САРАНСЬК КООПЕРАТИВНИЙ ІНСТИТУТ Автономна некомерційна організація ВИЩОЇ ОСВІТИ ЦЕНТРОСОЮЗ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
«Російського університету КООПЕРАЦІЇ»
Факультет юридичний
Кафедра державно-правових дисциплін
Курсова робота
за курсом: «Конституційне право»
на тему:
«Законодавчий процес в палатах Федеральних Зборів РФ»
Саранськ 2010
Зміст
Введення
1. Поняття законодавчого процесу та його стадій
Поняття законодавчого процесу
Поняття стадій законодавчого процесу та їх види
2. Стадії законодавчого процесу
2.1 Внесення законопроекту на розгляд Державної Думи (Законодавча ініціатива)
2.2 Попередній розгляд законопроектів
2.3 Розгляд законопроектів у Державній Думі
2.4 Розгляд законопроектів у Раді Федерації
2.5 Підписання та оприлюднення закону
3. Шляхи вдосконалення законодавчого процесу
Висновок
Список використаної літератури
Введення
Законодавчий процес як конституційно-правовий інститут Російського демократичного федеративної правової держави забезпечує головне, найбільш характерне напрямок діяльності однієї з гілок влади російської держави-законодавчої влади. У ході законодавчої діяльності формуються правові основи суспільного життя. У той же час сучасні політичні, економічні, соціальні умови російського суспільства визначають особливості та порядок здійснення діяльності, пов'язаної з формуванням національної правової системи.
За загальноприйнятою думкою вітчизняних і зарубіжних правознавців, законодавча діяльність займає центральне місце серед всіх напрямі парламентської роботи, визначає місце і характерну роль парламенту в системі поділу влади.
Без перебільшення можна сказати, що в наші дні в Росії вперше в її історії формується законодавчий процес в справжньому сенсі цього слова, як це прийнято розуміти в цивілізованому демократичному світі. Ця діяльність все більше набуває рис справжнього парламентаризму, наповнюється адекватним змістом. І головне - це організація законодавчого процесу в умовах формування правової державності відповідно до принципу поділу влади та іншими принципами правової держави.
Актуальність теми визначається роллю і значенням закону, законодавства, законодавчого процесу в сучасній державного і суспільного життя юридичної сили у правовій системі російської держави визначає виключно важливу роль і значимість законодавчого процесу в сучасній Росії.
Росія сьогодні сприймає правові цінності цивілізованого світу, збагачуючи їх своїм досвідом, привносить свою специфіку у вирішення тих або інших проблем парламентаризму і демократії. Їй належить створити сучасну модель законодавчого процесу як виду державної діяльності, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини і громадянина, захист добра і справедливості - вищих загальнолюдських цінностей.
Ступінь наукової розробленості теми. Незважаючи на наявність досить великої наукової правової літератури - і загальнотеоретичної, і спеціальної - до теперішнього часу відсутнє всебічне осмислення законодавчого процесу в Росії - у всьому обсязі, на всіх рівнях, на всіх етапах і стадіях.
Внесок у теоретичну розробку проблем законодавчого процесу, внесений А.С. Піголкін, Р.О. Халфіна, Д.А. Ковачевим, А.В. Міцкевичем, С.В. Поденіной, Д.А. Керімовим. У роботах цих вчених проаналізовані деякі питання, пов'язані із здійсненням законодавчого процесу в Російській Федерації, як то: стадії законодавчого процесу, законодавча ініціатива, законодавча техніка. Слід також відзначити значення публікацій з цього питання, зроблених в останні роки депутатами і практичними працівниками Федеральних Зборів Російської Федерації, в тому числі роботу А. Шохіна з проблем взаємодії влади у законодавчому процесі, а також розпочате А.А. Котенкова дослідження з питань взаємовідносин Президента Російської Федерації і Державної Думи у законотворчому процесі.
Коріння нинішньої правової системи Росії йдуть в минуле, і вплив колишніх правових стандартів вельми відчутно. Однак можна відзначити в ряді випадків зникнення правової спадкоємності, хоча деякі правові рішення могли б виявитися прийнятними і в нових умовах. У сучасній юридичній науці і практиці погляди на розуміння змісту, сутності, стадій, цілей і завдань законодавчого процесу залишаються різними: від вузького, що зводить законодавчий процес до процедури прийняття законів у парламенті, до самого широкого та всеосяжного, що включає в це поняття правотворення, розробку законопроектів , проходження їх у законодавчому установі.
Залишаються неоднозначними підходи до розуміння проблем обсягу, темпів і якості законодавчої діяльності. Ось тільки один з моментів. Як справедливо зазначає А.С. Піголкін, один з видних дослідників законодавчих процедур, розробка проектів нормативних актів - складна і копітка робота, несумісна з поспішністю. Здавалося б, зараз в період кардинального оновлення законодавства говорити про розміреності, неквапливості правотворчої роботи означає гальмувати сам процес оновлення законодавства, юридичного забезпечення проведених політичних та економічних реформ. Однак, як показує практика, багато недоліків нинішньої правотворчої діяльності пов'язані саме з поспішністю підготовки і прийняття нормативних рішень, перевантаженістю планів законотворчих робіт. Про це свідчать, зокрема, плани законотворчості Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та їх реалізація.
У науковій юридичній літературі це питання поки що не отримав всебічного висвітлення, не досліджена в повній мірі роль законодавчого процесу як одного з інститутів російського демократичної правової соціальної федеративної держави. Немає чіткого розуміння етапів і стадій законодавчого процесу. Відсутнє правове регулювання багатьох принципових моментів, що відносяться до порядку і умов здійснення законодавчої діяльності. Це породжує на практиці проблеми, часом переростають в політичну конфронтацію.
Доводиться констатувати, що практика здійснення законодавчої діяльності в Російській Федерації і її суб'єктів не отримала до теперішнього часу глибокого аналізу, що значною мірою пояснюється недооцінкою ролі закону в нашому житті, загальної атмосферою правового нігілізму. Та що гріха таїти, нерідко й серед самих парламентаріїв переважає настрій: «А давайте запишемо ось так, тому що так хочемо і можемо це зробити!». Але волюнтаризм та суб'єктивізм ніколи не були добрими помічниками в законодавчій роботі. На жаль, у науковій та іншій правовій літературі поки немає розробок, спрямованих на створення оптимальної моделі та методики законотворчого процесу. Немає відповіді і на питання, де межа політики і права у цій справі. Російські законодавчі органи - Державна Дума, Рада Федерації, парламенти суб'єктів Федерації - буквально завалені законопроектами та іншими законодавчими пропозиціями.
І питання про те, як розібратися в усьому цьому досить строкатому конгломераті, як відокремити об'єктивну необхідність у прийнятті закону від прагнення управлінців звалити на плечі парламенту відповідальність за вирішення повсякденних питань оперативної діяльності - не теоретичний, а настійна практичне питання парламентських буднів.
При написанні курсової роботи були використані наступні методи формально-логічним, соціологічним, системним, структурно-функціональним і іншими загальнонауковими методами, наявними в арсеналі сучасної юриспруденції.
Метою даної роботи є розглянути законодавчий процес в палатах Федеральних Зборів Російської Федерації.
Відповідно до поставленої мети в роботі будуть вирішені такі завдання:
- Дати поняття законодавчого процесу;
- Дати поняття стадії законодавчого процесу;
- Охарактеризувати основні і додаткові стадії законодавчого процесу зробити, їх класифікацію;
- Проаналізувати стадії законодавчого процесу: законодавча ініціатива; попередній розгляд законопроектів; Розгляд законопроектів у Державній Думі; Розгляд законопроектів у Раді Федерації; Підписання та оприлюднення закону. А також додаткові стадії.
- Виділити можливості вдосконалення законодавчого процесу в РФ.
1. Поняття законодавчого процесу та його стадій
1.1 Поняття законодавчого процесу
У юридичній літературі є різні термінологічні варіанти найменування процедури прийняття законів, В.Є. Чиркин, наприклад, говорить про законодавчий процес і інших формах роботи парламенту, вважаючи, що головною формою роботи парламенту є законодательствованія. При цьому він використовує термін «процес законодавства» 1. Звичайно, законодавчий процес відображає і є проявом форм діяльності парламенту. Проте зводити діяльність парламенту тільки до цієї форми діяльності - явно не достатньо. Досить широко розуміє суть законодавчого процесу Б.А. Страшун. На його думку, законодавчий процес як юридичне поняття необхідно суворо відмежовувати від загальносоціального поняття законотворчості. Законодавчий процес, як і будь-який юридичний процес, має два значення: 1) порядок діяльності (у даному випадку - зі створення закону) і 2) сама ця діяльність. Вона здійснюється законодавчим органом - парламентом і главою держави при можливому в певних випадках участі уряду або, в окремих випадках, - за допомогою процедури референдуму. Законотворчість - ширше поняття, бо охоплює діяльність, часом не регульовану, і не вичерпується власне створенням закону, а включає оцінку його ефективності і можливу подальшу коригування 2. Якщо продовжувати аналіз проблеми з точки зору термінологічного її позначення, то, наприклад, у Регламенті Державної Думи застосовується термін «законодавча процедура». Такий варіант також можливий, маючи на увазі семантичну близькість термінів «процес» і «процедура». Найбільш оптимальним є наступне визначення законодавчого процесу - це упорядкована діяльність парламенту по прийняттю федерального закону, що включає ряд послідовних стадій (етапів): внесення законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття федеральних законів, підписання і оприлюднення федеральних законів. Конституцією України передбачено три види законів Російської Федерації:
- Федеральні закони;
- Федеральні конституційні закони;
- Закони РФ про поправки до Конституції РФ.
Федеральні закони складають основний законодавчий масив, над яким працюють парламентарії. Вони приймаються простою більшістю голосів. Федеральні конституційні закони вперше були закріплені у конституційному законодавстві Конституцією РФ 1993р. Їх вичерпне число і предмет регулювання прямо встановлені Конституцією РФ. До них відносяться закони: про умови і порядок введення надзвичайного стану на території РФ або в її окремих місцевостях (ст. 56 і 88); про прийняття в РФ і освіту в її складі нового суб'єкта, а також про зміни в складі РФ (ст. 65, 66, 137) і т.д. Для того щоб прийняти ФКЗ потрібно кваліфіковане більшість голосів парламентаріїв - не менше 3 / 4 від загальної кількості членів Ради Федерації і. від загального числа депутатів Державної Думи. Прийнятий федеральний конституційний закон не може бути відхилений Президентом РФ.
