Державна власність у системі факторів економічного зростання
Державна власність давно і міцно інтегрована в систему відносин ринкової економіки. Питання про її необхідність не є дискусійним. При обговоренні економічної ролі держави основна увага приділяється проблемі співвідношення державного і недержавного секторів, ступінь участі держави в суспільному відтворенні в якості одного з його суб'єктів. Кількісні аспекти вирішення даної проблеми не мають, на наш погляд, самостійного значення за винятком основної пропорції, визначальною переважання приватного сектора в структурі ринкової економіки. У рамках цього принципового співвідношення конкретні пропорції між державним і недержавним секторами рухливі й обумовлюються об'єктивними тенденціями змін у системі факторів економічного зростання (зменшення значення одних, зростання ролі інших, поява нових факторів), під впливом яких можуть змінюватися функції і роль приватного капіталу та держави в структурі суспільного відтворення. Сенс і зміст економічної ролі держави - у приведенні в дію, у забезпеченні використання таких факторів економічного зростання, факторів забезпечення економічної, соціальної та політичної безпеки, використання яких або недоступне приватному капіталу або невигідно йому (знижують його доходи, що не дають швидкої віддачі і т. д.).
Характер функцій, виконуваних державою, свідчить про те, що воно виступає в якості суб'єкта суспільного відтворення в основному там, де інтереси представників приватного сектору виявляються занадто вузькими і индеферентно до вирішення соціально та економічно значущих проблем.
Сучасні тенденції економічного розвитку висувають перед державою нові завдання. Зокрема, нові, серйозні проблеми виникають у зв'язку з інтенсивним процесом глобалізації світогосподарських зв'язків, з економічною експансією транснаціональних корпорацій, які нав'язують національним державам свою модель міжнародного поділу праці. У цих умовах зростає роль і значення держави, оскільки пріоритетне значення набувають захист позицій вітчизняних виробників не тільки на зовнішньому, але і на внутрішньому ринку, а також забезпечення самостійності російської держави в процесі міжнародного поділу праці з метою збереження прав оновлення морально застарілої структури суспільного виробництва.
Необхідною умовою виконання державою її функцій є наявність у його власності певного обсягу матеріальних і фінансових ресурсів. При цьому, як уже зазначалося, масштаби державної власності, її структура та форми її використання в процесі державного впливу на економіку не є раз і назавжди заданими.
Світовий досвід свідчить про відсутність тенденції до скорочення ролі та значення державного сектора. Як найбільш загального показника участі держави в економіці використовується відношення державних видатків до ВВП. У всіх країнах з розвиненою ринковою економікою цей показник абсолютно і відносно постійно збільшується. У країнах ЄЕС з 1960 по 2005 рр.. він виріс вельми істотно: у Бельгії з 30% до 54%, у Нідерландах - з 33,7% до 53,2%, в Німеччині - з 32,5% до 49,2%, у Франції - з 34,6% до 54,3%, у Великобританії - з 32,2% до 42,1%. Найвищий показник у 2005 році мали Данія - 60%, Бельгія - 54,9%, і Франція -54,3%. У Росії державні витрати становлять приблизно 32% ВВП.
Що стосується масштабів державної власності, яка використовується безпосередньо у виробництві товарів і послуг, то про них свідчать наступні дані: у США в 1986 році в державному секторі було зайнято 15,3% загальної кількості працівників, державними підприємствами вироблялося 12% ВВП. Досить висока питома вага державної власності спостерігається в окремих галузях господарства: у 80-ті роки її частка в електроенергетиці становила в Австрії, Франції і Великобританії - більше 75%, в Німеччині, Нідерландах, Італії та Іспанії - приблизно 70%, у Швеції - 50 %, у США - 25%. У промисловості, пов'язаної з транспортуванням і переробкою газу, частка державного сектора вище 75% в Австрії, Франції, Великобританії, Швеції, 75% - в Іспанії та Нідерландах, 50% - у Німеччині. Практично у всіх країнах висока питома вага державної власності у залізничному та повітряному транспорті. У деяких країнах досить значна її частка в автомобілебудуванні (Австрія, Франція, Нідерланди, Великобританія), в сталеливарній промисловості (Австрія, Франція, Італія, Іспанія, Швеція, Великобританія).
У структурі промислового виробництва в Росії, домінує недержавний сектор. Частка підприємств приватного сектора в загальній кількості промислових підприємств становила в 2003 р. 88,4%, частка зайнятих на підприємствах приватного сектору була дорівнює в тому ж році 39,9%. Приватні підприємства виробляли 29,6% промислової продукції. Відповідно, частка державного сектору становила 3,1% у загальній кількості промислових підприємств, 13,6% у чисельності зайнятих та 8,2% у загальному обсязі промислової продукції.
