ДЕРЖАВНА ПІДТРИМКА РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Введення
У ст. 9 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлено, що "федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації створюють необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові умови для становлення та розвитку місцевого самоврядування та сприяють населенню в здійсненні права на місцеве самоврядування ". У статтях 4 і 6 того ж закону встановлено компетенцію органів державної влади в галузі місцевого самоврядування, де, зокрема, до їх повноважень віднесено прийняття федеральних і регіональних програм розвитку місцевого самоврядування.
З цього випливає, що органи державної влади:
зобов'язані брати участь у процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування,
участь держави полягає у створенні необхідних умов для становлення та розвитку місцевого самоврядування і при цьому
одним з механізмів участі є федеральні і регіональні програми розвитку місцевого самоврядування.
У зв'язку з цим постає питання про ступінь участі держави у становленні та розвитку місцевого самоврядування або про те, що розуміти під необхідними правовими, організаційними, матеріально-фінансовими умовами для становлення та розвитку місцевого самоврядування, а також сприянням населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування. Без відповіді на ці питання і прояснення інтересу держави у становленні та розвитку місцевого самоврядування неможливо побудувати будь-якої конструктивної та обгрунтованої стратегії щодо реалізації зазначених норм Закону.
Іншими словами, перш ніж визначати ступінь участі держави в процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування необхідно зрозуміти, навіщо державі необхідно місцеве самоврядування, і в чому основна роль цього інституту влади по відношенню до держави.
Держава і місцеві спільноти
До оцінки ролі місцевого самоврядування в долі російської державності можна підійти з двох позицій. Назвемо їх, умовно, формально-правова і сутнісна.
У першому випадку роль місцевого самоврядування оцінюється з аналізу існуючого законодавства, у другому - потенціал місцевого самоврядування визначається, виходячи з природи цього інституту влади. Перший підхід дозволяє оцінити можливості, надані законодавством, другий - реальний потенціал самоврядування. Поєднання двох підходів дає інформацію про ступінь свободи і обмеження для реалізації потенційних можливостей місцевого самоврядування.
З формально-правової точки зору місцевого самоврядування в сучасних російських реформах відводиться надзвичайно важлива роль. Це твердження випливає з аналізу федерального законодавства. Конституція Росії віднесла місцеве самоврядування до засад конституційного ладу, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановив компетенцію (предмети ведення і відповідних повноважень) місцевого самоврядування. Ці повноваження, що раніше належали державі і здійснювалися переважно місцевими органами державної влади, сьогодні передаються населенню (місцевим співтовариствам) в особі органів місцевого самоврядування. Їх цілком достатньо для того, щоб забезпечити соціально-економічний розвиток муніципальних утворень і, в кінцевому підсумку, всій Росії в цілому.
Додання місцевому самоврядуванню високого статусу не означає автоматично, що новий інститут влади потенційно здатний зробити істотний вплив на процес формування російської державності. Високий статус місцевого самоврядування не визначає також якісних характеристик цього впливу - чи буде, наприклад, місцеве самоврядування сприяти стійкості державного ладу або, навпаки, стане джерелом кризових явищ.
Серед представників сучасної політичної еліти Росії немає єдності в оцінці ролі місцевого самоврядування у процесі державного будівництва. Вже на цій підставі питання про роль місцевого самоврядування в долі російської державності слід вважати відкритим.
У широкому діапазоні думок виділяються дві крайні точки зору.
На одному полюсі можна почути думку про те, що становлення місцевого самоврядування є несвоєчасним, і проведення реформи місцевої влади бажано здійснювати тільки в умовах економічної стабільності. Багато хто навіть вважають, що місцеве самоврядування не сприяє зміцненню держави, а, отже, може бути допущено тільки в сильній державі, яким сучасна Росія не є.
Існують і протилежні точки зору, відповідно до яких інститут місцевого самоврядування є необхідною умовою стійкості державного ладу. Ця точка зору грунтується на думці тих істориків і політиків, які стверджують, що інститут місцевого самоврядування об'єктивно протистоїть процесам дезінтеграції, знімає соціальну напруженість, в тому числі, міжетнічні конфлікти, сприяє соціально-економічному розвитку регіонів і поселень, а в підсумку забезпечує сталий розвиток держави . Грунтуючись на цій точці зору, можна очікувати, що з введенням в Росії місцевого самоврядування розпочнеться реальне перетворення країни.
Представляється, що першопричиною цього розбіжності в думках є нерозуміння політичною елітою країни природи (сутності) місцевого самоврядування. Ця обставина є джерелом неадекватних оцінок ролі місцевого самоврядування в долі російської державності і провокує органи державної влади на прийняття суперечливих і неефективних рішень.
Перше, що бачать багато політиків в реформі місцевої влади - це перерозподіл повноважень (включаючи відповідні права на ресурси, що забезпечують їх реалізацію). Це дійсно так: питання перерозподілу повноважень - центральне питання будь-якого політичного процесу. Процес становлення місцевого самоврядування також пов'язаний з перерозподілом повноважень, і ця сторона питання часто надає вирішальне значення на формування думки того чи іншого політика щодо місцевого самоврядування.
Ті, хто ставиться до цього як до необхідності "поділитися" своїми повноваженнями, схильні бачити в реформі місцевої влади лише обмеження власних інтересів. І ця обставина часто заважає глянути на місцеве самоврядування ширше. Реформа місцевої влади не зводиться тільки до перерозподілу повноважень. Це надто примітивне тлумачення суті реформи.
