ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ РОСІЇ В XVIII І XIX СТОЛІТТЯХ
Зміст
1. Верховна влада
2. Центральні установи
3. Місцеве управління
4. Судоустрій
Верховна влада. Петро Великий зосередив у своїх руках і юридично, і в дійсності, - абсолютну необмежену владу, усунувши ті дві установи (патріаршество і боярську думу), в яких так чи інакше могло виявлятися протидія самодержавству государя. У царювання його ця влада була формульована в законі - у Військовому Статуті ("Його Величність є самовладний монарх, який нікому на світі про свої справи відповіді дати не має, але силу і владу має свої держави й землі, яко християнський государ, з власної волі і благо думку, управляти ") і в Духовному Регламенті, - що хоча і не могло відбитися на суть влади монарха, але безсумнівно мало серйозне практичне значення, вносячи точність і визначеність в область, яка до тих пір нормувалося лише загальним народним правосвідомістю, виражається досить плутано у звичайному праві. В цей же царювання з'являється офіційно теоретичне обгрунтування прав необмеженого імператора, у вигляді написаного Феофаном Прокоповичем, за дорученням Петра, трактату: "Правда волі монаршої" (Повний Звід Законів, тому VII, № 4870). Виходила з панівною тоді теорії договірного походження держави, а також зі Священного Писання, і виводила з них необмеженість влади російського монарха, "Правда волі монаршої" повинна була підняти моральний авторитет цієї влади, але разом з тим ставила для законності її дій відомі умови (веління государя не повинні бути шкідливі); крім того, "Правда" порушувала чимало політичних питань, раніше навряд чи цікавили наше суспільство. Будучи поширена за Петра і при Катерині I в десятках тисяч примірниках, вона повинна була будити політичну думку, даючи їй іноді напрямок, не цілком згодне з цілями трактату, хоча він і дозволяв питання, що зачіпають завжди на користь необмеженої монархії. Негайно після смерті Петра починаються спроби вищих верств тогочасної чиновної, а також і родової придворної аристократії, так чи інакше обмежити владу імператора. Прихильники малолітнього великого князя Петра Олексійовича (князь Дмитро Михайлович Голіцин і ін) пропонували звести його на престол, доручивши правління імператриці Катерині разом із Сенатом. План цей не був приведений у виконання: на престол зійшла Катерина I, але не по праву своєму, а з обрання Сенатом, Синодом і генералітетом. Прагнення до обмеження імператорської влади, як це відразу помітили іноземні посланці при російською дворі, позначилися в установі Верховної Таємної ради (8 лютого 1726 р.), в якому кілька осіб (князь Меншиков, граф Апраксин, граф Головкін, барон, граф Толстой, князь Дмитро Михайлович Голіцин) фактично керували усіма справами державного управління. Сходження на престол малолітнього Петра II (7 травня 1727 р.), що відбулася згідно тестаменту Катерини I, але офіційно назване "Обрання" на престол, ще більше підняло значення "верховніков" (див.) - членів Таємної ради, яким п. 5 Тестамент передав " повну владу правительствующего самодержавного государя ". Після падіння Меншикова в Раді одержали перевагу представники родової аристократії в особі чотирьох князів Долгоруких і двох князів Голіциних; крім них членами Ради були граф Головкін і барон Остерман. Влада своєї верховники не побажали випускати з рук і після раптової смерті Петра II (18 січня 1730 р.). Запрошуючи на престол Курляндську герцогиню Анну Иоанновну, дочка Івана Олексійовича, Рада запропонувала їй ряд пунктів, які вона й підписала в Мітаві. Пунктами цими або попередніми "кондиціями" майбутня імператриця зобов'язувалася, між іншим, у подружжя під все життя не вступати, не призначати собі спадкоємця, не оголошувати війни і не укладати миру без згоди Верховної Таємної ради; підданих новими податками не обтяжувати; в чини вище полковника і в усі придворні нікого не виробляти, вотчин і сіл нікому не жалувати; гвардії та армії перебувати у віданні Верховної Таємної ради; у дворянства життя, майна і честі без суду не віднімати; не розпоряджатися державними доходами. При недотриманні однієї з цих умов імператриця мала позбутися престолу. Прибувши у Москві і переконати, що ці пункти запропоновані їй лише незначною партією, імператриця 25 лютого розірвала їх, і 28 лютого того ж 1730 був виданий маніфест про сприйняття нею самодержавства. Спроби обмежити самодержавство на якийсь час припинилися, хоча, за словами "секретного повчання" Катерина II генерал-прокуророві князю Вяземському, в Сенаті існувала партія, яка хотіла цього. Спробою обмежити владу Катерини II був представлений їй графом Н.І. Паніним, негайно після сходження її на престол, проект установи Ради і реформи Сенату. Власне в самому проекті, написаному Д.І. Фонвізіним під керівництвом Паніна - який, у свою чергу, як стверджують, перебував під впливом принципів шведського державного ладу, - обмежувальні тенденції виражені настільки слабо, що деякі дослідники (пан Чечулін) заперечують і саму за цих тенденцій. Сама імператриця, однак, судячи з листа її до Понятовському (у серпні 1762 р.), і ті з сучасників, які були знайомі з проектом і чиї відгуки про нього дійшли до нас (Вільбуа, граф Бестужев-Рюмін, граф М.Р. Воронцов), одностайно бачили в ньому прагнення до аристократичного способу правління. Характер обмеження імператорської влади до деякої міри мали постанови про те, що частина членів Ради (6) повинні бути незмінний, а Сенат повинен складатися переважно з членів, призначуваних від корони і незмінних, частиною ж, і при тому найбільш значною, з членів, що обираються дворянством. Від реалізації цього проекту, в якому треба бачити останню спробу аристократичної партії, Катерина, після довгих коливань, відмовилася. Пізніше імператриця, яка говорила про себе, "що вона в душі республіканка і деспотизм ненавидить", прийшла до переконання, що "для блага народу руського абсолютна влада необхідна". Цю думку вона детально розвинула у своєму "Наказі" (розділи I - III). У першу половину царювання Олександра I самодержавство, за висловом Сперанського, "мало прямий напрямок до свободи". Ще будучи спадкоємцем, в квітні 1797 р., Олександр Павлович просив Чарториських скласти проект маніфесту, який повинен був бути оприлюднений при майбутній вступ Олександра на престол. Він бажав, щоб в маніфесті були зазначені незручності спадкової монархії, реформи, які Олександр припускати дати Росії, і його намір щодо здійснення цих реформ відмовитися від престолу на користь того, хто по народному вибору виявився б більш здатним продовжувати розпочату ним справу. Восени того ж 1797 р. Олександр писав Лагарпу про свій намір поступовими реформами дати народові вільне конституцію, з народним представництвом. У 1801 р. був складений, для оприлюднення під час коронації, проект "всемилостивий грамоти російському народу", в якій, крім відновлення сили деяких катерининських законів, скасованих Павлом (дворянські грамоти, грамоти на права і вигоди міст, заборона конфіскації і т. п .), встановлювалося право особистої недоторканності і "безперешкодно свобода думки, віри чи віросповідання, богослужіння, слова чи промови, листи і діяння, поколіку вони законам державною не противні і нікому не вредітельни". У цілому ця грамота оприлюднена не була: Олександр, окремими розпорядженнями, відновив лише силу деяких катерининських законів. У 1802 році в "неофіційному комітеті" обговорювалася, але врешті-решт відкинута думка (графа М. С. Мордвинова, Г. Р. Державіна) про надання Сенату прав "корпусу політичного", з тим, щоб сенатори або частину їх обиралися народом, тобто в дійсності - дворянством. У 1803 р. імператор доручив, через Кочубея, Сперанському скласти план пристрої судових та урядових установ. Він дійшов до нас в чорновій рукописи, де викладені загальні початку "державного закону" (цим виразом, за словами Сперанського, замінений термін "конституція"); але разом з тим Сперанський доводив неможливість негайного введення представницької форми правління у тогочасній Росії. Він припускав, зберігши самодержавну владу, ввести різні встановлення, які, поступово розкриваючись, готували б дух народний до "істинного монархічному" управлінню. Для цього він пропонував заснувати Сенат законодавчий і Сенат виконавчий (суд і управління). "Привчаючи народ дивитися на законодавчу владу в деякому зовнішньому відділенні", ця реформа, разом з публічністю всіх діянь Сенату, "виховає народ до іншого порядку речей, і з розвитком освіти і сполученням багатьох обставин, у ті ж, так би мовити, рами вміститься інше пристрій, не на видимому порядку, але на внутрішньому засноване ". Яка була доля цієї роботи Сперанського - невідомо. У 1804 році Розенкампфу, першому референдарія комісії складання законів, було доручено, через князя Лопухіна, скласти проект