Законодавчий процес і його стадії

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ І СУБ'ЄКТИ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ, ЙОГО ЗНАЧЕННЯ

РОЗДІЛ 2. СТАДІЇ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ

2.1. Внесення законопроекту до законодавчого органу

2.2 Обговорення та доопрацювання законопроекту у законодавчому органі

2.3. Прийняття законів

2.4. Президентське вето. Суть права вето

2.5. Опублікування закону і набуття ним чинності

РОЗДІЛ 3. КРИМІНАЛЬНИЙ КОДЕКС УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

СПИСОК

ВСТУП

Політичні та економічні реформи, що проводяться в Росії, вимагають інтенсивного законотворення, Велика відповідальність покладається на процес створення закону, вироблення початкової концепції майбутнього акта, складання й обговорення проекту, урахування думок та інтересів різних соціальних груп, співвідношення з іншими нормативними актами, здатність майбутнього закону " вписатися "в уже існуючу правову систему, здатність адаптуватися до нового закону, економічні основи його існування та реального застосування.

"Право створюється державою, яка разом з тим, має бути їм пов'язане" ^1. Процес створення правових норм починається з виникнення об'єктивних суспільних закономірностей, що вимагають правового регулювання, проходить через інститути суспільства і держави, реалізується законодавчою, виконавчою і судовою владою у властивих їм формах. Але процес створення правових норм не може бути довільним, суб'єктивним, він базується на прийнятих і закріплених, конституційно і нормативно, правилах, які держава зобов'язана дотримуватися. Воно пов'язане власної правової системи, і ця залежність закріплена в Основному законі держави. Відступаючи від принципу законності або створюючи закони, нездатні прижитися в суспільстві, суперечать один одному та суспільній системі в цілому, державна влада послаблює свій авторитет, знижує ступінь суспільної довіри.

Курс на прискорення реформ змушує законодавця прагнути до швидкого охоплення правових норм, регулювання нових суспільних відносин. Це позначається на якості закону, його системності, стабільності правової системи, рівень правової захищеності громадян.

Одним з важливих умов удосконалення законодавства є оволодіння системою певних вимог, що пред'являються до процесу створення законів і підзаконних актів. Ці вимоги, вироблені протягом століть різними державами, концентровано формулюються в галузі знання, що іменується законодавчої технікою.

Проблеми, порушені в даній роботі, недостатньо розроблені в юридичній літературі, інтерес посилився на початку 90-х, у той час з'явилися публікації в журналах, стали проводитися "круглі столи" ¹ з залученням багатьох відомих правознавців. На початку ХХ I століття продовжилася полеміка з предмету дослідження, були опубліковані і монографії, присвячені різним сторонам законотворчого процесу. Розробниками даної теми є як відомі вчені-правознавці, так і початкуючі автори. Свій внесок у дослідження внесли Алексєєв С.С., Баранов В.М., Бабин О.М., Вітрук Н.В., Матузов Н.І., Піголкін О.С., Сенякін І.М., Шеремет В. К., Бошно С. В., Сільченко М.В., Кудрявцев В.Н., Нашіц А., Ковачев Д. А Крівовенко Л.Т. Степанова Туманов В.А. Т.Я. Хабрієва Шувалов І.І. Лопатин В.Н. Студенікіна М.С. Тихомиров Ю.А., Туманов В.А. та інші.

За темою даної роботи було вивчено та узагальнено теоретичний матеріал, проаналізовано результати досліджень і практичних розробок з різних напрямків, що стосуються даної проблеми. В основу дослідження покладено результати праць провідних вчених.

Аналізуючи, систематизуючи і узагальнюючи основні положення, викладені в роботах вищевказаних авторів, слід зазначити зросла увага вчених за останній період часу до вивчення законотворчого процесу. Разом з тим, стан і ступінь розробленості питань законодавчої техніки знаходять недостатнє відображення в сучасній науковій літературі. Це обумовлює необхідність проведення досліджень щодо аспектів законотворчого процесу.

Мета і завдання дослідження. Основною метою дослідження є вивчення та вдосконалення теоретичних, методичних основ і практики розробки та прийняття федеральних законів, Кримінального кодексу Російської Федерації.

РОЗДІЛ 1. Поняття та суб'єкти законодавчого процесу, його значення

Законотворчість є однією з форм правотворчої діяльності держави, здійснюваної спеціально уповноваженими органами і посадовими особами.

У юридичній літературі можна зустріти поняття «процес законотворчості», яке не тотожне поняттю «законодавчий процес», оскільки не зводиться до регламентів та процедурними правилами, а являє собою пізнавальний процес зі своїми труднощами у виборі об'єкта і методів законодавчого регулювання. ² Законодавчий процес є однією зі складових законотворчості, відображаючи процесуальну сторону цього явища.

З формальної точки зору законодавчий процес являє собою складну систему організаційних дій (процедур), результатом яких є створення закону.

Сукупність процедур складають стадії законодавчого процесу, тобто щодо закінчені етапи, зміст кожного з яких регламентовано таким чином, що тільки виконання всіх його складових дає можливість перейти до наступного етапу ^3.

Існують різні думки щодо кількості стадій законодавчого процесу і відповідно об'єднання тих чи інших процедур. В одних роботах, присвячених даному питанню, виділяються, наприклад, тільки дві з них: підготовка законопроекту і офіційне зведення волі народу до закону ^4. Деякі дослідники розрізняють три стадії: підготовка проекту нормативного акту (попередня стадія), обговорення і прийняття нормативного акту (основна стадія) і введення в дію нормативного акту (вирішальна стадія) ^5. В інших юристів зустрічається шість стадій ^6: прогнозування і планування; внесення пропозицій про розробку законопроекту, розробка концепції та підготовка законопроекту; спеціальне і громадське обговорення проекту; розгляд і прийняття; опублікування закону та набрання ним чинності.

Однак, як правило, в роботах концептуального характеру, присвячених даному питанню, виділяються чотири основні стадії законодавчого процесу:

1) внесення законопроекту чи законодавчої пропозиції (законодавча ініціатива);

2) розгляд законопроекту в палатах, комітетах (комісіях) парламенту (обговорення законопроекту);

3) прийняття закону;

4) опублікування закону.

Процедури законодавчого процесу, що становлять зміст його етапів, в більшості країн регламентуються нормами конституцій, інших законів та регламентами.

Законодавчий процес у різних країнах має ряд особливостей, але незважаючи на існуючі відмінності, можна виділити наступні загальні ознаки законодавчого процесу:

1) складається з кількох етапів (стадій), послідовність і обов'язковість яких встановлені, як правило, законами та іншими прийнятими відповідно до них нормативними актами;

2) здійснюється спеціальними суб'єктами;

3) результатом є створення акту вищої юридичної сили - закону.

До суб'єктів законодавчого процесу відносяться його учасники; дії яких спрямовані на створення закону. У їх число можуть входити державні органи, посадові особи, громадяни, різні громадські політичні сили: політичні партії, громадські організації і т.д.

Необхідно розрізняти поняття «суб'єкт законотворчості» і «суб'єкт законодавчого процесу». Перше носить більш широкий, загальносоціальні характер; суб'єкт законодавчого процесу завжди бере участь у законотворчості. У той же час органи, організації, особи, які займаються, наприклад, виявленням потреб у прийнятті закону (однієї зі стадій законотворчості), не завжди можуть бути самі учасниками правовідносин, що складають законодавчий процес ^7.

Участь у законодавчому процесі його суб'єктів засноване на їх права чи обов'язки.

Відповідним правом, закріпленим в законодавчих актах, наприклад, керуються всі суб'єкти права законодавчої ініціативи, тобто учасники законодавчого процесу, які мають право порушувати перед законодавчим органом питання про видання нового закону. Суб'єктивне право ініціатора полягає в тому, що він вільний у виборі часу для реалізації своєї ініціативи. Він може скористатися наданим йому правом, але може і утриматися від цього. Лише наявність об'єктивного інтересу у вирішенні будь-якої соціальної завдання юридичними засобами, в поєднанні з суб'єктивним інтересом ініціатора до цього предмету, формують рішення суб'єкта права законодавчої ініціативи використовувати це право ^8.

