Законодавчий процес
в Російській Федерації
Зміст
Введення. 3
1. Поняття законодавчого процесу. 4
2. Законодавча ініціатива і попередній розгляд. 7
3. Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою. 10
4.Рассмотреніе Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою. 15
5. Розгляд законів в погоджувальній комісії. 20
6. Президент РФ у законодавчому процесі. 21
Висновок. 29
Список літератури .. 30
Процес прийняття нових законів в Російській Федерації іменується законодавчим процесом і саме йому буде присвячена дана робота.
На погляд Ісакова В., всю проблематику підготовки і прийняття законів у правовій державі можна розділити на три предметних сфери:
ü проблеми політичного характеру, законодавчої політики;
ü проблеми регламентного рівня, інакше кажучи, проблеми організації законодавчого процесу;
ü проблеми мови, стилю, термінології, класифікації, кодифікації, систематизації - все те, що узагальнено називають "проблемами юридичної техніки" [1].
Метою даної роботи є дослідження саме сутності та зміст законодавчого процесу.
Завданням виконання якої буде досягненням зазначеної мети буде розгляд наступних питань:
1. Поняття законодавчого процесу
2. Законодавча ініціатива і попередній розгляд
3. Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою
4. Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою
5. Розгляд законів в погоджувальній комісії
6. Президент РФ у законодавчому процесі.
Порушення конституційного порядку проходження законопроекту хоча б на одній з цих стадій позбавляє прийнятий акт законної сили. Тому Конституція РФ та Регламенти палат детально регламентують законодавчий процес. Суперечки і розбіжності з приводу невизначеності деяких формулювань цих актів призвели до розгляду відповідних питань законодавчого процесу Конституційним Судом РФ.
Із загальноприйнятої точки зору Конституція РФ містить неточне розуміння "прийняття" федеральних законів. Вона встановлює, що ці закони приймаються Державної Думою (ч. 1, ст. 105), створюючи тим самим враження, ніби законодавчий процес на цьому закінчується. Насправді Державна Дума тільки затверджує законопроект, який після цього саме в такій якості передається до Ради Федерації. Рада Федерації схвалює або не схвалює теж законопроект і тільки після того, як Президент РФ підпише законопроект і опублікує його, законопроект стає законом, тобто може вважатися прийнятим. Однак таке розуміння процесу переростання законопроекту в закон у нашій конституційній системі немає, у зв'язку з чим доводиться користуватися закріпленої в Конституції термінологією.
Конституційний Суд РФ в одному зі своїх рішень вніс певну ясність у це питання, вказавши, що поняття "прийнятий федеральний закон", що міститься у ч. 1 ст. 107 Конституції Російської Федерації, відноситься до результату законотворчої діяльності обох палат і, отже, відрізняється від поняття "прийнятий Державною Думою федеральний закон" (ч. 1, 2 і 3 ст. 105, ст. 106). Не збігалася зміст цих понять відображає специфіку окремих стадій законодавчого процесу.
У Російській Федерації законодавчий процес складається з наступних основних стадій:
- Законодавча ініціатива і попередній розгляд,
- Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою,
- Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою,
- Розгляд законів в погоджувальній комісії при виникненні розбіжностей,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Радою Федерації,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Президентом РФ,
- Повторний розгляд Радою Федерації законів, відхилених Президентом РФ,
- Підписання та оприлюднення законів Президентом РФ.
Зрозуміло, деякі з цих стадій є тільки можливими, а не обов'язковими.
Так, повторний розгляд закону в Державній Думі можливо тільки у разі несхвалення цього закону Радою Федерації або відхилення Президентом РФ, те ж саме - щодо повторного розгляду закону в Раді Федерації і створення двопалатної погоджувальної комісії. Однак Конституція РФ та Регламенти палат передбачають для кожного такого випадку порядок, що становить самостійну стадію законодавчого процесу. Відповідно до Конституції РФ особливий порядок передбачений для схвалення в обох палатах федеральних конституційних законів (ці закони відповідним більшістю схвалюються двома палатами і після цього підлягають підписанню Президентом і оприлюднення, тобто без можливості вето Президента).
Останнім часом Федеральне Зібрання Російської Федерації приділяє велику увагу юридичній формі приймаються законодавчих актів, їх простоті, точності та компактності. Більш чітко і одноманітно оформляється структура законів, спрощується стиль викладу нормативних приписів, впорядковується термінологія. Спостерігається тенденція прийняття нової редакції законів, що не відповідають умов, що змінилися, замість неодноразового внесення до них численних змін і доповнень.
Разом з тим корінні зміни, що відбуваються в суспільстві, пред'являють підвищені вимоги до законодавчої техніки. Не секрет, що ефективність дії поспішно розроблених і прийнятих нормативних актів без суворого дотримання юридичної форми набагато знижується, і більше того - вони здатні приводити до істотних протиріч всієї системи російського законодавства, його відставання від веління часу, до колізій правових норм.
Вимоги до законодавчої техніки своєрідно сформулював ще Петро I: "Все прожекти зело справні повинні бути, щоб скарбницю неабияк не розоряти і вітчизні збитку не лагодити. Хто прожекти буде аби як ляпати, того чину лишу і батогом дерти велю - на науку нащадкам". Треба думати, подібні заходи виявились б свою дію і на нинішніх чиновників, які займаються правотворчістю.
Аналізуючи якість прийнятих за останній час федеральних законів, В.В. Путін у щорічному Посланні Президента Російської Федерації до Федеральних Зборів Російської Федерації від 18 квітня 2002 р. вказав на те, що позитивні результати в законотворчості не можуть виправдати прийняття законів, що часто суперечать один одному. Одні закони, будучи прийнятими, не виконуються. Інші ж постійно піддаються змінам, інший раз, навіть не вступивши в силу.
А.С. Піголкін визначає законодавчу техніку як систему "заснованих на практиці правотворчості і теоретично осмислених принципів і правил (прийомів) оформлення найбільш досконалих і доцільних за формою і структурою законопроектів, які забезпечують максимально повне і точне відповідність форми нормативних приписів думки законодавця, доступність і легку видимість нормативного матеріалу, вичерпний охоплення регульованих питань, внутрішню узгодженість і несуперечність системи законодавства "[2].
Право законодавчої ініціативи - це можливість вносити у законодавчий орган законопроекти, тобто попередні тексти законів. Йому кореспондує обов'язок законодавчого органу обговорити питання про прийняття таких законопроектів до розгляду [4].
Внесення законопроекту до парламенту, що породжує обов'язок парламенту почати розгляд даного законопроекту у відповідності до прийнятої процедури, називається законодавчою ініціативою.
Згідно з ч. 1 ст. 104 Конституції РФ правом законодавчої ініціативи мають Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ, а також Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ і Вищий Арбітражний Суд РФ з питань їх ведення .
У колишніх, радянських конституціях право законодавчої ініціативи демагогічно закріплювалося за громадськими організаціями, хоча вільно користуватися ним вони не могли. Але в плюралістичному вільному суспільстві це стало неможливим через різке збільшення числа громадських організацій. Тому законопроекти, в яких зацікавлені громадські об'єднання, не представлені в Державній Думі, можуть бути внесені до Державної Думи тільки через суб'єктів права законодавчої ініціативи, зазначених у Конституції РФ.
Законопроекти згідно з Конституцією РФ вносяться тільки в Державну Думу. Цим закріплюється привілей Думи починати розгляд будь-якого законопроекту, що виключає аналогічну можливість для Ради Федерації. Рада Федерації, що входить у коло суб'єктів законодавчої ініціативи, може реалізувати це своє право лише шляхом внесення законопроекту в Державну Думу.
Право законодавчої ініціативи здійснюється у формі внесення до Державної Думи законопроектів і поправок до законопроектів, законодавчих пропозицій щодо розробки і прийняття нових законів, законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів або визнання цих законів що втратили силу; пропозицій про поправки та перегляд положень Конституції РФ.
Необхідною умовою внесення законопроекту є подання разом з ним ряду розробок і матеріалів, в тому числі тексту законопроекту; обгрунтування необхідності прийняття закону і прогнозу наслідків його прийняття; переліку законів та інших нормативних правових актів, скасування, зміни, доповнення або прийняття яких потребує прийняття даного законопроекту та ін У представлених матеріалах вказуються прізвища депутатів Державної Думи, які є ініціаторами розробки законопроекту, державні органи, громадські об'єднання, установи, організації, а також окремі особи, які брали участь у їх підготовці. У текст внесеного законопроекту мають бути включені положення про терміни і порядок вступу закону в силу, про скасування, зміни та доповнення раніше прийнятих законів та інших нормативних правових актів у зв'язку з прийняттям даного закону, пропозицію Президенту РФ і доручення Уряду РФ щодо приведення у відповідність з знову прийнятим законом їх правових актів.
Законопроекти, внесені до Державної Думи, підлягають реєстрації Думою. Контроль за реєстрацією здійснює Комітет з організації роботи Державної Думи. Якщо форма поданого законопроекту не відповідає вимогам або не представлені необхідні матеріали, такий законопроект може бути повернений Радою Державної Думи його ініціатору для виконання ним встановлених вимог до законопроекту. Законопроект, що підлягає розгляду Державної Думою, надсилається Радою Державної Думи у відповідний комітет палати, який призначається відповідальним за законопроектом. У разі направлення законопроекту в кілька комітетів Рада визначає один із них відповідальним комітетом. Рада може встановити строк для підготовки законопроекту. Для роботи над законопроектами комітети можуть створювати робочі групи. До складу робочих груп можуть включатися депутати, представники відповідного суб'єкта права законодавчої ініціативи, а також представники органів державної влади, громадських об'єднань, наукових установ, експерти та фахівці.
Законопроекти з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ направляються суб'єктам РФ для дачі пропозицій і зауважень. Вони також можуть бути спрямовані на висновок Уряду РФ, міністерств і відомств, державних і громадських органів, на наукову експертизу. Обговорення законопроекту і комітетах Державної Думи відбувається відкрито, може висвітлюватися засобами масової інформації. Підготовлений до розгляду законопроект спрямовується і Рада Державної Думи для внесення на розгляд палати.
За результатами обговорення законопроекту в першому читанні Державна Дума може прийняти законопроект у першому читанні і продовжити роботу над ним з урахуванням висловлених пропозицій і зауважень, відхилити законопроект або прийняти закон. У разі прийняття законопроекту Дума може встановити строки подання поправок до законопроекту та внесення його на друге читання. Дума може також прийняти рішення про всенародне обговорення законопроекту, прийнятого в першому читанні.