конституції. Він написав лише загальний начерк її, який був розроблений Новосильцева і Чарториських, але не дістав подальшого руху на увазі того, що Олександр був у той час відвернений питаннями зовнішньої політики (війни 1805 - 1807 р.). Наскільки можна судити за листами професора Паррота до імператора, думка про запровадження конституційного правління не залишала його в ці роки. У 1808 р. почалися безпосередні спільні роботи Олександра зі Сперанським зі складання конституції. Проект її до жовтня 1809 р. був написаний Сперанським і потім був підданий спільної його і імператора обробці. Основні положення проектованого ними "державного уложення" зводилися до наступного. Законодавча влада здійснюється спільно государем і "державної думою", причому право ініціативи законів і санкції їх належить виключно государю, бо уряд повинен мати "всю можливу силу діяти на благо, і сила ця в одному тільки зловживанні її повинна бути умеряема"; втім, державної думі надається робити подання про державні потреби. Судді вільно обираються підданими; уряд, складаючи з себе відповідальність за цю частину, передає її, так би мовити, того ж початку, від якого закінчується і влада законодавча, тобто народу. У суді дія уряду обмежується одним наглядом, через голів судів (які не суть судді), за дотриманням форм судових та охороною їх. Виконавча влада належить уряду, причому кожен акт державної влади має бути контрасігнірован міністром, відповідальним перед державною думою. Коли який-небудь мірою уряду "явне буде зроблено порушення корінному державному законом, як-то особистої або політичної волі", або коли уряд "у встановлений час не представить звітів", то в цих випадках (і тільки в них) законодавче стан виступає з своєї ролі установи, що розглядає лише питання, порушені урядом, і власною владою збуджує слідство проти міністра. Початок поділ влади проводиться послідовно від центральних установ до місцевих (губернських, окружних і волосних), які все побудовано на одній і тій же схемі. "Законодавство Управління Суд Державна дума Міністерства та урядовий Сенат. Судовий Сенат. Губернська дума. Управління губернське. Суд губернський. Окружна дума. Управління окружне. Суд окружної. Волостная дума. Управління волосне. Суд волосний." Всі члени управління з'єднуються в державній раді і через цю установу ("стан", за термінологією Сперанського) сходять до верховної імператорської влади. Волосні думи збираються кожні 3 роки і складаються з усіх власників нерухомої власності і представників від казенних селян (по 1 на 500 душ). Волосна дума обирає членів волосного правління та суду, розглядає звіти правління, складає список 20 найдосвідченіших обивателів, обирає членів окружної думи і подає їй про потреби волості. Абсолютно аналогічні обов'язки окружної та губернської дум. Державна дума складається з депутатів, обраних губернськими думами, але, на противагу місцевим дум, що збираються лише раз на три роки, вона, в силу самого закону, повинна збиратися щорічно (у вересні). Представник державної думи (її "канцлер") обирається нею і затверджується государем. Деяких з місцевих посадових осіб, а також сенаторів, уряд повинен був призначати з осіб, внесених до списків відмінних громадян, складені волосними, окружними і губернськими думами. Це державне укладення передбачалося ввести в дію поступово: до 1 січня 1810 перетворити Державний рада, до 1 травня закінчити перетворення всіх міністрів і першого (адміністративного) департаменту правительствующего Сенату, і до того ж терміну розглянути в Державній раді проект державного уложення, а з 1 травня почати введення встановлених ним волосних, окружних і губернських установ. 15 серпня наступ малося на увазі скликати депутатів губернських дум, під приводом розгляду проекту цивільного уложення, дати їм два тижні, щоб перевірити свої повноваження і представити накази, а 1 вересня відкрити Державну Думу, з усіма пристойними обрядами. І тоді, за словами Сперанського, "Росія сприйме нове буття і абсолютно в усіх частинах перетвориться". Реформа, однак, затрималася. Державна рада був відкритий в призначений час і в припущенні вигляді, як орган, через який справи трьох "державних станів" - Думи, міністерств і судового Сенату - повинні сходити до державної влади; реорганізація міністерств відбулася не відразу і не в повному обсязі, а решта реформа (судова та конституційна) хоча і була схвалена государем, але зовсім не була здійснена, головним чином, мабуть, у силу наступили військових подій (Вітчизняна війна) і немилості, в яку впав Сперанський. Свій намір дарувати Росії конституцію Олександр Павлович виявляв і в другу половину свого царювання. У 1815 р. він дарував конституцію Царства Польського, а в 1818 р. у промові, виголошеній на варшавському сеймі, дав зрозуміти, що збирається поширити і на Імперію "рятівні впливу законосвободних установ". Незабаром після цього він доручив скласти план конституції для Росії Новосильцеву, який і склав, за допомогою французького юриста Deschamps, "Державну статутну грамоту Російської Імперії". Вона не містила в собі проекту спільного перебудови імперії, а вводила лише Державна Сейм з двох палат: Сенату (з членів, довічно призначуваних государем) і Посольській палати (члени її призначалися государем з кандидатів, обраних у подвійному числі Посольській палатою кожного намісництва); в склад намісницьких сеймів повинні були входити члени, призначені государем з кандидатів, обраних дворянами і містами намісництва в полуторному числі майбутніх членів. Державному Сейму надавалося участь у законодавчій владі государя: для видання закону і затвердження бюджету потрібна згода обох палат. Ініціатива закону і право затвердження законопроектів належали одному государю. Встановлювалася відповідальність міністрів. У 1819 р. проект був представлений государю, який залишився задоволений цією роботою, але в законодавчому порядку проект не отримав руху. З тих пір питання про введення представницької форми правління в урядових сферах не виникало; лише в кінці царювання Олександра II виникли припущення, які не мали, проте, всупереч ходячому думку, суворо конституційного характеру, але суспільством чомусь поняті саме в цьому сенсі. Імператор схвалив лише думка міністра внутрішніх справ, графа Лоріс-Мелікова, про своєчасність залучення знаючих осіб - стосовно до порядку, вже випробуваного при розробці селянської реформи, - до дорадчому участі у виготовленні центральними установами законопроектів з тих питань, які Найвищої волею будуть визнані такими, що підлягають вирішенню . 17 лютого 1881 був найвищий затверджений доповідь графа Лоріс-Мелікова, в якому пропонувалося: "1) зробити нині ж розпорядження, щоб знаходяться в різних міністерствах та інших центральних установах матеріали, що мають відношення до перерахованих міністром внутрішніх справ питань, були зібрані, згруповані за однорідними предметів і наведені в такий порядок, в якому, на розсуд підлягає міністра, вони могли б з зручністю бути піддані міркуванню підготовчих комісій. 2) На закінчення цих (пункт 1) робіт призначити термін, що співпадає з закінченням сенаторських ревізій. Після пред'явлення сенаторам добутих з ревізії даних, доповнити ними зібрані в центральних установах матеріали і встановити ті питання і пропозиції, які протягом осені могли б бути внесені в підготовчі комісії. 3) Підготовчі комісії заснувати з членів урядових відомств і запрошених, з Високого зволення, знаючих - службовців і не службовців - осіб, відомих своїми спеціальними працями в науці або досвідченістю з різних галузей державного управління або народного життя. На обов'язок цих комісій покласти складання законопроектів у тих межах, котрі будуть вказані Найвищої волею. 4) Складені підготовчими комісіями законопроекти, попередньо внесені встановленим порядком у Державну раду, передавати за височайшим повелінням на Обговорення спільної комісії, яка започаткована на нижченаведених підставах. 5) Загальна комісія, під головуванням особи, безпосередньо обраного Найвищою владою, складається: а) з призначених, за височайшим повелінням, до постійної присутності в оной осіб , які брали участь у роботах підготовчих комісій; б) з виборних від губерній, в яких введено положення про земських установах, і від деяких найзначніших міст, і в) з призначених особливим порядком членів від тих місцевостей, в яких положення про земських установах не діє. 6) Від губерній, в яких введено положення про земських установах, обирається до складу спільної комісії по одному або по два члени, порівнюючи з населенням губернії. Обрання надається губернським земським зборам. 7) Члени від найзначніших міст обираються міськими думами, в столицях - по два, в інших містах - по одному. 