Крім того, є інші суб'єкти законодавчого процесу, участь яких у законодавчій діяльності безпосередньо залежить від їх вільного вибору власної поведінки (його виду та міри) ^9.

Так, громадяни, ухвалюючи рішення брати участь чи не брати участь у референдумі - всенародному голосуванні, за допомогою якого приймається державне рішення, грунтуються на праві, закріпленому в конституціях та інших законах. Як правило, у референдумі мають право брати участь всі особи, що володіють активним виборчим правом.

Якщо дотримані всі нормативно встановлені умови, то рішення, отримане в ході референдуму, вважається прийнятим всім суспільством шляхом прямого і вільного волевиявлення. Його юридична сила нерідко вважається вище юридичної сили законів, прийнятих парламентським шляхом. На такій позиції, наприклад, стоїть Конституційний Рада Франції, який оголосив себе некомпетентним висловлюватися про конституційність законів, схвалених шляхом референдуму, підкресливши, що такі закони є «пряме волевиявлення національного суверенітету» ^10.

Державні органи і посадові особи можуть набути статусу суб'єктів законодавчого процесу в силу покладених на них обов'язків. Так, згідно зі ст. 108 Конституції РФ Рада Федерації в обов'язковому порядку розглядає федеральні конституційні закони, а також федеральні закони з питань, зазначених у ст. 106 Конституції. При прийнятті інших федеральних законів незалежно від того, чи прийняв фактично Рада Федерації закон до розгляду протягом 14 днів чи ні, вказаний орган є учасником законодавчого процесу в силу ч. 2 ст. 105 Конституції РФ.

Прийняття поправок до гол. 3-8 Конституції РФ вимагає схвалення (а значить, і участі) законодавчих (представницьких) органів не менш ніж двох третин суб'єктів Російської Федерації (ст. 136 Конституції РФ).

Розробка проекту нової Конституції РФ і його прийняття покладені на Конституційні Збори (ст. 135 Конституції).

Комітети, комісії парламентів беруть участь у законодавчому процесі згідно конституціям або регламентами. На них може бути покладена робота над законопроектами, що регулюють відносини у певних сферах суспільного і державного життя, тобто вони можуть спеціалізуватися на тих чи інших галузях права, або через них проходять всі законопроекти (так відрізняються, відповідно, спеціальні комісії та Велика комісія парламенту Фінляндії).

Центральна комісія референдуму Російської Федерації бере участь у законодавчому процесі згідно з Федеральним законом від 10 жовтня 1995 р. «Про референдум Російської Федерації» ^11, забезпечуючи проведення всенародного голосування в Росії. До обов'язків Голови Центрального виборчого ради в Іспанії відносяться підведення підсумків загальнонаціональних референдумів, їх офіційне оголошення, в тому числі шляхом негайного повідомлення головам уряду і палат парламенту. Таким чином, здійснюючи свої повноваження, дана посадова особа є суб'єктом законодавчого процесу.

Деякі суб'єкти законодавчого процесу повинні відповідати спеціальним вимогам, які належать до їх чисельності:

1) пропозицію про перегляд положень глав 1, 2 і 9 Конституції РФ має бути підтримано при голосуванні групою чисельністю не менше трьох п'ятих від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи;

2) громадяни Росії можуть набути статусу суб'єктів законодавчого процесу - ініціаторів проведення референдуму, об'єднавшись у групу чисельністю не менше двох мільйонів чоловік (ст. 8 Федерального закону «Про референдум Російської Федерації»).

Інститут народної ініціативи, передбачений законодавством рада країн, вимагає об'єднання в групу певної чисельності (в Італії - 50 тис. осіб, у Бразилії - не менше 1% виборців з не менш 5 штатів).

Таким чином, суб'єктами законодавчого процесу є суб'єкти права законодавчої ініціативи, а також громадяни та їх об'єднання, особи, що володіють спеціальною правосуб'єктністю (депутати), їх об'єднання, а також державні органи, їх підрозділи, державні, громадські організації, наукові установи, які тим або іншим чином беруть участь у створенні закону.

Усі суб'єкти можуть бути розділені на наступні групи:

1) в обов'язковому порядку беруть участь у законодавчому процесі;

2) беруть участь у законодавчому процесі в силу специфіки конкретного законодавчого акту.

До першої групи належать ті, чия участь у законодавчому процесі обумовлено їх компетенцією, роллю, яку вони відіграють у житті держави: Парламент (його депутати), палати, комітети, комісії, глава держави, а також інші органи, безпосередньо пов'язані з рухом закону від реалізації права законодавчої ініціативи до опублікування.

Зазначені особи та органи завжди беруть участь у законодавчому процесі, оскільки це пов'язано з їхніми обов'язками. Виконання покладених обов'язків не виключає того, що в цьому ж процесі вони можуть реалізувати надані їм права. Наприклад, депутат Державної Думи в Росії після здійснення права законодавчої ініціативи бере участь у роботі комітету та бере участь у голосуванні.

Другу групу становлять ті, чия участь у створенні закону пов'язане зі специфікою конкретного законодавчого процесу. Остання може бути викликана виглядом нормативного акту (конституція, поправки до неї), важливістю суспільних відносин, що підлягають регулюванню (наприклад, витрачання федерального бюджету), процедурою прийняття закону (референдум), особливостями сфери діяльності держави і суспільства (реалізація законодавчої ініціативи вищими судовими органами з питань їх відання).

Усі суб'єкти законодавчого процесу:

1) беруть участь в цьому процесі в силу своїх повноважень (прав і / або обов'язків), встановлених, як правило, конституціями та прийнятими відповідно до неї іншими законами;

2) здійснюють у рамках законодавчого процесу дії, завжди взаємозв'язані, взаімобусловленние виконанням іншими суб'єктами процесу покладених на них повноважень, тобто дії, що вживаються суб'єктами, повною мірою набувають логічну виправданість, значимість і доцільність тільки при завершенні всього процесу в цілому;

3) діють в рамках нормативно визначених процедур, викликають (як правило) юридично значущі наслідки;

4) діють з метою створення закону.

Значення законодавчого процесу в першу чергу пов'язано з його роллю в механізмі законотворчості.

Будь-яке держава виконує соціальну функцію. Його виникнення та існування пов'язані з наявністю соціальної асиметрії в суспільстві ^12, яку воно дозволяє, здійснюючи управлінські дії відносно суспільства. Конкретні пропорції розмежування сфер впливу між державою і громадянським суспільством залежать від рівня розвитку останнього, наявності у нього надійних механізмів самоврядування. Однак у будь-якому випадку держава визначає «правила» (в тому числі і в нормативній формі), в силу яких «гра» різного роду сил повинна закінчуватися соціальним консенсусом.

Правотворчість держави - ​​одна з форм управління суспільством. Норми законів є прямим результатом діяльності інститутів влади та їх виконання залежить від того, наскільки точно були оцінені можливість і необхідність законодавчого регулювання процесів, що відбуваються в різних сферах державного і суспільного життя.

Створення нормативного акту безпосередньо пов'язано з виявленням потреб суспільства, закономірностей його розвитку, оскільки у філософсько-правовому сенсі метою законотворчості є узгодження інтересів різних соціальних груп суспільства шляхом їх переведення на мову норм права ^13.

Право чинить активний вплив на свідомість суспільства в процесі взаємодії з ним.

Введення в дію закону означає створення умов, що дозволяють суб'єктам суспільства безперешкодно і ефективно задовольняти різноманітні інтереси та потреби ^14. Це в свою чергу призводить до якісного і кількісного зміни таких потреб, що викликає необхідність у встановленні нових нормативних регуляторів (тобто прийнятті нових законів для регулювання розвиваються відносин у суспільстві).

Таким чином, закон - це не тільки результат сприйняття, пізнання і прогнозування законодавцем потреб суспільства: у відносинах «нормативна середовище - правосвідомість суспільства» поступальний розвиток одного елемента взаємопов'язано і взаємообумовлено змінами якісних і кількісних характеристик іншого.

З цієї точки зору, природа законотворчості полягає у виявленні, освоєнні існуючих інтересів особистості, суспільства, держави і вплив на них через закріплення в юридичній формі норм поведінки.