Структура державної власності визначається тими функціями, які вона виконує в процесі суспільного відтворення. У її складі представлені в тій чи іншій мірі практично всі елементи національного багатства: природні ресурси, земля, майнові комплекси підприємств, різного роду установи та організації, пакети акцій акціонерних товариств і т.д. Право державної власності поширюється на доходи федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Федерації, позабюджетних державних фондів.
Навіть простий перелік основних елементів структури державної власності свідчить про те, що вона володіє величезним потенціалом економічного зростання, ступінь реалізації якого залежить від якості управління процесом її використання.
Сучасні тенденції економічного розвитку, один із проявів яких - збільшення ролі нематеріальних активів, у тому числі фінансових, у забезпеченні економічного зростання, свідчать про зростання і без того значної ролі такого об'єкта державної власності в процесі суспільного воспроизводств, як кошти державного бюджету та інші елементи державних фінансів.
Потенціал економічного зростання державних фінансів пов'язаний з високим рівнем їх концентрації, непорівнянним з рівнем концентрації окремих приватних національних капіталів. Тому навіть при обмежених масштабах сучасного бюджету Росії за доцільне його використання для фінансування відновлення втрачених позицій на ключових напрямках сучасного науково-технічного розвитку.
Про значення даного сегменту державної власності, представленої, повністю або частково, державними підприємствами, і його ролі в структурі суспільного відтворення свідчать не стільки його названі кількісні параметри, скільки характер підприємств, що складають його основу. Мова йде, по-перше, про природні монополії, які або повністю (МПС, Транснефть), або більш ніж наполовину (РАО ЄЕС), або майже наполовину (Газпром) належать державі. Це базові, системоутворюючі галузі російської економіки, що визначають у значній мірі можливість ефективного функціонування всіх інших галузей. По-друге, в структурі державних підприємств значне місце займають підприємства ВПК, функціональна роль далеко не вичерпується їх оборонним значенням. Їх відрізняє найбільш високий в Росії рівень концентрації науково-технологічного потенціалу, міцно утвердився в якості ключового чинника сучасного економічного зростання. Тому його збереження і множення повинно було б стати пріоритетом економічної політики держави - його власника.
Характеристика структури сегмента державної власності, представленого підприємствами, дає підставу для висновку про те, що він, складаючи незначну частку в загальній кількості підприємств, займає далеко не останнє місце за можливостями свого впливу на економіку і за своєю значимістю для суспільного відтворення. Досвід функціонування державних підприємств як в реальному, так і в банківському секторах показує, що використовується як кліше або ярлик теза про їх спочатку меншу ефективність далеко не беззаперечний і далеко не очевидний.
І, нарешті, у власності держави знаходяться унікальні природні ресурси Росії, що формують базові передумови економічного зростання.
Аналіз масштабів і структури державної власності дає підставу для наступних висновків:
- Головне в характеристиці державної власності не її масштаби, а її якість, її структура, наявність в її складі факторів економічного зростання, що дозволяють здійснювати державне регулювання у сфері економічного і соціального прогресу, що відповідає загальнодержавним, загальнонаціональним інтересам.
По-друге, державна власність відрізняється найвищим в системі форм власності рівнем концентрації як найбільш перспективних чинників економічного зростання: фінансових ресурсів, науково-технологічного потенціалу, так і традиційних, базових - потужностей природних монополій та природних ресурсів. Використання цих унікальних можливостей державної власності для закріплення і розвитку обозначившейся в самі останні роки тенденції до економічного зростання - головний, поряд із соціальними, пріоритет держави.
- Управління державною власністю - надзвичайно складний, системний процес як в силу різнорідності об'єктів державної власності, так і в силу її многосуб'ектной, неминучим наслідком якої є організаційна роз'єднаність процесу управління. Дані якості державної власності означають необхідність розробки загальної концепції управління нею і забезпечення її схоронності, що включає як загальні для всіх об'єктів принципи і норми управління, так і специфічні, що враховують особливості функціонування різних об'єктів власності.
На жаль, за весь період проведення економічних реформ держава не виявило якостей стратегічного ефективного власника. Його зусилля в основному концентруються не на забезпеченні підвищення віддачі від використання державної власності, а на виконанні функцій її розподілу. Органами державної влади розподіляються бюджетні кошти, ліцензії на розробку родовищ корисних копалин, часткові права власності у вигляді різного роду квот (наприклад, на вилов морської риби), реалізуються об'єкти державної власності в порядку її приватизації і т.д. У той же час держава невиправдано мало приділяє уваги таким мають пріоритетне значення функцій управління державною власністю як забезпечення її схоронності, її відтворення, ефективності її використання, забезпечення реалізації державних інтересів.
