланками місцевої законодавчої влади є префектурние, міські, селищні та сільські зборів (ради). Їх кількісний склад залежить від чисельності населення відповідних адміністративних одиниць.
У раді префектури може бути максимум 120 депутатів (як професійних, так і не звільнених, тобто таких, які суміщають депутатську діяльність з іншою роботою), в містах і селах від 12 до 30. Такі депутати не мають імунітету. Вони отримують платню з муніципального бюджету, а також деякі доплати, пов'язані з веденням депутатських справ (наприклад, щорічні доплати на дослідницьку роботу з питань місцевого самоврядування і на ознайомлювальні поїздки в інші префектури для вивчення досвіду роботи в розмірі 380 тисяч ієн Близько 4 тисяч доларів США .)
Зборів очолюються головами. Керівництво виконавчою владою в органах місцевого самоврядування здійснюють: у префектурах - губернатори, в містах - мери, у селищах і селах - старости. Губернатори і мери розглядаються як органи самоврядування, але в той же час і в якості органів держави, оскільки ряд функцій делегований їм центральними органами. Місцеві збори (префектуальние, міські, сільські) і глави адміністрацій (губернатори, мери, старости) обираються безпосередньо населенням на 4 роки. До компетенції цих посадових осіб входить скликання зборів на чергові і позачергові сесії.
Крім того, вони мають право вето стосовно рішень зборів (яке, однак, долається вторинним прийняттям рішення зборами, кваліфікованою більшістю, що становить 2 / 3 голосів від загального числа голосів депутатів зборів) і право дострокового розпуску зборів (але з обов'язковим призначенням дати виборів в нові збори). Префекти можуть бути достроково зміщені прем'єр-міністром, а мер міста і староста села - префектом. Вищі посадові особи загальної компетенції мають право зупиняти виконання актів центральних органів управління (але не уряду) на своїй території. Виконавчі повноваження на місцях належать спеціальним постійним комісіям місцевих зборів.
Члени цих комісій обираються зборами або призначаються головою адміністрації за згодою зборів. За діяльністю органів місцевого самоврядування та управління здійснюється жорсткий прямий контроль центральних відомств. У дрібних громадах ради не обираються, там скликаються Збори виборців (фактично - жителів). У виборах місцевих органів влади мають право брати участь особи, які досягли 20 років і які проживають у цій місцевості не менше трьох місяців. Голосуючи, виборець не ставить відміток у бюлетені, а сам вписує імена кандидатів до бланку, вибираючи їх із загального списку балотуються кандидатів. Кандидатами в члени місцевих зборів можуть висуватися особи, які досягли 25 років, в губернатори, мери і старости - 35 років. Причому, хоча індивідуальні кандидати і обираються за мажоритарною системою відносної більшості, але все-таки для обрання їм необхідно отримати певний мінімум голосів, а саме - не менше? від загального числа голосів, визнаних дійсними. Також закон про місцеве самоврядування передбачає ще кілька досить специфічних форм прямої демократії для участі виборців у управлінні адміністративно-територіальними одиницями:
1. П'ята частина виборців має право вимагати, щоб голова місцевої адміністрації (губернатор, мер, староста) звернувся до місцевого представницький орган (збори, рада) з проханням прийняти або, навпаки, відкинути будь-яке (за винятком питань оподаткування та фінансів). Голова місцевої адміністрації повинен для цього скликати збори (рада) на сесію протягом 20-ти днів.
2. Якщо посадова особа, на думку виборців, погано виконує свої обов'язки, п'ята частина виборців може зажадати від глави виконавчої влади цієї адміністративно-територіальної одиниці забезпечити виконання даними посадовою особою своїх обов'язків.
3. Не менше третини виборців можуть звернутися в комісію з контролю за виборами з пропозицією про розпуск місцевого зборів. Проводиться голосування, і збори розпускається, якщо за це проголосувало проста більшість беруть участь у голосуванні місцевих жителів. Глави адміністрацій та інші місцеві виборні посадові особи можуть бути відкликані в такому ж порядку. Але відгук можливий не раніше ніж через рік після їх обрання і вступу на посаду. Проте дослідження показують, що на голосування японських виборців основний вплив роблять не політичні пристрасті, а почуття вдячності, спорідненості, інші неформальні зв'язки. Часто місця попередніх депутатів і інших посадових осіб переходять до їх родичам, за яких голосують виборці. Часто голосування на виборах голів місцевих адміністрацій навіть не проводиться, так як немає конкуруючих кандидатів (просто один конкретний кандидат оголошується обраним без голосування). Місцевим зборам належить право на прийняття постанов з усіх питань, що не входять до відання держави, в тому числі з питань нормативних актів місцевого значення, в яких можуть передбачатися й кримінальні покарання за їх порушення.