Законодавчий процес є формально-юридичним виразом законотворчої функції держави. Він «відповідає» за технологію створення закону. В результаті послідовної реалізації складових його процедур в правовому середовищі починає офіційно діяти новий закон - нормативний акт, який створює, змінює або скасовує норми права, а значить, що впливає на масову правосвідомість суспільства.

Аналізуючи значення законодавчого процесу, не можна не враховувати того факту, що він становить зміст діяльності парламентів.

Правотворча діяльність парламентів зазнала історично серйозні зміни, проте ухвалення законів продовжує залишатися головною функцією вищих представницьких органів влади. Стабільна нормативна регламентація процесу створення закону забезпечує:

1) якісний рівень підготовки форми і змісту нормативного акта;

2) залучення широкого спектру думок різного роду політичних сил з метою максимальне забезпечення інтересів різних соціальних груп;

3) ефективні механізми контролю діяльності вищих органів державної влади в процесі законотворення.

Таким чином, законодавчий процес має значення і тільки як процесуальна сторона законотворчості, що відображає його формальний зміст, але і є стабілізуючим фактором правової системи суспільства.

РОЗДІЛ 2. Стадії законодавчого процесу

2.1. Внесення законопроекту до законодавчого органу

У рамках стадії законодавчої ініціативи відбувається реалізація уповноваженим суб'єктом свого права законодавчої ініціативи, тобто права порушувати перед законодавчим органом питання про видання нового нормативного акта.

У юридичній літературі немає єдиної думки про законодавчу ініціативу як першої стадії законодавчого процесу. Ряд авторів пропонує виділити етап створення (розробки) проекту нормативного акту ^15, виявлення потреб у прийнятті закону ^16, або діяльність з прогнозування та планування законодавчого процесу ^17. Серед тих, хто визнає стадію законодавчої ініціативи початковою стадією законодавчого процесу, є розбіжності з питань змісту та меж цієї стадії: чи слід вважати, що вона починається внесенням законопроекту або вона включає етап попереднього обговорення проекту, що передує внесенню ^18. Висловлювалися думки про те, що законодавчий процес починається з включення законопроекту до порядку денного ^19. Таким чином, реалізація права законодавчої ініціативи як стадія взагалі виключалася з законодавчого процесу.

Іноді можна зустріти «змішання» понять «законотворчість» і «законодавчий процес». Однак суб'єкти законотворчості не завжди можуть бути учасниками правовідносин, що складають законодавчий процес, який протікає у формах, як правило, жорстко встановлених конституціями, законами, парламентськими регламентами ^20.

А.М. Міцкевич пропонує розмежування понять: «створення нормативного акту» і «законодавча діяльність». Процес створення акта підрозділяється на підготовку проекту, розгляд і прийняття його правотворческим органом, опублікування нормативного акту. Законодавча діяльність є більш вузьким поняттям (що випливає із співвідношення «нормативний акт» - «закон», де останній є одним з видів нормативних актів). Вона складається з законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, затвердження або прийняття закону, опублікування закону ^21.

Таким чином, дослідники виділяють діяльність спеціально уповноважених органів щодо створення закону.

Беручи до уваги самоцінність і значимість процесуальної сторони законотворчості, а також місце закону в системі нормативних актів, слід визначати зміст даної стадії тільки діяльністю органів і посадових осіб щодо реалізації права законодавчої ініціативи. З формально-юридичної точки зору така реалізація починається з внесення законопроекту (законодавчої пропозиції) в законодавчий орган, оскільки саме з цього моменту виникає обов'язок останнього прийняти його до розгляду.

Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи не є однаковим для різних держав. Як правило, в нього входять глава держави (монарх, президент), палати парламенту, постійні комісії і комітети палат. Іноді цим правом можуть мати інші суб'єкти: поради великих регіонів, Генеральний прокурор, Верховний суд і деякі інші органи з питань своєї компетенції, сенатори, депутати. Останні можуть запропонувати законопроект від власного імені (Бразилія, Єгипет, Польща) або ж законодавча ініціатива може належати тільки певної групи депутатів.

Для деяких країн характерний досить широке коло суб'єктів права законодавчої ініціативи. Так, на Кубі таке право надане депутатам, Державній раді, Раді міністрів, комісіям Національної асамблеї народної влади, Національному комітету, Профцентр трудящих Куби і національним посібникам інших масових громадських організацій, Народному верховному трибуналу з питань відправлення правосуддя, Генеральній прокуратурі з питань її компетенції, а також не менш ніж 10 тис. виборців.

У США, навпаки, таким правом володіють тільки парламентарії (виняток становить проект бюджету, який представляється Президентом); у Фінляндії - тільки президент і парламентарії. Уряду досить активно беруть участь у законодавчому процесі. Найбільш помітна їх роль у країнах, де існує інститут відповідального уряду, який здійснює право законодавчої ініціативи або безпосередньо, або через депутатів правлячої партії.

У ряді країн існує інститут народної ініціативи. На практиці це означає, що проект, підписаний певним числом громадян, повинен бути прийнятий до розгляду парламентом. Народна ініціатива досить часто застосовується у Швейцарії, в інших країнах практично не використовується ^22. Нерідко конституції обмежують перелік суспільних відносин, які можуть бути врегульовані законом, прийнятим на основі народної ініціативи. Так, в Іспанії вона заборонена з питань, що підлягають регулюванню органічними законами, які належать до податкових або міжнародним відносинам, а також до проблеми помилування.

У Росії є приклади встановлення права законодавчої ініціативи громадян у суб'єктах Федерації. Відповідно до Закону м. Москви від 14 грудня 1994 року «Про законодавчих актах міста Москви» ²³ правом законодавчої ініціативи володіють жителі міста, які реалізують його шляхом внесення до Московської міської Думи петицій з пропозиціями прийняття законодавчих актів, скасування або зміни раніше прийнятих.

Реалізація права законодавчої ініціативи може залежати від виду законодавчого акту.

У Росії пропозиції про поправки та перегляд положень 'Конституції РФ можуть вносити Президент, Рада Федерації, Державна Дума, Уряд, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ, а також група чисельністю не менше 1 / 5 членів Ради Федерації або Державної Думи (ст. 134 Конституції РФ).

Як правило, коло суб'єктів права законодавчої ініціативи встановлений у конституціях. Однак є приклади закріплення відповідних положень в інших нормативних актах. Характерний «розкидання» норм, що закріплюють коло суб'єктів законодавчої ініціативи для англосаксонської системи права.

Законодавчою діяльністю, в тому числі на стадії реалізації права законодавчої ініціативи, повинні займатися особи, які володіють якостями, що дозволяють їм, оцінюючи перспективи розвитку держави, виявити необхідність у врегулюванні суспільних відносин за допомогою законодавчих механізмів, адекватно і своєчасно відреагувати на потреби суспільства.

Суб'єктивне право є гарантованою державою мірою можливого (дозволеного) поводження особи, що володіє цим правом. Зміст права законодавчої ініціативи включає три елементи ^24:

1) можливість уповноваженої особи - суб'єкта права законодавчої ініціативи - внести до законодавчого органу законопроект або законодавчу пропозицію;

2) можливість суб'єкта права законодавчої ініціативи вимагати від парламенту включення законопроекту або законодавчої пропозиції до порядку денного або подання вмотивованої відмови, заснованого на відповідних нормах;

3) можливість суб'єкта права законодавчої ініціативи звернутися до уповноважених органів за захистом своїх порушених прав.

Праву суб'єкта законодавчої ініціативи кореспондує обов'язок парламенту розглянути пропозицію. Однак останній не «пов'язаний» внесеним пропозицією по суті, тобто не зобов'язаний прийняти пропонований закон.

Очевидно, що обов'язок законодавчого органу:

1) є гарантією реалізації права законодавчої ініціативи;

2) визначає статус суб'єкта законодавчої ініціативи, виділяючи його таким чином з кола інших учасників законодавчої діяльності;

3) з формально-юридичної точки зору є основою для реалізації механізму судового захисту у випадках порушення парламентом права суб'єкта законодавчої ініціативи.