8) Губернським земським зборам і міським думам надається обрати членів спільної комісії як із середовища голосних, так і з інших осіб, що належать до населення губернії чи міста. 9) Порядок та умови призначення в спільну комісію представників від місцевостей, в яких положення про земських установах не діє, мають бути визначені окремо. 10) Члени підготовчих комісій, не призначені до постійній участі в заняттях спільної комісії, присутні в ній, з правом голосу, під час обговорення тих законопроектів, у складанні яких вони брали участь. 11) Для занять спільної комісії призначається певний термін. 12) Роботи спільної комісії мають значення дорадче. Установою її не змінюється існуючий нині порядок порушення законодавчих питань і остаточного їх обговорення. Розглянуті спільною комісією законопроекти вносяться законним порядком до Державної ради підлягають міністрами, з викладом і власного укладення міністра ". У той же день імператор наказав Лоріс-Меликову виготовити урядове повідомлення про прийняте рішення. Проект цього повідомлення був виготовлений графом Лоріс-Меликова та вранці 1 березня 1881 схвалений государем імператором, який при цьому висловив бажання, щоб проект повідомлення, до його надрукування, був вислуханий у засіданні Ради міністрів 4 березня. Мученицька смерть імператора Олександра II не відразу зупинила рух цієї справи. 8 березня був зібраний Рада міністрів, що висловився, більшістю голосів, на користь проекту. Для остаточного обговорення його було припущено нове особлива нарада, яке, однак, не відбулося, і 29 квітня 1881 р. було видано маніфест, в якому імператор Олександр III, між іншим, говорив: "посеред великої Нашої скорботи голос Божий велить Нам стати бадьоро на справа Правління, в надії на Божественну Промисел, з вірою в силу та правду Самодержавної влади, яку Ми покликані утверджувати і охороняти для блага народного від усяких на неї намірів ". Таким чином Імператорська влада була і залишається необмеженою. Порядок спадкоємства престолу визначений актом 5 квітня 1797 До спадкуванню призиваються спочатку чоловіки чоловічих ліній, згідно початків первородства і послідовного спадкоємства ліній (так зване початок заступання: престол переходить у бічну лінію лише за припинення всіх прямих спадних ліній), і в разі остаточного припинення всіх чоловічих ліній - у жіночі, слідуючи тут дуже складного порядку (див. Царі). Закони про престолонаслідування є єдиними, до деякої міри, що зв'язують волю царюючого імператора, так як він при святому коронуванні і миропомазанні "зобов'язується свято спостерігати" всі закони. Усі інші "Основні державні закони", за силою своєї, нічим не відрізняються від законів звичайних. Повноліття Государя (і Спадкоємця) покладається в 16 років. При вступі на престол неповнолітнього імператора засновується уряд (для управління державою) та опіка (над особистістю монарха); уряд і опіка можуть поєднуватися в тому ж особі або, за призначення помер Государя, бути доручені різним особам (див. Регентство). Якщо помер Государем не призначено інших осіб, то уряд і опіка належать батькові чи матері імператора, або найближчому до спадщини престолу повнолітньому родичеві (або родичці) малолітнього імператора. При правителя покладається рада уряду з 6 осіб (і безпосереднього числа членів Імператорської Прізвища, за призначенням правителя); думку ради питається правителем з усіх без вилучення справах, що підлягають вирішенню імператора. Вирішальний голос належить правителю. Ради, що складалися безпосередньо при особі монарха, існували під різними найменуваннями протягом майже всього XVIII століття, причому слабкість деяких представників верховної влади в XVIII столітті іноді приводила до того, що фактично влада імператорів частиною здійснювалася (від їхнього імені) цими радами. Такий характер носили Верховний Таємний рада (з 8 лютого 1726 по 4 березня 1730 р.) і Кабінет міністрів (з 18 жовтня 1731 по 1741 р.), укази яких мали значення Найвищих указів. Інші поради "при боці" імператорів, як то Конференція при вищого дворі - при Єлизаветі, Рада - за Петра III, Рада - за Катерини II (з 1768 р.) і за Павла - зовсім не мали політичного значення. Компетенція цих, іноді підлозі негласних установ носила дорадчий характер і завжди обмежувалася досить вузьким колом справ (головним чином - військові та іноземні справи). В даний час таким радою при необмеженій монарха є (з 12 листопада 1861 р.) Рада міністрів, фактично збирається вельми рідко і складається, під особистим головуванням Государя, з міністрів та особливо призначених осіб. Компетенція його абсолютно невизначена: на його розгляд справи вносяться не інакше, як за височайшим повелінням. У Раді обговорюються звичайно загальні питання політики, плани законодавчих робіт і т. п. Висновки Ради не оприлюднюються. Власна канцелярія монарха до деяких царювання (Катерини II і Павла) була центром всього державного управління. При Олександрі I, з установою міністерств, вона втратила своє значення, але під час Вітчизняної війни значення її знову зросла. Часом найбільшого її розширення є царювання Миколи Павловича, при якому вона складалася з 5 Відділень, за своїм значенням дорівнював міністерствам. З 1880 р. починається скорочення її Відділень. В даний час Власна Його Величності Канцелярія виконує функції особистої канцелярії монарха; при ній складається заснований в 1822 р. Комітет піклування заслужених цивільних чиновників і (з 1892 р.) Комітет для розгляду подань до Найвищим нагород. Власна Його Величності Канцелярія по Установам Імператриці Марії носить характер одного з міністерств, а не особистого секретаріату Імператора. Обов'язки канцелярії монарха, під час Найвищих подорожей, виконуються Імператорської головною квартирою.
Від Петра I до Олександра I. На початку царювання Петра вищим державним закладом продовжує бути боярська дума, яка в 1701 р. починає називатися Ближньої канцелярією. Приблизно з 1704 р. обов'язки її переходять в Канцелярію міністрів, яка з органу, що складається безпосередньо при государі та чинного спільно з ним, поступово звертається до органу самостійний. У 1711 р. (22 лютого) засновується Сенат, спочатку на випадок відлучки государя (Турецька війна), як орган, тимчасово його замінює, потім, після повернення государя, як постійний вищий орган державного управління, підпорядкований лише государеві і закону. У XVIII столітті фактичне та юридичне становище Сенату в системі державного управління не було незмінним. Бували епохи, коли Сенат, внаслідок малого уваги, що приділяється государем справах правління, фактично привласнював собі владу майже самодержавну (при імператриці Єлизаветі). Іноді, навпаки, Сенат опинявся підлеглим іншим державним установам (Верховній Таємної ради і Кабінету) і нарівні з іншими колегіями отримував від них укази. У Сенаті в XVIII столітті зосереджувалися справи судові, адміністративні і законодавчі, простуючи на височайше затвердження звичайно через генерал-прокурора. Посада ця, заснована в 1722 р. (причому Ягужинський, перший займав її, фактично не виконував її з 1726 по 1730 р. і потім з 1731 до смерті своїй в 1736 р., а наступник йому було призначено лише в 1740 р.), встановлювала безпосередній зв'язок Сенату з государем і цим самим значно підвищувала значення Сенату, але з іншого боку, особистий вплив генерал-прокурорів іноді, особливо до другої половини століття, фактично пригнічувало самостійність Сенату. Між Сенатом і губерніями спочатку, особливо після того, як колишні накази були фактично скасовані, встановлювалися безпосередні зносини, для чого при Сенаті складалися губернський стіл, губернські комісії і обер-фіскал, з підлеглими йому місцевими (провінціал-й городовими) фіскалами. Коли недолік центральних установ став помітним і Петро I, в 1718 - 1720 р., заснував по шведському зразку колегії, то вони стали між Сенатом та місцевими установами. Відносини колегій до Сенату (аналогічного йому установи в Швеції не було) не були цілком з'ясовані ні в приватних регламентах колегій, ні в генеральному (28 лютого 1720 р.). Систематичності у розподілі справ державного управління колегіями досягнуто не було: справи однорідні (наприклад, фінансові) виявилися роздробленими між різними колегіями, майже всі колегії не тільки керували, але були і судовими інстанціями. Крім того, колегії створили страшну тяганину; але так як вони були засновані в епоху, коли Сенату було фактично неможливо, при повному розладі місцевого управління, виконувати одному всі функції центрального управління, то вони все-таки співслужили чималу службу. Коли по Установі про губерніях, майже всі справи, що вироблялися в колегіях, були передані в губернії, колегії (з 1781 р.) поступово стали закриватися. Губернські встановлення знову виявилися підлеглими безпосередньо Сенату. Відновлення колегій за Павла знову створило інстанцію між Сенатом і губерніями.