Сюди ж можна віднести затвердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків, найважливіші питання розпорядження місцевим майном і т.д. Закон надає місцевим зборам право на здійснення контрольних функцій щодо виконавчих органів, наприклад, на перевірку документації та отримання необхідних звітів голів та інших посадових осіб місцевої адміністрації.
Місцевий збори у визначеному порядку може оскаржити рішення, прийняте головою місцевої виконавчої влади. Більш того, воно може висловити йому недовіру прийняттям резолюції більшістю в три чверті голосів за присутності не менше двох третин членів зборів. У цьому випадку голова місцевої виконавчої влади повинен піти у відставку або скористатися наданим йому правом розпустити збори і призначити вибори його нового складу. Однак якщо нові збори на першому своєму засіданні підтвердить висловлене недовіру, це рішення буде остаточним.
На органи місцевого самоврядування покладається самостійне вирішення надзвичайно широкого кола завдань. Вони повинні вносити плановий початок у розвиток своїх територій, дбатиме про створення та підтримці у стані необхідної для життєдіяльності інфраструктури (дороги, річки, канали, житлове будівництво, міське господарство, охорона навколишнього середовища тощо), займатися питаннями початкової та середньої освіти, охорони здоров'я, сприяти місцевим підприємництву (насамперед дрібному та середньому), підтримувати сільськогосподарське виробництво, регулювати трудові відносини, забезпечувати безпеку життя та збереження майна громадян. Переважну частину цих завдань виконують міста, селища, села. Префектура як вища ланка місцевого самоврядування головним чином координує діяльність муніципалітетів на своїй території і виконує роботи, що виходять за межі їх повноважень. Особливістю є те, що найбільш великі міста можуть спеціальним урядовим указом отримувати підвищений статус, близький за повноваженнями до префектурам (таких міст 12).
Що ж стосується столиці, то вона керується безпосередньо губернатором і префектурний зборами, але в межах Великого Токіо засновані особливі органи місцевого самоврядування - столичні райони, в яких місцеве населення обирає голів адміністрацій і районні збори. За своїм статусом столичні райони практично прирівняні до міст.
Окрім справ, що відносяться до функцій місцевого самоврядування, голів місцевих адміністрацій доручається частина робіт, що відносяться до компетенції державних органів і реалізованих за рахунок коштів державного бюджету. За виконання цих робіт встановлена ​​досить жорстка відповідальність голів місцевих адміністрацій перед відповідними міністрами кабінету.
З іншого боку, голови органів місцевого самоврядування наділені правом припиняти або не виконувати розпорядження центральних відомств на своїх територіях, якщо вони порушують закон. Законом у загальних рисах визначено внутрішнє побудова органів місцевого самоврядування та встановлений порядок їх роботи, а також розподіл функцій між підрозділами і посадовими особами виконавчої влади на місцях. У безпосередньому підпорядкуванні у губернаторів знаходяться префектурние управління. У підпорядкуванні у губернаторів та префектурний управлінь - мери і старости, які очолюють міські, селищні та сільські управління. У руках мерів і старост зосереджена вся адміністративна діяльність на місцях. Штат всіх управлінь складається з професійних чиновників. Більш детальне вирішення організаційних питань віднесено до компетенції місцевих органів самоврядування, яким наказано при виконанні своїх справ виходити з прагнення до підвищення добробуту місцевого населення і одночасно до максимальної ефективності при мінімальних витратах.
Виконавчими повноваженнями мають також постійні комісії місцевих зборів: з праці, за освітою, у справах персоналу і т.д. Комісії обираються зборами або призначаються головою адміністрації за згодою зборів, їх діяльність розглядається як особливий вид публічної служби (як, втім, і все місцеве самоврядування).
Однак фінансова система країни сприяє посиленню централізації, оскільки понад 70% всіх податків надходить до державного бюджету і лише близько 30% залишається на місцях.