Багато політиків, вбачаючи в місцевому самоврядуванні користь для Росії, тим не менш, вважають за доцільне відкласти процес його введення до кращих часів, аргументуючи це тим, що місцеві громади не підготовлені до здійснення місцевого самоврядування.
Неясність реальної перспективи розвитку російської державності, і, зокрема, ролі місцевого самоврядування у цьому процесі, очевидність деяких можливих негативних наслідків для держави та обмеження власних інтересів штовхає політичну еліту до протидії реформі місцевої влади. Така позиція особливо небезпечна, оскільки вона не сприяє виробленню реалістичних конструктивних рішень і гальмує розвиток російської державності в цілому. Крайньою формою прояву цього явища є як затяжні політичні кризи в суб'єктах Федерації (наприклад, конституційна криза в Удмуртської Республіці 1996-1998 рр..), Так і кризи центральної влади, пов'язані з прийняттям рішень, несумісних з інтересами держави (наприклад, рішення серпня 1998 ).
Про потенційні можливості місцевого самоврядування важко судити об'єктивно, спираючись лише на досвід короткого історичного періоду, що почався на початку 90-х років, коли був прийнятий перший закон про місцеве самоврядування на території сучасної Росії. Але навіть такий короткий період багатий подіями, які дають підстави зробити висновок про високий потенціал місцевого самоврядування.
З початку 90-х років місцева влада в ряді випадків продемонструвала свою зрілість і показала себе навіть більш "державної", ніж сама державна влада. Тому багато представників політичної еліти Росії змушені визнати, що доля сучасних російських реформ залежить від того, яку участь у них візьмуть органи місцевого самоврядування і яку роль вони реально візьмуть на себе.
У цьому відношенні особливо показовим є досвід проведення приватизації на початку 90-х років. Тоді в ряді випадків було продемонстровано могутнє й усвідомлене опір державному диктату з боку органів місцевого самоврядування. У центр ставився не відмова від ринкових реформ, а бажання зберегти у державній власності те, що потенційно могло стати муніципальною власністю. Органи місцевого самоврядування - здебільшого інтуїтивно - не були згодні з прямим переходом державної власності у приватну, минаючи стадію муніципальної.
Тому, незважаючи на сильний тиск федеральної влади, програми приватизації в багатьох регіонах Росії захлинулися. Це сталося саме завдяки твердій і послідовній позиції місцевої влади.
Інтуїтивне, а часом і усвідомлене, бажання місцевої влади зберегти муніципальну власність пов'язано не стільки з бажанням утримати політичний вплив, скільки з реальною відповідальністю за надання соціальних послуг населенню (у тому числі і "обіцяних" державою).
Російський історичний досвід підтверджує правильність позиції місцевої влади з цього питання. Економізація соціальної сфери має певні межі. З одного боку - це обмеження морального характеру, з іншого - обмеження, пов'язані з необхідністю обов'язкового надання певного обсягу соціальних послуг, незалежно від соціального стану адресата.
У розпалі нова ініціатива федерального центру - реформа в сфері житлово-комунального господарства (ЖКГ). Доля цієї реформи напряму залежить від того, як до неї поставляться органи місцевого самоврядування.
Дійсно, реформа ЖКГ, по суті, розгортається в зоні інтересів муніципальних утворень. Фактично, мова йде про реформу муніципального господарства, левову частку якого складають об'єкти ЖКГ. Отже, ця реформа може розраховувати на успіх лише за умови реального, активного та скоординованого участі органів місцевого самоврядування. Те ж саме можна сказати і щодо інших реформ у соціальній та економічній сферах.
Наведені приклади свідчать про те, що інститут місцевого самоврядування продемонстрував приклади зрілості та державницького підходу у вирішенні місцевих завдань, і що цей інститут влади перебуває "на вістрі" рішення багатьох завдань державного значення. Однак, для реальної оцінки потенціалу місцевого самоврядування та його ролі в долі становлення нової російської державності необхідно більш глибоке дослідження.
Перш, ніж дати об'єктивну оцінку ролі місцевого самоврядування в долі російської державності, необхідно більш точно розібратися в природі місцевого самоврядування, його "генетичних коріння", що зумовили формування сучасних загальних принципів організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Розкриття теми не буде повним, якщо ми не зупинимося на історичній ролі місцевого самоврядування в долі Росії.
Природа місцевого самоврядування
Сучасна форма реалізації місцевого самоврядування в Росії є результатом тривалого історичного шляху. Сьогодні поняття "місцеве самоврядування" тісно пов'язано з поняттям "держава", так як місцеве самоврядування, відповідно до Основного Закону, є одним з елементів політичної системи сучасної Росії, в цілому призначеної для реалізації принципу народовладдя.
Якщо сучасний термін "місцеве самоврядування" розуміти більш широко, то можна стверджувати, що в якості форми самоорганізації людських колективів, що населяють певну територію, місцеве самоврядування виникло ще задовго до утворення держави.
Мова йде як про примітивних, так і про відносно розвинених формах самоорганізації соціуму. Характерною ознакою ранніх самоврядних спільностей було їхнє добровільне формування на основі загального інтересу, який і був головним об'єднавчим фактором. Сьогодні так формуються громадські об'єднання та організації.