ВІД ОЛЕКСАНДРА I ДО НАШОГО ЧАСУ. У перше десятиліття XIX століття вищими державними установами є Державна рада, спочатку заснований 30 березня 1801 спеціально в якості законовещательного установи, реформований Маніфестом 8 вересня 1802 р. Сенат, засновані у той же день міністерства і тоді ще не скасовані колегії. Взаємні відносини всіх цих установ були намічені досить неясно. Міністерства були якийсь надбудовою над колегіями, не вносила нічого принципово нового, так як вже й раніше (за Павла) деякі колегії підпорядковувалися "головним директорам". Колегії були розписані по (восьми) міністерствам, причому кожен міністр отримував від підлеглих йому колегій меморії і представлення. У справах, не вищими за влади міністра, він давав колегії та "рішучі відповіді", інші ж, дивлячись по важливості, або вносив до Державної ради, або доповідав у комітет міністрів, який не був особливим установою, але лише формою сукупного доповіді: за одноосібним доповіді міністрів остаточних Найвищих резолюцій побічні не могло. Діяльність міністрів контролювалася Сенатом, якому міністри були зобов'язані щорічним звітом. На ділі такого роду порядок проіснував досить недовго. Рада скоро втратив характер законовещательного установи і звернувся в судове місце. З 1803 р. починається поступове, поза будь-якого певного плану що відбувається закриття колегій, справи яких передаються до департаментів та секретаріату міністерств. Одноосібні доповіді міністрів входять у постійне вживання, а комітет міністрів поступово повертається у самостійну установу (з 1808 р. у нього з'являється власна канцелярія) і, особливо, під час відсутності імператора (1805 - 1808), стає центром всього державного управління, отримуючи надзвичайні повноваження. Звітність міністрів Сенату спочатку звертається в порожню форму, а років через 2 - 3 абсолютно припиняється. У 1810 - 11 р. була проведена друга, найбільша і найбільш послідовно задумана з коли-небудь вищих у Росії реформа всього управління, не доведена, однак, до кінця, внаслідок чого знову засновані встановлення виявилися неузгодженими з губернськими і з тими центральними установами, яких реформа не торкнулася. Щоб розібратися в системі центральних установ Росії, цілком (крім судових) успадкованих нами від тієї епохи і з того часу зазнали лише несуттєвим змін, необхідно не випускати з уваги того загального плану, яким визначалося їх взаємне відношення. Як вже було зазначено вище, план цей зводився до наступного: органом законодавчої влади була виборна державна дума, судової - судовий Сенат, виконавчої - міністерства, що об'єднуються Урядовий сенат. Всі частини управління з'єднувалися в державній раді і через нього сходили до Верховної влади. Комітет міністрів передбачалося скасувати. Приведений у виконання цей план був тільки щодо Державної ради і міністерств, перетворених, на увазі подальших реформ, законодавчими актами 25 липня 1810 і 25 червня 1811 Таким чином основна ідея, яка визначала організацію державної ради та її ставлення до інших установ, втратила практичне значення, і Державна рада виявився неузгодженим з іншими центральними установами, крім міністерств; відомий modus vivendi виробився між ними лише мало-помалу, шляхом прецедентів і звичаїв. Спочатку Державна рада був установою і законовещательним, і адміністративним, і судовим. Це остання функція скоротилася, і досить суттєво, раніше за інших. У цьому відношенні велике значення мала судова реформа імператора, що надала судову владу в усьому її просторі Сенату і місць судовим. В даний час до Державної ради вносяться деякі справи адміністративні та, головним чином, справи законодавчі; останні становлять майже виняткову його компетенцію, так що, на думку авторитетних дослідників російського державного права (Н. М. Коркунов), попереднє обговорення проекту в Державній раді є в нас основним, відмітною ознакою закону. Самостійної, вирішальною влади Державна рада не має; його "думки" потребують Найвищому установі, причому Государ Імператор не пов'язаний думкою більшості і може затвердити як цю думку, так і думку меншості або окремих членів, або навіть ухвалити цілком самостійне рішення. Державна рада функціонує в складі загальних зборів і департаментів, причому справи адміністративного характеру звичайно сходять на Найвище твердження з департаментів, а справи законодавчі, будучи розглянуті в департаменті (у разі особливої важливості чи складності - в сполучених департаментах), надходять у загальні збори, думка якого підноситься до височайшим твердженням. Державна рада складається з членів за особливим височайшим призначенням і з міністрів. Справи підготовляють до слухання і журнали засідань складаються Державної канцелярією, на одне з відділень якого (з 1894 р.) покладено видання Зводу Законів і Повного Зборів їх. Установою, за компетенцією своєї почасти конкуруючим з Державною радою, є комітет міністрів. При реформі 1810 - 11 р. комітет припущено було скасувати і справи його передати у правительствующий Сенат; але так як реформа Сенату не здійснилася, то комітет, de facto, залишився не скасованим, хоча в новій установі міністерств (1811) про нього нічого не говорилося . У 1812 р., з нагоди від'їзду Государя на війну, комітет знову отримав надзвичайні повноваження (з 1816 по 1825 р. це повторювалося майже щорічно) і мало-помалу придбав головне значення: сюди стікалися справи законодавчі, найважливіші адміністративні та судові. Починаючи з царювання Миколи I значення комітету починає падати. Судові справи, особливо після судової реформи, туди більше не надходять. Комітет міністрів набуває характеру вищої установи в адміністративних справах, причому все більше число цих справ надавалося вирішенню окремих міністерств або за взаємною їх згодою. Ніякої певної, послідовно проведеної ідеї ні в організації комітету, ні в його компетенції, ні в його становищі серед інших державних установлень свідомо покладено не було; відносини його до Державної ради, а почасти й до Сенату, залишилися зовсім невизначеними. Справи вносяться до комітету або міністрами, або за особливими Найвищим велінням. Справи ці - або такі, для вирішення яких недостатня владу міністра, або такі, за якими потрібно спільна дія декількох міністрів; сюди ж відносяться справи про приватні вилучення із закону, а також загальні правила в вилучення від законів, що видаються "тимчасово" - але так як "тимчасово" насправді означає "надалі до скасування", то за дією своєму часові постанови нічим не відрізняються від загальних законів, що видаються, без такого застереження, Державною радою. Всі "положення" комітету (крім нечисленних винятків) потребують Найвищому установі. Комітет складається з міністрів та главноуправляющих окремими частинами, голів департаментів Державної ради (з 1812 р.), особливих членів і голови за височайшим призначенням і функціонує лише в складі (загального) зборів. При комітеті складається канцелярія. Реформа міністерств, вироблена в 1810 - 11 роки, у тому, що стосується внутрішнього устрою, представляє один з найбільш ясно задуманих і послідовно проведених законодавчих актів. "Через міністерства верховна виконавча влада діє на всі частини управління"; "міністри безперервним своєю дією доставляють законам швидке і точне виконання", для чого їм надана влада спрямовувати діяльність підпорядкованих установ і примушувати їх. Це право, у зв'язку з отримав надзвичайний розвиток правом особистих всеподданнейший доповідей, повідомило у вищій мірі владний характер втручання міністерств у всі справи установ, підпорядкованих їхнім керівництву. З органів нагляду за місцевими законами і керівництва ними міністерства звернулися до органів, що залучили до себе саме виробництво маси справ. Таким чином, всупереч первісного змісту закону, створювалася, з плином часу, все збільшується, адміністративна централізація. Що міністерства повинні поневолити все місцеве управління, це усвідомлювали і сучасники їх установи, і перш за все сам Сперанський; в план його входила, тому, організація місцевого виборного самоврядування, яке, звичайно, протиставило б міністерствам значно більший опір, ніж губернські правління і казенні палати . Але в тій частині, яка стосувалася місцевих установ, реформа Сперанського здійснена не була. У царювання Олександра I і Миколи I міністерства фактично цілком підпорядкували собі губернські правління, що діють, за законом, ім'ям Його Величності, і звернули губернатора, представника верховної влади в губернії, в свого чиновника. Влада міністрів стала, так би мовити, знизу нічим необмеженою. Цей порядок речей настільки укорінився, що закони про земський і міському самоврядуванні фактично майже не могли його похитнути. Ставлення влади міністрів до вищих державних принципам і до закону також набуло характеру, не властивий початковим видами законодавця. Над міністрами, об'єднуючи і направляючи їх діяльність, повинен був стояти реформований урядом Сенат. Вже багато років після реформи міністерств, коли у знаходився на засланні Сперанського не могло бути і віддаленій надії на здійснення його плану в цілому, він писав імператорові про необхідність перетворити Сенат. "Дай Бог, - говорив він, - щоб час це настав; я твердо впевнений, що без пристрою Сенату, згідного пристрою міністерств, без осередку і твердої зв'язку справ, міністерства завжди будуть наносити більше шкоди і Вам турбот, ніж користі і гідності". Поруч з бюрократичними міністерствами повинен був, за планом Сперанського, стояти самостійний виборний орган - державна дума. За її відсутністю, міністерствам не було протиставлено реальної сили будь-якого іншого державного встановлення; навіть абстрактна сила закону їх мало стримувала, у вигляді можливості просити особистими всеподданнейшим доповідями Найвищі веління і навіть іменні укази. Крім посередництва міністрів, верховна влада може діяти ще через два встановлення: Державна рада і комітет міністрів. Але комітет складається майже виключно з тих самих міністрів і лише збільшує їх вплив, а Державна рада, згідно із законом, позбавлений ініціативи і складається значною мірою з міністрів, нинішніх і колишніх. Таким чином той прошарок суспільства, до якого або за походженням, або в силу своєї адміністративної кар'єри, належать або належали міністри, є єдиною великою політичною силою в державі; явища суспільного життя, простуючи до відома Найвищої влади не інакше, як за посередництвом представників цього шару суспільства, не можуть не фарбуватися його поглядами; разом з тим представники того ж шару є і найближчими виконавцями кожної Найвищої волі, та керівниками