Рішення щодо законопроекту, розглянутого в першому читанні, вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального числа депутатів Державної Думи. Це рішення оформляється постановою Державної Думи.
Законопроект, прийнятий в першому читанні, протягом п'яти днів направляється для зведення до Ради Федерації.
Поправки до законопроекту, прийнятого у першому читанні, надходять до відповідного комітету Державної Думи. Такі поправки мають право вносити Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ. Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ можуть вносити поправки до законопроекту з питань їх ведення.
Відповідальний комітет вивчає та узагальнює поправки. Комітет має право проводити незалежну експертизу поправок на предмет їх відповідності Конституції РФ і федеральним конституційним законам. Особи, які внесли поправки, має право уточнювати їх у ході обговорення в комітеті. Після розгляду на засіданні комітету доопрацьований законопроект подається Раді Державної Думи для включення в календар розгляду палатою питань у другому читанні. Разом з законопроектом комітетом представляється таблиця поправок, рекомендованих комітетом до відхилення, і таблиця схвалених комітетом поправок. Таблиці направляються також Президенту РФ, суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вніс цей законопроект, і Уряду РФ.
На початку другого читання законопроекту з доповіддю виступає представник відповідального комітету, який повідомляє про підсумки розгляду законопроекту в комітеті, що надійшли поправки і результати їх розгляду. Потім виступають повноважний представник Президента РФ, представники ініціатора законопроекту, Уряду РФ. Головуючий з'ясовує, чи є заперечення фракцій і депутатських груп або депутатів проти поправок, включених відповідальним комітетом до законопроекту при його доопрацюванні. Якщо такі заперечення є, то надається слово для їх короткого обгрунтування. Доповідач відповідає на заперечення, після чого проводиться голосування про схвалення або відхилення поправки. в Російській Федерації
Зміст
Введення. 3
1. Поняття законодавчого процесу. 4
2. Законодавча ініціатива і попередній розгляд. 7
3. Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою. 10
4.Рассмотреніе Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою. 15
5. Розгляд законів в погоджувальній комісії. 20
6. Президент РФ у законодавчому процесі. 21
Висновок. 29
Список літератури .. 30
Введення
Зміни, що відбулися в соціально-політичній та економічній сферах в Російській державі породили необхідність термінової зміни поточного законодавства (відміна старих нормативно-правових актів і прийняття нових).Процес прийняття нових законів в Російській Федерації іменується законодавчим процесом і саме йому буде присвячена дана робота.
На погляд Ісакова В., всю проблематику підготовки і прийняття законів у правовій державі можна розділити на три предметних сфери:
ü проблеми політичного характеру, законодавчої політики;
ü проблеми регламентного рівня, інакше кажучи, проблеми організації законодавчого процесу;
ü проблеми мови, стилю, термінології, класифікації, кодифікації, систематизації - все те, що узагальнено називають "проблемами юридичної техніки" [1].
Метою даної роботи є дослідження саме сутності та зміст законодавчого процесу.
Завданням виконання якої буде досягненням зазначеної мети буде розгляд наступних питань:
1. Поняття законодавчого процесу
2. Законодавча ініціатива і попередній розгляд
3. Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою
4. Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою
5. Розгляд законів в погоджувальній комісії
6. Президент РФ у законодавчому процесі.
1. Поняття законодавчого процесу
Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.Порушення конституційного порядку проходження законопроекту хоча б на одній з цих стадій позбавляє прийнятий акт законної сили. Тому Конституція РФ та Регламенти палат детально регламентують законодавчий процес. Суперечки і розбіжності з приводу невизначеності деяких формулювань цих актів призвели до розгляду відповідних питань законодавчого процесу Конституційним Судом РФ.
Із загальноприйнятої точки зору Конституція РФ містить неточне розуміння "прийняття" федеральних законів. Вона встановлює, що ці закони приймаються Державної Думою (ч. 1, ст. 105), створюючи тим самим враження, ніби законодавчий процес на цьому закінчується. Насправді Державна Дума тільки затверджує законопроект, який після цього саме в такій якості передається до Ради Федерації. Рада Федерації схвалює або не схвалює теж законопроект і тільки після того, як Президент РФ підпише законопроект і опублікує його, законопроект стає законом, тобто може вважатися прийнятим. Однак таке розуміння процесу переростання законопроекту в закон у нашій конституційній системі немає, у зв'язку з чим доводиться користуватися закріпленої в Конституції термінологією.
Конституційний Суд РФ в одному зі своїх рішень вніс певну ясність у це питання, вказавши, що поняття "прийнятий федеральний закон", що міститься у ч. 1 ст. 107 Конституції Російської Федерації, відноситься до результату законотворчої діяльності обох палат і, отже, відрізняється від поняття "прийнятий Державною Думою федеральний закон" (ч. 1, 2 і 3 ст. 105, ст. 106). Не збігалася зміст цих понять відображає специфіку окремих стадій законодавчого процесу.
У Російській Федерації законодавчий процес складається з наступних основних стадій:
- Законодавча ініціатива і попередній розгляд,
- Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою,
- Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою,
- Розгляд законів в погоджувальній комісії при виникненні розбіжностей,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Радою Федерації,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Президентом РФ,
- Повторний розгляд Радою Федерації законів, відхилених Президентом РФ,
- Підписання та оприлюднення законів Президентом РФ.
Зрозуміло, деякі з цих стадій є тільки можливими, а не обов'язковими.
Так, повторний розгляд закону в Державній Думі можливо тільки у разі несхвалення цього закону Радою Федерації або відхилення Президентом РФ, те ж саме - щодо повторного розгляду закону в Раді Федерації і створення двопалатної погоджувальної комісії. Однак Конституція РФ та Регламенти палат передбачають для кожного такого випадку порядок, що становить самостійну стадію законодавчого процесу. Відповідно до Конституції РФ особливий порядок передбачений для схвалення в обох палатах федеральних конституційних законів (ці закони відповідним більшістю схвалюються двома палатами і після цього підлягають підписанню Президентом і оприлюднення, тобто без можливості вето Президента).
Останнім часом Федеральне Зібрання Російської Федерації приділяє велику увагу юридичній формі приймаються законодавчих актів, їх простоті, точності та компактності. Більш чітко і одноманітно оформляється структура законів, спрощується стиль викладу нормативних приписів, впорядковується термінологія. Спостерігається тенденція прийняття нової редакції законів, що не відповідають умов, що змінилися, замість неодноразового внесення до них численних змін і доповнень.
Разом з тим корінні зміни, що відбуваються в суспільстві, пред'являють підвищені вимоги до законодавчої техніки. Не секрет, що ефективність дії поспішно розроблених і прийнятих нормативних актів без суворого дотримання юридичної форми набагато знижується, і більше того - вони здатні приводити до істотних протиріч всієї системи російського законодавства, його відставання від веління часу, до колізій правових норм.
Вимоги до законодавчої техніки своєрідно сформулював ще Петро I: "Все прожекти зело справні повинні бути, щоб скарбницю неабияк не розоряти і вітчизні збитку не лагодити. Хто прожекти буде аби як ляпати, того чину лишу і батогом дерти велю - на науку нащадкам". Треба думати, подібні заходи виявились б свою дію і на нинішніх чиновників, які займаються правотворчістю.
Аналізуючи якість прийнятих за останній час федеральних законів, В.В. Путін у щорічному Посланні Президента Російської Федерації до Федеральних Зборів Російської Федерації від 18 квітня 2002 р. вказав на те, що позитивні результати в законотворчості не можуть виправдати прийняття законів, що часто суперечать один одному. Одні закони, будучи прийнятими, не виконуються. Інші ж постійно піддаються змінам, інший раз, навіть не вступивши в силу.
А.С. Піголкін визначає законодавчу техніку як систему "заснованих на практиці правотворчості і теоретично осмислених принципів і правил (прийомів) оформлення найбільш досконалих і доцільних за формою і структурою законопроектів, які забезпечують максимально повне і точне відповідність форми нормативних приписів думки законодавця, доступність і легку видимість нормативного матеріалу, вичерпний охоплення регульованих питань, внутрішню узгодженість і несуперечність системи законодавства "[2].
2. Законодавча ініціатива і попередній розгляд
У кожній державі бажання внести законопроект до парламенту властиво багатьом органам, організаціям та посадовим особам, але якби всі вони здійснили своє бажання, то робота законодавчого органу виявилася була блокована, тому Конституція і закони ясно окреслюють коло суб'єктів, які мають право на офіційне внесення законопроектів у парламент. Таке право відрізняється від простого звернення до парламенту тим, що автоматично породжує обов'язок парламенту почати розгляд внесеного законопроекту відповідно до прийнятої процедури [3].Право законодавчої ініціативи - це можливість вносити у законодавчий орган законопроекти, тобто попередні тексти законів. Йому кореспондує обов'язок законодавчого органу обговорити питання про прийняття таких законопроектів до розгляду [4].
Внесення законопроекту до парламенту, що породжує обов'язок парламенту почати розгляд даного законопроекту у відповідності до прийнятої процедури, називається законодавчою ініціативою.
Згідно з ч. 1 ст. 104 Конституції РФ правом законодавчої ініціативи мають Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ, а також Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ і Вищий Арбітражний Суд РФ з питань їх ведення .
У колишніх, радянських конституціях право законодавчої ініціативи демагогічно закріплювалося за громадськими організаціями, хоча вільно користуватися ним вони не могли. Але в плюралістичному вільному суспільстві це стало неможливим через різке збільшення числа громадських організацій. Тому законопроекти, в яких зацікавлені громадські об'єднання, не представлені в Державній Думі, можуть бути внесені до Державної Думи тільки через суб'єктів права законодавчої ініціативи, зазначених у Конституції РФ.
Законопроекти згідно з Конституцією РФ вносяться тільки в Державну Думу. Цим закріплюється привілей Думи починати розгляд будь-якого законопроекту, що виключає аналогічну можливість для Ради Федерації. Рада Федерації, що входить у коло суб'єктів законодавчої ініціативи, може реалізувати це своє право лише шляхом внесення законопроекту в Державну Думу.
Право законодавчої ініціативи здійснюється у формі внесення до Державної Думи законопроектів і поправок до законопроектів, законодавчих пропозицій щодо розробки і прийняття нових законів, законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів або визнання цих законів що втратили силу; пропозицій про поправки та перегляд положень Конституції РФ.