Подібно громадським об'єднанням, соціально-територіальні системи на ранньому етапі утворювалися добровільно на основі загального інтересу, а спільна діяльність здійснювалася на засадах самоврядування. Звідси випливає, що сучасне місцеве самоврядування має потужні "суспільні" коріння, і є всі підстави розглядати цей інститут як один з основних елементів у системі громадянського суспільства.
У результаті ускладнення суспільних зв'язків і соціальних норм перший самоврядних спільнот, всередині них виникли групи з різним соціальним статусом і стали виявлятися суттєві ознаки державних інститутів, які пізніше трансформувалися у реальні державні інститути. З історії нам відомо, що однією з форм освіти держав було розростання й об'єднання самоврядних громад. Класичним прикладом у цьому відношенні є Великобританія.
Звичайно, не всі сучасні держави сформувалися таким чином, бо сам процес утворення держави дуже нестійкий і піддається впливу багатьох чинників (відомо, наприклад, що частина держав утворилося в результаті захоплення нових територій сильнішими державами). Для нас, однак, важливо виявити зв'язок між самоврядним співтовариством і державою, а також зрозуміти природу цієї зв'язку, що дозволить знизити ймовірність неправильної оцінки ролі місцевого самоврядування в державному будівництві.
З появою держав роль і місце перших примітивних форм місцевого самоврядування в організації життя суспільства (і, зокрема, в системі влади) почала різко змінюватися. Для "місцевого самоврядування" розпочався тривалий період пошуку свого "місця" в державному устрої.
На території сучасної Росії перші державні форми утворилися, мабуть, шляхом щодо добровільного об'єднання самоврядних громад з наступним приєднанням прилеглих територій. На це вказує "нормандська" і деякі сучасні версії освіти одного з перших слов'янських держав.
Звідси видно, що самоврядні соціально-територіальні системи (в тому числі, і сучасні муніципальні освіти) мають всі істотні ознаки держави: наявність території, населення, пов'язаного з цією територією, і публічної влади.
Однак між муніципальною і державною владою є і суттєві відмінності. При всіх індивідуальних особливостях, властивих місцевому самоврядуванню в різних державах, можна відзначити і деякі безперечні істотні ознаки, властиві йому і які відрізняють його від центральної влади. Перш за все, це відмінність у характері влади. Центральна державна влада є влада суверенна, яка може сама себе реформувати, місцеве самоврядування - влада підзаконна, яка діє в порядку і в межах, зазначених їй центральною владою.
Таким чином, місцеве самоврядування несе на собі як певні ознаки владних (державних), так і громадських інститутів. Громадсько-державний характер інституту місцевого самоврядування робить його центральною ланкою в механізмі взаємодії громадянського суспільства і держави. Мабуть, це і є головна і основна роль місцевого самоврядування у долі будь-якої держави.
За відсутності ефективних механізмів "стримань і противаг" держава, в силу своєї природи, виявляє стійку тенденцію до централізації владних повноважень. Наслідком цього є пригнічення місцевого самоврядування, що виражається в зниженні рівня самостійності у вирішенні питань місцевого значення, тобто у зменшенні компетенції органів влади на місцях, аж до прямого управління з центру.
Як показує історичний досвід, держава, як одна з вищих форм самоорганізації суспільства, підвладне постійним змінам. Часто ці зміни відбуваються у вигляді державних криз, в ході яких змінюється державний лад. Природа державних криз різна, тому що їх можуть спровокувати різні зовнішні і внутрішні чинники. Одним з таких факторів є висока ступінь централізація влади, в крайніх формах приймаюча авторитарний характер. Як відомо, результатом криз державності може бути або руйнування держави, або подолання кризи і вихід на якісно новий рівень розвитку.
У період кризи, як правило, центральна державна влада слабшає, а обсяг компетенції місцевих органів влади збільшується. Часто це відбувається "автоматично", без прийняття спеціальних рішень. Процес перерозподілу повноважень, які місцеві органи беруть на себе тільки на тій підставі, що державна влада вже не в силах управляти, в значній мірі стримує процес руйнації держави, а в багатьох випадках дозволяє зберегти і зміцнити державу.
Держава, подолавши кризу (почасти, за рахунок зняття з себе непосильного тягаря у вигляді "передачі" частини повноважень "вниз"), на новому циклі розвитку знову виявляє тенденцію до централізації повноважень. У разі переважання цієї тенденції, після досягнення "критичної позначки", неминуче виникає новий криза, обумовлена надмірною концентрацією владних повноважень в одному центрі або навіть в однієї особи. 20-е століття багатий такими прикладами.
Централізація повноважень у центральному апараті держави і відсутність конструктивного діалогу з суспільством провокують прийняття рішень, несумісних з інтересами суспільства, що в кінцевому підсумку провокує кризу довіри до влади з боку суспільства та громадянську непокору.
У будь-якій державі постає питання про механізми, що попереджають наступ державної кризи і сприяють його подолання. Якщо на природу державних криз дивитися з точки зору балансу інтересів суспільства і держави, то таким механізмом може бути місцеве самоврядування.
З цієї точки зору, стратегія органів державної влади в період подолання кризи повинна базуватися на розширенні прав місцевого самоврядування, особливо у сфері соціально-економічного розвитку.
Однак є й інше - досить поширене - думка, що розширення прав місцевого самоврядування в період криз не сприяє зміцненню державної влади. Прихильники цієї точки зору вважають, що в період подолання державної кризи повинна бути встановлена сильна централізована державна влада, в системі якої немає місця місцевому самоврядуванню. При цьому під сильною державною владою, як правило, розуміється не твердість державної волі, а великий обсяг повноважень з широкого кола питань.