і начальниками всіх інших її виконавців, внаслідок чого значно змінюється іноді початковий характер того чи іншого закону (приклади - звільнення селян, земська реформа). Число міністерств і головних управлінь, під тим чи іншим назвою (канцелярія, управління і т. п.) користуються правами міністерств, не постійно: під впливом тих чи інших практичних, іноді особистих, міркувань, окремі групи справ виділяються в нові міністерства (так було утворено в 1837 р. міністерство державного майна), інші міністерства зливаються в одне (в 1868 р. міністерство пошт і телеграфів злито з міністерство внутрішніх справ, в 1880 р. відокремлено від нього, в 1882 р. знову з'єднане з ним). В даний час існує 15 міністерств і рівних їм установлень (міністерства Імператорського двору, іноземних справ, військове, морське, землеробства і державного майна, внутрішніх справ, народної освіти, шляхів сполучення, юстиції, фінансів, державний контроль, головне управління державного коннозаводства, духовне відомство православного віросповідання, державна канцелярія, відомство установ імператриці Марії). На чолі кожного міністерства стоїть міністр, з одним або двома товаришами (із військовим міністром їх немає, в міністерстві внутрішніх справ - 3), за загальним правилом не мають самостійної влади. При кожному міністрі є рада, думка якого повинна бути запитане по всіх існуючих справах, але думка для міністра не обов'язково. Крім такого загального ради, в багатьох відомствах існують спеціальні ради, (наприклад, у справах друку); деякі з них складаються з представників або зацікавлених класів населення (рада торгівлі і мануфактури), або "зацікавлених" відомств (статистичний рада при міністерстві внутрішніх справ, тарифний - при міністерстві фінансів); такого роду поради нерідко володіють і відомої вирішальною владою. Міністерства складаються з департаментів (званих також, без зміни істоти представленої ним влади, канцеляріями, управліннями, головними управліннями, відділами). Вони підготовляють справи до доповіді міністра і дозволяють власною владою цілий ряд поточних справ. Незважаючи на те, що в 1811 р. проект Сперанського про реформу Сенату був розглянутий Державною радою і схвалений ним, реформа ця не відбулася; закон 8 вересня 1802, зберіг недоторканними основні початку облаштування єкатеринського Сенату, залишається останнім основним законом про Сенаті. Установа міністерств відняло в Сенату функції активного управління; між тим закон 1802 стоїть на тій точці зору, що Сенат - верховний орган управління. Установа міністерств доручив Сенату нагляд за адміністрацією та об'єднання її дій, але в таких формах, які вимагали попередньої реорганізації Сенату - а її не відбулося. Таким чином основні закони про Сенаті виявилися в суперечності з його дійсної роллю. За законом міністри підпорядковані Сенату, але фактично значення міністрів, що стоять у безпосередній близькості до верховної влади, незмірно вище значення Сенату, від неї віддаленого. Тому надане законом Сенату право нагляду за міністрами, як і за всіма іншими установами (спеціальними законами від такого нагляду не вилученими), зводиться до того, що Сенат скасовує окремі розпорядження міністрів, що суперечать закону, причому роз'яснює зміст останнього. Втративши характер загального керівника внутрішнього управління, Сенат став переважно верховним органом адміністративної юстиції, зберігши лише трохи функцій активної адміністрації: публікацію законів, деякі справи казенного управління (затвердження порядків і торгів), видачу грамот на дворянство і т. п. Сенат діє не в увазі єдиного установи, а у вигляді департаментів (усього 6, трьох адміністративних і трьох судових) і "загальних зборів" і "з'єднаних присутності" кількох департаментів. Як департаменти, так і загальні збори діють іменем всього Сенату. Справи адміністративні відав у департаментах I, II і герольдії. У другій департамент надходять селянські справи, за поданнями міністра внутрішніх справ і губернаторів і за скаргами приватних осіб; до департаменту герольдії - справи про права стану дворянства і почесних громадян. Всі інші адміністративні справи поступають у перший департамент.
З часу Петра Великого у нас існують три системи місцевого управління - бюрократична, земська і станова, переплітаючись один з одним і нерідко втрачаючи свій первісний характер: органи чисто станові виконували обов'язки по загальному управлінню; органи, за своїм походженням земські, по службовому становищу та характеру діяльності іноді не відрізнялися від бюрократичних. Існуюче адміністративний поділ імперії зупинилося в загальних рисах з Петра I, в перший раз розділив Росію на губернії. Одиницями, аналогічними губерніях, є (переважно на околицях) області, округи, відділи, а також градоначальства. Більшу одиницю, яка об'єднує кілька губерній (зазвичай - на околицях), складають генерал-губернаторства. Крім загального поділу, існують ще особливі, з метою спеціальних галузей управління (округи судові, військові, навчальні, шляхів сполучення, поштово-телеграфні, митні, гірські і ін.) Деякі з цих поділів більш-менш збігаються з громад-губернським, інші побудовані на зовсім інших засадах (див. нижче, Адміністративний поділ Росії). Першою реформою місцевого управління при Петрі Великому було установа 30 січня 1699 бурмистерские палати в Москві і земських хат у містах. Склад їх був виборний. Хати збирали доходи і завідували повинностями, що лежали на "купецких і промислових людях". Управління справами міста як цілого, на них покладено не було. У 1702 р. були скасовані губні старости і справи їх передані воєводам і виборним дворянським радам, без яких воєвода нічого лагодити не міг. У 1710 р. на чолі губерній були поставлені губернатори, а з 1713 р. - колегії з губернатора і від 8 до 12 ландратов. У 1716 р. губернії були розділені на частки, і ландратами зроблені начальниками їх, внаслідок чого місцева адміністрація знову стала одноосібною. Для збору податків були засновані земські Камерін, комісари, рентмейстери. У 1719 р. губернії були розділені на провінції під управлінням воєвод, в руках яких зосередилися всі функції управління. Підпорядкованість воєводи губернатору була дуже незначна; воєвода міг навіть безпосередньо зноситися з органами центрального управління. Повітову адміністрацію складали земські комісари, писаря, наглядачі, і всі ці чини обиралися дворянством. Бюрократичний елемент зовсім скасував діяльність земських хат і привів міське господарство до повного занепаду. Петро, "щоб розсипану цю оселю паки зібрати", заснував по містах виборні магістрати, а в Санкт-Петербурзі - Головний магістрат (1721), що завідували "не тільки купецких людьми, але, яко начальство всього міста, поліцейськими, господарськими його справами і судом ". Суд взагалі був вилучений з рук губернаторів і воєвод та вручено виборним ландрихтера і надвірним судам. Ще за життя Петра спостерігається антагонізм між бюрократичним органами - губернаторами і воєводами, яких підтримують колегії, з одного боку, і земським елементом у повітовому і міському управлінні і суді - з іншого. При наступників Петра знищується виборний суд і судова влада передається губернаторам і воєводам (1727); скасовуються також і головний, і городові магістрати. Губернатори і воєводи робляться єдиними носіями влади; у містах і повітах зберігається, у вигляді лежачої на населенні повинності, кілька виборних посад, поставлених у повне підпорядкування воєводам. Такий порядок речей тривав до Катерини II, яка спочатку окремими заходами, а потім широко задуманої реформою перестворити все місцеве управління на засадах децентралізації і самоврядування. Ця реформа була послідовно проведена Установою про губернії 1775 (друга його частина видана в 1780 р.), жалуваною грамотою дворянству (1785) та грамотою на права і вигоди міст (1785). Загальний лад місцевого управління, встановлений цими законами і зберігся в чому до нашого часу, зводився до наступного. На чолі губернії був поставлений генерал-губернатор, наділений, як "государева намісника", досить широкими повноваженнями з нагляду за всім місцевим управлінням і судом. Дійсне управління було покладено на губернаторів; вищим в губернії установою було губернське правління - у справах чисто адміністративним, і казенна палата - у справах фінансовим; чини їх призначалися урядом; значна частина справ управління була передана "наказам громадського піклування", склад яких був виборний. Повітове управління, в особі справників і "нижніх земських судів" (суто адміністративну установу), було теж виборним. Виборні судові установи представляли дуже складну організацію. Дворянство при Катерині вперше отримало корпоративне пристрій. Були засновані губернські та повітові дворянські зібрання, для вибору посадових осіб місцевої адміністрації та суду, для обговорення питань, пропонованих від уряду, і для завідування становими потребами. Для управління становими справами засновувалися ватажки (губернські і повітові), дворянські депутатські збори і дворянські опіки. Міста також отримали станове корпоративне пристрій. Усі справи місцевого господарства і поліції були передані "загальною міській думі" та її виконавчому органу, "шестигласної думі", але в той же час були встановлені городничие і поліцмейстер, відносини яких до думі не були твердо з'ясовані. Судовим органом у місті був виборний магістрат. Основні початку катерининської реформи: децентралізація, обрання посади, самостійність суду були скасовані або зовсім спотворені за Павла I. Відбулися звідси непорядки спонукали Олександра I, негайно після сходження на престол, повернутися до початків децентралізації і самоврядування та до єкатерининським установам. Протягом XIX століття установи ці піддалися масі часткових переробок, загалом значно змінили їх характер. Нагляд генерал-губернатора, через широту наданих йому повноважень та їх невизначеності, прийняв у вищій мірі особистий і самовладний характер; після кількох спроб реформувати цю посаду, вона була виключена в 1837 році на сила загальних губернських посад і залишена як виняток, зважаючи на ті чи інших політичних умов, лише на околицях (див. VIII, 314). Загальний нагляд за губернськими установами перейшов до міністрів. Повноваження губернаторів і губернських установлень були дещо змінені великим наказом губернаторам 1837 р. і установ губернських правлінь 1845 Дворянські вибори відбувалися під переважною впливом губернаторів, і виборні посадові особи за своїм становищем нічим не відрізнялися від призначених. До кінця царювання Миколи Павловича дворянські вибори звелися до