Логіка державного регулювання у сфері управління державною власністю припускає, що саме ці функції повинні бути в центрі уваги органів державної влади, а їх діяльність щодо забезпечення ефективності використання та збереження державної власності, незважаючи на її велику трудомісткість в порівнянні з розподільними функціями, має стати домінуючою в процесі управління
Між тим, природа факторів економічного зростання, що намітилося в Росії в останні роки, свідчить про те, що він значною мірою був обумовлений не стільки підвищенням ефективності державного регулювання економіки, в тому числі - підвищенням ефективності використання державної власності, скільки кон'юнктурою на світових ринках нафти і наслідками фінансової кризи. У той же час аналіз ефективності використання різних структурних елементів державної власності показує наявність значних, майже для всіх очевидних, але тим не менш не використовуваних резервів підвищення темпів реального економічного зростання, поповнення доходів бюджету, зниження зростаючої соціальної напруженості, пов'язаних з використанням державної власності.
Значні невикористовувані резерви підвищення темпів економічного зростання та збільшення доходів державного бюджету спостерігаються в процесі використання державних бюджетних коштів на всіх стадіях їх руху: починаючи з формування податкових доходів бюджету і закінчуючи їх розподілом і використанням. Уряд у процесі формування бюджету на 2002 рік проводив жорстку політику скорочення державних витрат на науку й освіту - найбільш значущі фактори сучасного економічного зростання, відмовився від створення бюджету розвитку в рамках федерального бюджету, скоротило витрати на інвестиції в основний капітал до 0,4% ВВП. При цьому в результаті зниження витрат на науку і освіту виявилися порушеними встановлені законом норми їх фінансування. У перспективі передбачається скорочення соціальних витрат на ЖКГ. У той же час уряд надмірно ліберально ставиться до використання трансфертних цін, за допомогою яких легально ховаються від оподаткування величезні доходи великого бізнесу; до збереження у власності видобувних компаній, у більшості своїй також представлених великим бізнесом; більшої частини рентних доходів, що суперечить прийнятим у світовій практиці принципам їх розподілу; до неконтрольованого, що приймає загрозливі розміри відходу від оподаткування лжеекспортеров, виробників алкогольної продукції і т.д. Все це є не що інше як незаконне відчуження державної власності, можливість якого, аж ніяк, не запобіг Податковий кодекс РФ.
У цілому ідеологія державного бюджету 2006 року не стала ідеологією економічного зростання. Економічне зростання не став пріоритетом у процесі використання державних коштів на стадії формування доходної та видаткової частин бюджету.
Істотні резерви позитивного впливу державної власності на економічне зростання пов'язані з підвищенням ефективності діяльності держави як власника державних унітарних підприємств та значного за масштабами державного акціонерного капіталу.
Доходи від цього виду державного майна надходять до бюджету тільки у вигляді податків і дивідендів на акції, що належать державі.
Слід зазначити, що при оцінці ефективності управління даним сегментом державної власності бюджетні доходи є важливим, але не єдиним критерієм, оскільки головна підстава збереження підприємств у державній власності - їх стратегічне значення для забезпечення передумов економічного зростання для господарюючих суб'єктів всіх форм власності, забезпечення економічної безпеки країни , а також їх оборонне значення і т.д.
Як показує десятирічний досвід функціонування державних унітарних підприємств і змішаних акціонерних товариств, держава за цей період не проявило себе в якості їх стратегічного, ефективного власника, обмежуючись в більшості випадків виконанням самої пасивної функції власника - функції володіння. У результаті ГУП і змішані АТ практично функціонують як приватні підприємства, забезпечуючи в основному реалізацію економічних інтересів їх менеджменту та інших акціонерів (стосовно акціонерним товариствам) і відчужуючи фінансові потоки, а також інші активи з під контролю держави. З найбільшою очевидністю дану ситуацію ілюструє досвід функціонування природних монополій і підприємств ВПК.