Проте зазначене думка не підтверджується історичною практикою. У період криз державна влада зміцнює себе, перш за все, тим, що частину своїх повноважень "скидає" на нижній рівень влади, залишаючи за собою лише ті, які найбільш важливі для забезпечення життєдіяльності: контроль над дотриманням законів, підтримання та охорона правопорядку, управління державними фінансами, утримання армії, захист кордонів, міжнародні відносини та ін
Чим глибше державна криза, тим більший обсяг повноважень (за фактом) бере на себе місцеве самоврядування. Прикладом, що підтверджує справедливість сказаного, є сучасна ситуація в Росії, однією з характеристик якої є постійне зростання обсягу повноважень органів місцевого самоврядування на тлі абсолютного зниження обсягу фінансування, що направляється на реалізацію цих повноважень.
Сучасні принципи і форми організації місцевого самоврядування формувалися в результаті тривалого (багатовікового) діалектичного протистояння суспільства і держави. Це був безперервний процес пошуку компромісу в узгодженні інтересів суспільства і держави. З цієї точки зору, сучасне місцеве самоврядування можна розглядати як відпрацьований століттями механізм взаємодії територіальних (місцевих) співтовариств і держави, головне завдання якого узгодження відповідних інтересів.
Світова цивілізація (в особі європейського співтовариства) на початку другої половини нинішнього століття виробила певний "протиотруту" проти встановлення в своїх країнах завідомо нестійких режимів влади, прийнявши в 1985 році Європейську хартію місцевого самоврядування.
Європейська Хартія місцевого самоврядування стала своєрідним підсумком історичного досвіду пошуку механізму узгодження інтересів суспільства і держави. Як міжнародний правовий документ Європейська хартія місцевого самоврядування відіграє велику роль у становленні місцевого самоврядування на Європейському континенті. 1
Таким чином, місцеве самоврядування не може розглядатися в якості альтернативи сильної державної влади. Розвинуте місцеве самоврядування є ознакою сильної держави. У період державних криз, беручи на себе питання життєзабезпечення на локальному рівні, місцеве самоврядування сприяє збереженню і зміцненню держави.
У періоди між кризами місцеве самоврядування, в цілому, грає стабілізуючу роль у розвитку держави, здійснюючи вирішення питань життєзабезпечення та будучи, тим самим, фактором, що знімає соціальну напругу в суспільстві.
Відносна централізація державної влади може бути виправдана лише в періоди реальної загрози зовнішньої агресії.
Звідси випливає, що наявність в системі владних відносин інституту місцевого самоврядування є необхідною умовою сталого розвитку держави. Без інституту місцевого самоврядування, держава нестійка, тривалий придушення місцевого самоврядування призводить до криз державності.
З огляду на це фундаментальне властивість інституту місцевого самоврядування та особливості його правового статусу в сучасній Росії, можна з упевненістю стверджувати, що гальмування процесу становлення місцевого самоврядування може мати серйозні негативні наслідки для долі Російської Федерації.
Слід визнати, що стан невпевненості і вагань щодо становлення інституту місцевого самоврядування - а, отже, майбутнього російської державності - невиправдано затяглося. Резерв народного терпіння вичерпано - необхідні рішучі заходи щодо формування державної політики у сфері державного будівництва і, зокрема, щодо інституту місцевого самоврядування.
Особливості російської муніципальної практики
Перефразовуючи відому поетичний рядок, можна впевнено сказати, що "місцеве самоврядування в Росії більше, ніж місцеве самоврядування". Якщо в Європі місцеве самоврядування розглядається як соціальний механізм, що гарантує демократичність влади, то в Росії місцеве самоврядування - не лише данина демократії, але, більшою мірою, ефективний механізм господарювання.
Ефективність місцевого самоврядування була продемонстрована, зокрема, за часів реалізації нової економічної політики (НЕПу). Місцевим органам влади був переданий рекордний обсяг повноважень, в тому числі, за рішенням економічних питань. Держава, "по наростаючій" передаючи повноваження органам місцевого самоврядування, починаючи з 1920 року, до 1924 року довело обсяг відданих повноважень до значення, рекордного для світової практики. У результаті, країна за короткий час подолала розруху, спричинену революцією і війнами. До 1927 року Росія за основними показниками вийшла на рівень 1913 року. Таким чином, був створений певний "запас міцності", що дало привід політичній еліті Росії згорнути НЕП і перейти до політики індустріалізації.
Висновок: пріоритетним напрямком діяльності федеральних органів державної влади і, перш за все, Президента Російської Федерації повинна стати розробка і реалізації ідеології (концепції) державного будівництва, провідне місце в якій має бути відведено становленню та розвитку місцевого самоврядування.
Реформа місцевої влади: два протиріччя. "Конструктивна опозиція" (протиріччя перше)
Як показано вище, інститут місцевого самоврядування має складну суспільно-державну природу. Місцеве самоврядування (у своїй громадській "складової") об'єктивно знаходиться в "конструктивній опозиції" державі, особливо в питаннях захисту інтересів місцевої громади. Ця обставина вимагає побудови складної процедури узгодження інтересів держави і місцевого співтовариства. З іншого боку, воно провокує органи державної влади до придушення місцевого самоврядування. І, як показує історичний досвід, держава (в особі її органів) дійсно виявляє тенденцію до придушення місцевого самоврядування. Таким чином, виникає протиріччя: з одного боку держава з метою забезпечення стабільності об'єктивно зацікавлений у зміцненні місцевого самоврядування, з іншого боку тим самим воно створює "конструктивну опозицію" державної влади і змушене вдаватися до більш складних (не адміністративним) механізмам управління.