обов'язку дворян поставляти для потреб адміністрації відоме число службовців, наділених іноді досить важливими повноваженнями. Занепад міського самоврядування дійшов до неймовірних меж. Міністерства та місцева адміністрація майже повсюдно скасували думи, загальні та шестигласна, прийнявши на себе їх справи або передавши їх самовільно створеним установам і довівши міське господарство і управління до повного розладу. У перші дні царювання імператора Олександра II уряд був зайняте підготовкою найбільшою з реформ нашого часу - звільненням селян. За нею послідувала реформа місцевого управління, причому імператор Олександр II залишився вірний принципам, які намагалися провести Петро Великий і Катерина II: завданням його було "по можливості повне і послідовне розвиток початку місцевого самоврядування", з досконалим відділенням суду від адміністрації. На цих засадах відбулися реформи: земська (1 січня 1864 р.) і міська (16 червня 1870 р.). Загальне завідування місцевими господарськими справами доручено виборному земському (повітовому або губернському) зборам і міській думі, виконавчими органами яких є обирані відповідним зборами або думою управи (земські - повітові і губернські - і міські). Виборче право обумовлене майновим цензом. У земстві вибори побудовані на становому початку; звільнення селян дозволило повідомити земському представництву не вузько-дворянський, як це було при Катерині, але всесословной характер. Земські та міські установи не були підпорядковані місцевій адміністрації, але діяльність їх, з точки зору її законності, поставлена була під дуже владний контроль бюрократії, в особі міністра внутрішніх справ і губернаторів. Незважаючи на істотні недоліки організації міських і земських установ, вони надали досить серйозні заслуги в справі упорядкування місцевого управління та задоволення таких потреб населення, які, при всій їх нагальність, до тих пір були в занепаді (народна освіта, медична допомога). Між земськими та міськими установами, з одного боку, і бюрократією - з іншого, незабаром виникли зіткнення, що обумовлюються відмінностями того духу, яким пройняті ті й інші. У значній мірі їжу для сутичок давала невизначеність земського і городового положень: межі відомства громадського управління були ними визначені недостатньо ясно. Бюрократія вдавалася до систематичного і не завжди согласному з духом земського і городового положень, все більш і більш обмежувального тлумачення повноважень органів самоврядування, самостійність яких була, таким чином, істотно зменшена. Селянські установи, організовані в 1861 р. (світові посередники, їх з'їзди і губернські в селянських справах присутності), були поставлені в положення досить незалежне від губернаторів і складалися спочатку з осіб, що співчували реформи. Селянському самоврядуванню також був даний досить самостійний характер. Такий порядок речей протримався недовго. У світові посередники скоро почали призначати осіб зовсім іншого напрямку; посада ця була дискредитована і в 1874 р. скасовано (у земських губерніях). Саме селянську справу отримав напрям, незгідне з духом Положення 19 лютого 1861 р. Основні початку селянського самоврядування залишалися, однак, недоторканними. У царювання Олександра III були переглянуті і земське положення (12 червня 1890 р.) чи міське (11 червня 1892 р.). У земстві збільшено значення станового початку: роль дворянства посилена, селяни позбавлені права обирати гласних (вони призначаються губернатором з обраних селянами кандидатів). Найсуттєвішим нововведенням було підпорядкування дій органів самоврядування контролю бюрократії не тільки з точки зору законності цих дій, але і з точки зору їх доцільності. Докорінно змінена постановка селянського справи: селянське самоврядування, за законом 12 липня 1889, поставлено під контроль земських дільничних начальників і в значній мірі підпорядковане ім. Селяни, а також особи інших нижчих станів, які живуть у сільських місцевостях, поставлені в особисту залежність від земського начальника, що має право безапеляційно піддавати їх стягненням без жодного судового провадження. Істотно збільшено, таким чином, різниця між привілейованими і непривілейованими станами, взагалі не тільки наполегливо проводиться адміністрацією, але нерідко приймається за вихідну точку і при законодавчих роботах. Земським начальникам, призначеним, за загальним правилом, з місцевих дворян, дана велика влада над навколишнім населенням. Право селян на розпорядження надільної землею піддалося обмеженням не тільки в силу адміністративних і сенатських тлумачень Положення 19 лютого 1861 р., а й у силу нових законодавчих актів (закон про переділи 8 червня 1893, закон про невідчужуваності селянських наділів 14 грудня 1893 ). Урядові органи губернської адміністрації, засновані Катериною, збереглися до цих пір, але при ній вони складали одне тісно згуртоване ціле, а згодом, з установою міністерств, зв'язок між губернськими місцями знищилась, і майже кожне міністерство має зовсім відособлені, йому одному підлеглі місцеві органи. У видах встановлення більшої єдності, законом 22 липня 1866 нагляду губернатора було підпорядковане більшість губернських установлень. І цей захід, проте, не призвела до бажаної мети. За останню чверть століття майже з усіх питань місцевого управління, підданих скільки-небудь серйозної законодавчої переробки, створювалися особливі присутності (губернські в селянських справах присутності, тепер іменуються просто губернськими, губернські по військових справах присутності, губернські питні присутності, губернські по земським і міським справам присутності, губернські фабричні присутності, губернські присутності про під'їзних шляхах тощо) і, крім того, різні ради і комітети, приблизно з одним і тим же складом: губернатор, як голова, губернський предводитель дворянства, віце-губернатор, керуючий казенної палати , голова суду (або прокурор), голова губернської земської управи, міський голова губернського міста і т. п. Постанови цих колегіальних присутностей звичайно носять остаточний характер і, загалом, значно розширюють межі місцевої влади, головним чином губернатора, який, з причини того що більшість членів присутностей належить до місцевої бюрократії, придбав у присутності переважний вплив. Разом з тим ці присутності, в силу майже тотожного свого складу, вносять деяку єдність в нашу губернську адміністрацію. Нижчою загальноадміністративних одиницею є повіт. На думку Катерини II повітові установи представляли побудовані за тим же планом подоби губернських; але мало-помалу всі ці установи (крім дворянських опек) були або закриті, або реформовані, або відсунуті на задній план знову создававшимися. В даний час в повіті 4 системи установ, більш-менш між собою узгоджених: 1) земство, завідувач місцевим господарством і досить великою частиною справ загального управління. 2) Повітова поліція, з справником на чолі; до реформи повітової поліції 1862 справники (а також засідателі земського суду) служили за вибором від дворянства, тепер вони призначаються губернатором. У поліцейському відношенні повіт ділиться на стани (станові пристави). На допомогу становим приставам у 1878 р. засновані урядники. Потім того чинами поліції, але вже не повітова, а сільського, є соцькі і десятники. 3) У судовому відношенні, а також і з нагляду за селянським управлінням повіт ділиться на ділянки земських начальників, інстанцією над якими (і по судових справах, і по адміністративним) є повітовий з'їзд. 4) Нарешті, в повіті є близько десяти присутності (по військової повинності, за питним справах і т. п.), комісій (оціночна та ін), комітетів (громадського здоров'я), завжди колегіальних, але організованих без послідовно проведеного плану і нічим не об'єднаних, крім особистості голови (повітовий предводитель дворянства). Волость, одиниця селянського управління і суду, не є територіальним підрозділом повіту, так як волості, обіймаючи лише селянські землі, не покривають всієї площі повіту. Волосне управління складають: волосний сход (з усіх волосних і сільських посадових осіб та виборних, по одному від кожних десяти дворів); волосний старшина, волосне правління, що складається з старшини, сільських старост і складальників податей, і волосний суд. Волость складається звичайно з декількох сільських товариств, органами яких є сільський сход з домохозяєв, що складають дане суспільство, і сільський староста. Загальна угруповання підданих має наступний вигляд: характер вищого в державі стану, цілком відокремленого від інших з прав своїм, представляють члени Імператорського Дому. Поділ інших станів на привілейовані і податкові, що лежали в основі дореформеного ладу, після визволення селян і з відміною рекрутської повинності (1874) і подушної податі (1883 - 86) втратило, почасти, своє колишнє значення. Положення дворянства не було розхитані тим, що з 1862 р. припинилося заміщення за вибором від дворянства нижчих повітових посад і заступників наказів громадського піклування, навпаки, значення дворянства в губернії було значно підвищено завдяки тій ролі, яка була йому надана в земстві, і ще більше завдяки збільшилося значення посад ватажка, особливо повітового, яке було запроваджено, в силу головування, в значній більшості повітових присутностей, центром повіту. Організація міських станів - купців, міщан, цехових і робочих людей, - загалом, залишилася незмінною з часів Катерини, але мало-помалу прийшла в досконалий занепад, так що значення цієї організації в ладі державного управління вкрай мізерно. З 1832 р. створено стан почесних громадян (потомствених і особистих); користуючись правами привілейованих станів, вони не мають ніякої станової організації. З передачею в 1866 р. державних селян з відомства Міністерства державного майна у відання Міністерства внутрішніх справ, все сільське населення отримало у загальному однакову організацію, зі значними, однак, відступами на околицях. З точки зору поземельного пристрої розрізняються такі категорії селян: 1) селяни колишні власницькі, отримали різне поземельне пристрій в губерніях малоросійських, південно-західних, північно-західних, в Закавказькому краї і в Бессарабії, 2) селяни колишні державні; 3) колишні удільні; 4) селяни горнозаводские і посесійні; 5) башкири, з їх пріпущеннікамі; 6) державні селяни в Закавказзі; 7) селяни-власники (колишні колоністи), запровадження на казенних землях; 8) ополоники Вологодської губернії; 9) одновірці та старообрядці, запровадження на власницьких землях в губерніях північно-західних і білоруських; 10) колишні вільні люди; 11) сільські вічні чиншовики.