Доходи місцевих органів формуються як за рахунок місцевих податків, місцевих позик, прибутку муніципальних підприємств, комісійних та інших власних зборів, так і в значній мірі за рахунок надходжень з державного бюджету. Одна частина місцевих податків збирається на префектурний рівні, інша (дещо менша) - у містах, селищах, селах.
Слід зазначити, що на місцеві податки в даний час припадає лише близько 40% загальної суми доходів органів місцевої влади. Це визначає велику залежність бюджету кожного органу місцевого самоврядування від надходжень з державної скарбниці.
Крім того, держава фінансує виконання доручається місцевим органам частини власних функцій, виділяє дотації, надає різну допомогу.

Глава 3. Порівняльний аналіз організації місцевого самоврядування в Німеччині та Росії
Незважаючи на істотні відмінності в традиціях і досвіді демократичного розвитку Росії та Німеччини, при зіставленні російського та німецького законодавчого і теоретичного підходів до аналізу співвідношення місцевого самоврядування та держави в них можна побачити досить багато спільних моментів. Всі вони обумовлені, перш за все, тим, що обидві держави намагаються будувати місцеве самоврядування на основі універсальних демократичних принципів, викладених в Європейській хартії місцевого самоврядування. Наявність загальних вихідних принципів в оцінці ролі місцевого (комунального) самоврядування в суспільстві і державі, однак, не може і не повинно призвести до ігнорування особливостей правової інтерпретації та практичної реалізації даного інституту в Росії та Німеччини. Серед цих особливостей необхідно виділити наступні.
1. Якщо в Росії переважає заснована на тлумаченні конституційних положень позиція, відповідно до якої місцеве самоврядування характеризується як вид публічної, але не державної, влади, то в Німеччині в теорії та судовій практиці домінує протилежний підхід: комунальне самоврядування розглядається як державна влада, державне (публічне) управління, здійснюване організаційно відокремленими ланками - територіальними корпораціями публічного права.
2. Оскільки органи місцевого самоврядування в Росії не входять до системи органів державної влади, то місцеве самоврядування не може бути вписане в структуру поділу державної влади і віднесено до однієї з її гілок. Будучи самостійним видом публічної влади, місцеве самоврядування організується на власних принципах розмежування правотворчих і виконавчих функцій її органів (відповідно представницьких і виконавчих).
Ряд вітчизняних теоретиків і практиків вбачає істотні відмінності у федеральній конституційної інтерпретації інституту місцевого (комунального) самоврядування в Росії та Німеччині. Ці відмінності полягають в наступному: якщо в Основному законі ФРН інститут місцевого самоврядування розглядається в рамках державного будівництва - у розділі "Федерація і землі", то в російській Конституції - більшою мірою як інститут суспільного устрою, сполучна ланка між суспільством і державою (ст. 12 Конституції РФ). Згідно ж пануючому в Німеччині думку, комунальне самоврядування в цілому характеризується як частина системи публічного (а саме державного, земельного) управління, а правотворчість громад та їх об'єднань розглядається в рамках адміністративного нормотворчості; муніципальні правові норми є відповідно нормами особливої ​​частини адміністративного права.
3. Якщо в Німеччині організаційна модель місцевого самоврядування закріплюється у земельних законах про громади (районах), а організаційне верховенство комун обмежується правом визначення внутрішніх адміністративних структур, деяких інших питань внутрішньої організації відповідно до закону земель, то в Росії структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Таким чином, вибір організаційної моделі місцевого самоврядування залишається за муніципалітетом.
4. Розходження в моделях федеративного устрою Росії та Німеччини зумовлює різні підходи до розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами. Якщо в Німеччині питання правової регламентації комунального самоврядування, а також забезпечення інституційної гарантії самоврядування, відносяться до компетенції земель, то в Росії "визначення загальних принципів організація місцевого самоврядування" - предмет спільного ведення Федерації і суб'єктів. Відповідно Федерація володіє широким колом законодавчих повноважень у цій сфері. Органи місцевого самоврядування часто наділяються окремими федеральними повноваженнями безпосередньо у федеральних законах, їх компетенція також безпосередньо визначається Федерацією, в тому числі і без будь-якої участі суб'єктів РФ. Нагляд за законністю місцевого самоврядування також здійснюється в першу чергу через систему федеральних органів прокуратури (у Німеччині ця функція покладена на земельні міністерства внутрішніх справ та їх територіальні структури), а судовий контроль - через систему федеральних судів.
