Джерела земельного права 3

1. Поняття і види джерел земельного права
Джерела права являють собою форму закріплення загальнообов'язкових правових норм. Первинним елементом законодавства є нормативний правовий акт, який являє собою документ, що об'єднує сукупність предметно пов'язаних між собою норм. До них відносяться Конституція РФ, закони, кодекси, президентські укази, постанови уряду, відомчі акти, конституції, статути та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ, нормативні постанови і рішення місцевих органів самоврядування.
Таким чином, основну групу джерел земельного права утворює законодавство, представлене нормативними правовими актами, прийнятими на всіх рівнях державної влади, а також місцевими органами самоврядування, що регулюють земельні відносини.
Джерелами земельного права є як земельне законодавство, яке об'єднує нормативні правові акти, що регулюють відносини щодо використання та охорони земель (ст. 3 Земельного Кодексу - далі ЗК), так і нормативні правові акти, що утворюють інші галузі законодавства, але регулюють в окремих своїх положеннях земельні відносини поряд з іншими суспільними відносинами.
Відповідно в частині положень, що регулюють суспільні відносини, об'єктом яких виступає земля, земельні ділянки, їх частини, земельні частки або права на землю, вони також є джерелами земельного права, але залишаються в системі своїх самостійних галузей законодавства.
Так, джерелом земельного права є лісове законодавство, і зокрема Лісовий кодекс РФ в частині його положень, які визначають правовий режим земель лісового фонду; водне законодавство, що включає Водний кодекс РФ в частині його положень, які визначають порядок користування землями водного фонду. Також джерелами земельного права може бути визнано аграрне законодавство, представлене, наприклад, Законом «Про селянське (фермерське) господарство» [1] в частині його положень, що регулюють земельні відносини; цивільне і кримінальне законодавство, представлене частково Цивільним і Кримінальним кодексами РФ.
Другу групу джерел земельного права утворюють нормативні договори та угоди, укладені відповідно до Конституції РФ і Федеральним законом «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» [2].
Найбільш поширеним і широко відомим видом договорів є договори та угоди між РФ і окремими суб'єктами РФ про розмежування предметів ведення і повноважень. Угоди підлягають занесенню до реєстру угод, а також офіційному опублікуванню в місцевих засобах масової інформації. Договори та угоди носять комплексний характер, і земельні питання порушуються в них лише в самому загальному плані.
Договори підписуються Президентом РФ, з одного боку, і главою виконавчої влади відповідного суб'єкта РФ, з іншого. Земельні відносини, проте, більш детально можуть регулюватися в угодах, що укладаються на підставі договорів про розмежування повноважень і предметів ведення між Російською Федерацією і відповідними суб'єктами РФ.
Угоди підписуються головами виконавчої влади Федерації і суб'єкта Федерації і визнаються невід'ємною частину договорів.
Нині чинне земельне законодавство у відповідність до Конституції РФ перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів РФ.
Ієрархія земельно-правових нормативних актів є такі рівні:
1. Міжнародно-правові договори, підписані та ратифіковані Російською Федерацією, що містять земельно-правові норми (ст. 4 ЗК РФ).
2. Конституція РФ;
3. Федеральні конституційні закони.
4. Федеральні закони, норми яких повинні відповідати ЗК РФ;
5. Укази Президента РФ;
6. Постанови та розпорядження Уряду РФ;
7. Підзаконні нормативно-правові акти міністерств та виконавчих органів державної влади, видані в межах їх компетенції та на виконання законів та указів Президента РФ;
8. Закони суб'єктів РФ, які приймаються у відповідності з федеральними законами;
9. Нормативно-правові акти суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування.
Конституція РФ виступає в якості основного джерела практично всіх галузей права. Конституція РФ і федеральні закони мають верховенство на всій території Російської Федерації (п. 2 ст. 4 Конституції РФ). Отже, положення і норми Конституції Росії має вищу юридичну силу, пряму дію і застосовується на всій території країни. Їм повинні відповідати і не суперечити всі законодавчі та інші нормативно-правові акти, які приймаються всіма державними органами у сфері земельних відносин.
Разом з тим земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища віднесено до спільної ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (п. 1 ст. 72 Конституції РФ). Тим самим Конституція РФ підрозділяє земельне законодавство на федеральні правові акти та правові акти суб'єктів РФ. У цьому виявляється їх найбільш загальна класифікація.