Закони про поправки до Конституції РФ мають цільове значення по зміні Конституції РФ. Порядок їх прийняття аналогічний порядку прийняття федеральних конституційних законів. Регламент Державної Думи розвиває і конкретизує положення і норми Конституції Російської Федерації, що стосуються законодавчого процесу, його основних стадій. Регламент ж Ради Федерації виділяє процесуальні моменти, що характеризують участь Ради Федерації в законодавчому процесі: незважаючи на те, що Рада Федерації не створює, не приймає федеральних законів, його участь у законодавчому процесі надзвичайно важливо, тому що без нього немислимий сам законодавчий процес. Участь у законодавчому процесі повинне розглядатися в якості одного з пріоритетних напрямків діяльності уряду будь-якої держави, що орієнтується на дотримання загальноцивілізаційних принципів демократії і законності 1.
1.2 Поняття стадій законодавчого процесу та їх види
Законодавчий процес розпадається на ряд етапів, іменованих стадіями законодавчого процесу, тобто відносно відокремлених етапів розробки, прийняття та опублікування законів, врегульованих нормами конституційного права таким чином, що тільки завершення процедурних дій одного етапу дозволяє перейти до наступного. Стадії законодавчого процесу детально регламентовані, ролі учасників законодавчого процесу, терміни, порядок їх дій, права та обов'язки чітко обумовлені процесуальними нормами конституційного права. Ігнорування будь-якої із стадій, зневага процедурними правилами означає порушення законності у законотворчості. Конституцією РФ і регламентами палат Федеральних Зборів РФ передбачені наступні стадії законодавчого процесу 2:
1) підготовка законопроекту та внесення його до Державної Думи (так звана стадія законодавчої ініціативи);
2) обговорення законопроекту в Державній Думі з подальшим прийняттям або відхиленням його (повністю або частково);
3) схвалення Радою Федерації прийнятого Державною Думою закону або відхилення його;
4) підписання закону або його відхилення (застосування вето) Президентом РФ;
5) опублікування закону.
Поряд з основними виділяються і додаткові стадії, до яких відносяться: розгляд Державною Думою відхиленого Радою Федерації закону, повторний розгляд Радою Федерації та Державною Думою поправок відхиленого Президентом закону.
Зрозуміло, деякі з цих стадій є тільки можливими, а не обов'язковими.
Так, повторний розгляд закону в Державній Думі можливо тільки у разі несхвалення цього закону Радою Федерації або відхилення Президентом РФ, те ж саме - щодо повторного розгляду закону в Раді Федерації і створення двопалатної погоджувальної комісії.
Однак Конституція РФ та Регламенти палат передбачають для кожного такого випадку порядок, що становить самостійну стадію законодавчого процесу. Відповідно до Конституції РФ особливий порядок передбачений для схвалення в обох палатах федеральних конституційних законів (ці закони відповідним більшістю схвалюються двома палатами і після цього підлягають підписанню Президентом і оприлюднення, тобто без можливості вето Президента).
Останнім часом Федеральне Зібрання Російської Федерації приділяє велику увагу юридичній формі приймаються законодавчих актів, їх простоті, точності та компактності. Більш чітко і одноманітно оформляється структура законів, спрощується стиль викладу нормативних приписів, впорядковується термінологія.
Спостерігається тенденція прийняття нової редакції законів, що не відповідають умов, що змінилися, замість неодноразового внесення до них численних змін і доповнень.
2. Стадії законодавчого процесу.
2.1 Внесення законопроекту на розгляд Державної Думи (Законодавча ініціатива)
104 стаття Конституції РФ регламентує перший етап законодавчого процесу - внесення законопроекту на розгляд Державної Думи. 1
Згідно з ч. 1 зазначеної статті, право законодавчої ініціативи належить суворо певному колу суб'єктів - Президента Російської Федерації, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації, а також Конституційному Суду Російської Федерації , Верховному Суду Російської Федерації і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації (з питань їх відання).
Право законодавчої ініціативи не слід плутати з правом на звернення до парламенту Російської Федерації, яке належить будь-якому громадянину і будь-якої організації, проте, на відміну від права законодавчої ініціативи, не тягне обов'язкового розгляду такого звернення парламентом.
У порівнянні з раніше чинної Конституції, в новій Конституції Російської Федерації коло суб'єктів права законодавчої ініціативи дещо скоротився (з їх числа випали Генеральний Прокурор Російської Федерації, загальноукраїнські громадські організації, президія представницького органу влади, комісії і комітети парламенту), але все ж таки залишається досить широким . Наприклад, у Німеччині у депутатів немає індивідуального права законодавчої ініціативи (законопроект може внести фракція або група депутатів, що налічує не менше 5% членів бундестагу), у Великобританії, навпаки, право законодавчої ініціативи належить тільки членам парламенту, в Австрії існує інститут народної законодавчої ініціативи, у відповідність з яким пропозицію, яка надійшла від не менш ніж 100 тисяч громадян, передається центральною виборчою комісією на розгляд парламенту і т.д.
Коло суб'єктів законодавчої ініціативи, закріплений у ст. 104 Конституції Російської Федерації, представляється не безперечним. Наприклад, навряд чи виправдано позбавлення права законодавчої ініціативи комісій і комітетів парламенту - найбільш активних учасників законодавчої діяльності. У результаті законопроекти, внесені комісіями і комітетами, оформляються як вихідні "від групи депутатів - членів комітету", що маскує їх істинний статус. Важко зрозуміти справжні причини позбавлення права законодавчої ініціативи Генерального прокурора Російської Федерації, у відомстві якого зосереджується надзвичайно цінна інформація про практику реалізації законів, прогалини у правовому регулюванні.
З іншого боку, навряд чи виправдано наділення правом законодавчої ініціативи Президента Російської Федерації, що має право "вето" на законопроекти. Конституційний статус Президента Російської Федерації, на наш погляд, розташовує до того, щоб спонукати користуватися правом законодавчої ініціативи інших суб'єктів законотворчості, перш за все, звичайно, Уряд Російської Федерації, але утримуватися від використання цього права самому. Право Конституційного Суду Російської Федерації вирішувати питання про конституційність або неконституційність законодавчих актів також погано поєднується з його ж правом законодавчої ініціативи (не випадково, що Конституційний Суд практично не користується цим правом).
Серйозні проблеми відкриває практика використання суб'єктами законотворчості свого права вносити законопроекти на розгляд Державної Думи. Статистика підсумків роботи Державної Думи першого скликання (1993-1995 рр..) Свідчить, що 55% законопроектів було внесено депутатами Державної Думи, 20% - Урядом Російської Федерації, 10% - Президентом Російської Федерації, і 15% - іншими суб'єктами законодавчої ініціативи. Та ж сама тенденція збереглася і в Державній Думі другого скликання. Судячи з попередніми даними, роль Уряду Російської Федерації в третій Державній Думі дещо зросла. І все ж ці дані разюче відрізняються від практики роботи парламентів інших країн (наприклад, Німеччини, Франції), де 80-90% законопроектів вноситься урядом. Слабка активність Уряду Російської Федерації в сфері законотворчості свідчить про очевидну недооцінку їм правових важелів у проведенні економічної та соціальної політики.
2. Згідно з ч. 2 ст. 104, законопроекти вносяться до Державної Думи. Це положення Конституції Російської Федерації зумовлює загальну схему руху законопроекту у Федеральному Зборах Російської Федерації: з "нижньої" палати - у "верхню".
Згідно з Регламентом Державної Думи (ст. 104), законодавча ініціатива може бути реалізована в наступних основних формах: шляхом внесення в Державну Думу проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів; шляхом ініціювання законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації і закони РРФСР, федеральні конституційні закони та федеральні закони, або про визнання цих законів що втратили силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР; шляхом внесення поправок до законопроектів. Діючий регламент Державної Думи не передбачає такої форми реалізації законодавчої ініціативи, як внесення пропозиції про прийняття закону (в регламентах з'їздів Верховної Ради РРФСР така форма була). Видається, що суб'єкт права законодавчої ініціативи у стані не тільки сформулювати ідею законопроекту, але і підготувати його текст. Дана вимога до суб'єктів законотворчості і свідчить про певний прогрес у розвитку російського законодавчого процесу.
Законопроект, внесений на розгляд парламенту, повинен відповідати певним вимогам. Відповідно до ст. 105 Регламенту Державної Думи, необхідною умовою внесення законопроекту є подання:
а) пояснювальної записки до законопроекту, що пояснює предмет законодавчого регулювання та концепцію пропонованого законопроекту;
б) тексту законопроекту із зазначенням на титульному аркуші суб'єкта права законодавчої ініціативи, який вніс законопроект;
в) переліку актів федерального законодавства, підлягають визнанню такими, що втратили силу, призупинення, зміни, доповнення або прийняття в зв'язку з прийняттям даного закону;
г) фінансово-економічного обгрунтування (у разі внесення законопроекту, реалізація якого потребуватиме матеріальних витрат);
д) укладання Уряду Російської Федерації (у випадках, визначених ч. 3 ст. 104 Конституції Російської Федерації).
Безпосередньо в текст внесеного до Державної Думи законопроекту повинні бути включені такі положення:
а) про термін та про порядок набрання чинності закону Російської Федерації про поправку до Конституції Російської Федерації, федерального конституційного закону, федерального закону або окремих їх положень;
б) про визнання такими, що втратили силу і про призупинення дії раніше прийнятих законів та інших нормативних правових актів або окремих їх положень у зв'язку з прийняттям даного федерального конституційного закону, федерального закону;
в) про приведення Президентом Російської Федерації і Урядом Російської Федерації своїх правових актів у відповідність з прийнятим федеральним конституційним законом або федеральним законом.
Підготовлений до внесення в Державну Думу законопроект і матеріали до нього, передбачені Регламентом Державної Думи, спрямовуються суб'єктом права законодавчої ініціативи Голові Державної Думи.
Законопроект вважається внесеним до Державної Думи з дня його реєстрації. На кожен законопроект заводиться електронна реєстраційна картка, в якій фіксуються відомості про законопроект і терміни його надходження до Державної Думи, про проходження законопроекту, прийняття або відхилення Державною Думою зазначеного закону, розгляд зазначених законів Радою Федерації і Президентом Російської Федерації.