Необхідною умовою внесення законопроекту є подання разом з ним ряду розробок і матеріалів, в тому числі тексту законопроекту; обгрунтування необхідності прийняття закону і прогнозу наслідків його прийняття; переліку законів та інших нормативних правових актів, скасування, зміни, доповнення або прийняття яких потребує прийняття даного законопроекту та ін У представлених матеріалах вказуються прізвища депутатів Державної Думи, які є ініціаторами розробки законопроекту, державні органи, громадські об'єднання, установи, організації, а також окремі особи, які брали участь у їх підготовці. У текст внесеного законопроекту мають бути включені положення про терміни і порядок вступу закону в силу, про скасування, зміни та доповнення раніше прийнятих законів та інших нормативних правових актів у зв'язку з прийняттям даного закону, пропозицію Президенту РФ і доручення Уряду РФ щодо приведення у відповідність з знову прийнятим законом їх правових актів.
Законопроекти, внесені до Державної Думи, підлягають реєстрації Думою. Контроль за реєстрацією здійснює Комітет з організації роботи Державної Думи. Якщо форма поданого законопроекту не відповідає вимогам або не представлені необхідні матеріали, такий законопроект може бути повернений Радою Державної Думи його ініціатору для виконання ним встановлених вимог до законопроекту. Законопроект, що підлягає розгляду Державної Думою, надсилається Радою Державної Думи у відповідний комітет палати, який призначається відповідальним за законопроектом. У разі направлення законопроекту в кілька комітетів Рада визначає один із них відповідальним комітетом. Рада може встановити строк для підготовки законопроекту. Для роботи над законопроектами комітети можуть створювати робочі групи. До складу робочих груп можуть включатися депутати, представники відповідного суб'єкта права законодавчої ініціативи, а також представники органів державної влади, громадських об'єднань, наукових установ, експерти та фахівці.
Законопроекти з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ направляються суб'єктам РФ для дачі пропозицій і зауважень. Вони також можуть бути спрямовані на висновок Уряду РФ, міністерств і відомств, державних і громадських органів, на наукову експертизу. Обговорення законопроекту і комітетах Державної Думи відбувається відкрито, може висвітлюватися засобами масової інформації. Підготовлений до розгляду законопроект спрямовується і Рада Державної Думи для внесення на розгляд палати.
3. Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою
Розгляд законопроектів у Державній Думі здійснюється в трьох читаннях, якщо палатою стосовно до конкретного законопроекту не приймається інше рішення. У першому читанні обговорюються основні положення законопроекту, питання про необхідність його прийняття, дається загальна оцінка концепції законопроекту. Обговорення починається з доповідь "ініціатора законопроекту та співдоповіді відповідального комітету палати. Розгляд законопроекту, внесеного Президентом РФ, Урядом РФ, суб'єктом РФ, починається з обгрунтування їх представниками необхідності законопроекту і закінчується їх заключним словом з аналізом висловлених у ході обговорення законопроекту пропозицій і зауважень. У ході розгляду заслуховуються пропозиції та зауваження фракцій і депутатських груп, повноважного представника Президента РФ, представників Уряду РФ, суб'єктів РФ і інших осіб, запрошених для участі в обговоренні.За результатами обговорення законопроекту в першому читанні Державна Дума може прийняти законопроект у першому читанні і продовжити роботу над ним з урахуванням висловлених пропозицій і зауважень, відхилити законопроект або прийняти закон. У разі прийняття законопроекту Дума може встановити строки подання поправок до законопроекту та внесення його на друге читання. Дума може також прийняти рішення про всенародне обговорення законопроекту, прийнятого в першому читанні.
Рішення щодо законопроекту, розглянутого в першому читанні, вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального числа депутатів Державної Думи. Це рішення оформляється постановою Державної Думи.
Законопроект, прийнятий в першому читанні, протягом п'яти днів направляється для зведення до Ради Федерації.
Поправки до законопроекту, прийнятого у першому читанні, надходять до відповідного комітету Державної Думи. Такі поправки мають право вносити Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ. Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ можуть вносити поправки до законопроекту з питань їх ведення.
Відповідальний комітет вивчає та узагальнює поправки. Комітет має право проводити незалежну експертизу поправок на предмет їх відповідності Конституції РФ і федеральним конституційним законам. Особи, які внесли поправки, має право уточнювати їх у ході обговорення в комітеті. Після розгляду на засіданні комітету доопрацьований законопроект подається Раді Державної Думи для включення в календар розгляду палатою питань у другому читанні. Разом з законопроектом комітетом представляється таблиця поправок, рекомендованих комітетом до відхилення, і таблиця схвалених комітетом поправок. Таблиці направляються також Президенту РФ, суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вніс цей законопроект, і Уряду РФ.
При розгляді заперечень проти поправок, включених відповідальним комітетом до законопроекту при його доопрацюванні, проводиться голосування про прийняття проекту за основу. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального числа депутатів. У разі прийняття законопроекту за основу головуючий ставить на голосування питання про затвердження рекомендації комітету по відхиленню відповідних поправок. При затвердженні цієї рекомендації на голосування ставиться питання про прийняття законопроекту у другому читанні.
Якщо ж законопроект за основу не прийнято, то на голосування ставиться питання про продовження обговорення або його відхилення. Якщо прийнято рішення про подальше обговоренні, Дума переходить до розгляду поправок, відхилених відповідальним комітетом. Після прийняття рішення по відхилених поправок проводиться голосування про прийняття законопроекту у другому читанні. У результаті голосування Державна Дума приймає законопроект у другому читанні або відхиляє його.
Прийнятий у другому читанні законопроект направляється у відповідальний комітет для усунення з участю Правового управління Апарату Державної Думи можливих внутрішніх суперечностей, встановлення правильних взаємозв'язків статей і редакційної правки через зміну тек ста законопроекту при другому читанні. По завершенні цієї роботи законопроект протягом семи днів подається відповідальним комітетом до Ради Державної Думи для включення в календар розгляду питань.
При третьому читанні не допускаються внесення до законопроекту поправок і повернення до його обговорення в цілому або за окремими статтями, главам, розділам. Тільки у виняткових випадках на вимогу депутатських об'єднань, що представляють більшість депутатів, можливе повернення до процедури другого читання законопроекту.
Федеральний закон приймається Державною Думою більшістю голосів від загального числа депутатів палати. Федеральний конституційний закон вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи. Прийнятий закон протягом п'яти днів передається на розгляд Ради Федерації. Рішення про це оформляється постановою Державної Думи.
Конституційні формулювання "більшість голосів від загального числа депутатів Державної Думи" викликали різні тлумачення. Оскільки "число фактично обраних депутатів" може бути менше встановленого складу палати (як воно й було в Думі першого скликання), то й більшість від цих різних чисел теж буде відрізнятися. У зв'язку з виявлену невизначеністю Державна Дума звернулася із запитом про тлумачення відповідних статей Конституції РФ до Конституційного Суду РФ.
Конституційний Суд РФ у постанові від 12 квітня 1995 р. роз'яснив, що мета встановлення в Конституції Російської Федерації від кількості мандатів у Раді Федерації та Державній Думі - забезпечення представницького характеру вищого законодавчого органу Російської Федерації. Звідси випливає, що прийняття запропонованої Державною Думою інтерпретації поняття "загальне число депутатів" як числа тільки фактично обраних до Державної Думи депутатів, за винятком тих, чиї повноваження на момент голосування припинені в установленому порядку, може призвести до того, що Державна Дума буде правомочна приймати федеральні закони та інші важливі для країни акти з питань свого ведення, навіть якщо фактично втратить свій представницький характер внаслідок вакантне значної частини депутатських мандатів. Такі закони та інші акти як порушують ст. 94 Конституції Російської Федерації виявляться нелегітимними. Акти парламенту повинні втілювати інтереси більшості в суспільстві, а не тільки самого парламентської більшості. Конституція РФ не встановила вимог до чисельного складу обраних парламентаріїв, при якому палати Федеральних Зборів має право здійснювати свої конституційні повноваження. У цих умовах представницький характер Державної Думи (і Ради Федерації) і легітимність прийнятих законів можуть бути гарантовані тільки тлумаченням поняття "загальне число депутатів" як конституційного їх числа - 450 депутатів Державної Думи (178 членів Ради Федерації). При визначенні порядку прийняття законів і постанов палатами Федеральних Зборів Конституція РФ виходить з названого загального числа депутатів Державної Думи (загального числа членів Ради Федерації). Прийняті більшістю від даного числа рішення у всіх випадках враховують волю представників не менш ніж половини виборчого корпусу, внаслідок чого наявність вакантних мандатів депутатів не може позначитися на підсумки голосування.
Таким чином, пропоноване в запиті Державної Думи ототожнення понять "загальне число депутатів" і "число фактично обраних депутатів" не відповідає вимогам Конституції РФ гарантувати народне представництво у Федеральному Зборах і може перешкодити реалізації конституційних положень про організацію палат Федеральних Зборів і законодавчому процесі.
Отже, за будь-якої чисельності обраних депутатів і при будь-якій кількості депутатів, які беруть участь у засіданні (а їх з різних причин зазвичай буває на 100 - 150 чол. Менше), федеральний закон не може бути прийнятий кількістю депутатів менше, ніж 226 чол. - Це і є конституційна більшість від загального числа депутатів Державної Думи.
У випадках якщо прийнятий Державною Думою федеральний закон не підлягає обов'язковому розгляду Радою Федерації відповідно до ст. 106 або ст. 108 Конституції РФ і якщо протягом 14 днів він не був розглянутий Радою Федерації, то протягом п'яти днів даний федеральний закон іде Державною Думою Президенту РФ для підписання і оприлюднення. Слід зазначити, що Рада Федерації кілька разів порушив встановлений для нього 14-денний термін, що породило протест Думи Конституційний Суд РФ в одному зі своїх рішень зазначив, що у випадках, коли Рада Федерації пропустив чотирнадцятиденний термін для розгляду закону, його незгода з прийнятим Державної Думою федеральним законом, тобто заявлене після закінчення цього терміну, не вважається відхиленням закону в сенсі ч. 4 ст. 105 Конституції РФ і не породжує передбачені нею юридичні наслідки. Конституційний Суд РФ в той же час відзначив, що Президент РФ в силу покладених на нього конституційних повноважень щодо забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади зобов'язаний вживати необхідних заходів щодо забезпечення безперервності законодавчого процесу, в тому числі щодо дотримання палатами Федеральних Зборів передбаченого Конституцією РФ терміну напрямки прийнятого федерального закону главі держави.