Держава вкрай незадовільно справляється з регулюванням тарифів на послуги природних монополій, що перетворилися на постійно діючий чинник інфляції і загрозливих тенденції, що намітилася до економічного зростання. За деякими оцінками, визнаним Мінекономрозвитку, подальше зростання тарифів на умовах природних монополій в 2010 р. призведе до уповільнення зростання ВВП на 0,1-0,6% і до зростання інфляції на 2-8%. Сформована ситуація є насамперед результатом «антимонопольного» регулювання урядом цін на послуги монополій, які, починаючи з 1991 року зростали значно швидше роздрібних цін (приблизно в 3-4 рази) та істотно швидше за ціни на продукцію промисловості. Таке регулювання не стільки пригнічує монопольні тенденції, скільки сприяє практичній реалізації монополістами свого монопольного положення, перерозподіляючи через систему ціноутворення фінансові джерела зростання з галузей обробної промисловості в сировинні галузі. Підсумком такого перерозподілу є і невиправдано завищена ефективність природних монополій: у той час як їхній прибуток в результаті держрегулювання становить 25% ВВП, частка їхньої продукції дорівнює всього лише 10% ВВП.
Наведені факти свідчать про формальний характер державного регулювання тарифів на послуги природних монополій, про те, що державна власність в даному випадку використовується явно не в загальнодержавних інтересах, не в інтересах забезпечення умов для економічного зростання в усіх галузях господарства, а в інтересах великого бізнесу на шкоду загальнонаціональним інтересам. Держава як власник практично не цікавиться наявністю і ступенем використання природними монополіями джерел додаткових ресурсів для їх розвитку, пов'язаних зі зниженням витрат виробництва, практично не контролює фінансову сторону їх діяльності, здійснювану в МПС - повністю за рахунок держави, в РАО ЄЕС - більш ніж наполовину, в РАО "Газпром" - в дещо меншій мірі. Уряду не вдалося забезпечити орієнтацію інтересів менеджменту монополій на зниження витрат виробництва своїх послуг.
Не використовуються державою і можливості позитивного впливу на економічний розвиток можливостей такого сегменту державної власності як підприємства ВПК, де був сконцентрований найбільший науково-технологічний потенціал, нерідко перевершує світовий рівень, і деякі інші державні підприємства, що належать до високотехнологічних галузях (наприклад, авіабудування, космічна промисловість та ін.) Конверсія оборонної промисловості обернулася знищенням джерел економічного зростання. Трохи підприємствам вдалося перейти на виробництво конкурентоспроможної цивільної продукції. Державна підтримка російським флагманах науково-технічної революції не виявлялася. Більше того, часто-густо їм навіть не виплачувалися гроші за виконані державні замовлення. У той же час великий бізнес в особі насамперед провідних свого часу банків (СБС-агро, Мостбанк, Імперіал та ін) одержували від держави величезні кредити, які частіше за все не поверталися, держава виплачувала по ДКО відсотки, які доходили до 200% річних , майже безкоштовно приватизувалися кращі підприємства Росії.
У результаті майже цілеспрямованого знищення науково-технічного потенціалу ВПК його підприємства, що представляють високотехнологічні галузі, багато в чому втратили потужний потенціал у таких галузях як машинобудування, біотехнологія, електротехніка. Більше 300 сучасних технологій в таких галузях як аерокосмічна промисловість, виробництво високочистих металів, верстатів з ЧПУ, промислових роботів і ін втрачені остаточно. Таке ставлення суб'єктів державної власності самого високого рангу (Уряду та Ради Федерації) до збереження та використання одного з її найбільш значущих структурних елементів. Між тим, державна підтримка найбільш цінних підприємств ВПК могла б бути використана в якості чинника поступового переходу від застійної моделі економічного зростання до його сучасної інноваційної моделі.
Ефективність використання такої фундаментальної складової державної власності як природні ресурси також залишає бажати кращого. Держава і в цій сфері практично усувається від виконання функцій ефективного власника і зовсім не прагне до повної реалізації правомочностей власника. Прикладом його невиправдано индеферентно ставлення до ефективності використання природних ресурсів може бути практика організації використання родовищ корисних копалин.
До найбільш типових проявів придушення державного інтересу і реалізації за його рахунок інтересів приватного бізнесу в цій сфері використання державної власності можна віднести:
1. Залишення у власності приватного бізнесу, за оцінками фахівців, більшої частини доходів рентного походження. Ні акцизи на мінеральну сировину, ні податок на видобуток корисних копалин, введений Податковим кодексом не вирішує проблеми вилучення на користь держави рентних доходів. Між тим, коректне вилучення державою рентних доходів - не тільки загальноприйнятий спосіб економічної реалізації державної власності в цій сфері, але і певний стимул підвищення ефективності діяльності видобувних підприємств.