Зміст конкретних процедур, що визначають послідовність дій суб'єкта права законодавчої ініціативи, залежить від розстановки політичних сил, а також від змісту самого нормативного акта.

У Росії законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, а також інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності висновку Уряду (ч. 3 ст. 104 Конституції РФ). Згідно з Регламентом Державної Думи для підготовки такого висновку встановлений 14-денний термін. Однак норми Регламенту не є обов'язковими для Уряду. Крім того, відсутня точна вказівка ​​на те, що вважати датою початку обчислення такого строку ^25.

Порядок внесення законопроекту безпосередньо в законодавчий орган має ряд особливостей.

У деяких країнах вони можуть бути представлені в будь-яку з палат (Італія), в інших - робиться виняток для фінансових біллів: ними займається нижня палата (США); у ФРН законопроекти вносяться тільки до Бундестагу. У ряді випадків процедура внесення обумовлена ​​характером правовідносин, які регулюються актом: в Колумбії законопроект, що стосується міжнародних відносин, вноситься у верхню палату - Сенат.

Ще одним досить незвичним для російського правосвідомості способом внесення законопроекту є участь у жеребкуванні. До 20 депутатів (в залежності від числа п'ятниць, представлених у розпорядження депутатів - «рядових членів») отримують можливість внести свої біллі. Подальше проходження залежить багато в чому від того, яке місце депутат займає в списку. Чим ближче він до його початку, тим на більш ранню п'ятницю буде призначено обговорення його пропозиції ^26.

Право законодавчої ініціативи може бути реалізовано у формі законодавчої пропозиції або готового законопроекту. Теоретично, різниця між цими двома формами випливає з буквального сенсу термінів: перше має на увазі ідею, концепцію майбутнього закону, друге - припускає наявність тексту з усіма атрибутами закону (преамбулою, статтями, параграфами, точними формулюваннями, і т.д.) ^27, тобто законодавчу пропозицію відрізняється більш полегшеної формою реалізації (наприклад, може бути зроблено в усній формі).

На практиці вибір форми може залежати від виду суб'єкта законодавчої ініціативи. Так, у Франції Уряд вносить законопроекти, а парламентарі - законодавчі пропозиції. У Фінляндії право законодавчої ініціативи реалізується Президентом республіки у формі «урядової пропозиції», а парламентом - у формі «парламентської ініціативи» ^28.

У Москві жителі міста вносять до Московської міської Думи законодавчі пропозиції у формі петицій, а всі інші суб'єкти права законодавчої ініціативи - тільки законопроекти ^29. У принципі таке розмежування обгрунтовано: громадяни (в більшості) не мають у своєму розпорядженні необхідної підготовкою і кваліфікованим персоналом для підготовки повноцінного законопроекту, що відповідає всім вимогам до такого роду документів.

Конституція РФ (ч. 1 ст. 104) передбачає внесення до Державної Думи тільки законопроектів. Однак Регламент Державної Думи ³⁰ містить вказівки на здійснення законодавчої ініціативи і в інших формах.

Згідно зі ст. 104 Регламенту «законодавча ініціатива здійснюється у формі внесення до Державної Думи:

а) проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів (далі - законопроекти);

б) законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації і закони РРФСР, федеральні конституційні закони та федеральні закони, або про визнання цих законів що втратили силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР;

в) поправок до законопроектів.

Безпосередньо в Конституції РФ терміни «законодавчу пропозицію» і «поправки до законопроектів» використовуються тільки в контексті ст. 134: «пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції Російської Федерації». Таким чином, форма законодавчої пропозиції може бути використана суб `єктом законодавчої ініціативи тільки для внесення змін до Конституції РФ.

Вносячи законодавчу пропозицію, депутат не «пов'язаний» формальними рамками, що дозволяє оперативно реагувати на виникаючі потреби суспільства в нормативному регулюванні. З іншого боку, заборона усної форми для внесення законодавчої пропозиції може сприяти підвищенню відповідальності депутата, а також законодавчого органу. Така заборона зменшить число необгрунтованих ідей, висунутих у процесі реалізації законодавчої ініціативи, і допоможе «не загубити» цінні пропозиції, наприклад, в ході сесійних виступів.

2.2 Обговорення та доопрацювання законопроекту у законодавчому органі

Це найбільш важлива і об'ємна стадія законодавчого процесу, в рамках якої виділяються окремі етапи, на думку ряду авторів, які є самостійними стадіями: читання, обговорення в комітетах (комісіях). Вони не є обов'язковими, оскільки теоретично можлива ситуація, коли законопроект може бути прийнятий і після першого читання.

Читанням називається обговорення законопроектів на пленарних засіданнях палат. У більшості країн проект проходить три читання (хоча законодавча практика знає приклади одного, двох і чотирьох читань).

Значимість етапів різна для законодавчих процесів різних країн. Так, для ФРН, найбільш важливо перше читання, коли відбувається обговорення окремих положень закону. У США перше читання фактично не має значення, оскільки проект відразу направляється в комітет.

За загальним правилом сенс першого читання полягає в тому, щоб визначити, «чи потрібен такий закон» (Б. А. Страшун). У деяких парламентах перше читання складається з дебатів за загальними принципами - законопроекту.

Підсумком першого читання є голосування: при негативному рішенні проект знімається з порядку денного, при позитивному - переїдає в постійну комісію (комітет) у відповідності з профілем проекту.

Найбільш типова організація роботи над законопроектом на даній стадії законодавчого процесу в США, де основна діяльність Конгресу здійснюється не для себе самих, а численними комітетами, які формувались як Палатою представників, так і Сенатом. У залежності від свого змісту білль передається на розгляд профільного комітету. Передача документа в той комітет, де засідає висунув його депутат, дозволяє відстоювати, проект на всьому його шляху від внесення до обговорення в погоджувальній комітеті. Члени останнього, як правило, обираються зі складу того комітету, куди спочатку був направлений законопроект.

Для того щоб містяться в біллі формулювання дозволили передати його на розгляд у належний комітет, документ проходить Відомство законодавчих консультацій, а також обговорюється з юристом відповідного комітету.

Документ може бути спрямований не в один, а в декілька комітетів. У цьому випадку можливі три варіанти руху білля:

1) одночасне направлення у кілька комітетів;

2) послідовне направлення законопроекту або його частини спочатку в один, а потім в інший або інші комітети;

3) напрямок окремих частин законопроекту в різні комітети одночасно або послідовно.

При визначенні комітету (комісії), якому законопроект повинен бути переданий на розгляд, можуть виникати конфлікти. Як правило, в таких ситуаціях вирішальне слово залишається за палатою, при якій утворюються комісії. Якщо питання про компетенцію не зачіпається, але даний законопроект входить до кола інтересів кількох комісій, то кожна з них може вимагати, щоб їм була надана можливість висловити думку з питання, що цікавить. Таке рішення спірних питань прийнято, наприклад, у Франції. У Росії Регламентом Державної Думи не передбачені процедури врегулювання подібних конфліктів. Фактично останньої інстанцій є Рада Державної Думи.

Робота комітетів над законопроектами, прийнятими до виробництва, складається з двох стадій.

На першій стадії білль досліджується для того, щоб з'ясувати, які економічні, політичні та інші наслідки він може викликати. Відіслані до комітету проекти заносяться до календаря комітету разом з іншими питаннями, які перебувають там на розгляді. Палата може вилучити законопроект з даного комітету і переслати в інший, але рідко використовує це право ^31. Як правило, профільний комітет палати відразу ж спрямовує надійшов законопроект в урядові установи, і подальша робота часто ведеться спільно. Крім того, заслуховуються думки представників різних організацій, експертів.

Передача документа з комітету в підкомітет регулюється правилами самого комітету.

3а цією стадією слід «виконавча сесія» - головна частина роботи, яка носить конфіденційний характер. Комітет має широкі повноваження щодо переданих йому білля: він може доповісти білль палаті, нічого в ньому не змінюючи, викинути окремі статті, внести нові, змінити редакцію і назва білля, розробити альтернативний проект. Фактично він може скласти новий білль, оскільки діє незалежно ^32.