4.Рассмотреніе Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою
Відповідно до ч. 3 ст. 105 Конституції РФ прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації. Якщо в документах і матеріалах, що супроводжують надійшли з Державної Думи федеральні закони з питань введення або скасування податків, звільнення від сплати податків, випуску державних позик, зміни фінансових зобов'язань держави, інші федеральні закони, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, відсутній висновок Уряду РФ, Рада Федерації має право відразу ж відхилити такі федеральні закони.Комітет, відповідальний за розгляд федерального закону, визначається Головою Ради Федерації або за його дорученням заступником Голови Ради Федерації. Ці особи мають право також передати федеральний закон кільком комітетам, визначивши при цьому комітет, відповідальний за розгляд федерального закону. Члени Ради Федерації організують обговорення федерального закону в суб'єктах РФ та за наявності зауважень за федеральним законом направляють їх до комітету, відповідальний за розгляд федерального закону.
Встановлений ч. 4 ст. 105 Конституції РФ чотирнадцятиденний термін, протягом якого Рада Федерації розглядає надійшов з Державної Думи федеральний закон, обчислюється з дня, наступного за днем реєстрації цього закону в Раді Федерації (виключаючи неробочі дні).
Відповідно до ст. 106 Конституції РФ обов'язковому розгляду у Раді Федерації підлягають прийняті Державною Думою федеральні закони з питань:
а) федерального бюджету;
б) федеральних податків і зборів;
в) фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання, грошової емісії;
г) ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України;
д) статусу і захисту Державного кордону Російської Федерації;
е) війни і миру.
Проте на практиці у зв'язку з труднощами скликання Ради Федерації, внаслідок чого він часто "не укладався" у 14-денний термін, виникло питання, чи поширюється чотириденний строк, встановлений ч. 4 ст. 105 Конституції РФ для розгляду і схвалення федеральних законів у Раді Федерації, на федеральні закони з питань, перелік яких дано в ст. 106 Конституції РФ. Відповідний запит був направлений Радою Федерації в Конституційний Суд РФ.
Конституційний Суд РФ у постанові від 23 березня 1995 р. встановив:
1. Розгляд у Раді Федерації федерального закону, підлягає відповідно до ст. 106 Конституції РФ обов'язковому розгляду в цій палаті, має розпочатися згідно з ч. 4ст. 105 Конституції РФ не пізніше чотирнадцяти днів після його передачі до Ради Федерації.
2. Якщо Рада Федерації протягом чотирнадцяти днів не завершив розгляду прийнятого Державною Думою федерального закону, підлягає відповідно до ст. 106 Конституції РФ обов'язковому розгляду у Раді Федерації, цей закон не вважається схваленим, і його розгляд триває на наступному засіданні Ради Федерації до винесення рішення про його затвердження або відхилення.
3. Тлумачення, що міститься в п. 1 і 2 цієї постанови, не поширюється на федеральні закони, визнані самою Радою Федерації такими, що підлягають обов'язковому розгляду в Раді Федерації, якщо вони прийняті Державною Думою з питань, не перерахованих у ст. 106 Конституції РФ. Отже, конституційний термін у чотирнадцять
днів передбачає не завершення розгляду закону Радою Федерації, а тільки його початок. Почавши розгляд закону у чотириденний термін, передбачений ч. 4 ст. 105 Конституції РФ, Рада Федерації зобов'язаний шляхом голосування прийняти рішення про схвалення або відхилення закону. При цьому закінчення зазначеного терміну не звільняє Рада Федерації від даного обов'язку. Закон, прийнятий за будь-якого питання, перерахованих у ст. 106, не може вважатися схваленою, якщо Рада Федерації не завершив його розгляду. Відповідно, закон у цьому випадку не підлягає підписання главою держави. Якщо розгляд в Раді Федерації федеральних законів, прийнятих з питань, перерахованих у ст. 106 Конституції РФ, не завершено у встановлений ч. 4 ст. 105 термін, воно повинно бути продовжено на наступному засіданні Ради Федерації і завершено прийняттям рішення.
Комітет (комітети), відповідальний за розгляд федерального закону, розглядає прийнятий Державною Думою федеральний закон і приймає по ньому висновок. Розгляд комітетом закону відбувається відкрито. Комітет може запрошувати на свої засідання ініціатора законопроекту, вчених і фахівців в якості експертів, а також представників засобів масової інформації. Висновок приймається шляхом відкритого голосування більшістю голосів від загального числа членів комітету. Комітет може схвалити закон і не вносити його на розгляд палати або рекомендувати Раді Федерації розглянути закон на своєму засіданні.
За федеральними законами, які відповідно до ст. 106 Конституції РФ підлягають обов'язковому розгляду Радою Федерації, комітет, відповідальний за розгляд федерального закону, має право рекомендувати Раді Федерації схвалити його або відхилити. У відношенні законів, що не підлягають обов'язковому розгляду Радою Федерації, які комітет пропонує схвалити і не вносити на розгляд палати, Голова Ради Федерації може погодитися з рішенням комітету і не вносити закон на розгляд Ради Федерації або відхилити рішення комітету і включити закон до порядку денного засідання Ради Федерації. Голова палати не вправі прийняти рішення про невключення до порядку денного засідання Ради Федерації розгляду федерального закону, що не підлягає обов'язковому розгляду Радою Федерації, якщо Президент РФ, Уряд РФ або не менше двох членів Ради Федерації, які представляють один суб'єкт РФ, наполягають на розгляді федерального закону Радою Федерації і якщо не минув встановлений Конституцією РФ чотирнадцятиденний термін розгляду закону Радою Федерації.
Розгляд закону на засіданні Ради Федерації починається з оголошення висновку комітету і проекту постанови, внесеного комітетом. Потім палата більшістю голосів від загального числа членів приймає рішення схвалити або відхилити закон без обговорення або обговорити його на засіданні палати. Початком розгляду закону, що підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації, вважається прийняття палатою рішення про включення питання про розгляд цього закону до порядку денного засідання Ради Федерації.
За результатами обговорення закону Рада Федерації може схвалити або відхилити його. Постанова Ради Федерації про схвалення федерального закону приймається більшістю голосів від загального числа членів палати.
За результатами розгляду закону, що підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації, головуючий ставить на голосування питання про схвалення федерального закону. У разі недостатньої підготовленості питання Рада Федерації має право прийняти рішення про перенесення його розгляду на наступне засідання. Зазначене рішення приймається більшістю голосів від числа членів Ради Федерації, присутніх на засіданні. Якщо вказане рішення не прийнято, головуючий зобов'язаний поставити на голосування питання про схвалення федерального закону.
У разі прийняття рішення про перенесення на наступне засідання Ради Федерації питання про розгляд закону, що підлягає обов'язковому розгляду, його розгляд має бути завершено на черговому засіданні Ради Федерації прийняттям рішення про схвалення або відхилення даного закону. Рішення про схвалення або відхилення закону, внесеного на розгляд Ради Федерації і не підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації, має бути прийнято до закінчення чотириденний строк, що обчислюється відповідно до Регламенту.
Якщо закон, який не підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації, не був розглянутий протягом чотириденний строк, він направляється Президентові РФ для підписання і оприлюднення. Федеральний закон вважається відхиленим, якщо за його схвалення не проголосувало необхідне число членів Ради Федерації. Рішення про відхилення закону оформляється постановою палати. У постанові про відхилення закону може міститися перелік розділів, глав, статей, а також частин і пунктів статей цього закону, за яким необхідно подолати розбіжності між Радою Федерації та Державною Думою, а також може бути пропозиція про створення погоджувальної комісії. Голосування по проектах федеральних конституційних законів, а також по федеральних за конам, схваленим Державною Думою в раніше прийнятій редакції, може проводитися шляхом опитування членів Ради Федерації з закріпленням їх думки у підписному листі Постанова Ради Федерації про відхилення закону в п'ятиденний строк направляється до Державної Думи
Схвалений Радою Федерації закон разом з текстом постанови у п'ятиденний строк направляється Президенту РФ для підписання і оприлюднення. Закон, який не підлягає обов'язковому розгляду у Раді Федерації і не розглянутий палатою у чотириденний термін, на п'ятнадцятий день з дня надходження його з Державної Думи направляється Президентові РФ для підписання і оприлюднення, про що надсилається повідомлення до Державної Думи.
Якщо при повторному розгляді Державною Думою федерального закону, відхиленого Радою Федерації, Державна Дума приймає його з урахуванням всіх пропозицій Ради Федерації, відповідний комітет Ради Федерації підтверджує це своїм ув'язненням і вносить пропозицію про схвалення закону без обговорення. Якщо при повторному розгляді закону, відхиленого Радою Федерації, Державна Дума прийняла його в редакції, що враховує частину пропозицій Ради Федерації або містить вилучення або нові положення по відношенню до раніше прийнятої редакції, закон розглядається Радою Федерації як знову прийнятий.
Погоджувальна комісія розглядає лише ті положення закону, по яким виникли розбіжності між Радою Федерації та Державною Думою, прагнучи виробити узгоджені пропозиції у вигляді єдиного тексту відповідних положень, розділів, глав, статей, а також частин і пунктів статей розглянутого закону. Рішення погоджувальної комісії приймаються шляхом роздільного голосування представників Ради Федерації і Державної Думи. Рішення вважається прийнятим, якщо за його прийняття проголосували обидві депутації. Якщо погоджувальна комісія домагається подолання розбіжностей, що виникли, то рішення про це вноситься на розгляд Державної Думи. Якщо Дума після відхилення одного або декількох пропозицій погоджувальної комісії запропонує Раді Федерації продовжити її роботу, Рада Федерації має право прийняти рішення про продовження терміну роботи погоджувальної комісії або відмовитися від участі в її роботі. Якщо погоджувальна комісія приходить до висновку про неможливість подолання розбіжностей, що виникли даним складом погоджувальної комісії, закон передається на розгляд Ради Федерації і Державної Думи. У таких випадках Рада Федерації має право скасувати свою постанову про відхилення прийнятого Державною Думою федерального закону і схвалити його в раніше прийнятій редакції, змінити пропозиції щодо редакції окремих положень, розділів, глав, статей, а також частин і пунктів статей, змінити склад депутації в погоджувальній комісії , відмовитися від участі в роботі погоджувальної комісії.