2. Невпорядкованість процесу надання прав користування надрами. На практиці рішення по найбільших, світового значення родовищ корисних копалин, бюджетний вага яких вимірюється нерідко в мільярдах доларів, приймаються на рівні представників федеральних відомств і адміністрацій регіонів. У результаті збільшуються масштаби надання прав природокористування неспроможним компаніям, що завдає істотної шкоди державній власності.
3. Масового характеру невиконання надрокористувачами умов ліцензійних угод, часті випадки повної відсутності робіт на ліцензійних ділянках (робіт по розвідці і по видобутку).
4. Надмірно ліберальні нормативні вимоги до іноземних розробникам російських родовищ за Угодами про розподіл продукції, в яких визнаються абсолютно будь-які заявлені витрати при визначенні податкової бази по податку на прибуток і які сильно зловживають цією можливістю.
5. Відсутність ефективного державного контролю у сфері природокористування.
Аналіз стану використання основних структурних елементів державної власності однозначно свідчить про неефективність діяльності її суб'єктів і, в першу чергу, суб'єктів вищого ешелону, по використанню її економічного потенціалу, не задіяного, можливо, і наполовину, непрямим доказом чого служить наявність великої кількості резервів підвищення ефективності використання практично всіх складових державної власності.
У той же час необхідно відзначити, що неефективна діяльність органів державної влади хоча і дискредитує державну власність, перешкоджаючи її позитивному впливу на економічне зростання, але тим не менш ні в якій мірі не означає її неефективність в принципі, що вже доведено досвідом країн з розвиненою ринковою економікою. Що ж стосується порівняльної ефективності державної і приватної власності, то сама постановка питання в більшості випадків видається не зовсім коректною, оскільки вони виконують різну функціональну роль у структурі суспільного відтворення.
Однією з основних причин неефективності процесу використання державної власності і значних масштабів збитку, що завдається їй в результаті розкрадань і корупції бюрократичного апарату, є низька якість законодавчої бази, що регулює відносини власності, наслідок якого - майже повна правова незахищеність державної власності.
Формування законодавчої бази регулювання відносин власності, в тому числі і державної, володіє певною специфікою, що відрізняє відносини власності в загальній системі економічних відносин. Дана специфіка полягає не тільки в тому, що це базові, системоутворюючі відносини, а й у тому, що основною сферою їхньої економічної реалізації є відносини обміну і розподілу. Саме в процесі обміну та розподілу визначається ступінь реалізації економічних інтересів різних власників: працівників, підприємців усіх сфер господарської діяльності, держави, а також відбувається зміна власників. Обмін і розподіл - це за своєю суттю стадії обороту натуральної та вартісної форм об'єктів власності. Це відносини власності в динаміці.
Органічний зв'язок і тісне переплетення відносин власності з іншими економічними відносинами означає, що їх правове, законодавче регулювання за своїм змістом значно ширше регулювання безпосередньо відносин власності. На відносини власності впливають не тільки норми законів, прямо і безпосередньо орієнтованих на їх регулювання, таких, зокрема, як закон про приватизацію державної власності, Указ про розмежування об'єктів власності, закон «Про надра» і т.д., а й закони, регулюють відносини обміну та розподілу, тобто сферу реалізації відносин власності: Податковий кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ, закон «Про ринок цінних паперів», Земельний кодекс, закон «Про банкрутство» і т.д. Певну зв'язок з регулюванням відносин власності мають закони, що визначають статус, правомочності, у тому числі й майнові, і режим функціонування різних організаційно-правових форм господарської діяльності: закон «про акціонерні товариства», закону про фінансово-промислових групах, Тимчасове положення про холдинги, відповідні статті Цивільного кодексу РФ.