У Росії після передачі Радою Думи законопроекту до відповідного комітету, останній самостійно визначає порядок його підготовки і розгляду. Основна робота проводиться у парламентських підкомітетах. На друге читання законопроект виноситься з таблицями поправок, які рекомендуються комітетом відповідно до відхилення або до прийняття.

Розгляд законопроекту в Парламенті починається з передачі його до Ради при Голові Парламенту. Перше обговорення відбувається на пленарному засіданні Ради, де всі депутати можуть висловити свою думку (так звані «реміссіонние дебати»).

Тільки після цих процедур законопроект потрапляє в спеціальні комісії, для яких характерний закритий порядок роботи, хоча вони мають право залучати експертів, чиновників, дослідників, представників громадських організацій. Законопроект проходить два засідання комісії, за результатами останнього складається пам'ятна записка, а також фіксуються заперечення та різні точки зору щодо положень законопроекту, який потім передається на пленарне засідання Парламенту.

Після пленарного засідання законопроект потрапляє до Великої комісію, завдання якої - детальний розгляд самого законопроекту і всіх зауважень до нього. Пам'ятна записка Великий комісії - основа для другого читання парламенту.

Таким чином, ретельна повноцінна робота парламентських комісій, внесення поправок - сталі (перш за все, для парламентської опозиції) основними інструментами участі в законодавчому процесі.

Проте, значення комітетів (комісій) парламенту не однаково в різних парламентах. Яким би не було співвідношення виконуваної ними роботи з діяльністю палат, наявність двох форм обговорення (сесійного і в рамках комітетів / комісій) призводить до поєднання досліджень загальних положень проекту і детальних формулювань, що сприяє:

1) оптимізації законодавчого процесу;

2) поліпшенню якості законотворення.

Друге читання означає обговорення законопроекту по суті. Як правило, воно проводиться за доповіддю комітету (комісії), який працював з проектом. Така доповідь має надзвичайно важливе значення. Його текст вивчається депутатами до обговорення в палаті і, відповідно, оцінки, висновки, в ньому представлені, можуть вплинути на позицію депутатів, ще не сформували власного чіткої думки. У тексті доповіді можуть міститися:

1) вказівки на розбіжності, що виникли стосовно окремих положень законопроекту;

2) вказівки на наміри меншини вдатися до механізму внесення поправок під час обговорення проекту в палаті.

На стадії другого читання відбувається обговорення і голосування кожної статті проекту, окремих поправок, проте вже неможливо змінити засади законопроекту, прийняті на першому читанні. Якщо з якої-небудь причини значна частина депутатів не згодна з містяться в проекті принциповими рішеннями, можливо його відхилення і припинення будь-якої роботи над даним законопроектом. Часто регламенти вимагає подання поправок у письмовому вигляді і заздалегідь, щоб комісія (комітет), що працює над проектом, а також усі депутати могли отримати їх своєчасно і виробити до них своє ставлення. Тому у Франції, наприклад, встановлені строки внесення поправок: 8 днів до обговорення в палаті ^33. При третьому читанні законопроект обговорюється і голосується в цілому з усіма прийнятими раніше поправками. Нові поправки не допускаються за винятком суто редакційних. Теоретично на цій стадії законопроект також може бути відхилений, наприклад, якщо для його прийняття потрібно кваліфіковане або абсолютне число голосів, а його прихильники не змогли набрати необхідної кількості ^34.

Обговорення в ході будь-якого читання може бути фракційним або вільним. При фракційному обговоренні виступають лідери фракції або уповноважені нею депутати для викладу позиції фракції з обговорюваного законопроекту. В Ізраїлі, Великобританії обговорення фактично буває тільки фракційним. Вільне обговорення, коли депутат може висловити свою точку зору, проводиться дуже рідко, і кожного разу за спеціальним дозволом парламенту.

Голосування в деяких країнах порівняно вільно і не підпорядковується фракційної дисципліни, в інших - жорстко пов'язано партійною дисципліною (у Великобританії воно вільно тільки з питань моралі; в 1972 р. було проведено вільне голосування з питання про вступ до «Загальний ринок»). Для проведення вільного голосування необхідно спеціальне рішення парламенту.

Використовуються різні способи голосування:

1) відкрите - підняттям рук або «голосування ногами», коли прихильники законопроекту в парламенті виходять в одні двері, а його противники - в іншу, і лічильники в дверях підраховують число тих і інших (Великобританія, Індія, США);

2) таємне - бюлетенями і за допомогою електронного голосування (Палата представників США, Фінляндія, Швеція);

3) поіменно відкрите голосування ^35.

Законопроект, схвалений тієї палатою, в яку він був внесений, надсилається разом із супровідними документами в іншу палату.

2.3. Прийняття законів

Зміст даної стадії розрізняється в різних парламентах в залежності від їх структури.

В однопалатному парламенті прийняття закону становить останнє голосування, тобто останнє (або єдина) читання.

У парламентах, що складаються з двох палат, законопроект стає законом, якщо він прийнятий в однаковому тексті в обох палатах. Як правило, у другій палаті законопроект проходить ті самі стадії, як і в тій палаті, в яку він був внесений. На практиці існують процедури «мовчазного схвалення», які полягають у відсутності офіційної реакції на закон, що надійшов у верхню палату.

Так, згідно зі ст. 105 Конституції Росії з моменту прийняття Державною Думою законопроект стає федеральним законом. До проходження Ради Федерації це ще не діє федеральний закон, але вже і не законопроект, а прийнятий палатою акт, що надходить на розгляд другої палати ^36. Федеральний закон повинні виражене або мовчазне схвалення Ради Федерації. Без цього неможливо його подальший рух. Процедури «мовчазного схвалення» не можуть застосовуватися в тих випадках, коли Конституцією РФ прямо передбачено обов'язковий розгляд верхньою палатою федеральних законів (ст. 106-107).

У разі виникнення у палат розбіжностей застосовується механізм вироблення узгодженого рішення. Його процедури визначаються положенням палат.

При рівноправних палатах застосовуються різні примирні процедури, метою яких є досягнення компромісу, оскільки якщо одна з палат остаточно відхилить законопроект, то такий законопроект не може бути внесений знову на тій же сесії парламенту. Вироблення і прийняття узгодженого тексту законопроекту здійснюється двома основними методами.

1. Метод човника полягає в тому, що спірний законопроект пересилається з однієї палати в іншу до тих пір, поки одна з них не погодиться з пропозиціями іншої або поки законопроект не буде відкинутий остаточно (застосовується в парламентах Аргентини, Болівії, Венесуели). До негативних сторін методу човника належить складність у застосуванні, а також той факт, що примирення досягається безпосередньо палатами, в результаті чого законодавчий процес затягується.

2. Метод погоджувальних комітетів увазі вчинення примирливо механізмів не палатами, а за їх дорученням спеціальними органами.

Положення білля, прийнятого Палатою представників, можуть бути значно змінені погоджувальною комітетом. У цьому випадку депутати - автори документа можуть відповідно до регламенту палати звернутися до членів погоджувальної комітету з рекомендацією зберегти колишню редакцію окремих положень. Подібна прохання, якщо рішення по ній було прийнято палатою представників, не є обов'язковим для погоджувального комітету, але все-таки володіє деякою силою. Члени погоджувальної комітету вважають, що такі рекомендації ускладнюють процедуру прийняття рішень, яка повинна носити гнучкий характер, а значить, не може бути пов'язана рекомендаціями однієї зі сторін.

Альтернативним варіантом є звернення (з листом або особисто) авторів документа, прийнятого палатою, або його окремих положень, до членів погоджувальної комітету - депутатам про підтримку позиції палати ^37.

Про прийняте рішення комітет доповідає палатам, які можуть або прийняти його пропозиції, або відхилити його цілком. За палатами зберігається право повернути білль погоджувальної комітету для повторного розгляду ^38. Як правило, доповідь погоджувальної комітету приймається. В іншому разі або відновлюються переговори між палатами, або законопроект вважається «похованим», а на нього вже витрачено величезні сили (в тому числі і матеріального характеру). Тим не менш, остаточний варіант тексту, що представляється в палату для прийняття, рідко є ідентичним тому, який був прийнятий палатою представників або сенатом ^39.