Конституція РФ містить низку положень, які є відправними для земельного законодавства.
Так, безпосередньо на регулювання земельних відносин спрямовані наступні статті Конституції РФ:
1) ст. 9 - про землю та інших природних ресурсах, що у різних формах власності;
2) ст. 36 - про право приватної власності на землю і регулювання умов та порядку користування нею на основі федерального закону;
3) ст. 42 - про право кожного на сприятливе навколишнє середовище;
4) ст. 58 - про обов'язок кожного зберігати природу, дбайливо ставитися до її багатств;
5) ст. 72 - про віднесення до спільного відання Федерації та її суб'єктів земельного, водного, лісового законодавства, законодавства про надра, про охорону навколишнього середовища. Переважно регулювання земельних відносин належить до галузі спільного ведення, а за РФ залишається право управління федеральної власністю, в тому числі земельної, прийняття цивільного законодавства.
У ч. 1 ст. 9 Конституції закріплюється принцип використання і охорони землі та інших природних ресурсів як основи життєдіяльності народів у Російській Федерації, який визначає ставлення суспільства і держави до цих природних ресурсів як складової частини природи, що є необхідною умовою існування самого людського життя.
Даний конституційний принцип вимагає раціонального використання та охорони землі та інших природних ресурсів як середовища існування народів, що проживають на території РФ. Вся діяльність, пов'язана з використанням і охороною землі та інших природних ресурсів, повинна грунтуватися на обліку значення землі та інших природних ресурсів як основи життя і діяльності людини. Тому, використання землі та інших природних ресурсів з метою забезпечення сталого розвитку і життєдіяльності народів, що проживають на території РФ, має здійснюватися за умови збереження сприятливого навколишнього середовища і природних ресурсів для нинішнього і майбутніх поколінь.
У ч. 2 ст. 9 Конституції встановлюється множинність форм власності на землю та інші природні ресурси, можливість знаходження їх у приватної, державної, муніципальної власності та інших формах власності.
Стаття 36 (ч. 2) Конституції встановлює, що володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами здійснюються їх власниками вільно. Разом з тим в суспільних інтересах зазначена стаття вводить обмеження господарської свободи користувачів землі, які полягають у тому, щоб при цьому не завдавати шкоди навколишньому середовищу, і не порушувалися права і законні інтереси інших осіб.
В якості конституційної основи правового регулювання земельних відносин виступає ст. 42 Конституції, що проголосила право громадян на сприятливе навколишнє середовище та інші екологічні права.
Враховуючи, що земля є складовою частиною навколишнього середовища (ст. 1 ЗК), дія даної статті Конституції поширюється і на земельні відносини. Держава, в свою чергу, зобов'язана забезпечити захист цього права, підтримуючи сприятливе якість земель, надаючи наявну достовірну інформацію про їх стан і забезпечуючи відшкодування шкоди, заподіяної здоров'ю громадян або їх майну земельною правопорушенням.
Право громадян на сприятливе навколишнє середовище доповнюється обов'язком кожного зберігати природу і навколишнє середовище, дбайливо ставитися до природних багатств, проголошеної ст. 58 Конституції. Дане конституційне положення закріплює можливість визначати обов'язки громадян у галузі охорони земель та забезпечення раціонального землекористування.
Безсумнівну значимість для регулювання земельних правовідносин є також положення Конституції РФ:
- Про гарантування економічного простору, підтримки конкуренції, свободи економічної діяльності (ст. 8); про рівність всіх перед законом і судом (ст. 19);
- Про обов'язок кожного сплачувати законно встановлені податки і збори (ст. 57) та деякі інші.
Федеральне земельне законодавство у широкому сенсі слова утворюють закони і підзаконні нормативні правові акти, прийняті на федеральному рівні. Земельний кодекс РФ [3] є головним галузевим законом, мають пріоритетом у регулюванні земельних відносин.
Його прийняття стало важливою подією в житті Російської Федерації. Колишній ЗК РРФСР 1991 р . давно не відповідав потребам сучасних суспільних відносин, більше половини його статей були скасовані ще в 1993 р . при приведенні законодавства у відповідність з Конституцією РФ. Значна частина відносин, пов'язаних із землею, регулювалася підзаконними актами.