Основною метою процесу законодавчого регулювання відносин власності, в тому числі і державної, є розробка системи правових норм, що закріплюють і регулюють режими здійснення всієї сукупності правомочностей власника: володіння, присвоєння, користування, розпорядження, розробка системи правил і механізмів їх реалізації, а також заходів і способів охорони і захисту власності. Дані норми повинні забезпечувати збереження і недоторканність власності на всіх стадіях її руху, її господарського обороту, відновлення порушених прав власності, тобто відшкодування шкоди, завданої власникові у результаті посягань на його правомочності як власника, а також невідворотність відчутного покарання порушників цих правомочностей /
Виконання даних вимог - необхідна умова нормального функціонування всіх форм власності, в тому числі і державної. Право державної власності має бути таким же непорушним, як і право приватної власності. Законодавство, яке регулює статику майнових відносин (закріплення прав власника на володіння і розпорядження майном), а також відносин, опосередковуючи господарський оборот державного майна, його рух, має передбачати механізми та інститути, що забезпечують реалізацію правомочностей держави як власника і надійний захист об'єктів та суб'єктів державної власності на всіх стадіях суспільного відтворення: у виробництві, розподілі і обміні. Досягнення цієї мети можливе за умови, що в законодавчих актах, що мають пряме або непряме відношення до регулювання господарського обороту об'єктів державної власності, будуть чітко визначені, з одного боку, функції та обов'язки всіх суб'єктів державної власності, а також зобов'язання суб'єктів інших форм власності, що мають ставлення до використання державної власності. З іншого боку, не менш чітко повинна бути визначена система законодавчих заходів, по-перше - щодо забезпечення виконання всіх функцій, а також зобов'язань, що виникають по відношенню до державної власності, на основі встановлення відчутною мірою матеріальної та адміністративної відповідальності за їх виконання, по- друге, - з примусу порушників до відшкодування шкоди, завданої державної власності. Обсяг правомочностей всіх суб'єктів державної власності, що реалізовуються ними на всіх стадіях її господарського обороту, їх обов'язки щодо забезпечення її збереження та ефективного використання повинні бути докладно розписані в законодавчих актах.
Не менш необхідно для забезпечення дієвого захисту державної власності та формування ефективної системи такого ж жорсткого, як у сфері функціонування приватної власності, недержавного контролю за її використанням.
На жаль, на даний момент законодавча база, що регулює відносини власності і господарський обіг об'єктів власності, в тому числі і державної, а також взаємодія суб'єктів різних форм власності у сфері майнових відносин, не забезпечує збереження державної власності, її захист від посягань, від неефективного використання , тому що являє собою не стільки систему норм її правового захисту, як систему прогалин у законодавстві, які надають можливість легального розкрадання державної власності. Про відсутність правової захищеності державної власності свідчать безпрецедентні для історії російської економіки масштаби її розкрадання, масштаби корупції. До процесів, законодавчий регламент здійснення яких на сьогоднішній день дозволяє безкарно завдавати шкоду державній власності, в першу чергу, можна віднести такі як:
- Формування та використання бюджетних коштів;
- Процес контролю за фінансовими потоками державних унітарних підприємств та АТ, контрольованих державою (особливо природних монополій);
- Процес приватизації державного майна;
- Процес здійснення банкрутства підприємств, широко використовується не стільки для їх фінансового оздоровлення, скільки для переділу власності, в тому числі і державної;
- Процес збільшення акціонерного капіталу АТ з державною участю, що використовується для скорочення частки держави у статутному капіталі;
- Процес природокористування;
- Процес використання об'єктів інтелектуальної власності, що належать державі. До цих пір не налагоджено облік нематеріальних активів підприємств, адекватний їх значенню для забезпечення економічного зростання, не розроблена методика їх оцінки. Мова йде, в першу чергу, про активи, що представляють науково-технологічний потенціал.
Даний перелік не вичерпує всіх процесів, регулювання яких не забезпечує захисту державної власності, але і він переконливо показує правову незахищеність державної власності.
Як пріоритети діяльності органів законодавчої та виконавчої влади щодо забезпечення правового захисту державної власності і державного контролю за її збереженням і використанням можна відзначити наступні заходи:
- Проведення аналізу та експертизи якості нормативної бази, яка регламентує процеси формування, використання, захисту державної власності, а також процес її руху, або господарський обіг об'єктів державної власності. Мета даного аналізу - виявлення і ліквідація прогалин у законодавстві, що дозволяють легалізувати її розкрадання;
- Забезпечення контролю за формуванням повноцінної системи інститутів і механізмів економічної реалізації державної власності, що включає більш жорсткі і більш дієві санкції за заподіяння їй шкоди, що підсилює елементи державного примусу до забезпечення збереження державної власності у всіх її проявах;
- Проведення експертизи стану і дієвості існуючої системи державного контролю за збереженням і використанням державної власності: наділення Рахункової палати як позавідомчого органу державного контролю повноваженнями та статусом вищого органу, який очолює всю систему державного контролю;
- Здійснення контролю за процесом лобіювання, особливо представниками великого бізнесу, збереження правових норм регулювання відносин власності, вигідних для нього, але що заподіюють шкоду державній власності;
- Здійснення контролю за станом обліку об'єктів державної власності, включаючи нематеріальні активи, і якістю і об'єктивністю їх оцінки.