За Петра I зроблені були перші кроки до відокремлення суду від адміністрації: створені були посади та установи, які повинні були відати тільки суд, але судові органи були поставлені під контроль адміністративних. Указом 24 квітня 1713 в губерніях були ландрихтера, підлеглі губернаторам і ландратскім колегіям. У 1718 р. заснована була посада обер-ландрихтера (одного на всю губернію), з підпорядкуванням йому ландрихтера. Юрисдикція останніх не була, проте, визначена з точністю, а в 1719 р. вони були замінені надвірними судами, підлеглими юстиц-колегії. Нагляд за їх діяльністю (а в деяких надвірних судах - і головування), так само як приведення у виконання їх рішень, було покладено на губернаторів. Надвірні суди передбачалося заснувати в кожній губернії, але насправді вони були засновані тільки у восьми головних містах. Одночасно з ними були засновані в деяких місцях городові судді, також підлеглі юстиц-колегії, але вже в 1722 р. вони були знищені, функції ж їх передані воєводам. У містах судовими установами були магістрати. Другою інстанцією були колегії (особливо юстиц-колегія), вищим же судом, рішення якого були безапеляційні - Сенат. Після смерті Петра суд і адміністрація знову з'єднані в одних руках. У 1727 р. надвірні суди були знищені, а судові функції перейшли до губернаторів і воєводам. Як цивільний, так і кримінальний суд зосередився в губернській, провінційної і воєводської канцеляріях, а в містах - в магістратах і ратушах, підпорядкованих губернаторам і воєводам. За наказу 1728 воєводи вирішували цивільні і кримінальні справи без будь-якого обмеження; до складу їх юрисдикції входили і державні злочини, за які вони могли засудити до каторги й смертної казні. Втім, вироки воєвод, присуджували до таких покарань, підлягали затвердженню губернаторів. У інстанційний щодо воєводська і провінційна канцелярії, як суду першої інстанції, підпорядковувалися губернської канцелярії, а ця остання - Юстиц-колегії. Такий порядок речей викликав нарікання, яскраво відбилися в дворянських наказах, представлених у комісію для складання нового Уложення 1767 р. і проектували пристрій судових місць на засадах становому і виборному. Катерина II здійснила цю ідею. Установою про губернії 1775 для дворян були засновані суди повітовий і верхній земський, для міських обивателів - городовий і губернський магістрати, для вільних селян - розправа верхня і нижня. Вищими в губернії апеляційними інстанціями були палати цивільного та кримінального суду. Понад те були засновані ще совісний суд, управа благочиння і в столицях, надвірні суди - нижній і верхній. Установою про губернії 1775 зроблений був великий крок вперед в тому відношенні, що встановлена була система спеціально-судових установ; але далі цього початок відділення суду від адміністрації не йшло. Діяльність судових місць установи 1775 р. ставить під контроль губернатора, наказуючи останньому усувати тяганину і "примушувати судові місця вирішувати справу, але аж ніяк не заважатиме у виробництво оного". Генерал-губернатор мав право і на останнє: йому надавалося припиняти виконання рішень судових місць і доносити про те Сенату, а у випадках, не терплять зволікання - Верховної влади. Всі судові вироки, якими звинувачені засуджувалися до смертної кари або позбавлення прав, насамперед приведення їх у виконання обов'язково представлялися на розсуд генерал-губернатора. Іншими істотними рисами судоустрою Катерини II є: відділення в апеляційних інстанціях цивільного суду від кримінального; одноманітна організація судових місць; проведення в усіх судових місцях почав колегіальності і (у двох нижчих інстанціях) становості; відділення від судової частини слідчої, яка покладена була в містах на управи благочиння, а в повітах - на нижній земський суд, з справником на чолі. У 1797 р. скасовані були нижня розправа і всі місця другої інстанції (верхній земський суд, губернський магістрат, верхня розправа). Перетворення судової частини завершено було указом 9 вересня 1801, тим, хто ввів виборний елемент, в особі засідателів від дворянства і купецтва в палати кримінального і цивільного суду (з 1831 р. і голови палат призначалися з виборів). Таким чином залишилися три судові інстанції: першу складали суди повітові, магістрати і в столицях, понад те, суди надвірні; другу - палати кримінального і цивільного суду; третю - урядовий Сенат, з якого деякі справи могли сходити і на Найвище розсуд через Державну раду. У перших двох інстанціях засідали переважно особи виборні від станів, що призводило до домінування канцелярії, що роняє авторитет суддів і що був одним з головних джерел тяганини. Першим кроком до перетворення було установа в 1860 р. судових слідчих, завдяки якому слідча частина з ведення поліції перейшла до судового відомству. Велика судова реформа, здійснив видання Судових Статутів Імператора Олександра II, Височайше затверджених 20 листопада 1864 р., вводила суд швидкий, правий, милостивий, тобто справедливий і рівний для всіх. Для досягнення цієї мети перш за все необхідна високо стоїть самостійна судова влада, всюди стверджується повага до закону. У видах створення такої влади Судові Статути проводять початок відділення суду від адміністрації, а для зміцнення морального її авторитету встановлюють для зайняття посад за судовим відомству відомий ценз, переважно освітній і службовий. Тій же меті служить і надання загальних судових місцях права подання кандидатів на відкрилися суддівські посади. Самостійність суддів огороджується початком незмінності їх, з яким пов'язано і заборона перекладів суддів з оного місця в інше без їх згоди. Нарешті, з судовими посадами визнані несумісними інші посади по службі урядової і громадської (практика визнає, крім того, несумісність з суддівськими посадами занять промисловістю і торгівлею, а також служби у приватних осіб і компаній). У основу системи судових місць Судовими Статутами були покладені такі загальні начала: 1) відмінність юстиції загальної та світової. Спільними судовими місцями є окружний суд, відомство якого поширюється на декілька повітів, і судова палата, що служить вищою інстанцією для кількох окружних судів. Загальні судові місця діють лише у складі колегій з осіб, призначених урядом. Світові судові встановлення складалися з одноосібних, виборних від земства світових суддів та їх з'їздів. Зв'язком між світовими і загальними судовими установами служив єдиний для всієї держави касаційний суд, в особі Сенату. 2) Встановлення з найважливіших кримінальних справах суду присяжних, що є найкращою гарантією незалежності кримінального суду від сторонніх впливів і збереження рівноваги між обвинуваченням і захистом. Присяжні засідателі, які залучаються окружним судом до участі у вирішенні кримінальних справ у відомі періоди засідань (сесій), утворюють особливу колегію, самостійно і остаточно вирішальну питання про винність. До відомству суду присяжних віднесено справи про злочинні діяння, за які в законі покладені покарання, з'єднані з позбавленням або обмеженням прав. З цього загального правила Судові Статути у первісній своїй редакції допускали деякі вилучення: найважливіші справи про злочини посади залишалися у відомстві судів присяжних, але утворених не при окружному суді, а при судовій палаті або Сенаті; справи про злочини державних підлягали відомству чи судових палат, з становими представниками, чи Верховного кримінального суду, який засновується щоразу по особливому височайшим указом. Станові представники не утворюють особливої самостійно діючої колегії, але лише підсилюють собою склад присутності судової палати. 3) Початок двох інстанцій або встановлення одноразового перегляду по суті в апеляційному порядку справ, вирішених остаточно світовими суддями і окружними судами; для перших апеляційних інстанцій служать світові з'їзди, для других - судові палати. 4) Розрізнення апеляційної повірки від касаційного нагляду за правильністю судових рішень. Рішення та вироки другої інстанції вважаються остаточними, але так як вони можуть містити в собі неправильне застосування закону або істотне порушення обрядів та форм судочинства, при наявності яких судові рішення підлягають скасуванню, то для розгляду прохань про таку скасування встановлений касаційний суд у виді двох касаційних департаментів , цивільного і кримінального. У складі Сенату, для вирішення справ по нагляду за судовими установами, утворені: загальні збори першого і касаційних департаментів Сенату, з'єднані присутності департаментів першого і кримінального касаційного, а одно першого і громадянського касаційного, поєднане присутність першого та касаційних департаментів (пізніше до них приєдналося вища дисциплінарне присутність). 