5. У російській та німецькій правовій теорії і законодавстві спостерігаються різні підходи до аналізу статусу суб'єктів місцевого самоврядування. У Німеччині носіями права на комунальне самоврядування визнаються територіальні спільноти - засновані на членстві громадян за ознакою їх проживання на відповідній території, юридичні особи публічного права - громади та їх об'єднання (типу районів або повітів), а самі громадяни і жителі здійснюють своє права щодо участі в управлінні в рамках цієї корпорації і через неї. Відповідно право на самоврядування не розглядається як основне право громадян. Право на місцеве самоврядування практично у всіх землях не вписується також у конструкцію "основних прав юридичних осіб" (що зумовлено особливим статусом громад та їх об'єднань, їх "включеністю" до системи державного устрою). У Росії ж як в теорії, так і в судовій практиці право на місцеве самоврядування розглядається, перш за все, як конституційне право громадянина. Суб'єктом цього права визнається також територіально організоване в рамках муніципального освіти населення, тобто муніципальне утворення, статус якого в цілому можна порівняти зі статусом громад та їх об'єднань в Німеччині. Однак поряд з муніципальними утвореннями правосуб'єктністю у сфері місцевого самоврядування мають органи місцевого самоврядування, наділені відповідно до статуту правами юридичної особи. Відповідно і в Конституції РФ рішення всіх питань на місцевому рівні закріплюється за органами місцевого самоврядування: відповідно до ст. 132, саме органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, вони ж наділяються окремими державними повноваженнями. Подібна ситуація з "двоїстої правосуб'єктністю" веде до серйозної плутанини на практиці, до необгрунтованої підміні муніципальних утворень їх органами, а отже, до обмеженого сприйняття права на місцеве самоврядування.
6. Основний закон ФРН виходить з дворівневої територіальної організації комунального самоврядування в землях (виняток становлять міста-землі): територіальні корпорації першого рівня - громади; територіальні корпорації другого рівня - райони (повіти). Причому пріоритет в розмежуванні компетенції віддається першому рівню: райони (повіти) здійснюють місцеве самоврядування лише в рамках відведеної їм законом компетенції. Принципи розмежування статусу громад та їх об'єднань дані безпосередньо в Основному законі (ст. 28), конкретно ж компетенція "другого рівня" визначається в законодавстві земель. Важливою особливістю районного (повітового) самоврядування є подвійний статус деяких її органів, які одночасно виступають низовими органами безпосереднього державного управління землі. Таким чином, організаційне відокремлення громад та їх об'єднань (наділення статусом юридичних осіб публічного права) не означає їх повного відокремлення від держави.
У Росії ж, до вступу в дію 8 жовтня 2003 нової редакції Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації", питання територіальної організації муніципальних утворень практично повністю були віднесені до ведення суб'єктів Федерації (Федеральний закон про місцеве самоврядування в редакції 1995 року , ст. 5 і 13). Лише як один з можливих варіантів даний Федеральний закон допускав входження одних муніципальних утворень в інші (ст. 6 п. 3), залишаючи суб'єктам Федерації для законодавчого регулювання всі питання, пов'язані з розмежуванням між муніципальними утвореннями різних рівнів предметів ведення, об'єктів муніципальної власності та джерел доходів місцевих бюджетів.
7. Незважаючи на єдиний дуалістичний підхід до оцінки завдань місцевого (комунального) самоврядування, в обох країнах існують відмінності в порядку їх правового оформлення, в аналізі їх змісту. Так, в Росії на федеральному рівні закріплюється приблизний каталог "питань місцевого значення", в Німеччині ж федеральний законодавець виходить із принципу "всеохоплюючої компетенції" громад, а значить, з відсутності необхідності перерахування їх предметів відання. Питання ведення місцевого співтовариства, що знаходяться у віданні громад та їх об'єднань, традиційно поділяються на добровільні та обов'язкові (прямо закріплені за територіальними корпораціями у федеральних або земельних законах комунальні завдання). У Росії ж, поділ питань місцевого значення на обов'язкові та добровільні до цих пір не отримало ні теоретичної, ні практичної інтерпретації, хоча законодавча основа для подібної класифікації міститься і в новій 2003 року, і старої 1995 редакціях Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ": одні питання перебувають у віданні муніципальних освіту, інші можуть бути ними прийняті до розгляду (ст. 6 п. 2 старої редакції, ч.2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 нової редакції).