Державна власність давно і міцно інтегрована в систему відносин ринкової економіки. Питання про її необхідність не є дискусійним. При обговоренні економічної ролі держави основна увага приділяється проблемі співвідношення державного і недержавного секторів, ступінь участі держави в суспільному відтворенні в якості одного з його суб'єктів. Кількісні аспекти вирішення даної проблеми не мають, на наш погляд, самостійного значення за винятком основної пропорції, визначальною переважання приватного сектора в структурі ринкової економіки. У рамках цього принципового співвідношення конкретні пропорції між державним і недержавним секторами рухливі й обумовлюються об'єктивними тенденціями змін у системі факторів економічного зростання (зменшення значення одних, зростання ролі інших, поява нових факторів), під впливом яких можуть змінюватися функції і роль приватного капіталу та держави в структурі суспільного відтворення. Сенс і зміст економічної ролі держави - у приведенні в дію, у забезпеченні використання таких факторів економічного зростання, факторів забезпечення економічної, соціальної та політичної безпеки, використання яких або недоступне приватному капіталу або невигідно йому (знижують його доходи, що не дають швидкої віддачі і т. д.).
Характер функцій, виконуваних державою, свідчить про те, що воно виступає в якості суб'єкта суспільного відтворення в основному там, де інтереси представників приватного сектору виявляються занадто вузькими і индеферентно до вирішення соціально та економічно значущих проблем.
Сучасні тенденції економічного розвитку висувають перед державою нові завдання. Зокрема, нові, серйозні проблеми виникають у зв'язку з інтенсивним процесом глобалізації світогосподарських зв'язків, з економічною експансією транснаціональних корпорацій, які нав'язують національним державам свою модель міжнародного поділу праці. У цих умовах зростає роль і значення держави, оскільки пріоритетне значення набувають захист позицій вітчизняних виробників не тільки на зовнішньому, але і на внутрішньому ринку, а також забезпечення самостійності російської держави в процесі міжнародного поділу праці з метою збереження прав оновлення морально застарілої структури суспільного виробництва.
Необхідною умовою виконання державою її функцій є наявність у його власності певного обсягу матеріальних і фінансових ресурсів. При цьому, як уже зазначалося, масштаби державної власності, її структура та форми її використання в процесі державного впливу на економіку не є раз і назавжди заданими.
Світовий досвід свідчить про відсутність тенденції до скорочення ролі та значення державного сектора. Як найбільш загального показника участі держави в економіці використовується відношення державних видатків до ВВП. У всіх країнах з розвиненою ринковою економікою цей показник абсолютно і відносно постійно збільшується. У країнах ЄЕС з 1960 по 2005 рр.. він виріс вельми істотно: у Бельгії з 30% до 54%, у Нідерландах - з 33,7% до 53,2%, в Німеччині - з 32,5% до 49,2%, у Франції - з 34,6% до 54,3%, у Великобританії - з 32,2% до 42,1%. Найвищий показник у 2005 році мали Данія - 60%, Бельгія - 54,9%, і Франція -54,3%. У Росії державні витрати становлять приблизно 32% ВВП.
Що стосується масштабів державної власності, яка використовується безпосередньо у виробництві товарів і послуг, то про них свідчать наступні дані: у США в 1986 році в державному секторі було зайнято 15,3% загальної кількості працівників, державними підприємствами вироблялося 12% ВВП. Досить висока питома вага державної власності спостерігається в окремих галузях господарства: у 80-ті роки її частка в електроенергетиці становила в Австрії, Франції і Великобританії - більше 75%, в Німеччині, Нідерландах, Італії та Іспанії - приблизно 70%, у Швеції - 50 %, у США - 25%. У промисловості, пов'язаної з транспортуванням і переробкою газу, частка державного сектора вище 75% в Австрії, Франції, Великобританії, Швеції, 75% - в Іспанії та Нідерландах, 50% - у Німеччині. Практично у всіх країнах висока питома вага державної власності у залізничному та повітряному транспорті. У деяких країнах досить значна її частка в автомобілебудуванні (Австрія, Франція, Нідерланди, Великобританія), в сталеливарній промисловості (Австрія, Франція, Італія, Іспанія, Швеція, Великобританія).
У структурі промислового виробництва в Росії, домінує недержавний сектор. Частка підприємств приватного сектора в загальній кількості промислових підприємств становила в 2003 р. 88,4%, частка зайнятих на підприємствах приватного сектору була дорівнює в тому ж році 39,9%. Приватні підприємства виробляли 29,6% промислової продукції. Відповідно, частка державного сектору становила 3,1% у загальній кількості промислових підприємств, 13,6% у чисельності зайнятих та 8,2% у загальному обсязі промислової продукції.