Реформа "зверху" (протиріччя друге)
Друге протиріччя в процесі здійснення реформи місцевого самоврядування криється в методах і підходах до його реалізації.
Місцеве самоврядування за своєю природою не терпить державного диктату і може розвиватися тільки в умовах певної свободи. Місцеве самоврядування і державне управління в рамках єдиної адміністративної системи несумісні. Цим, в першу чергу, пояснюється наявність у Конституції Росії 12 статті, відповідно до якої, "органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади".
Держава об'єктивно зацікавлена в розвитку місцевого самоврядування і робить (змушене вживати) певні кроки, які сприяють його розвитку. З іншого боку, потенціал місцевого самоврядування може розкритися тільки за умов, коли дії держави не утрудняють місцеве самоврядування "зайвої опікою". В ідеальному випадку, місцеве самоврядування виростає і розвивається "знизу" природним шляхом за підтримки держави і під його контролем.
У переважній більшості країн місцеве самоврядування встановлювалося "зверху" (певним винятком є Англія).
Особливістю реформи місцевої влади (становлення місцевого самоврядування) в Росії є слабка готовність до реформи (у тому числі з боку самих місцевої влади).
Основні причини цього полягають у:
Відсутності ідеології державного будівництва.
Втрати традиції російської наукової муніципальної школи.
Значне поширення утриманських настроїв, сформованих тривалим періодом придушення місцевої ініціативи за допомогою державної влади, що носила тоталітарний характер.
Вводячи місцеве самоврядування, держава повинна надати достатньо самостійності для розкриття реального потенціалу місцевих громад і, в, кінцевому рахунку, Людини.
На дозволі двох зазначених суперечностей, які існують між муніципальними утвореннями і державою, повинна будуватися система державної підтримки місцевого самоврядування. Іншими словами, місцеве самоврядування без держави сформуватися не може, йому потрібна підтримка держави і одночасно - надійний захист від держави ж.
Загальна оцінка стану конституційної реформи
Сьогодні спостерігається значна розбалансованість процесів у сфері державного будівництва. Ця обставина, мабуть, є головною особливістю процесу становлення місцевого самоврядування, що складається, за деякими оцінками, в тому, що цей процес фактично випереджає інші напрямки реформи державності. Процес становлення місцевого самоврядування в Росії є своєрідним "локомотивом" процесу державного будівництва - образно кажучи, місцеве самоврядування "прокладає дорогу" всієї реформи державності.
Яскравим прикладом, що підтверджує цю тезу, є усвідомлення гострої необхідності прийняття низки системоутворюючих федеральних законів, таких як закон про державні мінімальні соціальні стандарти, земельний кодекс, бюджетний, податковий кодекси забезпечують гарантії місцевого самоврядування у фінансово-економічній сфері та ін
Нагадаємо, що поняття "державний мінімальний соціальний стандарт" було вперше введено у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". У зв'язку з цим досить примітно те обставина, що Федеральний закон "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" був ухвалений ще до розгляду Державної Думою проекту Податкового кодексу Російської Федерації. Більш того, зазначений Закон розроблявся з урахуванням існуючого на той період проекту Податкового кодексу Російської Федерації.
Ці приклади показують, що процес формування правової системи Росії (див. ч. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації) багато в чому задається процесом становлення та розвитку місцевого самоврядування. Очевидно, що найближче завдання, яку необхідно вирішити, - це вирівнювання "фронту" реформ державності, в першу чергу, в бюджетно-податковому "напрямку".
Проте, останні дії федерального "центру" переконливо свідчать про те, що він, як і раніше, не зраджує належного значення місцевому самоврядуванню і не бачить його ролі в запобіганні насувається національної катастрофи.
Податковий кодекс Російської Федерації (частина перша), розроблений Урядом Російської Федерації під керівництвом С. Кирієнко і прийнятий Державною Думою 16 липня 1998 року, поставив муніципальні освіти на грань повного розорення. За оцінкою експертів, в частині, що стосується реформи місцевої влади, податкове законодавство зробило дуже великий крок назад. Нове податкове законодавство провокує спустошення місцевих бюджетів і знижує ступінь збирання податків. А так як значна частка соціальних послуг сьогодні фінансується з місцевих бюджетів, це означає, що життєдіяльність у містах та інших муніципальних утвореннях буде практично паралізована. Із зупинкою життєдіяльності муніципальних соціумів ймовірність соціального вибуху в Росії зростає багаторазово.
Основні напрями державної підтримки (стан та перспективи)
Сьогодні є три основних "каналу" державної підтримки місцевого самоврядування (на федеральному рівні):
законодавча діяльність - сфера діяльності Уряду Російської Федерації (на стадії розробки) і Державної Думи Російської Федерації;
розробка та реалізація федеральних цільових програм розвитку місцевого самоврядування (в рамках загальної стратегії державного будівництва) - сфера діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації;
розробка та реалізація федеральних цільових програм соціально-економічного розвитку муніципальних утворень або їх окремих категорій (в рамках державної регіональної політики) - сфера діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації.
Правові основи. Державної підтримкою місцевого самоврядування фактично займається Державна Дума, останнім часом виявляє помітну активність. Ця робота, в основному, ведеться у Комітеті з питань місцевого самоврядування.