Процедура подолання заперечень застосовується в тих бікамеральної парламентах, де верхня палата виконує стримуючу функцію.

Існує два основних способи подолання заперечення верхніх палат.

1. Заперечення долається самої нижньою палатою шляхом повторного голосування.

2. Заперечення верхньої палати долаються спільним засіданням палат зі спірного питання

Таким чином, наявність двох палат парламенту і необхідність досягнення ними компромісу є стабілізуючим чинником не тільки законодавчого процесу, але і в цілому суспільного життя.

Після проходження представницького органу законопроект стає законом, тобто закон приймається, але він ще не є чинним актом. Для набуття його чинності потрібна проведення процедур санкціонування та промульгації.

У країнах, що сприйняли британську модель парламенту, зазначені процедури з формальної точки зору проводяться всередині парламенту, тому що глава держави входить в його склад разом з палатами.

B інших країнах вони проводяться поза парламентом, хоча іноді представницький орган влади в них бере участь ^40.

Промульгацію є предметом розгляду спеціального параграфа, оскільки є самостійною стадією законодавчого процесу.

Санкціонування закону здійснюється главою держави шляхом підписання його офіційного тексту. Поняття санкціонування нагадує про часи абсолютної влади монархів, коли закон, прийнятий парламентом, вступаючи в силу тільки за неодмінної умови, що глава держави з ним згоден і свою згоду висловлює підписом. В іншому випадку глава держави відмовляється підписати закон, накладаючи на нього вето абсолютне: закон викидається в кошик ^41.

Поступово глава держави втрачав свої повноваження в галузі законодавчого процесу, інститут абсолютного вето трансформувався в інститут відкладального вето ^42.

Процедура санкціонування (підписання) - одна з форм участі глав держав у законодавчому процесі. Однак у конституціях не завжди достатньо ясно закріплюється їх роль у прийнятті законів.

2.4. Президентське вето. Суть права вето

Право вето є важливою формою участі президента в законодавчому процесі. Значущість цього права зростає в силу того, що воно належить президенту і є одним з традиційно закріплених за ним повноважень.

У більшості демократичних держав, що мають президента з повноваженнями глави держави, існує право вето як ефективний засіб впливу на діяльність парламенту. Таким правом президента наділяють конституції президентських, напівпрезидентських (змішаних), а також деяких парламентських республік.

Право вето - це право глави держави не погодитися з законом, прийнятим парламентом, і ще не набув чинності. Право вето використовується главою держави на стадії підписання закону або промульгації.

Конституційне право, виділяє дві основні різновиди вето: абсолютна (або резолютивної) і відносне (або відкладальне). Абсолютна, або резолютивної, вето полягає в тому, що відмова глави держави утвердити (підписати) закон, прийнятий парламентом, є остаточним і не може бути подоланий. Відносне, або відкладальне, вето являє собою таку заборону, що накладається главою держави на закон, прийнятий парламентом, який може бути парламентом подоланий. В даний час абсолютна вето практично не застосовується (в Англії останній випадок абсолютного вето датується 1707 р.), хоча формально і не виключається. Абсолютна вето безпосереднім чином пов'язане з поняттям санкціонування закону, яке своїм корінням сягає часів боротьби між монархами і парламентами. Розвиток конституційного права призвело до того, що глава держави втратив право на свій розсуд відкидати прийнятий парламентом закон, а вето стало відносним (відкладальною). Нині термін «санкціонування» зберігся в порівняно небагатьох конституціях, і більшість з них говорить про підписання або про промульгації ^43.

Як правило, вето поширюється на законопроект в цілому, і не може поширюватися на окремі його положення. Це створює часто незручності, тому що президенту доводиться або схвалювати законопроект цілком з неугодними йому статтями, або опротестовувати весь законопроект через присутність у ньому статей, з якими президент не згоден.

У Росії вето важко назвати вибірковим, оскільки Конституція говорить про право Президента відхилити закон, не уточнюючи це право у відношенні його окремих положень і статей. Разом з тим, як показує практика реалізації цього президентського повноваження, Президент може не погодитися як із законом в цілому, так і з яким-небудь його окремим положенням.

Конституції, не вказуючи докладних підстав для відхилення президентом закону парламенту, при цьому можуть містити вимоги про обгрунтованість і вмотивованості президентського вето. Конституція РФ 1993 р. також не закріплює переліку підстав для відхилення. Разом з тим на практиці найбільш частими причинами відхилення Президентом РФ прийнятих Федеральними Зборами законів є: невідповідність Конституції, неясність джерел фінансування. Так, нерідко виявляється невідповідність окремих статей і положень закону статті 72 Конституції РФ (у частині розділення повноважень між Російською Федерацією та її суб'єктами), статтями 10 і 73 Конституції, коли спостерігається вторгнення в компетенцію інших гілок влади або до компетенції суб'єктів Федерації з питань, віднесених до їх відання.

Процедура подолання вето в основних рисах закріплена в конституціях. Конституційні положення, що регулюють цю процедуру в різних країнах, є схожими за своєю суттю і, як правило, закріплюють наступне: конституційне право вето президента на стадії промульгації, що полягає у відмові підписати закон, прийнятий парламентом, і повернення його до парламенту з мотивованими запереченнями (відносне вето), термін, протягом якого президент може використати право вето (застосовуються різні терміни, як правило, в межах від 30 до 10 днів); право повторного розгляду парламентом повернутого президентом закону; основний спосіб подолання президентського вето в парламенті кваліфікованим (у дві третини , рідше - в три чверті) більшістю голосів або простою більшістю голосів (як правило, на пленарному засіданні); нарешті, конституційний обов'язок президента підписати закон у встановлений термін, якщо вето подолане парламентом. Детально процедура подолання вето в парламенті регулюється нормами регламентів.

Прийнятий парламентом закон направляється для підпису главі держави, який у встановлений термін (іноді цей термін точно не визначений) може або підписати його, або відмовити в санкції (підписи), тобто накласти вето. Сам акт накладення вето полягає в тому, що глава держави становить послання, в якому викладаються його мотивовані заперечення проти закону. «Опротестований» закон разом з посланням направляється главою держави парламенту, який може надійти двояко:

а) прийняти заперечення глави держави і внести відповідні зміни до закону, знову відправивши його для отримання санкції;

б) відхилити заперечення глави держави, для чого необхідно повторне схвалення закону, як правило, кваліфікованою більшістю голосів ^44.

Проте, якщо протягом 10-денного терміну закінчиться сесія Конгресу, то все, не підписані Президентом біллі, вважаються відхиленими. Така форма відхилення носить назву «кишенькового вето». Подібні випадки виникають, якщо Конгрес направляє Президенту закон менш ніж за 10 днів до закінчення роботи своєї сесії, а Президент не хоче його затвердять, то тоді глава виконавчої влади навмисно затримує його у себе і не повертає зі своїми запереченнями в Конгрес. У Конгресу не залишається часу для проведення повторного голосування з даного білля, в результаті чого він відхиляється, принаймні, до наступної сесії Конгресу. У цьому випадку кишенькове вето набуває певний ефект абсолютного вето.

У Росії підписання та оприлюднення прийнятого федерального закону є конституційним обов'язком Президента Російської Федерації. Відповідно до Конституції Російської Федерації після схвалення Радою Федерації федерального закону, останній протягом п'яти днів надсилається Радою Федерації Президенту. Також Президентові спрямовуються і ті, прийняті Державною Думою федеральні закони, які не були розглянуті Радою Федерації у чотириденний термін. Однак Президент не повинен підписувати федеральні закони в обов'язковому порядку, у нього завжди є можливість відхилити федеральний закон, ще раз повернувши депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації до його розгляду. Згідно статті 107 частини третьої Конституції Російської Федерації, якщо Президент протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження до нього федерального закону відхилить його, то Державна Дума і Рада Федерації у встановленому конституцією порядку знову розглядають даний закон. У цьому випадку Президент використовує своє право відкладального вето. Конституція Російської Федерації, втім, як і ряд інших конституцій, термін «вето» не вживає. Разом з тим по суті це право вето передбачено частиною третьою статті 107. При повторному розгляді Федеральне Збори може погодитися з доводами Президента, змінити закон або взагалі відмовитися від його прийняття. Якщо ж Федеральне Збори наполягає на своєму початковому рішенні, воно може подолати вето Президента, але для цього потрібна кваліфікована більшість голосів, тобто не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи. Якщо при повторному розгляді федеральний закон буде схвалений в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи, він підлягає підписання Президентом Російської Федерації протягом семи днів і оприлюдненню.