Земельний кодекс РФ є комплексним кодифікованим федеральним законом, який регулює значна різноманітність земельних відносин. Він визначає порядок надання та вилучення земельних ділянок, використання земель громадянами та організаціями для будівництва, ведення фермерського господарства, особистого підсобного господарства, використання земель, наданих в якості службових земельних наділів. Тут містяться основні норми, що встановлюють правовий режим різних категорій земель, що регулюють питання плати за землекористування, юридичної відповідальності за земельні правопорушення.
Кодекс створює правові гарантії проголошених в Конституції РФ земельних прав громадян; встановлює пріоритет охорони землі перед використанням землі як нерухомості; пріоритет охорони життя і здоров'я людини при вирішенні питання про витрати, що виникають у зв'язку з використанням земель; пріоритет цінних і особливо охороняються перед іншими категоріями земель.
ЗК РФ заповнив прогалини, що виникли в земельному законодавстві в попередні роки, а також створив ряд нових правових норм. Зокрема, врегульовані відносини власності на землю, змінені порядок і умови надання земельних ділянок у постійне безстрокове користування, введено поняття подільних і неподільних земельних ділянок. Важливе місце займають положення, що передбачають підстави та порядок припинення прав на землю, відсутні в ЗК РРФСР. У ЗК РФ позитивним моментом є також встановлення платності землекористування.
Земельним законодавством встановлюються норми, спеціально регламентують використання земель сільськогосподарського призначення. Так, з метою встановлення правових основ державного регулювання забезпечення відтворення родючості земель сільськогосподарського призначення при здійсненні власниками, власниками і користувачами, в тому числі і орендарями, земельних ділянок господарської діяльності на рівні Російської Федерації було прийнято Федеральний закон "Про державне регулювання забезпечення родючості земель сільськогосподарського призначення ". [4]
Предметом правового регулювання названого ФЗ є серед інших діяльність із забезпечення виробників сільськогосподарської продукції агрохімікатами та пестицидами, торфом і продуктами його переробки, гіпсом, вапняними і органічними добривами, технологіями, технікою, а також діяльність по здійсненню агротехнічних, агрохімічних, меліоративних, фітосанітарних, протиерозійних та інших заходів, щодо проведення наукових досліджень у галузі забезпечення родючості земель сільськогосподарського призначення.
Питанням особливої ​​охорони сільськогосподарських угідь як головного засобу виробництва присвячений також Закон РФ "Про меліорацію земель" [5]. У даному законі встановлюються правові основи діяльності в галузі меліорації земель, визначаються повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування з регулювання зазначеної діяльності, а також права та обов'язки громадян (фізичних осіб) та юридичних осіб, які здійснюють діяльність у сфері меліорації земель і забезпечують ефективне використання і охорону меліорованих земель.
Питання здійснення функції ведення державного земельного кадастру регулюються Федеральним законом "Про державний земельний кадастр" [6]. Даний закон включає в себе 5 розділів, в яких послідовно закріплений порядок ведення державного земельного кадастру і використання, що містяться в ньому.
Значна кількість земельних норм міститься у федеральних законах, що зачіпають поряд з іншими питання охорони, використання та обігу земель.
Проведення заходів з вивчення стану земель, планування та організації раціонального використання земель та їх охорони, організацію територій і земельних ділянок регулюється Федеральним законом «Про землеустрій» [7].
Особливості правового режиму окремих категорій земель визначені в законах: "Про обіг земель сільськогосподарського призначення" [8], "Про особливо охоронюваних природних територіях" [9], "Про надра" [10]; в Лісовому, Водному, Містобудівній кодексах та інших.
До джерел земельного права в частині норм, що регулюють земельні відносини, належать також нормативні акти, що утворюють систему інших підгалузей екологічного законодавства. Так, джерелом земельного права є Лісовий кодекс РФ [11] в тій частині його положень, які визначають правовий режим земель лісового фонду, Закон «Про тваринний світ» в частині положень, які визначають правовий режим середовища перебування тварин.
До федеральним законам, що містять норми земельного права, також відносяться Цивільний кодекс РФ, Кримінальний кодекс РФ, Кодекс РФ про адміністративні правопорушення. Значна кількість земельних норм міститься у федеральних законах, що регулюють поряд із земельними також інші різновиди суспільних відносин.