Голова Державної Думи направляє надійшов законопроект і матеріали до нього в депутатські об'єднання і комітет Державної Думи у відповідності з питаннями його ведення, який визначає відповідність законопроекту вимогам Конституції Російської Федерації та Регламенту Державної Думи і в 14-денний представляє законопроект на розгляд Ради Державної Думи (у цей термін не зараховується час роботи депутатів з виборцями).
Якщо внесений у Державну Думу законопроект не відповідає вимогам Конституції Російської Федерації та Регламенту Державної Думи, Рада Державної Думи може прийняти рішення про повернення законопроекту ініціатору, що не перешкоджає повторному внесенню законопроекту в Державну Думу.
Порядок підготовки законопроекту до слухання визначається відповідальним комітетом самостійно. Як правило, це досить велика і серйозна робота. Для роботи над законопроектом комітетом, як правило, створюється робоча група, до якої включаються депутати Державної Думи, представники суб'єкта законодавчої ініціативи, представники органів державної влади, громадських об'єднань, наукових установ, експерти та фахівці. У випадку, якщо законопроект розглядається в декількох комітетах, ними може бути утворена спільна робоча група. Якщо з одного й того ж питання є кілька законопроектів, вони розглядаються одночасно.
За рішенням відповідального комітету законопроект може бути направлений на висновок Уряду Російської Федерації, на розгляд міністерств і відомств, державних і громадських органів, на наукову експертизу. Правове управління апарату Державної Думи за дорученням відповідального комітету здійснює правову і лінгвістичну експертизу законопроекту, а також перевірку поданих суб'єктом права законодавчої ініціативи переліків актів федерального законодавства, які підлягають скасуванню, зміни чи доповнення у зв'язку з прийняттям даного законопроекту.
Вступники зауваження та пропозиції щодо законопроекту розглядаються на засіданнях відповідального комітету. За підсумками проведеної підготовчої роботи, що надійшли відгуків і пропозицій, комітет формує свою позицію щодо законопроекту: вносить його на засідання Державної Думи з пропозицією прийняти в першому читанні або відхилити.
Законопроект, підготовлений до розгляду Державної Думою, і матеріали до нього, включаючи укладення відповідального комітету, направляються до Ради Державної Думи для внесення на пленарне засідання Державної Думи. Одночасно комітет подає пропозиції про запрошення пленарне засідання розробників, експертів, представників громадськості тощо, присутність яких доцільно при розгляді законопроекту Державною Думою.
3. Відповідно до ч. 3 ст. 104 Конституції Російської Федерації законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності висновку Уряду Російської Федерації. Таким чином, законопроекти, зазначені в ч. 3 ст. 104, не можуть бути навіть прийняті до розгляду, якщо до них не докладено висновок Уряду Російської Федерації. Дане положення Конституції Російської Федерації з усією очевидністю націлене на те, щоб обмежити розгляд парламентом "витратних" ініціатив, ніяк не пов'язаних з можливостями федерального бюджету. Цілком очевидно, що припис ч. 3 ст. 104, при всіх його благих цілях, внутрішньо суперечливе: "витратний" законопроект не може бути внесений у Державну Думу без висновку Уряду, але як перевірити "витратність" якщо законопроект не внесений?
Практика реалізації ч. 3 ст. 104 вкрай неоднозначна: з одного боку, суб'єкти законодавчої ініціативи не завжди достатньо компетентні, щоб підготувати розгорнуте фінансово-економічне обгрунтування до свого законопроекту, а з іншого, Уряд Російської Федерації цілком обгрунтовано відмовляється давати висновки на законопроекти, до яких не прикладено необхідних розрахунків.
Досить спірним є і питання про те, що являють собою законопроекти "про зміну фінансових зобов'язань держави". Чи є такими, наприклад, законопроекти з питань пенсійного законодавства, виплат з позабюджетних фондів соціального страхування і соціального захисту? У результаті необхідність отримання висновку уряду нерідко виявляється лише на заключній стадії законодавчого процесу і стає причиною повернення прийнятих законів у Державну Думу.
Згідно з Регламентом Уряду Російської Федерації, затвердженого постановою Уряду від 18 червня 1998 р. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) з наступними змінами та доповненнями, Уряд дає письмові висновки щодо законопроектів про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави та з інших законопроектів, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету. За іншим законопроектам висновок загалом. Висновок Уряду надсилається суб'єкту права законодавчої ініціативи і в Державну Думу у термін до одного місяця з дня надходження законопроекту в Уряд.
За погодженням з відповідним суб'єктом права законодавчої ініціативи цей термін може бути продовжений.
Проте на практиці зазначені терміни нерідко порушуються. Неподання висновків використовується Урядом як "приховане вето" (мабуть, свідомо закладений у Конституції) на законопроекти, які Уряд вважає неприйнятними.
2.2 Попередній розгляд законопроектів
Законопроект вважається внесеним до Державної Думи з дня його реєстрації в Апараті палати.
Поступив законопроект Голова Державної Думи направляє в депутатські об'єднання і у відповідний комітет Державної Думи, який протягом 14 днів визначає відповідність законопроекту вимогам, що пред'являються і подає його на розгляд Ради палати. У свою чергу, Рада Державної Думи призначає комітет, відповідальний за законопроект. Комітети відіграють провідну роль у створенні законопроектів, тому що саме вони вирішують, продовжить або припинить своє існування той чи інший законопроект.
Одночасно законопроект направляється в комітети, комісії, депутатські об'єднання, Президенту та Уряду Росії, до Ради Федерації, а також у Конституційний, Верховний і Вищий Арбітражний Суди - з питань їх ведення для підготовки та подання відгуків, пропозицій і зауважень.
Законопроекти з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів відповідно до ст. 109 Регламенту ГД не пізніше ніж за 45 днів до їх розгляду направляються Радою Державної Думи до законодавчих органів суб'єктів Федерації для підготовки пропозицій і зауважень. При внесенні до Державної Думи до розгляду в першому читанні альтернативних законопроектів Рада палати відкладає розгляд внесеного раніше законопроекту і доручає відповідальному комітету підготувати до одночасного розгляду в першому читанні всі альтернативні законопроекти. При роботі над законопроектом відповідальний комітет може сформувати робочу групу з членів відповідального комітету, депутатів Державної Думи, представників суб'єкта права законодавчої ініціативи, а також представників органів державної влади, різних організацій, експертів і фахівців.
Відповідно до ст. 112 Регламенту ГД Правове управління Апарату Державної Думи за дорученням Ради палати або відповідального комітету проводить правову і лінгвістичну експертизу законопроекту, після чого готує висновок з наступних питань:
а) чи відповідає законопроект федеральному законодавству;
б) чи немає протиріч між статтями та частинами законопроекту;
в) повністю чи наведено перелік актів, які повинні бути визнані такими, що втратили силу, припинені, змінені або доповнені.
Підготовлений до розгляду в першому читанні законопроект і матеріали до нього відповідальний комітет повертає до Ради Державної Думи для подальшого внесення на розгляд палати.
Додатково до зазначених раніше матеріалами відповідальний комітет відповідно до ст. 114 Регламенту Державної Думи представляє:
а) проект постанови Державної Думи про прийняття законопроекту в першому читанні;
б) укладення комітету і комітету-співвиконавця з мотивованим обгрунтуванням необхідності прийняття або відхилення законопроекту;
в) укладення Правового управління Апарату Державної Думи;
г) проект рішення Ради Державної Думи із зазначенням дати розгляду на засіданні палати.
Апарат Державної Думи зобов'язаний щоквартально інформувати всіх суб'єктів права законодавчої ініціативи про надійшли на розгляд законопроекти, результати розгляду законів не тільки в Державній Думі, але і в Раді Федерації, Президентом Росії, що сприяє координації діяльності всіх суб'єктів, які мають право законодавчої ініціативи.
Хоча розгляд законопроектів здійснюється Державною Думою в трьох читаннях, але, згідно зі ст. 196 Бюджетного кодексу, проект закону про федеральному бюджеті розглядається в чотирьох читаннях.
2.3 Розгляд законопроектів у Державній Думі
Третя стадія законодавчого процесу включає в себе розгляд законопроектів у Державній Думі. Це розгляд здійснюється у трьох читаннях, якщо Державною Думою стосовно до конкретного законопроекту не буде прийнято інше рішення.
Перше читання
Законопроект, підготовлений до розгляду в першому читанні, і всі матеріали до нього Апарат Державної Думи направляє:
Президенту РФ;
до Ради Федерації;
депутатам Державної Думи;
Уряду РФ;
суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вніс законопроект. При розгляді законопроекту в першому читанні обговорюється його концепція, розглядаються актуальність і практична значущість. Обговорення починається з доповіді суб'єкта законодавчої ініціативи, який вніс законопроект, про обгрунтування необхідності прийняття закону. При розгляді законопроекту, що передбачає витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, обов'язково заслуховується висновок Уряду Росії.
Результатом обговорення у першому читанні може бути одне з наступних рішень:
а) прийняти законопроект у першому читанні і продовжити роботу над ним з урахуванням пропозицій та зауважень у вигляді поправок;
б) відхилити законопроект;
в) прийняти закон.
При внесенні альтернативних законопроектів Державна Дума розглядає їх одночасно за допомогою рейтингового голосування. Відповідно до Постанови Державної Думи від 22 січня 1998 р. <1> рейтингове голосування є ряд послідовних кількісних голосувань з кожного питання, в яких може взяти участь кожен депутат. При цьому пред'явлення результатів голосування в абсолютному та процентному вираженні по кожному голосуванню, проводиться тільки після закінчення голосування з усіх питань. Якщо за підсумками рейтингового голосування кілька законопроектів набрали достатню для їх прийняття кількість голосів, то прийнятим у першому читанні законопроект вважається, що набрав найбільшу кількість голосів. Якщо за підсумками голосування жоден із законопроектів не набрав достатньої для прийняття кількості голосів, то на остаточне голосування ставиться законопроект, що отримав найбільшу кількість голосів. Законопроект вважається прийнятим у першому читанні, якщо при остаточному голосуванні за нього проголосувало більше половини загальної кількості депутатів. Результат голосування оформляється постановою Державної Думи.