Уряд Російської Федерації, ставши ініціатором і основним розробником Федерального закону "Про загальні принципи ...", після його прийняття значно знизило свою активність щодо розвитку законодавства у сфері місцевого самоврядування. Переломним моментом у політиці російського Уряду стало прийняття постанови № 266 від 6 березня 1996 року "Про деякі заходи щодо реалізації Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ", яке, по суті, так і не було виконано.
Зазначеною постановою передбачалось ухвалення 10 федеральних законів (на стадії узгодження кількість законів, передбачених до розробки, доходило до 26 -!!!). Зокрема, першим пунктом цієї постанови значилося прийняття федерального закону про державні мінімальні соціальні стандарти (травень 1996 року). До теперішнього часу цього закон так і не з'явився.
Федеральна програма державної підтримки
Федеральна цільова програма - "Федеральна програма державної підтримки місцевого самоврядування" розроблена і затверджена Урядом Російської Федерації (постанова № 1251 від 27 грудня 1995 року). Реалізація цієї програми стала першим етапом у системі заходів державної підтримки становлення та розвитку місцевого самоврядування. Програма була розрахована на 1996-1998 рр..
Відповідно до повноважень федеральних органів державної влади, у Федеральній програмі передбачені такі основні напрями державної підтримки місцевого самоврядування:
формування правової основи місцевого самоврядування;
формування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування;
організаційно-методична підтримка місцевого самоврядування та формування системи державного контролю над діяльністю місцевого самоврядування;
інформаційна підтримка та інформаційне забезпечення діяльності місцевого самоврядування;
створення системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування.
У результаті реалізації окремих напрямків Федеральної програми почала формуватися цілісна система установ, які, у сукупності, по суті, являють собою інфраструктуру державної підтримки місцевого самоврядування. Основу цієї інфраструктури на сьогодні складають:
інформаційний центр;
науково-методичний центр;
редакційно-видавничий центр.
Основним завданням складається інфраструктури державної підтримки місцевого самоврядування є надання організаційної, методичної та інформаційної підтримки місцевого самоврядування.
Регіональна політика
З прийняттям у 1993 році Конституції Російської Федерації почався новий етап державного будівництва, однією з цілей якого є децентралізація управління, з одночасним впровадженням принципів самоврядування.
У результаті, в Росії повинна сформуватися нова структура публічної влади, яка представляє собою сукупність двох систем влади: державної та місцевого самоврядування.
З точки зору регіонального розвитку, ці зміни у структурі публічної влади означають формування нових суб'єктів регіонального розвитку: органів державної влади суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування, які отримали права на формування власної політики розвитку.
Враховуючи те, що "нові" суб'єкти регіонального розвитку не перебувають в адміністративному підпорядкуванні, необхідно встановлення якісно нових відносин, заснованих на принципах партнерства.
Однією з основних завдань державної регіональної політики федерального рівня є узгодження інтересів "нових" суб'єктів регіональної політики. Вирішення цього завдання пов'язане з розробкою спеціальних інститутів і процедур, що забезпечують узгодження федеральної регіональної політики, регіональних політик суб'єктів Федерації і муніципальних політик.
Особливу увагу при розробці цього механізму узгодження інтересів повинно бути приділено формуванню системи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування.
Центральною ланкою в механізмі забезпечення узгодження державних інтересів та інтересів особистості, місцевих громад та суспільства в цілому повинна з'явитися система місцевого самоврядування.
Стратегічні напрями реформи місцевої влади
Реформа місцевої влади (становлення місцевого самоврядування) в Росії не може розраховувати на успіх поза загальної стратегії державного будівництва, тобто повинна стати її невід'ємною частиною. Тому в даний час "вузьким місцем" вирішення питання становлення місцевого самоврядування в Росії є відсутність чіткої стратегії (ідеології, концепції) самого процесу державного будівництва.
Багато представників політичної еліти вважають, що така стратегія є, маючи на увазі основоположні документи, такі як Конституція Росії, Федеральний закон "Про загальні принципи ..." та ін У цьому контексті, по суті, мова йде про концепцію програми переходу від нинішнього стану до стану, при якому Конституція Росії буде реалізована в повному обсязі (хоча б на рівні прямих її вимог).
Деякі конкретні риси цієї стратегії формуються в результаті попереднього досвіду "проб і помилок". Зокрема, видається, що основним стрижнем політики державного будівництва має стати реальне, а не декларативне забезпечення гарантій місцевого самоврядування. Видається, що найбільш ефективним заходом щодо забезпечення гарантій місцевого самоврядування має стати забезпечення участі представників муніципальних утворень (органів місцевого самоврядування) в процесі розробки та прийняття рішень органами державної влади.
Потрібна глибока продумана стратегія державного будівництва, в рамках якої мали сформуватися:
державна система управління соціально-економічним розвитком країни, включаючи питання встановлення загальних принципів організації системи органів виконавчої влади та адміністративно-територіального поділу;
якісно нова державна регіональна політика.
У результаті повинна сформуватися ієрархічна система управління, здатна забезпечити:
в соціальній сфері - розкриття потенційних можливостей Людини, зняття соціальної напруженості в суспільстві (включаючи міжетнічні конфлікти), що випереджає соціальний розвиток (у першу чергу сфери освіти та охорони здоров'я);
в економічній сфері - створення ієрархічної системи саморозвиваються господарських комплексів, включаючи муніципальне господарство, регіональні господарські системи та галузі, оптимальне використання місцевих, регіональних та стратегічних ресурсів на території Росії з переважним використанням поновлюваних ресурсів;
у політичній сфері - розробку якісно нових механізмів "централізації", заснованих переважно на мотивації до розвитку і забезпечують територіальну цілісність держави, її сталий розвиток, а також розкриття геополітичного потенціалу Росії.