Постанова про прийняте рішення не пізніше ніж через п'ять днів направляється до Державної Думи.
У силу ч. 2 ст. 107 Конституції РФ Президент РФ зобов'язаний підписати прийнятий федеральний закон, якщо протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження не відхилить його. Він також не має права не підписати відхилений ним раніше федеральний закон після повторного його схвалення Державною Думою і Радою Федерації протягом семи днів з дня отримання постанов палат Федеральних Зборів про схвалення закону в початковій редакції і зобов'язаний оприлюднити цей закон (п. "д" ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституції РФ).
Президент РФ має право вето, подолання якого при повторному розгляді палатами Федеральних Зборів вимагає більшості в дві третини голосів депутатів (членів) у кожній палаті. Право вето дієва зброя в руках Президента РФ, він їм досить часто користується.
Однак, як зазначалося вище, Президент РФ бере участь у законодавчому процесі і на більш ранніх стадіях. Він має (і вельми часто реалізує) право законодавчої ініціативи, дає висновок на законопроекти, прийняті Державною Думою в першому і другому читанні, бере участь у законотворчій діяльності фактично на всіх стадіях. Ця діяльність здійснюється відповідно до Положення про порядок взаємодії Президента РФ з палатами Федеральних Зборів РФ у законотворчому процесі, затвердженим Указом Президента РФ від 13 квітня 1996 р. У Положенні визначаються конкретні дії повноважних представників Президента РФ у Державній Думі та Раді Федерації на всіх стадіях законодавчого процесу, порядок розгляду Адміністрацією Президента РФ питань, пов'язаних із законодавчою ініціативою, відхиленням законів, дачею висновків щодо законопроектів і т. д.
У практиці взаємовідносин Президента РФ і Федеральних Зборів стало частим повернення Президентом РФ федеральних законів без розгляду. Така акція не рівнозначна застосування вето, а отже, не вимагає для подолання при повторному розгляді більшості у дві третини. Мова йде про помічені Президентом РФ порушення порядку прийняття законів (неідентичність текстів закону, що розглядаються в різних палатах, відсутність в необхідних випадках висновку Уряду РФ та ін), що змушує його як гаранта Конституції РФ звертати увагу палат на необхідність усунути порушення. Однак Державна Дума в постанові від 20 березня 1996 відзначила, що, на її думку, повернення Президентом РФ до Федерального Зібрання законів без розгляду Конституцією не передбачено. В інших випадках Дума звертала увагу на те, що відхилення закону іноді відбувалося з порушенням 14-денного терміну. Дані розбіжності були предметом розгляду в Конституційному Суді РФ.
Конституційний Суд РФ у постанові від 22 квітня 1996 р. роз'яснив порядок застосування Президентом РФ свого права вето, вказавши, що, оскільки при відхиленні прийнятого федерального закону Президентом РФ Конституцією України передбачено повторний розгляд Державною Думою і Радою Федерації відхиленого федерального закону, мотиви прийнятого Президентом РФ рішення повинні бути повідомлені обом палатам Федеральних Зборів. Рішення глави держави про відхилення закону, заявлене після закінчення 14-денного терміну, не має значення вето і не породжує передбачених Конституцією РФ відповідних юридичних наслідків. З Конституції РФ не слід, що Президент РФ може повертати в палати Федеральних Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції РФ та передбачених нею умов та процедур, без розгляду, а значить, і без мотивів відхилення. У той же час у разі порушення встановленого Конституцією РФ порядку прийняття федерального закону, якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону, Президент РФ має право в силу ч. 2 ст. 107 Конституції РФ повернути його у відповідну палату, вказавши на конкретні порушення названих конституційних вимог. При цьому такий закон не може вважатися "прийнятим федеральним законом", а його повернення в палати Федеральних Зборів - відхиленням, оскільки встановлені Конституцією РФ вимоги до прийняття федерального закону і передбачені нею умови та процедури носять безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників законодавчого процесу . Спори між суб'єктами законодавчого процесу у зв'язку з порядком прийняття федерального закону в разі недосягнення згоди можуть бути передані зацікавленими сторонами на розгляд Конституційного Суду РФ.
Офіційним опублікуванням федерального конституційного закону, федерального закону, акта палати Федеральних Зборів вважається перша публікація його повного тексту в "Російській газеті" або "Зборах законодавства Російської Федерації". При цьому закони направляються для офіційного опублікування Президентом РФ, а акти палат Федеральних Зборів направляються для офіційного опублікування Головою відповідної палати або його заступником. Федеральні конституційні закони, федеральні закони, акти палат Федеральних Зборів можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях, а також доведені до загального відома (оприлюднені) по телебаченню і радіо, розіслані державним органам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, передані по каналах зв'язку , поширені в машиночитаній формі. Закони, акти палат Федеральних Зборів і інші документи не можуть бути опубліковані також у вигляді окремого видання.
Закон встановлює порядок набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів та актів палат Федеральних Зборів. Вони набувають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення десяти днів після дня їх офіційного опублікування, якщо самими законами або актами палат не встановлено інший порядок набуття ними чинності. "Збори законодавства Російської Федерації" є офіційним періодичним виданням, в якому публікуються федеральні конституційні закони, федеральні закони, акти палат Федеральних Зборів, укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ, рішення Конституційного Суду РФ про тлумачення Конституції РФ і про відповідність Конституції РФ законів, нормативних актів Президента РФ, Ради
Федерації, Державної Думи, Уряду РФ або окремих положень перерахованих актів. При публікації федерального конституційного закону і федерального закону вказуються найменування закону, дати його прийняття (схвалення) Державною Думою і Радою Федерації, посадова особа, яка його підписала, місце і дата його підписання, реєстраційний номер.
Реалізація Президентом РФ свого права відкладального вето породила практику, неоднозначно оцінювану в юридичній літературі.
Відповідно до ч.1 і 2 ст.107 Конституції РФ федеральний закон, який був прийнятий Державною Думою і схвалений Радою Федерації (ст.104-106 Конституції РФ), протягом п'яти днів направляється Президентові РФ. Президент протягом 14-ти днів має або підписати федеральний закон і потім оприлюднити його, або відхилити його, тобто накласти вето. Палати Федеральних Зборів можуть подолати вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституції РФ) за допомогою схвалення федерального закону в раніше прийнятій редакції більшістю, що становить не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи. В останньому випадку Президент зобов'язаний протягом семи днів підписати відповідний федеральний закон і оприлюднити його.
Положення ст.107 Конституції РФ були предметом тлумачення Конституційного Суду РФ [5]. Конституційний Суд прийшов до висновку, що стосовно федерального закону, спрямованого Президенту РФ на підпис, відповідно до ч.1 ст.107 він має право крім підписання або відхилення застосувати особливу процедуру повернення федерального закону. У разі порушення встановленого Конституцією РФ порядку прийняття федерального закону, якщо це порушення ставить під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону, Президент РФ має право повернути закон у відповідну палату, вказавши на конкретні порушення процедури його прийняття.
Конституційний Суд обгрунтував право Президента РФ повертати федеральні закони з посиланням на ч.2 ст.80 Конституції РФ [6].
Таким чином, Конституційний Суд розмежував процедури повернення та відхилення федеральних законів. Процедура відхилення можлива лише щодо прийнятих федеральних законів та породжує юридичні наслідки, передбачені ч.3 ст.107 Конституції РФ (можливість подолання вето Президента за допомогою повторного розгляду закону в палатах Федеральних Зборів). Якщо ж під час прийняття федерального закону були порушені необхідні процедури, він не може вважатися прийнятим в сенсі ч.1 ст.107 Конституції РФ, і щодо неї застосовується процедура повернення, не породжує юридичних наслідків, зазначених у ч.3 ст.107 Конституції РФ .
Надалі ця ж конституційна проблема виникла при розгляді Конституційним Судом спору між палатами Федеральних Зборів і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації" [7 ]. 5 лютого 1997 Державна Дума прийняла Федеральний закон "Про культурні цінності:", а 5 березня 1997 року він був схвалений Радою Федерації. Президент РФ відхилив даний федеральний закон і направив його до Державної Думи. Палати Федеральних Зборів подолали вето Президента РФ і згідно ч.3 ст.107 Конституції РФ прийняли Федеральний закон "Про культурні цінності ..." відповідно 4 квітня і 14 травня 1997 року. Президент РФ 21 травня 1997 знову повертає цей федеральний закон, посилаючись у своєму рішенні на Ухвала Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року N 10-П, оскільки палатами Федеральних Зборів був порушений порядок повторного розгляду федерального закону: голосування в Раді Федерації проходило з використанням опитувальних аркушів, а в Державній Думі - методом передачі депутатами один одному електронних карток для голосування. Державна Дума і Рада Федерації наполягають на підписанні Президентом зазначеного федерального закону і відповідно 10 і 14 червня 1997 приймають постанови про повторне направлення його Президенту.
Тим не менше Президент 24 червня 1997 знову повертає Федеральний закон в палати Федеральних Зборів без розгляду. У результаті, як констатує Конституційний Суд, законодавчий процес виявився заблокованим [8]. Тоді Державна Дума і Рада Федерації звертаються до Конституційного Суду з тим, щоб він зобов'язав Президента підписати і оприлюднити Федеральний закон "Про культурні цінності ...". Конституційний Суд у своїй Постанові від 6 квітня 1998 року підтверджує цю обов'язок Президента РФ, тим самим заперечуючи в даному конкретному випадку його право повернути федеральний закон в палати Федеральних Зборів без розгляду.
Таким чином, в даний час існує два діючі постанови Конституційного Суду, які мають однакову юридичну силу, але які, на перший погляд, знаходяться у деякому протиріччі по відношенню один до одного.
Коло проблем, пов'язаних з відхиленням і поверненням федеральних законів Президентом РФ, розглядався в ході дискусії, що розгорнулася на сторінках "Журналу російського права" у зв'язку з прийняттям Постанови Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 року. Проте поруч авторів зазначена проблема була порушена в зв'язку з іншим питанням, що стосуються порядку голосування депутатів Державної Думи РФ і членів Ради Федерації, а також методів підрахунку кількості депутатів, присутніх на засіданні Державної Думи. Подібна постановка питання визначила характер полеміки між представниками сторін у засіданні Конституційного Суду РФ С. М. Шахрай та В. Б. Ісаковим [9], а в подальшому знайшла своє відображення в ряді статей в "Журналі російського права" [10]. Однак представляється, що подібне зміщення акцентів не сприяє вирішенню проблеми про право Президента РФ повертати прийняті федеральні закони.