За прийняття законопроекту в першому читанні Державна Дума встановлює строк подання поправок, який, як правило, не може бути менше 15 днів, а для законопроектів з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів - менше 30 днів.
У разі прийняття законопроекту в першому читанні і за наявності правової і лінгвістичної експертиз головуючий може поставити на голосування пропозицію відповідального комітету про прийняття закону, виключаючи процедури другого і третього читань.
Усі суб'єкти права законодавчої ініціативи має право вносити поправки до законопроекту, прийнятого у першому читанні. Відповідальний комітет вивчає, узагальнює ці поправки, проводить їх незалежну експертизу. Автор поправок має право уточнювати їх при обговоренні у відповідальному комітеті.
При зміні назви законопроекту він вноситься на розгляд палати з новою назвою, а його початкова назва наводиться нижче в дужках. Всі поправки груп іруются за статтями законопроекту і розглядаються на засіданні відповідального комітету. За згодою останнього з поправками він може включити їх у текст і рекомендувати Державній Думі прийняти таблицю поправок. Правове управління Апарату Державної Думи проводить постатейну правову і лінгвістичну експертизу законопроекту і готує висновок. Лінгвістична експертиза законопроекту полягає в оцінці відповідності був тексту норм сучасної російської літературної мови.
На підставі ст. 122 Регламенту ГД відповідальний комітет надсилає до Ради
Державної Думи для подальшого розгляду в палаті наступні документи:
а) проект постанови щодо законопроекту;
б) таблицю поправок, які рекомендуються комітетом до прийняття;
в) таблицю поправок, які рекомендуються комітетом до відхилення;
г) таблицю поправок, за якими комітетом не було прийнято рішень;
д) текст законопроекту з урахуванням поправок, рекомендованих до прийняття;
е) висновок Правового управління Апарату Державної Думи на законопроект.
Далі законопроект разом із зазначеними матеріалами до його розгляду в другому читанні розсилається Президенту та Уряду Росії, до Ради Федерації, суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вніс цей законопроект, і депутатам Державної Думи. Необхідно відзначити, що відповідальний комітет представляє законопроект на розгляд Державної Думи у другому читанні протягом чотирьох місяців з дня прийняття в першому читанні (якщо палата не встановить інший термін).
Друге читання
Стаття 123 Регламенту ГД визначає, що друге читання починається з доповіді представника відповідального комітету про підсумки розгляду законопроекту і про розгляд надійшли поправок. Потім виступають повноважний представник Президента в Державній Думі, представники суб'єкта, який вніс законопроект, і повноважний представник Уряду в Державній Думі. Якщо заперечень проти поправок, рекомендованих для внесення в текст, не є, вони приймаються в цілому. Якщо під час обговорення в палаті виникають заперечення проти будь-яких поправок, то головуючий спочатку ставить на голосування питання про прийняття поправок, проти яких немає заперечень, а потім окремо кожну поправку, за якими висловлені заперечення. Поправки до проекту федерального закону приймаються більшістю голосів від загального числа депутатів, а поправки до проекту федерального конституційного закону - не менш як двома третинами голосів від загального числа депутатів.
Після закінчення голосування по поправках головуючий ставить на голосування пропозицію про прийняття законопроекту у другому читанні. Якщо за підсумками голосування таку пропозицію не набрала необхідної кількості голосів, законопроект повертається на доопрацювання у відповідальний комітет. Якщо при повторному голосуванні така пропозиція не набрала необхідної кількості голосів, законопроект вважається відхиленим і знімається з подальшого розгляду. Більше того, рішенням Державної Думи законопроект може бути повернений до процедури першого читання. Потрібно зазначити, що відповідно до ст. 123 Регламенту за пропозицією депутатів Державної Думи за умови, що проведені правова та лінгвістична експертизи законопроекту, можливе прийняття закону в цілому в день проходження другого читання.
Після другого читання законопроект, як правило, направляється у відповідальний комітет і Правове управління Апарату Думи для усунення можливих внутрішніх суперечностей.
Третє читання
У процесі цього розгляду вже не допускаються ні внесення поправок, ні повернення до обговорення законопроекту як в цілому, так і його окремих розділів, глав, статей. Тому неприйняття законопроекту в третьому читанні веде до припинення розгляду. Але у виняткових випадках і лише на вимогу депутатських об'єднань, що представляють більшість депутатів Державної Думи, ст. 125 Регламенту ГД закріплює за головуючим обов'язок поставити на голосування питання про повернення законопроекту до процедури другого читання. Як вже було сказано, федеральний закон вважається прийнятим Державною Думою, якщо за нього проголосували більшість депутатів палати. Федеральний конституційний закон вважається схваленим, якщо за його схвалення проголосувало не менш як дві третини від загального числа депутатів Державної Думи. Таким чином, на федеральний конституційний закон не поширюється положення ч. 1 ст. 105 Конституції про те, що федеральні закони приймаються Державної Думою. До Ради Федерації передається не прийнятий Державною Думою закон, а схвалений нею проект федерального конституційного закону (аналогічне можна сказати і про закон про поправки до Конституції Росії).
Особливості розгляду пропозицій про поправки до Конституції
Особливу увагу слід звернути на перелік суб'єктів, які мають право внесення подібних пропозицій. Він істотно відрізняється від кола осіб, що володіють правом законодавчої ініціативи. До цього переліку входять:
Президент Росії;
Рада Федерації;
Державна Дума;
Уряд країни;
законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ;
група чисельністю не менше однієї п'ятої членів Ради Федерації або депутатів Державної Думи.
Чинне законодавство ділить пропоновані зміни відповідно з юридичною силою глав Конституції на дві групи, передбачаючи для них різні процедури. Зміни до гол. 3 - 8 називаються поправками, а зміни до гол. 1, 2, 9 - переглядом Конституції.
Зміни до глав 3 - 8 Конституції Росії У відповідності зі ст. 139 Регламенту ГД надійшов проект закону про поправки передається до Ради Державної Думи, а звідти - на укладення до Комітету Державної Думи по законодавству і судово-правової реформи. Зазначений комітет, у свою чергу, проводить попередній розгляд проекту закону за участю ініціатора, повноважних представників Президента і Уряду Росії в Державній Думі, а також представників комітетів палати.
Після цього, як вже говорилося, Державна Дума розглядає проект закону в трьох читаннях, заслуховує доповідь ініціатора кожної поправки, співдоповідь представника Комітету з законодавством і судово-правової реформи, виступи повноважних представників Президента і Уряду в Державній Думі, представників депутатських об'єднань, а також експертів та інших запрошених для обговорення осіб.
Голосування проводиться по кожній поправці окремо. Поправка вважається схваленою, якщо за її схвалення проголосувало не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи.
Після постатейного обговорення і голосування Державна Дума приймає закон про поправки в цілому. Закон вважається прийнятим, якщо він схвалений не менш як двома третинами голосів від загального числа депутатів Державної Думи.
Зміни глав 1, 2 і 9 Конституції Росії Регламент говорить про них не як про поправки, а як про пропозиції переглянути Конституцію. Подібні пропозиції відповідно до ст. 137 Регламенту Державної Думи повинні містити нову редакцію зазначених глав або їх окремих статей, частин, пунктів, а також обгрунтування перегляду. Регламент передбачає обов'язкову наявність висновків Комітету Державної Думи по законодавству і судово-правової реформи. На засіданні Державної Думи обговорюються не тільки пропозиції про перегляд положень Конституції, а й укладення зазначеної вище Комітету, після чого Державна Дума приймає постанову про схвалення або відхилення даних пропозицій. Пропозиції вважаються схваленими Державною Думою, якщо за їх схвалення проголосували не менше трьох п'ятих від загального числа депутатів Державної Думи. У такому разі постанова Державної Думи з законопроектом подаються Раді Федерації для подальшого розгляду.
2.4 Розгляд законопроектів у Раді Федерації.
Відповідно до ч. 3 ст. 105 Конституції РФ прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів мають бути передані на розгляд Ради Федерації. Конституційно закріплено, що федеральний закон вважається схваленим Радою Федерації, якщо за нього проголосували більше половини від загальної кількості членів цієї палати або якщо палата його не розглянула протягом 14 днів. У разі відхилення Радою Федерації федерального закону палати можуть створити погоджувальну комісію для подолання розбіжностей, що виникли. При цьому федеральний закон повторно розглядає Державна При незгоді Державної Думи з рішенням верхньої палати федеральний закон вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні за нього проголосувало не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи. 1
Як говорилося вище, в документах, що супроводжують федеральні закони з питань, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, повинно знаходитися висновок Уряду Росії. За його відсутності у Ради Федерації може з'явитися підстава для відхилення поданих законів.
Стаття 106 Конституції визначає, що в Раді Федерації повинні бути розглянуті прийняті Державною Думою федеральні закони:
а) про федеральному бюджеті;
б) про федеральних податки і збори;
в) про фінансовому, валютному, кредитному, митному регулюванні, грошової емісії;
г) про ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України;
д) про статус і захист Державного кордону Російської Федерації;
е) про війну і мир. Конституційний Суд своєю Постановою від 23 березня 1995 р. <1> дав роз'яснення з приводу порядку застосування чотириденний строк для розгляду і схвалення в Раді Федерації законів, перелічених у ст. 106 Конституції. З Постанови слід, що ст. 106 Основного Закону не встановлює особливого терміну для розгляду в Раді Федерації законів. Почавши розгляд закону у чотириденний термін, передбачений ч. 4 ст. 105 Конституції, Рада Федерації зобов'язаний шляхом голосування прийняти рішення про схвалення або відхилення цього закону. При цьому закінчення зазначеного терміну не звільняє Рада Федерації від даного обов'язку. Закон, прийнятий за будь-якого питання, перерахованих у ст. 106, не може вважатися схваленою, якщо Рада Федерації не завершив його розгляду. Отже, закон в цьому випадку не може бути підписаний главою держави. Якщо розгляд в Раді Федерації федеральних законів, прийнятих з питань, перерахованих у ст. 106 Конституції, не завершено у встановлений ч. 4 ст. 105 термін, воно повинно бути продовжено на наступному засіданні палати і завершено прийняттям рішення. Відповідно до ст. 103 Регламенту Ради Федерації надійшов з Державної Думи федеральний закон реєструється в Раді Федерації протягом однієї години і протягом 24 годин разом з супроводжуючими документами направляється всім членам палати. Голова палати має право передати федеральний закон кільком комітетам, визначивши при цьому відповідальний комітет, який має право запрошувати на свої засідання ініціатора законопроекту, вчених і фахівців в якості експертів, а також представників засобів масової інформації. Якщо кілька комітетів розійшлися в думках і не виробили єдиного висновку, то кожен комітет представляє свій висновок.