8. "Надіслані державні повноваження" відповідно до німецької теорією і практикою також не однорідні за своїм правовим значенням. Відповідно виділяються "обов'язкові завдання з правом дачі вказівок", "завдання, що виконуються за дорученням держави", і "державні завдання, що здійснюються органом місцевого самоврядування як органом безпосереднього державного управління". Перша група завдань займає проміжне становище між державними та комунальними: по суті, це такі ж обов'язкові комунальні завдання, як що їх "за вказівкою" держави, тобто вони підпадають під предметний (галузевої) державний нагляд. Якщо держава відмовляється від дачі вказівок територіальним корпораціям при виконанні ними цих завдань, то вони переходять в розряд звичайних обов'язкових комунальних завдань. В останньому ж випадку мова зовсім не йде про передачу компетенції громадам або їх об'єднанням: повноваження покладається тільки на орган, який держава як би орендує у територіальної корпорації для реалізації своїх завдань; при здійсненні переданого повноваження орган розглядається як безпосередньо входить в систему відповідно до федерального або земельної управління. "Завдання за дорученням" головним чином передаються територіальним корпораціям землями як суб'єктами Федерації, у віданні яких відповідно до Основного закону ФРН знаходиться виконавча компетенція (ст. 83), - оскільки виконання федеральних законів, за загальним правилом, є предметом власного ведення земель, то та порядок їх здійснення визначається землями (ст. 85 Основного закону), тобто землі вирішують питання про передачу відповідних виконавчих повноважень на рівень громад та їх об'єднань. У той же час містяться у ст. 83 і абз. 1 ст. 85 Основного закону застереження ("якщо інше не передбачено цим Основним законом", "якщо інше не визначено у федеральних законах, прийнятих з дозволу Бундесрату") допускають як виняток безпосередню передачу Федерацією управлінських завдань громадам та їх об'єднанням. У російському законодавстві передаються органам місцевого самоврядування державні повноваження не розмежовуються за критерієм різних юридичних наслідків передачі. Мова йде лише про виділення федеральних державних повноважень, які передаються на підставі федеральних законів, і державних повноважень органів влади суб'єктів РФ, покладених регіональними законами. Хоча на увазі є повноваження виконавчого характеру, це зовсім не означає, що основну роль у передачі повноважень грають суб'єкти РФ. На відміну від ФРН, в Росії не діє принцип презумпції виконавчої компетенції суб'єктів Федерації. Відповідно основна частина повноважень виконавчої влади зосереджена також на федеральному рівні і передається вниз федеральними законами. Незважаючи на те, що за загальним правилом обов'язкові для виконання завдання покладаються на місцеве (комунальне) самоврядування в обох країнах законом (у Німеччині - формальним законом), існують і деякі відступи від цього правила. Однак ці "відступи" далеко не рівнозначні. Так, наприклад, в окремих землях Німеччини (Шлезвіг-Гольштейн) завдання, що виконуються відповідно до вказівок держави, можуть бути передані громадам постановою виконавчого органу державної влади, прийнятим на основі закону. У Росії ж законодавчо встановлено, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами і законами суб'єктів (ст. 132 ч. 2 Конституції України, ст. 19 п. 1 Федерального закону про місцеве самоврядування). Таким чином, на органи місцевого самоврядування покладаються обов'язкові для виконання державних повноважень, від яких вони не мають права відмовитися. У той же час в російській правовій теорії і на практиці (у регіональному законодавстві) досить поширена позиція, згідно з якою передача державних повноважень органам місцевого самоврядування не вичерпується наділенням і може бути зроблена також з урахуванням принципів добровільності і взаємності на договірних засадах.
9. Хоча в обох країнах проводиться розмежування між правовим і галузевим контролем (наглядом), в наявності відмінності як в організації державної контрольної (наглядової) діяльності (у тому числі пов'язані з розподілом повноважень у цій сфері між Федерацією та її суб'єктами), так і в її формах і методах. Так, наприклад, в Росії до останнього часу не отримала розвитку така форма галузевого контролю, як "дача вказівок", найбільш поширена в Німеччині.