Як першочергові заходи доцільно для запобігання соціального вибуху спрямувати наявні ресурси на підтримку державної інфраструктури, що забезпечує територіальну цілісність країни, і найбільш життєздатних "кліток" російського "організму" - муніципальних утворень. Видається, що це найкоротший і найефективніший шлях щодо виходу Росії з тривалої кризи та створення економічної основи для подальшого розвитку.
Управління реформою місцевої влади
Для додання стійкості процесу перетворень та соціально-економічного розвитку регіонів і поселень необхідно докорінно змінити систему державного управління. При цьому зовсім немає необхідності міняти Конституцію Росії. Мова йде про зміну відносин між суб'єктами процесу розвитку (Російською Федерацією, її суб'єктами та муніципальними утвореннями), що створює позитивну мотивацію у взаємному нарощуванні потенціалу і підвищує зацікавленість та відповідальність органів управління за результати процесу розвитку, за рахунок встановлення певної залежності витрат на утримання управлінського апарату від результатів процесу розвитку.
Процес становлення місцевого самоврядування, як невід'ємна частина реформи державного ладу, вимагає високого рівня координації структурних підрозділів Уряду Росії. Це, в першу чергу, пов'язано з тим, що до питань місцевого значення віднесені практично всі питання соціальної сфери, транспорту та енергетики та ін
Слід визнати, що сьогодні найбільш вузьким місцем є забезпечення реальної участі органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень, які зачіпають їх інтереси. Участь органів місцевого самоврядування у процесі розробки та прийняття рішень могло б запобігти багатьом минулі помилки. Участь органів місцевого самоврядування в процедурі прийняття рішень вигідно не тільки з політичної, але і з економічної точки зору.
Для попередження ситуацій, подібних до подій серпня 1998 року, необхідно налагодити "жорсткий діалог" між органами державної влади та представниками муніципальних утворень. База для цього створена - мається на увазі система асоціацій муніципальних утворень і Конгрес муніципальних утворень Російської Федерації.
Для забезпечення поступального розвитку державності Росії необхідно випереджаюче моделювання геополітичних і соціально-економічних процесів. Вирішення цієї задачі може бути забезпечено шляхом створення спеціальної системи опорних зон (територій, регіонів), в рамках якої забезпечується експериментальна випереджальна відпрацювання технологій державного будівництва.
У рамках регіональної політики повинна бути розроблена система федеральних цільових програм, переважно інвестиційного типу (взаємоузгоджених за часом і ресурсами). Структура цієї системи має містити три основних рівня:
програми, спрямовані на розвиток особливих територій Росії (з урахуванням її геополітичних інтересів) - райони Півночі, прикордонні та ін
програми, спрямовані на створення умов (мотивації) для динамічного розвитку суб'єктів Федерації як цілісних державних утворень на території Російської Федерації;
програми, спрямовані на підтримку місцевого самоврядування та створення умов для саморозвитку окремих категорій муніципальних утворень.
Щодо забезпечення розвитку муніципальних утворень програми повинні бути скоординовані зі стратегічними інтересами галузей, які сформували містоутворюючі чинники для відповідних муніципальних утворень.
Для цього повинні бути сформульовані державні пріоритети розвитку відповідних галузей, а також напрямів науки і технологій, що забезпечують ці галузі. Завдання забезпечення гармонії у взаємодії "галузі" та "території" також є пріоритетним завданням регіональної політики.
Ці завдання не можуть бути вирішені без достатньої координації Міністерства економіки Російської Федерації, Міністерства науки і технологій Російської Федерації, Міністерства загальної та професійної освіти Російської Федерації, інших галузевих міністерств і відомств.
Відповідно до рішення Ради з місцевого самоврядування в Російській Федерації від 29 травня 1998 року в Адміністрації президента створюється Міжвідомча комісія (МВК) з підготовки рішення Президента щодо розвитку муніципальних утворень і місцевого самоврядування в Російській Федерації. Необхідність у такій комісії давно назріла. З нею пов'язана реальна надія на формування державної ідеологічної позиції щодо місцевого самоврядування.
Поділ компетенції влади
При формуванні стратегії в здійсненні реформи місцевого самоврядування необхідно враховувати і та обставина, що для успішного її проведення потрібен досить високий рівень координації діяльності всіх гілок і рівнів влади і встановлення їх компетенції.
"Вузьким місцем" і, одночасно, необхідною умовою забезпечення стійкості процесу державного будівництва є формування (поділ) власної компетенції кожного рівня управління. Особливу увагу при цьому повинно бути приділено збалансованості дохідних і видаткових повноважень усіх рівнів. Вирішення цієї задачі передбачає відповідні зміни в бюджетному і податковому законодавстві. Провідним принципом при визначенні обсягу і змісту компетенції має стати принцип найбільш ефективного використання кожним рівнем управління його потенційних можливостей.
На жаль, ні Конституція Російської Федерації, ні прийняте слідом за нею федеральне законодавство не вирішили це завдання в повному обсязі. Особливо складно йдуть справи з визначенням компетенції суб'єктів Російської Федерації, оскільки питання розмежування предметів ведення так і не врегульовані законодавчо.