Встановлений Конституцією чотирнадцятиденний термін розгляду закону обчислюється з дня, наступного за днем реєстрації у верхній палаті.
Якщо закон не входить до переліку обов'язкових до розгляду Радою Федерації, то відповідальний комітет у своєму висновку пропонує одне з таких рішень:
а) схвалити прийнятий Державною Думою федеральний закон і не вносити його на розгляд палати (це можливо, коли комітет схвалює закон у цілому, без внесення до нього змін і доповнень). У цьому разі Голова Ради Федерації може: або погодитися з рішенням комітету і не вносити прийнятий Державною Думою федеральний закон на розгляд Ради Федерації; або відхилити рішення комітету і включити до порядку денного засідання Ради Федерації федеральний закон, прийнятий Державною Думою;
б) рекомендувати Раді Федерації розглянути на своєму засіданні прийнятий Державною Думою федеральний закон (це можливо, коли комітет вважає за необхідне відхилити федеральний закон в цілому або внести до нього зміни і доповнення).
Що стосується федеральних законів, для яких у Конституції закріплено процедуру обов'язкового розгляду в Раді Федерації, то відповідальний комітет має право рекомендувати Раді Федерації прийняти одне з таких рішень:
а) схвалити федеральний закон, прийнятий Державною Думою;
б) відхилити федеральний закон, прийнятий Державною Думою, виклавши в ув'язненні мотиви, по яких комітет вважає за необхідне його відхилити. Розгляд закону у верхній палаті починається з оголошення висновку відповідального комітету, матеріалів Правового управління по цьому закону і проекту постанови Ради Федерації, внесеного комітетом. При обговоренні надається слово представнику Уряду Росії для захисту своїх позицій і оголошення офіційного відгуків про розглянутому законі. При обговоренні закону, який повинен бути розглянутий у Раді Федерації, головуючий ставить його схвалення на голосування. Якщо питання виявиться недостатньо підготовленим, палата має право перенести розгляд закону на наступне засідання, де цей процес має бути завершений. Дане рішення приймається більшістю голосів від числа членів Ради Федерації, які взяли участь у голосуванні, але не менше ніж 46 голосами. В іншому випадку головуючий зобов'язаний поставити на голосування питання про схвалення даного закону. Якщо чотириденний строк відносно закону, що не підлягає обов'язковому розгляду у верхній палаті у відповідності зі ст. 112 Регламенту Ради Федерації, пропущений, то закон направляється Президенту для підписання та офіційного оприлюднення. Конституційний Суд у Постанові від 22 квітня 1996 р. <1> у справі про тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції зазначив, що схвалення закону Радою Федерації може бути виражене як в активній формі - шляхом голосування, так і в пасивній формі: закон вважається схваленим, якщо протягом 14 днів він не був розглянутий Радою Федерації. Іншими словами, пропуск чотириденний строк означає мовчазне схвалення федерального закону. Приймаючи рішення про відхилення закону, Рада Федерації виносить постанову, де може міститися перелік розділів, глав, статей, за якими необхідно подолати розбіжності з Державною Думою, а також може бути пропозиція про створення погоджувальної комісії.
Після цього у п'ятиденний термін Рада Федерації направляє до Державної Думи свою постанову про схвалення або про відхилення федерального закону. А схвалений Радою Федерації федеральний закон (разом з текстом постанови Ради Федерації) протягом п'яти днів направляється Головою палати Президенту для підписання та офіційного оприлюднення. Що стосується прийнятого Державною Думою федерального закону, який не належить до розряду обов'язково розглядаються в Раді Федерації і не розглянутого у чотириденний термін, то на п'ятнадцятий день з дня надходження з Державної Думи він також направляється Головою Ради Федерації Президенту Росії для підписання та офіційного опублікування, про що повідомляється Державна Дума. Як зазначалося вище, федеральний конституційний закон вважається прийнятим, якщо надійшов з Державної Думи до Ради Федерації його проект схвалений більшістю, не менше трьох чвертей голосів від загальної кількості членів Ради Федерації.
Разом з законопроектом, схваленим Державною Думою, до Ради Федерації направляються стенограма засідання Державної Думи й додані до нього документи.
Голова Ради Федерації або за його дорученням заступник Голови визначають відповідальний комітет, на засіданні якої оголошуються або поширюються офіційні відгуки Уряду про розглянутих палатою проектах федеральних конституційних законів.
Крім цього, відповідального комітету (комітетам) доручається підготувати висновок щодо проекту конституційного закону, в якому він має право рекомендувати Раді Федерації одне з таких рішень:
а) схвалити проект федерального конституційного закону;
б) відхилити проект федерального конституційного закону;
в) внести зміни і доповнення (запропоновані комітетом) у схвалений
Державною Думою проект конституційного закону і схвалити його в редакції Ради Федерації.
Процедура розгляду проекту федерального конституційного закону на засіданні Ради Федерації аналогічна процедурі розгляду федерального закону. При схваленні комітетом Ради Федерації проекту федерального конституційного закону Рада Федерації більшістю голосів від загального числа членів палати приймає рішення або провести голосування щодо схвалення проекту закону без обговорення, або обговорити законопроект. Постанова про відхилення проекту конституційного закону протягом п'яти днів з дня прийняття надсилається до Державної Думи. У разі схвалення Державною Думою проекту федерального конституційного закону в редакції Ради Федерації повторне голосування на засіданні Ради Федерації не проводиться. Якщо повторний розгляд Державною Думою проекту федерального конституційного закону, відхиленого Радою Федерації, призведе до часткового згодою з пропозиціями верхньої палати, то даний проект закону буде розглядатися Радою Федерації як знову прийнятий.
Що ж стосується законів про поправки до Конституції, то гол. 16 Регламенту Ради Федерації при розгляді даних питань визначає наступну процедуру. По-перше, необхідно згадати, що відповідно до ст. 108 і 136 Конституції РФ проект закону про поправку до Конституції після схвалення Державною Думою повинен бути розглянутий у Раді Федерації. Голова Ради Федерації направляє надійшов з Державної Думи проект закону про поправку до Конституції до Комітету Ради Федерації з конституційного законодавства, а при необхідності - і в інші комітети Ради Федерації.
На Комітет з конституційного законодавства в цьому випадку лягає навантаження узагальнення пропозицій інших комітетів палати до цього законопроекту і підготовки висновку, за підсумками якого він (комітет) має право рекомендувати палаті схвалити або відхилити цей законопроект про поправку до Конституції РФ. Прийняття законопроекту про поправку можливо тільки в тому випадку, якщо за його схвалення проголосувало не менше трьох чвертей від загальної кількості членів Ради Федерації.
При відхиленні законопроекту Рада Федерації може запропонувати Державній Думі створити погоджувальну комісію і в постанові про відхилення викласти свою редакцію окремих положень проекту закону. Дана постанова разом з проектом закону у п'ятиденний строк направляється до Державної Думи.
У разі схвалення Радою Федерації закону Голова палати протягом п'яти днів з моменту прийняття закону повинен опублікувати для загального відома повідомлення про прийняття закону, текст самого закону про поправку із зазначенням дат його схвалення Державною Думою і Радою Федерації, а також інформацію про умови вступу в силу прийнятого закону і про порядок його розгляду законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ. Одночасно текст закону про поправку до Конституції направляється для розгляду в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ, які протягом року мають розглянути дане питання. Облік даних із суб'єктів здійснює Комітет Ради Федерації з конституційного законодавства. Закон про поправку до Конституції вважається схваленим законодавчим (представницьким) органом суб'єкта, якщо даний орган схвалив його в цілому, без пропозицій про внесення до нього змін і доповнень, і направив постанову про це в Раду Федерації. Комітет Ради Федерації з конституційного законодавства оголошує на засіданні палати висновок про результати розгляду закону законодавчими (представницькими) органами суб'єктів, після чого результати розгляду оформлюються постановою Ради Федерації, в якому мають міститися такі відомості:
а) найменування законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ, який схвалив закон про поправку до Конституції;
б) дата прийняття, номер постанови законодавчого (представницького) органу суб'єкта;
в) загальна кількість законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ, які схвалили закон про поправку до Конституції;
г) результати розгляду (для схвалення закону необхідно, щоб "за" висловилися законодавчі (представницькі) органи не менш ніж двох третин суб'єктів РФ). Постанова Ради Федерації негайно направляється Президентові країни і в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів. Текст закону відповідно до ст. 139 Регламенту Ради Федерації протягом семи днів з моменту встановлення результатів її розгляду в суб'єктах Федерації направляється Головою палати Президенту для підписання та опублікування. В іншому випадку (при відсутності необхідного числа голосів суб'єктів Федерації) процедура розгляду закону припиняється.
Федеральним законом від 4 березня 1998 р. "Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації" (далі - Закон про поправки) передбачається процедура оскарження постанови Ради Федерації про результати розгляду Закону про поправки до Верховного Суду (ст. 11 Закону про поправках). Це право належить Президенту і законодавчому (представницькому) органу суб'єкта, яким вони можуть скористатися лише протягом семи днів з дня прийняття постанови Радою Федерації. Крім цього, на заявника, що подає скаргу до Верховного Суду РФ, лягає обов'язок негайно сповістити про це Раду Федерації та Президента країни. Верховний Суд розглядає такі суперечки відповідно до цивільно-процесуальним законодавством РФ. У цьому випадку закон про поправки не направляється Президенту РФ для підписання та офіційного опублікування до набрання законної сили рішенням Верховного Суду РФ.
Якщо Верховним Судом буде встановлено необхідність перегляду постанови Ради Федерації про результати розгляду закону про поправку в суб'єктах Федерації, Рада Федерації на черговому засіданні повинен буде повторно розглянути дане питання по описаній вище процедурою.