Інша частина авторів, які брали участь у дискусії, піддала критиці позицію президентської сторони і Конституційного Суду, приділивши основну увагу теоретичної сторони питання [11]. Безумовно, така критика корисна, однак вона не наближає нас до вирішення протиріччя між постановами Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року і від 6 квітня 1998 року. Більше того, важливо враховувати, що Конституційний Суд визнав за Президентом РФ право повертати прийняті федеральні закони. Відповідно, не дивлячись на існуючу точку зору про те, що право повертати прийняті федеральні закони суперечить Конституції РФ, це право de facto існує в російській правовій системі.
Все це змушує нас знову повернутися до згаданої проблеми.
Отже, в даний час діють дві ухвали Конституційного Суду РФ, які регулюють один і той же питання, але які, на перший погляд, знаходяться у деякому протиріччі по відношенню один до одного. На це протиріччя прямо вказував суддя Конституційного Суду Е. М. Аметистів у своєму Особливій думці до Постанови Суду від 6 квітня 1998 року: "У ході розгляду даної справи КС ... прийняв рішення, яке суттєво відрізняється від правової позиції, висловленої в Постанові від 22 квітня 1996 року "[12].
Однак, як видається, зазначене протиріччя тільки здається. На наш погляд, ухвали Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року і від 6 квітня 1998 року мають відношення до різних ситуацій законодавчого процесу. Спробуємо змоделювати ці ситуації.
Ситуація перша. Припустимо, Державна Дума приймає жодної федеральний закон, Рада Федерації його схвалює, і він направляється Президентові РФ. Відповідно до Постанови Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року, Президент має право: а) підписати і оприлюднити федеральний закон, б) відхилити федеральний закон і направити його зі своїми зауваженнями до Державної Думи або в) повернути федеральний закон у разі порушення встановлених Конституцією РФ вимог до процедури його прийняття. При цьому Президент керується ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 і ч.3 (точніше, тільки її першим пропозицією) ст.107 Конституції РФ.
Ситуація друга. Державна Дума приймає федеральний закон, Рада Федерації його схвалює, Президент, відповідно до першого пропозицією ч.3 ст.107 Конституції РФ, відхиляє його. Потім Державна Дума і Рада Федерації повторно розглядають цей закон і приймають його в колишній редакції. Тут в дію вступає друге речення ч.3 ст.107 Конституції РФ, яке імперативно наказує Президентові підписати федеральний закон. Подібна ситуація якраз і склалася при прийнятті Федерального закону "Про культурні цінності ...". Як випливає з Постанови Конституційного Суду від 6 квітня 1998 року, в даній ситуації Президент РФ не може ні відхилити, ні повернути федеральний закон; лише після його підписання та оприлюднення він має право звернутися до Конституційного Суду із запитом про перевірку його відповідності Конституції РФ, в тому числі щодо процедури прийняття.
Таким чином, вищевикладене дозволяє зробити наступний висновок. Президент РФ має право повернути федеральний закон тільки у випадку, якщо до його напрямку Президенту РФ він приймався в звичайному порядку (ст.105 Конституції РФ), а не в порядку подолання президентського вето (ч.3 ст.107). Якщо ж федеральний закон було повторно розглянуто та схвалено палатами Федеральних Зборів в порядку, передбаченому ч.3 ст.107 (подолання президентського вето), то Президент не має права повернути такий федеральний закон з посиланням на порушення конституційної процедури повторного розгляду і схвалення. Це випливає і з Постанови Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року, де вказується, що право повернути федеральний закон існує у Президента лише у разі порушення палатами Федеральних Зборів встановлених Конституцією РФ вимог до порядку прийняття (а аж ніяк не повторного розгляду і схвалення) федерального закону.
Довід про те, що правова позиція Конституційного Суду, виражена в Постанові від 22 квітня 1996 року, не відноситься до випадків підписання і оприлюднення законів, вето щодо яких подолано, висловлювався в обгрунтування позиції парламентської сторони у справі про Закон "Про культурні цінності .. . ", а також прозвучала у виступі запрошеного на засідання Конституційного Суду О. О. Миронова і в Зверненні Державної Думи РФ" До Президента РФ про неприпустимість ухилення від здійснення входить в компетенцію Президента РФ обов'язки підписувати схвалені в раніше прийнятій редакції федеральні закони ". Однак у всіх цих випадках зазначений довід пролунав тезово і не отримав розгорнутої аргументації і пояснень. Головна увага авторів щоразу зосереджувалася на питаннях, пов'язаних з порядком голосування в палатах Федеральних Зборів.
І, нарешті, ще один момент. Як справедливо зазначає Л. А. Окуньков, справжньою причиною повернення Президентом законів до парламенту, як правило, є не порушення вимог Конституції до прийняття закону, але принципова незгода Президента зі змістом закону. Крім того, автор звертає увагу на те, що повернення найбільш дискусійних законів без розгляду здійснювалося в якості наступної заходи після накладення вето. Як видається, подібна тактика Президента: відхилення закону, а потім його повернення - в даний час неможлива, оскільки вона вступає в протиріччя з правовою позицією Конституційного Суду РФ, вираженої в Постанові від 6 квітня 1998 року [13].
Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.
У Російській Федерації законодавчий процес складається з наступних основних стадій:
- Законодавча ініціатива і попередній розгляд,
- Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою,
- Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою,
- Розгляд законів в погоджувальній комісії при виникненні розбіжностей,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Радою Федерації,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Президентом РФ,
- Повторний розгляд Радою Федерації законів, відхилених Президентом РФ,
- Підписання та оприлюднення законів Президентом РФ.
Зрозуміло, деякі з цих стадій є тільки можливими, а не обов'язковими.
2. Жаров С. І. Чому голосування стало предметом спору? / / Журнал російського права. 1998. N 7.
3. Законотворчість в Російській Федерації: Науково-практич. і метод. посіб. / Під. ред. А.С. Піголкіна. - М., 2000.
4. Звягін Ю. Г. Право невідкладного вето Президента - на вагах конституційного правосуддя. Нотатки із засідання Суду / / Журнал російського права. 1998. N 6.
5. Ісаков В. Підготовка і прийняття законів у правовій державі: російські проблеми та рішення / / Відомості Верховної Ради, 1997, N 7.
6. Колюшин Є. І. Приховані повноваження або привласнення влади? / / Журнал російського права. 1998. N 7.
7. Котенков А. А. Актуальні проблеми взаємовідносин Президента РФ і Державної Думи Федеральних Зборів РФ в законодавчому процесі / / Держава і право. 1998. N 10.
8. Котков А. С. Чому вирішують за депутата / / Журнал російського права. 1998. N 10/11.
9. Крилов Б. C. Думка вченого / / Журнал російського права. 1998. N 10/11.
10. Магомедов С.К. Техніко-правові аспекти законотворчості / / Адвокат, 2002, № 7.
11. Нуянзін О.М. Про право Президента РФ повертати прийняті федеральні закони. Деякі дискусійні питання / / "Журнал російського права", 2001, № 10.
12. Окуньков Л. А. Вето Президента / / Журнал російського права. 1998. N 2.
13. Пocтaнoвлeніe Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 року N 11-П у справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом РФ, між Державною Думою і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації "/ / Відомості Верховної. 1998. N 16. Ст. 1879.
14. Ухвала Конституційного Суду від 6 квітня 1998 року N 11-П.
15. Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П у справі про тлумачення окремих положень статті 107 Конституції РФ / / СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.
16. Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П.
17. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації (за ред. Окунькова Л.А.) Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації, М.: Видавництво, 1994.
Якщо при повторному розгляді Державною Думою федерального закону, відхиленого Радою Федерації, Державна Дума приймає його з урахуванням всіх пропозицій Ради Федерації, відповідний комітет Ради Федерації підтверджує це своїм ув'язненням і вносить пропозицію про схвалення закону без обговорення. Якщо при повторному розгляді закону, відхиленого Радою Федерації, Державна Дума прийняла його в редакції, що враховує частину пропозицій Ради Федерації або містить вилучення або нові положення по відношенню до раніше прийнятої редакції, закон розглядається Радою Федерації як знову прийнятий.
5. Розгляд законів в погоджувальній комісії.
Для подолання розбіжностей, що виникли за федеральним законом, прийнятим Державною Думою і відхиленого Радою Федерації, створюється погоджувальна комісія. Комісія може бути створена як з ініціативи Ради Федерації, підтриманої Державною Думою, так і за ініціативою Державної Думи, підтриманої Радою Федерації. Вона утворюється на паритетних засадах із представників двох палат. Члени погоджувальної комісії та її співголова від кожної палати обираються палатами і утворюють їх депутації в комісії.Погоджувальна комісія розглядає лише ті положення закону, по яким виникли розбіжності між Радою Федерації та Державною Думою, прагнучи виробити узгоджені пропозиції у вигляді єдиного тексту відповідних положень, розділів, глав, статей, а також частин і пунктів статей розглянутого закону. Рішення погоджувальної комісії приймаються шляхом роздільного голосування представників Ради Федерації і Державної Думи. Рішення вважається прийнятим, якщо за його прийняття проголосували обидві депутації. Якщо погоджувальна комісія домагається подолання розбіжностей, що виникли, то рішення про це вноситься на розгляд Державної Думи. Якщо Дума після відхилення одного або декількох пропозицій погоджувальної комісії запропонує Раді Федерації продовжити її роботу, Рада Федерації має право прийняти рішення про продовження терміну роботи погоджувальної комісії або відмовитися від участі в її роботі. Якщо погоджувальна комісія приходить до висновку про неможливість подолання розбіжностей, що виникли даним складом погоджувальної комісії, закон передається на розгляд Ради Федерації і Державної Думи. У таких випадках Рада Федерації має право скасувати свою постанову про відхилення прийнятого Державною Думою федерального закону і схвалити його в раніше прийнятій редакції, змінити пропозиції щодо редакції окремих положень, розділів, глав, статей, а також частин і пунктів статей, змінити склад депутації в погоджувальній комісії , відмовитися від участі в роботі погоджувальної комісії.
Постанова про прийняте рішення не пізніше ніж через п'ять днів направляється до Державної Думи.