Укладання договорів між Російської Федерації та суб'єктами Російської Федерації також не вирішує цієї проблеми, оскільки багато питань має вирішуватися через законодавче регулювання.
Єдиний рівень влади, для якого у федеральному і регіональному рівні визначено рамки його компетенції, є рівень місцевого самоврядування (В 6 статті Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" визначено мінімальний набір складається з 30 предметів ведення місцевої влади).
Взаємодія влади
При визначенні стратегії розвитку Росії необхідно виходити, з того, що відносини влади (місцевого самоврядування та державної) необхідно будувати на якісно новій основі. Ці відносини повинні бути засновані не на адміністративному диктат, а більшою мірою спиратися на принципи партнерства і Закон.
У зв'язку з цим, особливу тривогу викликає формування відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування. Тут нерідкі гострі конфлікти.
У більшості випадків підставою для конфлікту є недостатнє законодавче забезпечення процесу розділення повноважень, особливо в сфері бюджетних повноважень, а також спірні питання щодо встановлення територіальної основи місцевого самоврядування. Причому мова йде про розмежування повноважень на всіх рівнях влади (між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктами, а також між органами державної влади та місцевого самоврядування).
Особливо гостро постає питання взаємодії у відносинах між главами місцевого самоврядування столичних міст та керівниками відповідних суб'єктів Російської Федерації. Необхідно погодиться з пропозиціями мерів низки столичних міст про обов'язкову участь федерального "центру" в подоланні конфліктів (головним чином через вдосконалення законодавства та надання методичної та юридичної допомоги).
Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування
Спроба покрити дефіцит федерального бюджету за рахунок його переміщення на більш низькі рівні бюджетної системи безперспективна. По-перше, найбільш потужні механізми скорочення дефіциту і взагалі проведення економічної політики знаходяться на федеральному рівні та їх використання дає найбільший ефект саме на цьому рівні, а по-друге, переміщення дефіциту на місцевий рівень є основним джерелом політичної нестабільності всієї державної системи в цілому.
На жаль, до теперішнього часу не прийнятий перелік, види та кількісні значення мінімальних державних соціальних стандартів. Це не дозволяє здійснювати міжбюджетне регулювання на основі нормативних кількісних показників.
Необхідні зміни в податковій політиці. Історичний і сучасний вітчизняний досвід свідчать, що органи місцевого самоврядування краще збирають податки (у разі наявності мотивації) особливо так звані реальні податки (на землю, нерухомість доходи юридичних і фізичних осіб)
У зв'язку з цим необхідно повернутися до пропозицій Ради з місцевого самоврядування в Російській Федерації 1997 року з питання віднесення ряду податків до категорії місцевих.
Органам місцевого самоврядування необхідно дати більше свободи в призначенні місцевих податків (відкритий список) з певним обмеженням їх загального обсягу. Цей захід дозволить врахувати місцеві особливості.
Необхідно встановити чітку відповідність обов'язків і податкових прав.
Необхідно рухатися від фіскального характеру процесу оподаткування до стимуляції розвитку та управління ім.
Реальним місцевим джерелом неподаткових доходів муніципальних утворень є муніципальна власність, вміле управління якої дозволяє акумулювати в бюджеті додаткові фінансові кошти. Що стосується змін відносин власності, то інтереси муніципальних утворень необхідно врахувати, насамперед, при формуванні державної політики у сфері приватизації, землекористування, а також відношенні з природними монополіями.
На жаль, до теперішнього часу не прийнятий законодавчий акт, який регулює порядок формування і використання муніципальних земель. Не всі суб'єкти Російської Федерації прийняли власні закони про порядок формування муніципальної власності. Додатковим джерелом доходів місцевих бюджетів повинна стати політика муніципальної влади щодо господарюючих суб'єктів - боржників бюджетів всіх рівнів, що здійснюють діяльність на території муніципальних утворень. На жаль, відсутність необхідної нормативної правової бази не дозволяє ефективно використовувати цей соціально-економічний важіль.
Одним з головних ресурсів розвитку є земля, тому необхідно здійснити відповідний розподіл земельних ресурсів між Російською Федерацією, її суб'єктами та муніципальними утвореннями і встановити відповідні відносини у сфері обороту землі.
Висновки
Наявність у політичній системі держави інституту місцевого самоврядування є необхідною умовою забезпечення стійкості державного ладу - Російська Федерація як держава об'єктивно зацікавлена в становленні та розвитку місцевого самоврядування.
Складна соціально-економічна обстановка в Росії за своєю глибинною суттю є наслідком тривалої відсутності в країні інституту місцевого самоврядування, тому вона не може бути причиною відстрочки вирішення питання запровадження в Росії інституту місцевого самоврядування.
Становлення місцевого самоврядування без участі і підтримки держави практично неможливо, через відсутність у місцевих спільнот необхідного досвіду у вирішенні питань місцевого значення, тому держава, у власних інтересах, має підтримати становлення і розвиток місцевого самоврядування в Росії, перш за все, вирішуючи питання підготовки кадрів для місцевого самоврядування.
Державна підтримка місцевого самоврядування повинна обмежуватися створенням необхідних і достатніх умов становлення та розвитку місцевого самоврядування, і, одночасно, держава, у власних інтересах, не повинна втручатися в процес вирішення питань місцевого значення.
Однією з основних завдань держави є вироблення ідеології (концепції) державного будівництва, в якій реально забезпечуються гарантії місцевого самоврядування.