2.5 Підписання та оприлюднення закону
Завершальною стадією законодавчого процесу є підписання і оприлюднення закону. Відповідно до Конституції РФ (ст. 107) Президент РФ, якому спрямований федеральний закон, протягом 14 днів підписує його і оприлюднить. Будучи заключною стадією правотворчого процесу, опублікування правового акта надає безпосередній вплив на механізм його реалізації і тим самим впливає на правозастосовчу практику в цілому. У демократичному суспільстві проблема опублікування правових актів набуває особливої значущості. Своєчасне і повне інформування населення про нормотворчої діяльності органів законодавчої та виконавчої влади є необхідною передумовою знання цих актів громадянами та іншими суб'єктами права, сприяючи більш ефективному забезпеченню захисту їх прав.
1. 107 стаття КРФ присвячена заключній стадії законодавчого процесу - промульгації закону Президентом Російської Федерації, яка полягає в офіційному проголошенні у встановлені Конституцією терміни прийнятого парламентом закону, його офіційне опублікування, після чого закон набуває обов'язкову силу.
У процесі реалізації цієї норми виявилася невизначеність у розумінні положень ст. 107 Конституції, що стосується поняття "прийнятий федеральний закон", процедури відхилення федерального закону Президентом Російської Федерації, а також повторного розгляду федерального закону палатами Федеральних Зборів в "установленому Конституцією України порядку".
У постанові по справі про тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції Російської Федерації від 22 квітня 1996 р. (ВКС. 1996. N 3) Конституційний Суд Російської Федерації наступним чином витлумачив ч. 1 коментарів статті. Під "прийнятим федеральним законом" за змістом ч. 1 ст. 107 Конституції Російської Федерації розуміються:
- Закони, прийняті Державної Думою і схвалені Радою Федерації відповідно до ч. 1, 2, 3 та 4 ст. 105 Конституції Російської Федерації;
- Закони, повторно прийняті Державною Думою відповідно до ч. 5 ст. 105 Конституції Російської Федерації;
- Закони, схвалені Державною Думою і Радою Федерації відповідно до ч. 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації.
Прийнятий федеральний закон протягом п'яти днів направляється для підписання і оприлюднення Президентові Російської Федерації Радою Федерації незалежно від того, схвалений цей закон даної палатою шляхом голосування або без розгляду. Тільки в єдиному випадку, передбаченому ч. 5 ст. 105 Конституції (у разі незгоди Державної Думи з рішенням Ради Федерації федеральний закон вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні за нього проголосувало не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи), прийнятий федеральний закон Президенту Російської Федерації направляє не Рада Федерації і Державна Дума .
2. Частина 2 коментарів статті визначає обов'язок Президента Російської Федерації протягом 14 днів підписати федеральний закон і оприлюднити його.
У силу займаного Президентом Російської Федерації в системі поділу державної влади в Російській Федерації місця, покладених на нього гарантійною, інтеграційної та координаційної функцій і ролі в законодавчому процесі даний обов'язок носить не безумовний характер. Підписання Президентом Російської Федерації закону має, строго кажучи, нотаріальне значення. При цьому, однак, в процесі попереднього вивчення прийнятого федерального закону Президент Російської Федерації здійснює також контрольну функцію, перевіряючи тим самим необхідність і своєчасність його видання.
Саме для того, щоб Президент і обслуговуючий його апарат (Адміністрація Президента Російської Федерації) могли ретельно проаналізувати закон і супутні йому матеріали, ч. 2 ст. 107 Конституції встановила, що глава держави протягом чотирнадцяти днів підписує і оприлюднює прийнятий федеральний закон. При цьому необхідно звернути увагу на наступні обставини: протягом встановленого Конституцією чотириденний строк починається з моменту офіційного вступу прийнятого федерального закону главі держави з уповноваженого на те органу (Ради Федерації або у випадку, передбаченому ч. 5 ст. 105 Конституції, Державної Думи); неясно , які дні в даній ситуації маються на увазі - календарні чи робочі, хоча практика діяльності Президента Російської Федерації дозволяє зробити висновок, що маються на увазі календарні дні; видається, що названий термін встановлено коментарів частиною ст. 107 саме для підписання Президентом і прийняття ним рішення про негайне оприлюднення прийнятого федерального закону, а не підписання і фактичного його оприлюднення.
У Конституції Російської Федерації поряд з терміном "оприлюднення" використовуються терміни "опублікування", "офіційне опублікування", за якими ховаються неспівпадаючі за своїм юридичним змістом поняття (див. коментар до ст. 15). У Федеральному законі "Про порядок опублікування і набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Федеральних Зборів" під опублікуванням закону розуміється відтворення його тексту в пресі (в друкованих виданнях або у вигляді окремих видань), під оприлюдненням закону - доведення федерального закону до загального відома по телебаченню і радіо, а також шляхом розсилки державним органам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, передачі по каналах зв'язку, поширення в електронній формі.
Представляється можливим наступне тлумачення понять оприлюднення та опублікування законів. Глава держави, направляючи закон для офіційного опублікування в "Російську газету" та "Відомості Верховної Ради України", не позбавлений можливості в термінових випадках, якщо законом не зачіпаються права і свободи людини і громадянина (такі закони згідно з ч. 3 ст. 15 Конституції вступають в силу тільки після офіційного опублікування), довести цей закон до загального відома по телебаченню і радіо або довести його до відома адресатів шляхом розсилки, передачі по каналах зв'язку, поширення в електронній формі. Таке оприлюднення також може кваліфікуватися як офіційного опублікування, в результаті якого закон набирає чинності та породжує юридичні зобов'язання для його адресатів.
Федеральні закони за загальним правилом набувають чинності після закінчення 10 днів після їх офіційного опублікування в "Парламентській газеті", "Російській газеті" або "Зборах законодавства Російської Федерації", якщо інший порядок набуття ними чинності не передбачено в них самих.
3. Згідно ч. 3 коментарів статті глава держави - не пасивний учасник даної стадії законодавчого процесу; він має право протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження до нього прийнятого федерального закону накласти на нього вето. У згаданій постанові Конституційного Суду Російської Федерації вказується, що відхилення федерального закону Президентом Російської Федерації, передбачене в ч. 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації, означає прийняте протягом чотирнадцяти днів з моменту отримання закону рішення Президента Російської Федерації про відмову в його підписанні з зазначенням мотивів такої відмови.
Не є відхиленням федерального закону в сенсі ч. 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації повернення Президентом Російської Федерації федерального закону у відповідну палату Федеральних Зборів, можливе тільки у випадку порушення нею встановлених Конституцією вимог до порядку прийняття федеральних законів і передбачених нею умов та процедур, якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону.
Положення ч. 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації про те, що у разі відхилення Президентом Російської Федерації федерального закону Державна Дума і Рада Федерації у встановленому Конституцією Російської Федерації порядку знову розглядають даний закон, означає, що на розгляд такого закону поширюються положення ч. 1 і 3 ст. 105, положення ч. 4 ст. 105 про чотириденний строк у тлумаченні, яке дано постановою Конституційного Суду Російської Федерації від 23 березня 1995 р. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а також положення ч. 1 і 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації. Якщо відхилений Президентом Російської Федерації федеральний закон не був повторно розглянутий Радою Федерації, він не може вважатися схваленою цією палатою, а вето - подоланим.
Таким чином, вето (від латинського vеtо - забороняю) Президента Російської Федерації є не абсолютним, а відносним (суспенсівним); підставою для застосування вето є не тільки протиріччя прийнятого федерального закону Конституції Російської Федерації, але і його, з точки зору глави держави, недоцільність , невчасність, здатність негативно позначитися на відносинах України з іншими державами та іншими суб'єктами міжнародного права. Не є вето повернення главою держави федерального закону у відповідну палату Федеральних Зборів, якщо нею порушено встановлені Конституцією вимоги до порядку прийняття федеральних законів і передбачених нею умов і процедур. Вето Президента Російської Федерації може бути подолано повторним розглядом федерального закону, якщо він буде схвалений в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації (119 з 178) та Державної Думи (300 з 450); подолання парламентом накладеного Президентом Російської Федерації вето на федеральний закон породжує для глави держави безумовну обов'язок підписати закон протягом семи днів та оприлюднити його. Одночасно глава держави зберігає право звернутися за наявності відповідних умов у встановленому Федеральним конституційному законом "Про Конституційний Суд Російської Федерації" порядку до Конституційного Суду із запитом про перевірку конституційності підписаного ним і оприлюдненого федерального закону.
3. Шляхи вдосконалення законодавчого процесу
Сучасному російському парламентаризму в 2008 році виповнилося п'ятнадцять років. Такий термін для країни з тисячолітньою історією не великий. Але враховуючи, що він припав на час корінних перетворень у всіх сферах державного і суспільного життя, цей період багато в чому знаковий.
Шлях був нелегким. Процес творення та становлення торкнувся всіх політичних інститутів суспільства, у тому числі вищого законодавчого (представницького) органу державної влади країни-парламенту Російської Федерації. 1
В даний час в країні зусиллями всіх суб'єктів законодавчого процесу створена необхідна правова база, що забезпечує подальшу демократизацію російського суспільства і вдосконалення державно-правового механізму.
Федеральне Збори-парламент Росії виконує своє призначення багато в чому завдяки тому, що його організація і діяльність визначаються демократичними і раціональними правилами, які відображають загальновизнані принципи правової держави, враховують багатий досвід закордонного парламентаризму і уроки власної історії.
Конституція Російської Федерації, створюючи правову основу діяльності Федеральних Зборів, дозволяє підійти до встановлення системних зв'язків, які визначають місце парламенту і кожної його палати у державному управлінні.
Загальний напрям, заданий конституційними положеннями, щодо участі палат у законодавчому процесі, у формуванні Уряду Російської Федерації, вищих судових органів, прокуратури реалізується у парламентських процедурах, що забезпечують правовий режим функціонування колегіального органу.
Чинний Регламент Ради Федерації був прийнятий 30 січня 2002 року, після того як до складу палати увійшли представники регіонів, обрані (призначені) органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Принципи, покладені в основу Регламенту, базувалися на збереженні наступності парламентських процедур, системності норм, що забезпечують реалізацію конституційних повноважень Ради Федерації, і були спрямовані на створення такої структури палати, яка дасть можливість підвищити ефективність законодавчого процесу.
За що склалася в нашій палаті традиції орган, відповідальний за організацію всередині парламентської діяльності, підготовку регламентних норм, має статус постійної комісії, до складу якої входять представники всіх комітетів і комісій палати.