З Конституції Російської Федерації не випливає, що Президент може повертати в палати Федеральних Зборів закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції та передбачених нею умов та процедур, без розгляду, а значить, і без мотивів відхилення.

У той же час у разі порушення встановленого Конституцією порядку прийняття федерального закону, якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону, Президент Російської Федерації має право в силу частини 2 статті 80 та частини 1 статті 107 Конституції РФ повернути його в відповідну палату, вказавши на конкретні порушення названих конституційних вимог. Президент РФ не може використовувати своє право вето щодо федеральних конституційних законів. Разом з тим відсутність такого права не означає, що у разі виявлення в переданому на підпис федеральному конституційному законі невідповідності конституційним нормам Президент не має право звернутися до палат Федеральних Зборів з пропозицією розглянути спірні питання. Президент у цьому випадку виступає як гарант Конституції Російської Федерації. Проте юридичної силою вето таке звернення не володіє. Остаточно суперечка в подібних випадках повинен бути вирішене Конституційним Судом Російської Федерації.

2.5. Опублікування закону і набуття ним чинності

Опублікування закону ⁴⁵ означає приміщення його тексту в установленому офіційному друкованому виданні, яке відтворює повний автентичний текст закону. Метою даної стадії законодавчого процесу є офіційне доведення до відома виконавців змісту прийнятого акта, широке ознайомлення з законом громадськості, громадян та державних органів, видання різного роду офіційних дублікатів.

Різниться неофіційний та офіційне опублікування закону. При неофіційному опублікуванні повідомлення про видання закону або виклад його змісту здійснюється видавництвами, відомчими органами, науковими установами, організаціями. Неофіційне опублікування має тільки інформаційне значення і не породжує правових наслідків. У його процесі можуть бути представлені не тільки знову прийняті закони, а й закони, що втратили силу, а також проекти законів.

Офіційне опублікування закону необхідне для створення дублікатів офіційного тексту прийнятого закону та визначення вступу його в силу.

Воно має формально-юридичне значення і полягає в нормативно врегульованому оголошенні від імені уповноваженого суб'єкта законодавчого процесу для загального відома повного і точного тексту прийнятого закону шляхом його приміщення в передбаченому законодавством офіційному виданні, на яке можна посилатися у зведеннях і зборах законодавства, актах застосування права, друкованих роботах, судових засіданнях і т.д. ⁴⁶

Опублікування є складовою більш широкого поняття - оприлюднення (оголошення) закону. На практиці іноді відбувається змішання даних термінів. Так, згідно з Федеральним законом від 14 червня 1994 року «Про порядок опублікування і набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Федеральних Зборів» ⁴⁷ під оприлюдненням розуміється тільки доведення федерального закону до загального відома по телебаченню і радіо, а під опублікуванням - відтворення його тексту в пресі. Конституція Росії містить три терміни «офіційне опублікування», «опублікування» та «оприлюднення». Зокрема, на Президента РФ покладено обов'язок оприлюднення закону. Якщо поняття «офіційне опублікування» не розглядати як одну зі складових поняття «оприлюднення», то дії Президента РФ повинні зводитися тільки до доведення закону до загального відома за допомогою радіо і телебачення. Це, однак, є неадекватним тлумаченням конституційного терміну: «оприлюднення» ^48.

Дата опублікування має важливе значення, оскільки від неї ведеться відлік терміну, встановленого для вступу закону в силу.

Поки закон офіційно не опублікований, він не може вступити в силу. Це є одним з основоположних конституційних принципів сучасних держав: неопубліковані закони не застосовуються (ст. 15 Конституції РФ). Неможливі в цьому випадку і інші форми його реалізації - дотримання, виконання, використання. Якщо передбачається, що громадянин зобов'язаний знати закони, то їх опублікування є необхідною умовою отримання громадянами такого знання.

У законі виражена державна загальнообов'язкова воля. Його створення і остаточне оформлення цієї волі передбачає включення закону в систему правового регулювання, а це неможливо без офіційного ознайомлення з його розпорядженнями всього суспільства, окремих громадян, державних органів і посадових осіб.

Значущість і самостійність даній стадії обумовлені тим, що право на інформацію про нових правових актах - одне із загальновизнаних міжнародним співтовариством прав людини.

Саме офіційне опублікування служить гарантією того, що публікується текст повністю відповідає оригіналу, тобто того тексту, який був прийнятий законодавчим органом (чи референдумом) і підписаний компетентним посадовою особою. На відміну від інших способів оприлюднення, метою яких також є доведення до відома законів (інформативна функція), офіційне опублікування носить засвідчує характер ^49.

Таким чином, офіційне опублікування - завершальна стадія законодавчого процесу, для якої характерні наступні ознаки:

1. Носить юридичний, офіційний характер, відбувається в нормативно визначених межах;

2. Здійснюється від імені або за прямим нормативно закріпленому дорученням представницького органу;

3. Виконує інформаційну функцію, яка полягає у доведенні до загального відома тексту закону шляхом його первинного оприлюднення (оголошення), і функцію посвідчення, оскільки результатом є офіційне видання, тобто документ, що засвідчує дію закону, його точний текст, на який можна посилатися в процесі застосування норм права, в друкованих виданнях і т.д.

Глава 3 Кримінального кодексу Російської Федерації

Робота над проектами кодифікованого кримінального законодавства почалася відразу після розпаду СРСР. Перший проект Кримінального кодексу був внесений Президентом РФ до Верховної Ради 19 жовтня 1992 року, він вже передбачав багато змін, що визначили обличчя нового кримінального законодавства Росії: пріоритет охорони життя і здоров'я людини, верховенство норм міжнародного права і гуманізація відповідальності за злочини невеликої тяжкості, тим не менш, цей проект так і не був розглянутий Верховною Радою, оскільки був відкинутий Комітетом за законодавством і судово-правової реформи ^[50.

У 1993 - 1994 роках велася також робота з розробки альтернативних проектів Кримінального кодексу. Якщо Особлива частина цих проектів в цілому збігалася з проектом 1992 року, то в Загальній частині були значні розбіжності: передбачалися такі новації, як запровадження кримінальної відповідальності юридичних осіб, поділ кримінального законодавства на кодифіковане і некодифіковане, зниження віку кримінальної відповідальності, введення кари як мети покарання і т. д. ⁵¹

У жовтні 1994 року на розгляд до Державної Думи надходять два проекти Кримінального кодексу: президентський (заснований на проекті 1992 року) і депутатський (заснований на підсумках розробки альтернативних проектів); починається довга і копітка робота з узгодження двох проектів, в ході якої було розглянуто більше 2000 зауважень, що надійшли від депутатів. Нарешті, 19 червня 1995 проект приймається Державною Думою в третьому читанні, однак Рада Федерації його відхиляє. 24 листопада 1995 року Державна Дума, проголосувавши в четвертий раз, повторно приймає проект, але в грудні на нього накладає вето Президент; створюється нова погоджувальна комісія і проект відправляється на повторну доопрацювання ^{Крилова Н. Є. Кримінальне право. Підручник. Практикум. М., 2000..}

Нарешті, 24 травня 1996 остаточний варіант Кримінального кодексу РФ приймається Державною Думою. 5 червня 1996 року він схвалюється Радою Федерації, а 13 червня 1996 року він підписується Президентом РФ.

Прийнятий у 1996 році Кримінальний кодекс Російської Федерації змінив Кримінальний Кодекс РРФСР 1960 року. Серед найбільш істотних змін можна назвати досить повне відображення в ньому нових економічних і політичних реалій російського суспільства, перехід до пріоритетної захисту прав і свобод людини, а не інтересів держави, посилення відповідальності за найбільш тяжкі злочини і уникнення відповідальності за злочини невеликої тяжкості, вчинені вперше, нові підстави звільнення від кримінальної відповідальності та інші нововведення, покликані посилити профілактичний потенціал кримінального закону ^52.