6. Президент РФ у законодавчому процесі
Згідно з Конституцією РФ Президент РФ підписує і оприлюднює закони, прийняті Федеральним Зборами. Це право, відоме в ряді країн під назвою промульгації, перетворює акти органу законодавчої влади в акти державної влади. Тільки після того, як глава держави оприлюднить прийнятий федеральний закон, цей закон набуває юридичну силу, що зобов'язує виконувати його.У силу ч. 2 ст. 107 Конституції РФ Президент РФ зобов'язаний підписати прийнятий федеральний закон, якщо протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження не відхилить його. Він також не має права не підписати відхилений ним раніше федеральний закон після повторного його схвалення Державною Думою і Радою Федерації протягом семи днів з дня отримання постанов палат Федеральних Зборів про схвалення закону в початковій редакції і зобов'язаний оприлюднити цей закон (п. "д" ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституції РФ).
Президент РФ має право вето, подолання якого при повторному розгляді палатами Федеральних Зборів вимагає більшості в дві третини голосів депутатів (членів) у кожній палаті. Право вето дієва зброя в руках Президента РФ, він їм досить часто користується.
Однак, як зазначалося вище, Президент РФ бере участь у законодавчому процесі і на більш ранніх стадіях. Він має (і вельми часто реалізує) право законодавчої ініціативи, дає висновок на законопроекти, прийняті Державною Думою в першому і другому читанні, бере участь у законотворчій діяльності фактично на всіх стадіях. Ця діяльність здійснюється відповідно до Положення про порядок взаємодії Президента РФ з палатами Федеральних Зборів РФ у законотворчому процесі, затвердженим Указом Президента РФ від 13 квітня 1996 р. У Положенні визначаються конкретні дії повноважних представників Президента РФ у Державній Думі та Раді Федерації на всіх стадіях законодавчого процесу, порядок розгляду Адміністрацією Президента РФ питань, пов'язаних із законодавчою ініціативою, відхиленням законів, дачею висновків щодо законопроектів і т. д.
У практиці взаємовідносин Президента РФ і Федеральних Зборів стало частим повернення Президентом РФ федеральних законів без розгляду. Така акція не рівнозначна застосування вето, а отже, не вимагає для подолання при повторному розгляді більшості у дві третини. Мова йде про помічені Президентом РФ порушення порядку прийняття законів (неідентичність текстів закону, що розглядаються в різних палатах, відсутність в необхідних випадках висновку Уряду РФ та ін), що змушує його як гаранта Конституції РФ звертати увагу палат на необхідність усунути порушення. Однак Державна Дума в постанові від 20 березня 1996 відзначила, що, на її думку, повернення Президентом РФ до Федерального Зібрання законів без розгляду Конституцією не передбачено. В інших випадках Дума звертала увагу на те, що відхилення закону іноді відбувалося з порушенням 14-денного терміну. Дані розбіжності були предметом розгляду в Конституційному Суді РФ.
Конституційний Суд РФ у постанові від 22 квітня 1996 р. роз'яснив порядок застосування Президентом РФ свого права вето, вказавши, що, оскільки при відхиленні прийнятого федерального закону Президентом РФ Конституцією України передбачено повторний розгляд Державною Думою і Радою Федерації відхиленого федерального закону, мотиви прийнятого Президентом РФ рішення повинні бути повідомлені обом палатам Федеральних Зборів. Рішення глави держави про відхилення закону, заявлене після закінчення 14-денного терміну, не має значення вето і не породжує передбачених Конституцією РФ відповідних юридичних наслідків. З Конституції РФ не слід, що Президент РФ може повертати в палати Федеральних Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції РФ та передбачених нею умов та процедур, без розгляду, а значить, і без мотивів відхилення. У той же час у разі порушення встановленого Конституцією РФ порядку прийняття федерального закону, якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону, Президент РФ має право в силу ч. 2 ст. 107 Конституції РФ повернути його у відповідну палату, вказавши на конкретні порушення названих конституційних вимог. При цьому такий закон не може вважатися "прийнятим федеральним законом", а його повернення в палати Федеральних Зборів - відхиленням, оскільки встановлені Конституцією РФ вимоги до прийняття федерального закону і передбачені нею умови та процедури носять безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників законодавчого процесу . Спори між суб'єктами законодавчого процесу у зв'язку з порядком прийняття федерального закону в разі недосягнення згоди можуть бути передані зацікавленими сторонами на розгляд Конституційного Суду РФ.
Офіційним опублікуванням федерального конституційного закону, федерального закону, акта палати Федеральних Зборів вважається перша публікація його повного тексту в "Російській газеті" або "Зборах законодавства Російської Федерації". При цьому закони направляються для офіційного опублікування Президентом РФ, а акти палат Федеральних Зборів направляються для офіційного опублікування Головою відповідної палати або його заступником. Федеральні конституційні закони, федеральні закони, акти палат Федеральних Зборів можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях, а також доведені до загального відома (оприлюднені) по телебаченню і радіо, розіслані державним органам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, передані по каналах зв'язку , поширені в машиночитаній формі. Закони, акти палат Федеральних Зборів і інші документи не можуть бути опубліковані також у вигляді окремого видання.
Закон встановлює порядок набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів та актів палат Федеральних Зборів. Вони набувають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення десяти днів після дня їх офіційного опублікування, якщо самими законами або актами палат не встановлено інший порядок набуття ними чинності. "Збори законодавства Російської Федерації" є офіційним періодичним виданням, в якому публікуються федеральні конституційні закони, федеральні закони, акти палат Федеральних Зборів, укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ, рішення Конституційного Суду РФ про тлумачення Конституції РФ і про відповідність Конституції РФ законів, нормативних актів Президента РФ, Ради
Федерації, Державної Думи, Уряду РФ або окремих положень перерахованих актів. При публікації федерального конституційного закону і федерального закону вказуються найменування закону, дати його прийняття (схвалення) Державною Думою і Радою Федерації, посадова особа, яка його підписала, місце і дата його підписання, реєстраційний номер.
Реалізація Президентом РФ свого права відкладального вето породила практику, неоднозначно оцінювану в юридичній літературі.
Відповідно до ч.1 і 2 ст.107 Конституції РФ федеральний закон, який був прийнятий Державною Думою і схвалений Радою Федерації (ст.104-106 Конституції РФ), протягом п'яти днів направляється Президентові РФ. Президент протягом 14-ти днів має або підписати федеральний закон і потім оприлюднити його, або відхилити його, тобто накласти вето. Палати Федеральних Зборів можуть подолати вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституції РФ) за допомогою схвалення федерального закону в раніше прийнятій редакції більшістю, що становить не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи. В останньому випадку Президент зобов'язаний протягом семи днів підписати відповідний федеральний закон і оприлюднити його.
Положення ст.107 Конституції РФ були предметом тлумачення Конституційного Суду РФ [5]. Конституційний Суд прийшов до висновку, що стосовно федерального закону, спрямованого Президенту РФ на підпис, відповідно до ч.1 ст.107 він має право крім підписання або відхилення застосувати особливу процедуру повернення федерального закону. У разі порушення встановленого Конституцією РФ порядку прийняття федерального закону, якщо це порушення ставить під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів і саме прийняття закону, Президент РФ має право повернути закон у відповідну палату, вказавши на конкретні порушення процедури його прийняття.
Конституційний Суд обгрунтував право Президента РФ повертати федеральні закони з посиланням на ч.2 ст.80 Конституції РФ [6].
Таким чином, Конституційний Суд розмежував процедури повернення та відхилення федеральних законів. Процедура відхилення можлива лише щодо прийнятих федеральних законів та породжує юридичні наслідки, передбачені ч.3 ст.107 Конституції РФ (можливість подолання вето Президента за допомогою повторного розгляду закону в палатах Федеральних Зборів). Якщо ж під час прийняття федерального закону були порушені необхідні процедури, він не може вважатися прийнятим в сенсі ч.1 ст.107 Конституції РФ, і щодо неї застосовується процедура повернення, не породжує юридичних наслідків, зазначених у ч.3 ст.107 Конституції РФ .
Надалі ця ж конституційна проблема виникла при розгляді Конституційним Судом спору між палатами Федеральних Зборів і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації" [7 ]. 5 лютого 1997 Державна Дума прийняла Федеральний закон "Про культурні цінності:", а 5 березня 1997 року він був схвалений Радою Федерації. Президент РФ відхилив даний федеральний закон і направив його до Державної Думи. Палати Федеральних Зборів подолали вето Президента РФ і згідно ч.3 ст.107 Конституції РФ прийняли Федеральний закон "Про культурні цінності ..." відповідно 4 квітня і 14 травня 1997 року. Президент РФ 21 травня 1997 знову повертає цей федеральний закон, посилаючись у своєму рішенні на Ухвала Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року N 10-П, оскільки палатами Федеральних Зборів був порушений порядок повторного розгляду федерального закону: голосування в Раді Федерації проходило з використанням опитувальних аркушів, а в Державній Думі - методом передачі депутатами один одному електронних карток для голосування. Державна Дума і Рада Федерації наполягають на підписанні Президентом зазначеного федерального закону і відповідно 10 і 14 червня 1997 приймають постанови про повторне направлення його Президенту.
Тим не менше Президент 24 червня 1997 знову повертає Федеральний закон в палати Федеральних Зборів без розгляду. У результаті, як констатує Конституційний Суд, законодавчий процес виявився заблокованим [8]. Тоді Державна Дума і Рада Федерації звертаються до Конституційного Суду з тим, щоб він зобов'язав Президента підписати і оприлюднити Федеральний закон "Про культурні цінності ...". Конституційний Суд у своїй Постанові від 6 квітня 1998 року підтверджує цю обов'язок Президента РФ, тим самим заперечуючи в даному конкретному випадку його право повернути федеральний закон в палати Федеральних Зборів без розгляду.
Таким чином, в даний час існує два діючі постанови Конституційного Суду, які мають однакову юридичну силу, але які, на перший погляд, знаходяться у деякому протиріччі по відношенню один до одного.
Коло проблем, пов'язаних з відхиленням і поверненням федеральних законів Президентом РФ, розглядався в ході дискусії, що розгорнулася на сторінках "Журналу російського права" у зв'язку з прийняттям Постанови Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 року. Проте поруч авторів зазначена проблема була порушена в зв'язку з іншим питанням, що стосуються порядку голосування депутатів Державної Думи РФ і членів Ради Федерації, а також методів підрахунку кількості депутатів, присутніх на засіданні Державної Думи. Подібна постановка питання визначила характер полеміки між представниками сторін у засіданні Конституційного Суду РФ С. М. Шахрай та В. Б. Ісаковим [9], а в подальшому знайшла своє відображення в ряді статей в "Журналі російського права" [10]. Однак представляється, що подібне зміщення акцентів не сприяє вирішенню проблеми про право Президента РФ повертати прийняті федеральні закони.