10. У Німеччині вироблені різноманітні форми правового нагляду за видаються комунами у рамках їх правотворчої автономії актами, при цьому мова йде не тільки про статутах (як в Росії), але і про положення. Поряд з "доведенням до відома" органу правового нагляду вельми поширені такі форми нагляду, як "уявлення" і "затвердження" акта місцевого самоврядування.

Висновок
Ефективність використання міжнародного досвіду в Росії залежить від того, наскільки цей досвід вдасться правильно зрозуміти. При інтерпретації зарубіжних моделей місцевого самоврядування важливо уникнути звичних російських стереотипів.
Помилка № 1. Неправомірно ототожнюються місцеве управління і місцеве самоврядування. У багатьох країнах для організації управління територіями застосовують складні механізми, що поєднують органи державної адміністрації місцевого рівня (місцеві адміністрації) та органи, що обираються населенням, тобто власне органи місцевого самоврядування.
У Європі існують дво-, трьох-, чотирьох-і навіть пятизвенная системи адміністративно-територіального поділу, що передбачають різне поєднання державних адміністрацій, у тому числі місцевого рівня, та самоврядування.
Складнощі перекладу з іноземних мов призводять до неправомірного ототожнення форм регулювання і контролю за діями місцевих адміністрацій з боку вищестоящих державних органів з державним регулюванням і контролем місцевого самоврядування.
Помилка № 2. Досвід окремих країн ототожнюється з «європейським» або навіть «закордонним» досвідом в цілому. По ряду причин у Росії найбільш відомий досвід Німеччини, Франції та Іспанії, що аж ніяк не домінує в Європі і більше того, не є репрезентативним з точки зору розвитку місцевого самоврядування.
Помилка № 3. Історичні пережитки сприймаються як сутнісні риси місцевого самоврядування. Наприклад, Іспанія аж до смерті Франко зберігала жорстко централізовану модель управління, і історично ще не встигла провести необхідну демократизацію місцевого самоврядування у всій її повноті. Після переходу до демократичної Конституції в 1978 р. було засновано лише 17 незалежних органів самоврядування з числа 50 провінцій, а до Закону про місцеве самоврядування 1985 муніципалітети управлялися призначеними державою виконавчими радами. Рудименти минулого збереглися, зокрема, в застосуванні механізму непрямих виборів на основі пропорційного представництва при формуванні Рад провінцій.
Помилка № 4. Увага акцентується на обмеженнях автономії місцевого самоврядування, при цьому не враховується загальний контекст наявності свободи підприємництва, розвинених ринкових механізмів, сильного громадянського суспільства.

Список літератури
1. Баранова К.К. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування в Німеччині. Москва, Річ і сервіс.2000
2. Досвід роботи органів місцевого самоврядування на прикладі німецького міста Берги Гладій. Центр німецьких досліджень. Інститут Європи РАН. Москва, 2000
3. Баранова К.К. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування в Німеччині. Москва, Річ і сервіс.2000
4. Веттерберг Г.,
5 .. http://www.Iu.run/bibliog./arhiv/books/municupr/5.asp Російський гуманітарний Інтернет університет.
6 .. http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index.html_Printed.html
8. Зарубіжний досвід територіальної організації місцевого самоврядування http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест
9. Н. Миронова. Під знаком якості. Муніципальна влада, 1999
10. Система муніципального управління. Під редакцією В. Б. Зотова
11. Муніципальне право Росії А. Н. Котов, А.С. Саломаткін.
12. Муніципальні системи зарубіжних країн.
13. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO


[1] Баранова К.К. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування в Німеччині. Москва, Річ і сервіс.2000
[2] Досвід роботи органів місцевого самоврядування на прикладі німецького міста Бергіш Гладбах. Центр німецьких досліджень. Інститут Європи РАН. Москва, 2000
[3] Баранова К.К. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування в Німеччині. Москва, Річ і сервіс.2000
[4] Муніципальні системи зарубіжних країн
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Курсова
139.1кб. | скачати


Схожі роботи:
Зарубіжний досвід організації місцевого самоврядування в Російській Федерації
Вітчизняний і зарубіжний досвід організації банківської справи
Реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації
Основні проблеми місцевого самоврядування в Російській Федерації
Правове регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації
Особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим повноваження місцевого самоврядування
Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації на прикладі МО
Правове обгрунтування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування в Російській
Конституційні засади організації місцевого самоврядування в РФ
© Усі права захищені
написати до нас