Значно змінена була Особлива частина: введено близько 70 нових складів злочинів, декріміналізовано більше 80 складів, раніше передбачалися КК РФ; в диспозиції і санкції практично всіх статей, які перейшли з КК РРФСР до КК РФ, були внесені зміни ^53.

Порядок введення в дію Кримінального кодексу РФ викладений у спеціальному федеральному законі «Про введення в дію Кримінального кодексу Російської Федерації». Згідно з ним, Кримінальний кодекс РФ набув чинності з 1 січня 1997 року, за винятком деяких положень. Згідно зі ст. 4 цього закону, окремі положення про покарання вводяться в дію в міру створення необхідних умов для їх виконання, але не пізніше визначеного терміну: норми про покарання у вигляді обов'язкових робіт - не пізніше 2004 року, про покарання у вигляді обмеження волі - не пізніше 2005 , і про покарання у вигляді арешту - не пізніше 2006 року.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Кримінального кодексу РФ він поширює свою дію на всю територію Російської Федерації (територіальний принцип дії кримінального закону в просторі).

Кримінальний кодекс РФ постійно змінюється, за час його дії (з 1 січня 1997 року по 1 січня 2007 року) було прийнято 25 законів, які внесли в нього більше 300 змін ^54.

Вченими називаються такі основні напрями вдосконалення Кримінального кодексу Російської Федерації ^55:

Розробка нових, більш ефективних видів покарання і вдосконалення існуючих з метою знизити частку позбавлення волі в структурі застосовуваних покарань.

Оновлення та вдосконалення норм про економічні злочини в зв'язку з розвитком правової бази економічних відносин, появою їх нових форм.

Оновлення та вдосконалення норм про відповідальність за вчинення злочинів терористичного характеру, а також норм, спрямованих на протидію організованій злочинності.

Розробка норм кримінального законодавства, призначених для застосування під час військових дій і в бойовій обстановці.

Імплементація в кримінальне законодавство норм міжнародного права, приведення КК РФ у відповідність міжнародним правовим актам.

Декриміналізація багатьох злочинів невеликої тяжкості з встановленням за них адміністративної відповідальності.

ВИСНОВОК

Законодавчий процес в Російській Федерації має свої особливості, він врегульовано безпосередньо Конституцією Російської Федерації. При цьому встановлений строго певне коло суб'єктів законодавчої ініціативи. У законодавчому процесі беруть участь органи всіх гілок влади при провідній ролі Державної Думи Федеральних Зборів.

Законодавча ініціатива - це право уповноважених суб'єктів офіційно поставити питання про видання, зміну або скасування закону. Виступ з законодавчою ініціативою тягне обов'язкове обговорення її у парламенті. Згідно з Конституцією РФ правом законодавчої ініціативи мають Президент Росії, Рада Федерації в цілому, окремі члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд Росії, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Російської Федерації, а також Конституційний Суд, Верховний Суд, Вищий Арбітражний Суд з питань їх ведення.

СПИСОК

Курс кримінального права. Загальна частина. Том 1: Вчення про злочин / Под ред. Н. Ф. Кузнєцової, І. М. Тяжкова. М., 2002. С. 56-59.

Крилова Н. Є. Кримінальне право. Підручник. Практикум. М., 2000.

Якубов А. Є. Зворотна дія кримінального закону: деякі проблеми вдосконалення Кримінального кодексу РФ. СПб., 2003. С. 31.

Кримінальне право Росії. Частини Загальна та Особлива: підручник / Под ред. А. І. Рарога. М., 2008. С. 15-19.

Кримінальне право Російської Федерації. Загальна частина / За ред. А. С. Міхліна. М., 2004. С. 34.

Пункт 6 Постанови Конституційного Суду РФ від 24.10.1996 N 17-П "У справі про перевірку конституційності частини першої статті 2 Федерального закону від 7 березня 1996 року" Про внесення змін до Закону Російської Федерації «Про акцизах».

Кримінальне право Росії. Практичний курс / За заг. ред. А. І. Бастрикіна; під наук. ред. А. В. Наумова. М., 2007. С. 27; Визначення Конституційного Суду РФ від 16 січня 2001 року № 1-О «У справі про перевірку конституційності примітки 2 до статті 158 КК РФ» / / Російська газета. 2001. 3 лютого.

Федеральний закон від 31.07.1998 N 155-ФЗ (ред. від 29.12.2004) «Про внутрішніх морських водах, територіальному морі та прилеглій зоні Російської Федерації» / / СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3833.

Закон РФ від 21.02.1992 № 2395-1 (ред. від 26.06.2007) «Про надра» / / Російська газета. 15.03.1995. № 52.

Курс кримінального права. Загальна частина. Том 1: Вчення про злочин / Под ред. Н. Ф. Кузнєцової, І. М. Тяжкова. М., 2002. С. 93.

Федеральний закон від 30.11.1995 N 187-ФЗ (ред. від 04.11.2006) «Про континентальний шельф Російської Федерації» / / Російська газета. 07.12.1995. № 237.

Федеральний закон від 17.12.1998 N 191-ФЗ (ред. від 04.11.2006) «Про виняткової економічної зоні Російської Федерації» / / Російська газета. 24.12.1998. № 244.

Кримінальне право. Загальна частина / Відп. ред. І. Я. Козаченко, З. А. Незнамова. М., 2001. С. 39.

Російське кримінальне право. Загальна частина / За ред. В. С. Коміссарова. СПб., 2005. С. 71.

Договір про принципи діяльності держав з дослідження космічного простору, включаючи Місяць і інші небесні тіла 1967

Кримінальне право Росії. Практичний курс / За заг. ред. А. І. Бастрикіна; під наук. ред. А. В. Наумова. 3-тє вид., Перераб. і доп. М., 2007. С. 24.

Наумов А. В. Російське кримінальне право. Курс лекцій. У 2-х тт. Т. 1. Загальна частина. М., 2004. С. 151.

Авакьян С.А. Федеральне Збори - Парламент Росії. М., 1999.

Боботов С.В. Законодавчий процес у Сполучених Штатах Америки / / Журнал російського права. 1997. № 5.

Боботов С.В. Законодавчий процес у Великобританії / / Журнал російського права. 1998. № 4-5.

Бошно С.В. Суб'єкти права законодавчої ініціативи: традиції і сучасні підходи, реальність і перспективи. - В зб.: Здійснення політичної і правової реформ в Російській Федерації. Вип. 3. М., 1996.

Гранкін І.В. Парламент Росії. М., 1999.

Гузнов А.Г., кененії А.А., Різдвяна Т.Е. Сучасний законодавчий процес: основні інститути і поняття. Смоленськ, 1995.

Законодавчий процес в Росії: громадяни і влада. Практичні поради. М., 1996.

Законотворчість в Російській Федерації. Під ред. А.С. Піголкіна. М., 2000.

Керімов А.Д. Закон у Франції: від прийняття до промульгірованія / / Держава і право. 1997. № 7.

Коментар до Конституції Російської Федерації. Під заг. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.

Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Загальна частина. Т. 1-2. Підручник. Під ред. Б. А. Страшуна. М., 1999.

Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. Під заг. ред. М.В. Баглая, Ю.І. Лейбо, Л.М. Ентіна. М., 1999.

Малков В.П. Оприлюднення та набуття чинності федеральними законів, інших нормативних актів / / Держава і право. 1995. № 5.

Нариси парламентського права (зарубіжний досвід). Під ред. Б.М. Топорніна. М., 1993.

Парламент і президент (досвід зарубіжних країн) / / Праці Інституту законодавства і порівняльного правознавства. 58. М., 1995.

Савельєва Є.М. Порівняльний досвід організації законодавчої діяльності у Франції, Німеччині та Іспанії (аналітичний огляд). Під заг ред. А.Я. По-луяна. М., 2000.

Сахаров Н.А. Інститут президентства в сучасному світі. М., 1994.

Шохін О.М. Взаємодія влади у законодавчому процесі. М., 1997.

Штатіна М.А. Організація законодавчого процесу в Конгресі США. М., 1994.