Інша частина авторів, які брали участь у дискусії, піддала критиці позицію президентської сторони і Конституційного Суду, приділивши основну увагу теоретичної сторони питання [11]. Безумовно, така критика корисна, однак вона не наближає нас до вирішення протиріччя між постановами Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року і від 6 квітня 1998 року. Більше того, важливо враховувати, що Конституційний Суд визнав за Президентом РФ право повертати прийняті федеральні закони. Відповідно, не дивлячись на існуючу точку зору про те, що право повертати прийняті федеральні закони суперечить Конституції РФ, це право de facto існує в російській правовій системі.
Все це змушує нас знову повернутися до згаданої проблеми.
Отже, в даний час діють дві ухвали Конституційного Суду РФ, які регулюють один і той же питання, але які, на перший погляд, знаходяться у деякому протиріччі по відношенню один до одного. На це протиріччя прямо вказував суддя Конституційного Суду Е. М. Аметистів у своєму Особливій думці до Постанови Суду від 6 квітня 1998 року: "У ході розгляду даної справи КС ... прийняв рішення, яке суттєво відрізняється від правової позиції, висловленої в Постанові від 22 квітня 1996 року "[12].
Однак, як видається, зазначене протиріччя тільки здається. На наш погляд, ухвали Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року і від 6 квітня 1998 року мають відношення до різних ситуацій законодавчого процесу. Спробуємо змоделювати ці ситуації.
Ситуація перша. Припустимо, Державна Дума приймає жодної федеральний закон, Рада Федерації його схвалює, і він направляється Президентові РФ. Відповідно до Постанови Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року, Президент має право: а) підписати і оприлюднити федеральний закон, б) відхилити федеральний закон і направити його зі своїми зауваженнями до Державної Думи або в) повернути федеральний закон у разі порушення встановлених Конституцією РФ вимог до процедури його прийняття. При цьому Президент керується ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 і ч.3 (точніше, тільки її першим пропозицією) ст.107 Конституції РФ.
Ситуація друга. Державна Дума приймає федеральний закон, Рада Федерації його схвалює, Президент, відповідно до першого пропозицією ч.3 ст.107 Конституції РФ, відхиляє його. Потім Державна Дума і Рада Федерації повторно розглядають цей закон і приймають його в колишній редакції. Тут в дію вступає друге речення ч.3 ст.107 Конституції РФ, яке імперативно наказує Президентові підписати федеральний закон. Подібна ситуація якраз і склалася при прийнятті Федерального закону "Про культурні цінності ...". Як випливає з Постанови Конституційного Суду від 6 квітня 1998 року, в даній ситуації Президент РФ не може ні відхилити, ні повернути федеральний закон; лише після його підписання та оприлюднення він має право звернутися до Конституційного Суду із запитом про перевірку його відповідності Конституції РФ, в тому числі щодо процедури прийняття.
Таким чином, вищевикладене дозволяє зробити наступний висновок. Президент РФ має право повернути федеральний закон тільки у випадку, якщо до його напрямку Президенту РФ він приймався в звичайному порядку (ст.105 Конституції РФ), а не в порядку подолання президентського вето (ч.3 ст.107). Якщо ж федеральний закон було повторно розглянуто та схвалено палатами Федеральних Зборів в порядку, передбаченому ч.3 ст.107 (подолання президентського вето), то Президент не має права повернути такий федеральний закон з посиланням на порушення конституційної процедури повторного розгляду і схвалення. Це випливає і з Постанови Конституційного Суду від 22 квітня 1996 року, де вказується, що право повернути федеральний закон існує у Президента лише у разі порушення палатами Федеральних Зборів встановлених Конституцією РФ вимог до порядку прийняття (а аж ніяк не повторного розгляду і схвалення) федерального закону.
Довід про те, що правова позиція Конституційного Суду, виражена в Постанові від 22 квітня 1996 року, не відноситься до випадків підписання і оприлюднення законів, вето щодо яких подолано, висловлювався в обгрунтування позиції парламентської сторони у справі про Закон "Про культурні цінності .. . ", а також прозвучала у виступі запрошеного на засідання Конституційного Суду О. О. Миронова і в Зверненні Державної Думи РФ" До Президента РФ про неприпустимість ухилення від здійснення входить в компетенцію Президента РФ обов'язки підписувати схвалені в раніше прийнятій редакції федеральні закони ". Однак у всіх цих випадках зазначений довід пролунав тезово і не отримав розгорнутої аргументації і пояснень. Головна увага авторів щоразу зосереджувалася на питаннях, пов'язаних з порядком голосування в палатах Федеральних Зборів.
І, нарешті, ще один момент. Як справедливо зазначає Л. А. Окуньков, справжньою причиною повернення Президентом законів до парламенту, як правило, є не порушення вимог Конституції до прийняття закону, але принципова незгода Президента зі змістом закону. Крім того, автор звертає увагу на те, що повернення найбільш дискусійних законів без розгляду здійснювалося в якості наступної заходи після накладення вето. Як видається, подібна тактика Президента: відхилення закону, а потім його повернення - в даний час неможлива, оскільки вона вступає в протиріччя з правовою позицією Конституційного Суду РФ, вираженої в Постанові від 6 квітня 1998 року [13].
Висновок
Отже, підіб'ємо підсумок нашого дослідження.Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.
У Російській Федерації законодавчий процес складається з наступних основних стадій:
- Законодавча ініціатива і попередній розгляд,
- Розгляд законопроектів і прийняття законів Державною Думою,
- Розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою,
- Розгляд законів в погоджувальній комісії при виникненні розбіжностей,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Радою Федерації,
- Повторний розгляд Державною Думою законів, відхилених Президентом РФ,
- Повторний розгляд Радою Федерації законів, відхилених Президентом РФ,
- Підписання та оприлюднення законів Президентом РФ.
Зрозуміло, деякі з цих стадій є тільки можливими, а не обов'язковими.
Список літератури
1. Конституція РФ. М.: Ось-89.1997.2. Жаров С. І. Чому голосування стало предметом спору? / / Журнал російського права. 1998. N 7.
3. Законотворчість в Російській Федерації: Науково-практич. і метод. посіб. / Під. ред. А.С. Піголкіна. - М., 2000.
4. Звягін Ю. Г. Право невідкладного вето Президента - на вагах конституційного правосуддя. Нотатки із засідання Суду / / Журнал російського права. 1998. N 6.
5. Ісаков В. Підготовка і прийняття законів у правовій державі: російські проблеми та рішення / / Відомості Верховної Ради, 1997, N 7.
6. Колюшин Є. І. Приховані повноваження або привласнення влади? / / Журнал російського права. 1998. N 7.
7. Котенков А. А. Актуальні проблеми взаємовідносин Президента РФ і Державної Думи Федеральних Зборів РФ в законодавчому процесі / / Держава і право. 1998. N 10.
8. Котков А. С. Чому вирішують за депутата / / Журнал російського права. 1998. N 10/11.
9. Крилов Б. C. Думка вченого / / Журнал російського права. 1998. N 10/11.
10. Магомедов С.К. Техніко-правові аспекти законотворчості / / Адвокат, 2002, № 7.
11. Нуянзін О.М. Про право Президента РФ повертати прийняті федеральні закони. Деякі дискусійні питання / / "Журнал російського права", 2001, № 10.
12. Окуньков Л. А. Вето Президента / / Журнал російського права. 1998. N 2.
13. Пocтaнoвлeніe Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 року N 11-П у справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом РФ, між Державною Думою і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації "/ / Відомості Верховної. 1998. N 16. Ст. 1879.
14. Ухвала Конституційного Суду від 6 квітня 1998 року N 11-П.
15. Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П у справі про тлумачення окремих положень статті 107 Конституції РФ / / СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.
16. Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П.
17. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації (за ред. Окунькова Л.А.) Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації, М.: Видавництво, 1994.
[1] Ісаков В. Підготовка і прийняття законів у правовій державі: російські проблеми та рішення / / Відомості Верховної Ради, 1997, N 7.С.72.
[2] Законотворчість в Російській Федерації: Науково-практич. і метод. посіб. / Під. ред. А.С. Піголкіна. - М., 2000. - С.241.
[3] Магомедов С.К. Техніко-правові аспекти законотворчості / / Адвокат, 2002, № 7С.45.
[4] Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації (за ред. Окунькова Л.А.) Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації, М.: Видавництво, 1994.С.103
[5] Див: Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П у справі про тлумачення окремих положень статті 107 Конституції РФ / / СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.
[6] Див: пункт 5 мотивувальної частини Постанови Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 року N 10-П.
[7] Див: Пocтaнoвлeніe Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 року N 11-П у справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом РФ, між Державною Думою і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації "/ / Відомості Верховної. 1998. N 16. Ст. 1879.
[8] Див: пункти 1, 3 мотивувальної частини Постанови Конституційного Суду від 6 квітня 1998 року N 11-П.
[9] Див: Звягін Ю. Г. Право невідкладного вето Президента - на вагах конституційного правосуддя. Нотатки із засідання Суду / / Журнал російського права. 1998. N 6. С.48-50.
[10] Див, наприклад: Жаров С. І. Чому голосування стало предметом спору? / / Журнал російського права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Чому вирішують за депутата / / Журнал російського права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крилов Б. C. Думка вченого / / Журнал російського права. 1998. N 10/11. С.124-127; Котенков А. А. Актуальні проблеми взаємовідносин Президента РФ і Державної Думи Федеральних Зборів РФ в законодавчому процесі / / Держава і право. 1998. N 10. С.15-17.
[11] Див: Окуньков Л. А. Вето Президента / / Журнал російського права. 1998. N 2. С.11-28; Колюшин Є. І. Приховані повноваження або привласнення влади? / / Журнал російського права. 1998. N 7. С.53-56.
[12] Див: абз.11 п.1 Особливої думки Е. М. аметистова у справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом РФ, між Державною Думою і Президентом РФ про обов'язок Президента РФ підписати прийнятий Федеральний закон "Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації ".
[13] Нуянзін О.М. Про право Президента РФ повертати прийняті федеральні закони. Деякі дискусійні питання / / "Журнал російського права", 2001, № 10.С.91.