Перше місце серед даної групи законів за обсягом і значущості правових норм належить Цивільному кодексу РФ. Фактично всі його статті, де мова йде про нерухоме майно, поширюються на відповідні земельні відносини: гол. 9 «Угоди», відповідні розділи, що входять до Розділу II «Право власності та інші речові права», гол. 31 і 32 «Мена», «Дарування», гол. 34 «Оренда», гол. 36 «Безоплатне користування», гол. 59 «Зобов'язання внаслідок заподіяння шкоди». Цивільний кодекс містить також гол. 17 «Право власності та інші речові права на землю», яка з урахуванням специфіки земель як об'єкта майнових прав встановлює спеціальні правила володіння, користування і розпорядження землею.
У КоАП РФ і КК РФ містяться склади земельних правопорушень (злочинів) за які встановлюється і застосовується відповідно адміністративна і кримінальна відповідальність.
До федеральному земельного законодавства належать також укази Президента РФ, що регулюють земельні відносини. Підзаконними вони вважаються, тому що не повинні суперечити Конституції РФ і федеральних законів (ч. 3 ст. 90 Конституції). У цьому сенсі укази Президента РФ за юридичною силою стоять нижче федеральних законів і носять підзаконний характер. Але на відміну від нормативних актів Уряду вони не носять виключно виконавчий характер.
Склалася практика, коли указами здійснюється правове регулювання з питань, ще не знайшли відображення в законі, і їх дія продовжується до тих пір, поки з цього питання не буде видана норма закону. Насправді визначити, які положення указів діють, а в яких випадках слід спиратися на закон, не просто, і питання вирішується на практиці, частіше судової. Прецедентів паралельного прийняття закону і скасування відповідного указу Президента не є, що створює ситуації юридичної невизначеності.
Більшість указів Президента РФ, присвячені питанням приватної власності на землю, засновані на політиці лібералізації даного права, розширенні і зняття обмежень на реалізацію правомочностей власників щодо розпорядження землями.
Найбільш численну групу джерел земельного права становлять підзаконні нормативні акти, представлені постановами Уряду РФ і відомчими рішеннями. За своїм призначенням вони розвивають і забезпечують виконання окремих положень законів, тому не носять комплексного характеру, а є тематично вузькоспеціальними [12].
Уряд РФ, на виконання своїх повноважень, також активно бере участь у формуванні земельного законодавства. Акти Уряду РФ приймаються на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ і є обов'язковими до виконання в російській Федерації (ст.ст. 110, 115 Конституції РФ).
Урядом, зокрема, в останні роки були прийняті наступні постанови:
- "Про затвердження Положення про Федеральному агентстві кадастру об'єктів нерухомості" від 19 серпня 2004 р . N418;
- "Про затвердження Правил відшкодування власникам земельних ділянок, землекористувачам, землевласникам і орендарям земельних ділянок збитків, заподіяних вилученням або тимчасовим зайняттям земельних ділянок, обмеженням прав власників земельних ділянок, землекористувачів, землевласників та орендарів земельних ділянок або погіршенням якості земель в результаті діяльності інших осіб" від 7 травня 2003 р . N 262;
- "Про державний земельний контроль" від 19 листопада 2002 р . N833;
- "Про методику визначення зіставною за кадастрової вартості площі сільськогосподарських угідь" від 22 квітня 2002 р . N261.
До відомчих актів прийнято відносити накази, інструкції, правила, настанови, прийняті центральними органами виконавчої влади, до яких належать міністерства, державні комітети і відомства (Центральний банк, Федеральне агентство кадастру об'єктів нерухомості та ін.) Їх акти регулюють відносини усередині системи свого відомства.
Прикладами нормативних відомчих актів, які зачіпають земельні відносини, можуть служити:
- Наказ Росземкадастру від 27 січня 2003 р . N П / 6 "Про затвердження бланків документів, необхідних для здійснення державного земельного контролю";
- Наказ Росземкадастру від 17 жовтня 2002 р . NП/337 "Про затвердження Методики державної кадастрової оцінки земель поселень";
2. Нормативно-правові акти суб'єктів федерації і органів місцевого самоврядування як джерела земельного права
У республіках, які входять до складу Російської Федерації, роль джерел земельного права виконують конституції республік, а також нормативні постанови з питань використання та охорони окремих природних ресурсів, нормативні укази президентів республік (там, де вони обрані), а також нормативні постанови і розпорядження урядів республік . Тому в деяких з них прийняті земельні кодекси (Карелія, Комі та ін), а в деяких вони знаходяться в стадії розробки [13].