5) У складі судового відомства Судові Статути утворили прокурорську владу, побудовану на нових підставах. У передреформене час губернські прокурори мали нагляд за правильним застосуванням законів усіма офіційними установами місцями, як судовими, так і адміністративними. Судові Статути обмежили діяльність прокуратури справами юстиції, довіривши особам прокурорського нагляду, що складається при загальних судових місцях і при Сенаті, як підтримання обвинувачення в кримінальному процесі, так і спостереження за правильним застосуванням закону судовими місцями. На чолі прокуратури стоїть генерал-прокурор, який разом з тим, як міністр юстиції, є і органом вищого судового управління. 6) Нарешті, Судовими Статутами створений знову ряд дуже важливих допоміжних органів. Найголовніші з них - судові пристава, нотаріуси, присяжні повірені. В особі судових приставів (і пізніше заснованих судових розсильних) судові місця розташовують самостійними виконавчими органами, ніж завершується система відділення суду від адміністрації. Нотаріат, діючи під наглядом судових місць, має своїм завданням попередження позовів шляхом сприяння правильного висновку цивільних угод. Введений Статутами змагальний процес був би немислимий без незалежної адвокатури, користується достатнім моральним авторитетом. Така адвокатура і була створена у вигляді складаються при судових палатах корпорацій присяжних повірених. Вступ у ці корпорації обумовлено відомим цензом; організація їх заснована на засадах широкого самоврядування, під вищим контролем судової влади. Введення Судових Статутів почалося в 1866 р. освітою округів санкт-петербурзьких і московських судових палат. Подальше розповсюдження Судових Статутів посувалося вперед повільно, з великими перервами, що призвело до необхідності часткових перетворень в сохранявшихся ще судових місцях колишнього пристрою. Судова реформа швидко викликала реакцію, насамперед позначилася на організації слідчої частини; більшість судових слідчих не було утверждаемо на посаді, втрачаючи, таким чином, незмінності. Формально змінені Судові Статути розпорядженням 5 грудня 1874, якою призупинено відкриття рад присяжних повірених, що існували до цих пір тільки у Санкт-Петербурзі, Москві та Харкові. 25 травня 1874 запроваджено інститут приватних повірених, безпосередньо підпорядкованих судовим місцях, при яких вони складаються, і поставлених також під дискреційну владу міністра юстиції. Законом 20 травня 1885 істотно обмежений принцип незмінності суддів. Законами 9 травня 1878 і 7 липня 1889 значно звужена компетенція суду присяжних, який по цілому ряду справ замінений судом із становими представниками. Нарешті, положенням 12 липня 1889 судова влада за так званим маловажним справах, найбільш, однак, що зачіпають інтереси народних мас, знову з'єднана з адміністративною і то в більшій навіть мірою, ніж у передреформене час. У повітах мирові судді замінені земськими начальниками, які є переважно місцевими органами міністерства внутрішніх справ, від якого залежить призначення та звільнення їх, а в міських поселеннях - міськими суддями, що мають одні лише судові функції і призначаються міністерством юстиції. Виборний мировий суд уцілів лише в столицях і 6 найбільш великих містах. Апеляційною інстанцією для земських начальників і міських суддів зроблений повітовий з'їзд, в судовому присутності якого переважають адміністративні елементи, а головним представником судового елемента є новоствореного повітовий член окружного суду. Касаційний нагляд за діяльністю повітових з'їздів роздроблений між 36 губернськими присутствиями, в яких єдиним представником судового елемента (при 5 адміністративних членах) є голова або член місцевого окружного суду. Великі відступу від корінних почав Судових Статутів допущені при поширенні їх дії, особливо на околицях. Початок таким відступів належало ще в 1867 р., при утворенні округу тіфліської судової палати. Головні з них: визначення світових суддів міністром юстиції, за угодою з вищою в краї представником адміністративної влади; розширення меж компетенції мирових суддів та покладання на них, крім судових, обов'язків судових слідчих (у зв'язку з чим в Закавказзі утворена особлива посада помічника мирового судді); відсутність суду присяжних. У 1872 р. світові судді за призначенням від уряду введені в 9 західних губерніях, а в 1877 р. відкриті в цих губерніях і загальні суди, не виключаючи суду присяжних. У 1875 р. Судові Статути введені в губерніях Царства Польського, де суд присяжних не заснований; в містах діють мирові судді за призначенням від уряду, а в повітах вони замінені колегіальними гмінами судами, апеляційною інстанцією для яких є світовою з'їзд. У 1889 р. Судові Статути, без суду присяжних і зі світовими суддями за призначенням від уряду, введені в губерніях прибалтійських. У губерніях Уфімської, Оренбурзькій і Астраханської мирові судді за призначенням уряду введені в 1878 р., загальні ж судові місця, але на перший час без суду присяжних, відкриті в цих губерніях, так само як і в губернії Олонецкой, лише в 1894 р., а в 1898 р. введено в цих чотирьох губерніях суд присяжних. В Архангельській губернії мирові судді введені в 1888 р., причому обов'язки мирового з'їзду покладені були на місцеву палату цивільного та кримінального суду; в 1896 р. в Архангельську заснований окружний суд, причому в судоустрій внесені ті зміни, які здійснені в Закавказзі. З тими ж змінами судові статути введені в 1897 р. в Сибіру (у деяких віддалених місцевостях Сибіру - Туруханском краї Єнісейської губернії, Верхоянськ і Колимському округах Якутській області та п'яти північних округах Приморської області, що відрізняються повним безлюддям, - постійні органи судочинства не засновані, а суддівські і слідчі обов'язки, у відомих межах, покладені на старшого представника урядової влади, в особі місцевого справника), а законами 2 червня 1898 і 15 лютого 1899 поширені на Туркестанський край, степові області, північно-східні повіти Вологодської губернії і Закаспийскую область, після чого Судові Статути імператора Олександра II стали надбанням Росії на всьому її просторі. Зважаючи на різночасових і різнорідних змін, внесених до судових статути, Височайше утворена в 1894 р. комісія для перегляду законоположень з судової частини; у галузі судоустрою комісія поставила собі завданням об'єднання різнорідних судових установ. Поряд з судовими місцями, утвореними за судовим статутами, діють у Росії ще особливі суди, що мають звичайно характер частиною становий, частиною спеціальний, що залежить від особливого роду справ, наданих їх відомству. Окрім військових судів, сюди відносяться: 1) духовні суди, зосереджені в духовних консисторіях, підпорядкованих єпархіальному архієрею, і в Святійшому Синоді, як вищої інстанції, і які є з одного боку судами духовного стану, що підтримують в ньому порядок і деканат, з іншого - спеціальними судами, яким в особливому колі справ (справи шлюбні та про порушення правил і статутів церкви) підвідомчі і світські особи. По відношенню до осіб інославних сповідань духовними судами є відповідні установи їхньої церкви. 2) Комерційні суди, що існують у столицях, Одесі, Таганрозі, Керчі, Кишиневі та Архангельську, відають торговельні справи, що виникають з торгових операцій, що зводяться у вигляді промислу; члени їх призначаються урядом, але старші чини - з кандидатів, обраних місцевим купецтвом. 3) Селянські (волосні) і інородницькі суди, покликані застосовувати звичаєве право. У місцевостях, де введено положення 12 липня 1889, волосні судді, в числі 4-х, призначаються земським начальником з кандидатів, обраних сільськими громадами; один з волосних суддів призначається повітовим з'їздом до головування у волосному суді. Апеляційною інстанцією для волосних судів служить повітовий з'їзд. У прибалтійських губерніях над волосними судами поставлені верхні селянські суди.