На етапі становлення та розвитку регламентних положень принцип паритетності в роботі комісії забезпечив створення стійких правових основ парламентських правил і процедур. Необхідно відзначити, що протягом п'ятнадцяти років статус комісії, а також підходи до її формування не змінилися.
Удосконалення Регламенту Ради Федерації здійснюється по декількох напрямках, які обумовлені зміною чинного законодавства, уточненням парламентських процедур відповідно до постанов Конституційного Суду Російської Федерації, а також практикою роботи палати і її конституційних органів - комітетів і комісій.
У зв'язку зі вступом в силу за останні два роки федеральних законів, що істотно розширюють і конкретизують конституційні повноваження Ради Федерації, до Регламенту Ради Федерації були комплексно внесені системні поправки. Перш за все це Федеральний закон "Про парламентську розслідуванні Федеральних Зборів Російської Федерації", який значно розширює функції контролю парламенту за діяльністю виконавчих органів влади. Відповідно до Федерального закону "Про спеціальні економічні заходи" парламенту надані найважливіші повноваження щодо участі у вирішенні питань зовнішньої політики. Додатковими повноваженнями в кадровій сфері парламент наділений відповідно до поправок, внесеними до Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" та Кримінального кодексу Російської Федерації.
Велика увага приділяється вдосконаленню регламентних положень, що регулюють законодавчу процедуру. На цій найважливішій проблемі необхідно зупинитися детальніше.
На сьогоднішній день законодавча процедура складається з конституційних норм, окремі стадії законодавчої діяльності регулюються регламентними положеннями палат Федеральних Зборів, Уряду Російської Федерації, правовими актами Президента Російської Федерації.
Забезпеченню чіткості здійснення всіх стадій законодавчого процесу його учасниками також сприяють рішення Конституційного Суду Російської Федерації.
У цілому існуючі правові акти створили необхідну нормативну базу для конструктивної взаємодії учасників законодавчого процесу щодо прийняття федеральних законів. Проте характерною рисою російського законодавчого процесу є відсутність єдиного нормативного правового акта, який встановлює юридичну основу організації законотворчості.
Якість законів, прийнятих Федеральними Зборами, в суспільстві не завжди оцінюється позитивно, що вказує на необхідність вдосконалення правових основ законодавчого процесу. Сучасний етап розвитку законодавства характеризується значним скороченням кількості нормативних актів з власним предметом правового регулювання. Переважаючими стали закони про зміни і доповнення, що вносяться до ухвалених раніше законодавчі акти. Це, безумовно, нормальна, природна стадія розвитку законодавства.
Однак, на жаль, останнім часом досить часті випадки, коли до деяких законодавчих актів поправки вносяться навіть до набуття ними чинності.
Підводячи підсумки можна сказати, що історичний період, пов'язаний зі створенням каркаса правової системи, закінчився. Тепер необхідно переходити до системного законодавчого регулювання.
В одному зі своїх виступів Голова Ради Федерації С.М. Миронов зазначав: "Основне завдання парламенту - не прийняття окремих законів, а створення системної правової бази довгострокової державної політики".
Удосконалення законодавства неможливо без відстеження право застосування, тому Рада Федерації впродовж п'яти років постійно проводить роботу з моніторингу правового простору і правозастосовчої практики в Російській Федерації.
Аналіз реалізації прийнятих законодавчих актів дозволяє розкрити причини негативних проявів у законотворчості. Багато в чому вади законодавства пов'язані з недосконалістю регулювання стадій законодавчого процесу, відсутністю не обхідних гарантій у здійсненні права законодавчої ініціативи суб'єктів Російської Федерації.
Одним з ключових моментів є невиправдане прискорення законодавчого процесу за рахунок скорочення термінів обговорення проектів федеральних законів. Нерідкі випадки, коли законопроект приймається одночасно в другому і третьому читаннях, а влітку, перед закінченням сесії нижньої палати, можливо і прийняття закону одночасно в трьох читаннях. Багато в чому недосконалість законодавчого процесу обумовлене низьким рівнем впливу на нього інститутів громадянського суспільства при прийнятті законодавчих рішень.
У своїх регламентних положеннях Рада Федерації і Державна Дума постійно коригують норми, що регулюють процедуру прийняття федеральних законів, порядок взаємодії з усіма учасниками законодавчого процесу. Однак гостро відчувається відсутність єдиного нормативного акта, який встановлює юридичну основу організації законотворчості.
Для організації взаємодії обох палат Федеральних Зборів з іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи з питань законодавчої діяльності в Раді Федерації постійно проводяться координаційні наради, на яких розглядається позиція комітетів і комісій Ради Федерації з федеральним конституційним законам, федеральним законам і по законопроектах, розглянутих Радою Державної Думи перед першим читанням, а також прийнятого Державною Думою в першому читанні. У роботі наради беруть участь представники виконавчої гілки влади-Уряду Російської Федерації та зацікавлених міністерств і відомств. Спільне обговорення дозволяє почути доводи всіх учасників законодавчого процесу і виробити конструктивну позицію для представлення її на пленарному засіданні палати.
Велику роль у законодавчому процесі з точки зору гармонізації регіональних і федеральних інтересів грає Рада законодавців - Рада по взаємодії Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації з законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Його установа дозволило налагодити консультативний процес між членами Ради Федерації, депутатами Державної Думи і керівниками регіональних парламентів. Регулярно проводяться засідання Ради законодавців, а також діяльність постійного органу Ради, її президії, дозволяють знайти спільні точки дотику, забезпечити зближення позицій щодо конкретних законів і законопроектів.
Новою формою взаємодії з регіонами є проведення в Раді Федерації Днів суб'єкта Російської Федерації, які надають право керівникам виконавчих і законодавчих органів державної влади суб'єкта Федерації ознайомити палату з проблемами регіону, перспективними планами його розвитку. У рамках Дня суб'єкта Федерації проводяться "круглі столи" з актуальної для регіону проблематики, конструктивне обговорення проблем сприяє підготовці спільних законодавчих ініціатив. Для вдосконалення законодавчого процесу налагоджується механізм взаємодії Ради Федерації з інститутами громадянського суспільства. Так, для забезпечення врахування громадської думки у законотворчості до Регламенту Ради Федерації були внесені положення про порядок взаємодії Ради Федерації з Громадською палатою Російської Федерації, які забезпечують представникам цього інституту право брати участь у роботі комітетів і комісій Ради Федерації, бути присутнім на пленарних засіданнях палати.
Однак локальний характер внутрішньовідомчих актів, якими є регламенти палат та Уряду, обмежує регулятивні можливості і не дозволяє комплексно врегулювати всі відносини в законодавчому процесі.
Часом це призводить до правових колізій, за дозволом яких учасники законодавчого процесу звертаються до Конституційного Суду Російської Федерації.
Його рішення вносять нове розуміння особливостей реалізації стадій законодавчого процесу, сприяють погодженим функціонуванню гілок влади на федеральному рівні.
Так, стабільності законодавчого процесу та його впорядкування сприяло рішення по інтерпретації понять "прийнятий федеральний закон", "вето Президента Російської Федерації".
Роз'яснення за запитами палат Федеральних Зборів врегулювало колізію між парламентом і Президентом Російської Федерації щодо прав і обов'язків сторін на стадії підписання і оприлюднення Президентом Російської Федерації прийнятих федеральних законів.
Відрадно, що й суб'єкти Російської Федерації займають активну позицію щодо оптимізації федерального законодавчого процесу. Так, до недавнього часу в Регламенті Уряду Російської Федерації діяло положення, яке дозволяло Апарату Уряду Російської Федерації повертати суб'єкту права законодавчої ініціативи законопроект, що надійшов без докладного фінансово-економічного обгрунтування або інших матеріалів, необхідних для підготовки висновку. Державна Дума Томської області, яка на цій підставі не змогла реалізувати своє конституційне право в рамках передбаченої процедури, звернулася із запитом до Конституційного Суду Російської Федерації. Суд визнав неконституційним зазначене положення і зазначив, що право законодавчої ініціативи суб'єктів Федерації, включаючи визначення умов та порядку його реалізації як стадії законодавчого процесу, не може здійснюватися нормативним актом, рівень якого нижче федерального закону.
Така правова позиція Конституційного Суду Російської Федерації підтверджує думку багатьох законодавців і вчених правознавців про те, що необхідною умовою вдосконалення технології законодавчого процесу є розробка єдиного кодифікованого акту, що регулює порядок взаємодії беруть участь у ньому суб'єктів законотворчості.
Разом з тим доля законопроекту "Про порядок прийняття федеральних конституційних законів і федеральних законів" досить драматична, це своєрідний законодавчий "довгобуд". Прийнятий Державною Думою в 1997 році в першому читанні, він так і не пройшов подальші стадії законодавчого процесу. У постанові Ради Федерації "Про доповідь Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 2006 року" Про стан законодавства в Російській Федерації "палатою було запропоновано розробити основні положення законопроекту про порядок здійснення федерального законодавчого процесу.
В даний час створена в Раді Федерації робоча група за участю провідних фахівців з парламентського та конституційного права підготувала системні пропозиції щодо концепції такого законодавчого акту.
На наш погляд, ці правові норми допоможуть упорядкувати законотворчий процес і дозволять виключити практику, коли деякі законодавчі акти невиправдано довго лежать без прийняття будь-яких рішень, інші ж приймаються в трьох читаннях за один день.
Сподіваємося, що конструктивний настрій депутатів Державної Думи п'ятого скликання буде сприяти прийняттю базового для подальшого розвитку нашої правової системи федерального закону.
Висновок
У висновку можна сказати, що законодавчий процес - це упорядкована діяльність парламенту по прийняттю федерального закону, що включає ряд послідовних стадій (етапів): внесення законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття федеральних законів, підписання і оприлюднення федеральних законів. Конституцією України передбачено три види законів Російської Федерації:
- Федеральні закони;
- Федеральні конституційні закони;
- Закони РФ про поправки до Конституції РФ.
Стадії законодавчого процесу детально регламентовані, ролі учасників законодавчого процесу, терміни, порядок їх дій, права та обов'язки чітко обумовлені процесуальними нормами конституційного права.