На підставі та на виконання Земельного Кодексу РФ, федеральних законів, інших нормативних правових актів РФ, законів суб'єктів РФ органи виконавчої влади суб'єктів РФ у межах своїх повноважень можуть видавати акти, що містять норми земельного права.
Серед нормативних правових актів, прийнятих суб'єктами РФ у сфері регулювання земельних відносин в рамках компетенції, встановленої ЗК РФ, можна назвати: Закон м. Москви від 14 травня 2003 р . N27 "Про землекористуванні і забудову в місті Москві"; Закон Кемеровської області N 56-ОЗ від 18.07.2002 р. "Про надання і вилучення земельних ділянок на території Кемеровської області"; Закон Рязанської області від 4 листопада 2004 р . "Про особливості регулювання земельних відносин на території Рязанської області"; Закон Калінінградської області від 03.06.2005 N596 "Про резервування земельних ділянок для державних і муніципальних потреб" і ін
У суб'єктах РФ загальне управління використанням та охороною земель здійснюють відповідні органи державної влади суб'єктів, повноваження яких визначені Федеральним законом від 06.10.1999 № 194-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».
З урахуванням Федерального закону «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» [14] та Земельним кодексом РФ визначена компетенція селищної, сільської, районної та міської адміністрацій.
В інших суб'єктах РФ (в областях, автономних областях і округах) джерелами земельного права, крім законодавчих актів виступають статути суб'єктів РФ і видаються органами виконавчої влади нормативно-правові акти, а також рішення представницьких органів суб'єктів, постанови і розпорядження голів адміністрацій.
Так, в Нижньогородській області затверджено Програму приватизації земель сільськогосподарських підприємств, яка передбачає поділ землі та майна серед власників земельної частки. Ряд рішень з різних питань використання та охорони земель був прийнятий і в інших суб'єктах РФ.
На підставі та на виконання ЗК, федеральних законів, інших нормативних правових актів РФ, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ органи місцевого самоврядування також у межах своїх повноважень можуть видавати акти, що містять норми земельного права.
Відповідно до ст. 12 Конституції РФ в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке є самостійним у межах своїх повноважень. Органи самоврядування не входять до системи органів державної влади.
Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійне вирішення питань місцевого самоврядування, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. Місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських, інших поселеннях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно (ст. 131 Конституції РФ).
З питань місцевого значення населенням муніципальних утворень безпосередньо і (або) органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування приймаються муніципальні правові акти.
Наприклад, голова місцевої адміністрації в межах своєї, компетенції видає постанови і розпорядження, а керівники органів та структурних підрозділів місцевої адміністрації видають накази, які, маючи загальнормативний значення, є джерелами земельного права: про порядок використання земель загального призначення в населених пунктах; про порядок використання земель міської, сільської забудови і т.п.
З питань здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, можуть прийматися муніципальні правові акти на основі та на виконання положень, встановлених відповідними федеральними законами і (або) законами суб'єктів Російської Федерації.
Муніципальні правові акти, прийняті органами місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому виконанню на всій території муніципального освіти. Нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування не повинні суперечити конституційним, законодавчим, підзаконним нормативно-правовим актам, указам Президента РФ і нормативно-правових актів суб'єктів РФ. За невиконання муніципальних правових актів громадяни, керівники організацій, посадові особи органів державної влади та посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність відповідно до федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Забезпечення дотримання існуючої ієрархії нормативно-правових актів покладається на суди і прокуратуру.

Література
1. Конституція РФ.
2. Земельний кодекс Російської Федерації від 25.10.2001 N136-ФЗ (ред. від 7.07.2009, з ізм. Від 24.07.2009).
3. Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації».
4. Єрофєєв Б.В. Земельне право Росії: Учеб. / Відп. ред. Н.І. Краснов. - 9-е изд., Перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2004.
5. Земельне право. Конспект лекцій / Укл. Павловський І.А.. М.: МІЕМП, 2004.
6. Краснова І.О. Земельне право: елементарний курс. Вид. 2-е, перероб. і доп. М.: МАУП, 2003.
7. Сухова В.І. Довідник юриста по земельному праву. - СПб.: Пітер, 2006.