Конституцією РФ і регламентами палат Федеральних Зборів РФ передбачені наступні стадії законодавчого процесу:
1) підготовка законопроекту та внесення його до Державної Думи (так звана стадія законодавчої ініціативи);
2) обговорення законопроекту в Державній Думі з подальшим прийняттям або відхиленням його (повністю або частково);
3) схвалення Радою Федерації прийнятого Державною Думою закону або відхилення його;
4) підписання закону або його відхилення (застосування вето) Президентом РФ;
5) опублікування закону.
У Росії є багато проблем із законодавчому процесом, ускладнене федеративного устрою, великою кількістю суб'єктів федерації (нагадаємо, їх 89), законодавчі (представницькі) органи державної влади кожного з яких є суб'єктами права законодавчої ініціативи за проектами федеральних законів.
Схожа проблема існує і в інших федеративних державах. Європейські юристи попереджають, що величезна маса нормативних правових актів різного рівня з певного моменту починає перешкоджати чіткому регулюванню конкретних суспільних відносин. Так, президент Європейської асоціації законодавців професор У. Карпен вважає, що "через 20 років Російська Федерація опиниться в ситуації надмірності законів. Вважаємо, що цей прогноз занадто оптимістичний. 1
Крім того, оновлена Росія повинна творчо сприйняти значну частину юридичної техніки і правового досвіду, накопиченого за тисячоліття в демократичних країнах світу. Майбутнє російського суспільства має базуватися на цивільному, а не тільки адміністративне право, як це було в Росії в царські і радянські часи.
Найважливішим важелем входження України у світове співтовариство є вдосконалення її законодавства, адаптація юридичної інфраструктури до основоположним європейським та міжнародним нормам і виправдав себе на практиці правилами. Нам належить створити державу, засновану на авторитеті і поділі різних гілок влади, чітке формулювання законів.
Необхідна єдина державна програма законотворчості, яка повинна охоплювати рівень федерального законотворчості, рівень суб'єктів Російської Федерації і рівень місцевого самоврядування. Такою програмою є план розвитку всього законотворчості в цілому, де кожному суб'єкту законотворчості визначено особливе місце, і він зможе на підставі даного документа виробити стратегію законотворчості, принаймні, на десятиліття вперед. На жаль, в даний час цілісної загальнодержавної програми законотворчості немає.
Очевидно, що ні Президентові, ні Уряду, ні палатам Федеральних Зборів, ні суб'єктам Російської Федерації, ні об'єднанням муніципальних утворень самим по собі, окремо, таке завдання не під силу. Вона може бути вирішена тільки в результаті взаємодії всіх перерахованих суб'єктів. При нинішньому стані це співпраця гілок влади видається проблематичним. Мабуть, найближчим часом загальнодержавний план законопроектних робіт розроблений не буде, і суб'єкти законотворчості будуть як і раніше обмежуватися частими випадковими ініціативами, і вирішувати свої проблеми методом проб і помилок.
Закон, якщо навіть він втілює насущні інтереси, не буде працювати автоматично. Для його реалізації потрібно особливий механізм, який починає діяти на організаційному етапі. Тільки так держава може впливати на державний механізм і суспільство в цілому з метою встановлення відносин, передбачених законом.
Висновок
У висновку можна сказати, що законодавчий процес - це упорядкована діяльність парламенту по прийняттю федерального закону, що включає ряд послідовних стадій (етапів): внесення законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття федеральних законів, підписання і оприлюднення федеральних законів. Конституцією України передбачено три види законів Російської Федерації:
- Федеральні закони;
- Федеральні конституційні закони;
- Закони РФ про поправки до Конституції РФ.
Стадії законодавчого процесу детально регламентовані, ролі учасників законодавчого процесу, терміни, порядок їх дій, права та обов'язки чітко обумовлені процесуальними нормами конституційного права.
Конституцією РФ і регламентами палат Федеральних Зборів РФ передбачені наступні стадії законодавчого процесу:
1) підготовка законопроекту та внесення його до Державної Думи (так звана стадія законодавчої ініціативи);
2) обговорення законопроекту в Державній Думі з подальшим прийняттям або відхиленням його (повністю або частково);
3) схвалення Радою Федерації прийнятого Державною Думою закону або відхилення його;
4) підписання закону або його відхилення (застосування вето) Президентом РФ;
5) опублікування закону.
Схожа проблема існує і в інших федеративних державах. Європейські юристи попереджають, що величезна маса нормативних правових актів різного рівня з певного моменту починає перешкоджати чіткому регулюванню конкретних суспільних відносин. Так, президент Європейської асоціації законодавців професор У. Карпен вважає, що "через 20 років Російська Федерація опиниться в ситуації надмірності законів. Вважаємо, що цей прогноз занадто оптимістичний.
Крім того, оновлена Росія повинна творчо сприйняти значну частину юридичної техніки і правового досвіду, накопиченого за тисячоліття в демократичних країнах світу. Майбутнє російського суспільства має базуватися на цивільному, а не тільки адміністративне право, як це було в Росії в царські і радянські часи.
Найважливішим важелем входження України у світове співтовариство є вдосконалення її законодавства, адаптація юридичної інфраструктури до основоположним європейським та міжнародним нормам і виправдав себе на практиці правилами. Нам належить створити державу, засновану на авторитеті і поділі різних гілок влади, чітке формулювання законів.
Необхідна єдина державна програма законотворчості, яка повинна охоплювати рівень федерального законотворчості, рівень суб'єктів Російської Федерації і рівень місцевого самоврядування. Такий
програмою є план розвитку всього законотворчості в цілому, де кожному суб'єкту законотворчості визначено особливе місце, і він зможе на підставі даного документа виробити стратегію законотворчості, принаймні, на десятиліття вперед. На жаль, в даний час цілісної загальнодержавної програми законотворчості немає.
Очевидно, що ні Президентові, ні Уряду, ні палатам Федеральних Зборів, ні суб'єктам Російської Федерації, ні об'єднанням муніципальних утворень самим по собі, окремо, таке завдання не під силу. Вона може бути вирішена тільки в результаті взаємодії всіх перерахованих суб'єктів. При нинішньому стані це співпраця гілок влади видається проблематичним. Мабуть, найближчим часом загальнодержавний план законопроектних робіт розроблений не буде, і суб'єкти законотворчості будуть як і раніше обмежуватися частими випадковими ініціативами, і вирішувати свої проблеми методом проб і помилок.
Закон, якщо навіть він втілює насущні інтереси, не буде працювати автоматично. Для його реалізації потрібно особливий механізм, який починає діяти на організаційному етапі. Тільки так держава може впливати на державний механізм і суспільство в цілому з метою встановлення відносин, передбачених законом.
Список використаної літератури
1. Конституція Російської Федерації.
2. Указ Президента Російської Федерації "Про порядок опублікування і набрання чинності Федеральних законів" / / Відомості Верховної Ради та уряду РФ. I994. № 6. ст.1173.
3. Указ Президента Російської Федерації "Про порядок опублікування і набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федера ції і нормативних правових актів Федеральних органів виконавчої влади". Початковий текст документу опубліковано у виданнях "Збори законодавства РФ",
27.05.1996, N 22, ст. 2663, "Російська газета", N 99, 28.05.1996.
4. Регламент Ради Федерації
5. Регламент Державної Думи
6. А. Б. Карлін - Організація законопроектної діяльності Кабінету міністрів Канади / / Журнал Російського права. -2004 № 5.
7. Авакьян С.А. Федеральне Збори - парламент Росії. М., 1999. - 432с.
8. Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації: Підручник для вузів. - 3-е вид., Зм. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2002, -800 с.
9. Козлова Є. І., Кутафін О. Є. Конституційне право Росії: навч. - М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2006, - 320 с.
10. Карпен У. Необхідність оцінки ролі законодавства в забезпеченні фундаментальних прав людини / / Оцінка законів та ефективності їх прийняття: Матеріали міжнародного семінару (16-17 грудня 2002 р., м. Рязань). Рязань, 2002.
11. Звягін Ю. Г. Право невідкладного вето Президента - на вагах конституційного правосуддя. Нотатки із засідання Суду / / Журнал російського права. 1998. N 6
12. Коментар до Конституції Російської Федерації / Відп. ред. Л.А. Окуньков. - Вид. 2-е, доповнене і перероблене. - 490 с.
13.. - 959 с.
14. Котенков А.А. Актуальні проблеми взаємовідносин Президента і ГД ФС РФ в законодавчому процесі (стаття друга) / / Держава і право. 1998. N 10.
15. Магомедов С.К. Техніко-правові аспекти законотворчості / / Адвокат, 2002, № 7. - 32с.
16. Паленіна С.В. Законотворчість в Російській Федерації. М., 1996.
17. Парламентське право: КУРС ЛЕКЦІЙ О.М. Булаков, І.М. Рязанцев М: Юстиц-інформ, 2008. - 139с.
18. Нуянзін О.М. Про право Президента РФ повертати прийняті федеральні аконіт. Деякі дискусійні питання / / "Журнал російського права", 2001, № 10.
19. Н.П. Тулаєв, Удосконалення законодавчого процесу: регламентне або законодавче врегулювання
20. Законотворчість в Російській Федерації: Науково-практич. і метод. посіб. / Під. ред. А.С. Піголкіна. - М., 2000. - 459с.
1 Чиркин В. Є., Основи порівняльного державознавства. М. : Видавничий дім «Артикул» 1997. (С. 221-223). З 352.
2 Конституційне (державне) право зарубіжних країн. / Под ред. Страшуна Б. А. М.: 1995. С. 182.
1 А. Б. Карлін - Організація законопроектної діяльності Кабінету міністрів Канади / / Журнал
Російського права. -2004 № 5, (С. 120 - 129)
2 Конституційне право Росії / / Червонюк М.: Термика, Інфра-М, 2004 з 236-238.
1 Коментар до Конституції Російської Федерації / / під заг. ред. Карповича В.Д., М.: Юрайт-М, Нова Правова культура, 2002
1 П АРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОСІЇ: До УРС ЛЕКЦІЙ О.М. Б Улак, І.М. Р ЯЗАНЦЕВ М: Юстиц-інформ з 99.
1 Н.П. Тулаєв, Удосконалення законодавчого процесу: регламентне або законодавче врегулювання.
1 Карпен У. Необхідність оцінки ролі законодавства в забезпеченні фундаментальних прав людини / / Оцінка законів та ефективності їх прийняття: Матеріали міжнародного семінару (16-17 грудня 2002 р., м. Рязань). Рязань, 2002.