Структура державної власності визначається тими функціями, які вона виконує в процесі суспільного відтворення. У її складі представлені в тій чи іншій мірі практично всі елементи національного багатства: природні ресурси, земля, майнові комплекси підприємств, різного роду установи та організації, пакети акцій акціонерних товариств і т.д. Право державної власності поширюється на доходи федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Федерації, позабюджетних державних фондів.
Навіть простий перелік основних елементів структури державної власності свідчить про те, що вона володіє величезним потенціалом економічного зростання, ступінь реалізації якого залежить від якості управління процесом її використання.
Сучасні тенденції економічного розвитку, один із проявів яких - збільшення ролі нематеріальних активів, у тому числі фінансових, у забезпеченні економічного зростання, свідчать про зростання і без того значної ролі такого об'єкта державної власності в процесі суспільного воспроизводств, як кошти державного бюджету та інші елементи державних фінансів.
Потенціал економічного зростання державних фінансів пов'язаний з високим рівнем їх концентрації, непорівнянним з рівнем концентрації окремих приватних національних капіталів. Тому навіть при обмежених масштабах сучасного бюджету Росії за доцільне його використання для фінансування відновлення втрачених позицій на ключових напрямках сучасного науково-технічного розвитку.
Про значення даного сегменту державної власності, представленої, повністю або частково, державними підприємствами, і його ролі в структурі суспільного відтворення свідчать не стільки його названі кількісні параметри, скільки характер підприємств, що складають його основу. Мова йде, по-перше, про природні монополії, які або повністю (МПС, Транснефть), або більш ніж наполовину (РАО ЄЕС), або майже наполовину (Газпром) належать державі. Це базові, системоутворюючі галузі російської економіки, що визначають у значній мірі можливість ефективного функціонування всіх інших галузей. По-друге, в структурі державних підприємств значне місце займають підприємства ВПК, функціональна роль далеко не вичерпується їх оборонним значенням. Їх відрізняє найбільш високий в Росії рівень концентрації науково-технологічного потенціалу, міцно утвердився в якості ключового чинника сучасного економічного зростання. Тому його збереження і множення повинно було б стати пріоритетом економічної політики держави - його власника.
Характеристика структури сегмента державної власності, представленого підприємствами, дає підставу для висновку про те, що він, складаючи незначну частку в загальній кількості підприємств, займає далеко не останнє місце за можливостями свого впливу на економіку і за своєю значимістю для суспільного відтворення. Досвід функціонування державних підприємств як в реальному, так і в банківському секторах показує, що використовується як кліше або ярлик теза про їх спочатку меншу ефективність далеко не беззаперечний і далеко не очевидний.
І, нарешті, у власності держави знаходяться унікальні природні ресурси Росії, що формують базові передумови економічного зростання.
Аналіз масштабів і структури державної власності дає підставу для наступних висновків:
- Головне в характеристиці державної власності не її масштаби, а її якість, її структура, наявність в її складі факторів економічного зростання, що дозволяють здійснювати державне регулювання у сфері економічного і соціального прогресу, що відповідає загальнодержавним, загальнонаціональним інтересам.
По-друге, державна власність відрізняється найвищим в системі форм власності рівнем концентрації як найбільш перспективних чинників економічного зростання: фінансових ресурсів, науково-технологічного потенціалу, так і традиційних, базових - потужностей природних монополій та природних ресурсів. Використання цих унікальних можливостей державної власності для закріплення і розвитку обозначившейся в самі останні роки тенденції до економічного зростання - головний, поряд із соціальними, пріоритет держави.
- Управління державною власністю - надзвичайно складний, системний процес як в силу різнорідності об'єктів державної власності, так і в силу її многосуб'ектной, неминучим наслідком якої є організаційна роз'єднаність процесу управління. Дані якості державної власності означають необхідність розробки загальної концепції управління нею і забезпечення її схоронності, що включає як загальні для всіх об'єктів принципи і норми управління, так і специфічні, що враховують особливості функціонування різних об'єктів власності.
На жаль, за весь період проведення економічних реформ держава не виявило якостей стратегічного ефективного власника. Його зусилля в основному концентруються не на забезпеченні підвищення віддачі від використання державної власності, а на виконанні функцій її розподілу. Органами державної влади розподіляються бюджетні кошти, ліцензії на розробку родовищ корисних копалин, часткові права власності у вигляді різного роду квот (наприклад, на вилов морської риби), реалізуються об'єкти державної власності в порядку її приватизації і т.д. У той же час держава невиправдано мало приділяє уваги таким мають пріоритетне значення функцій управління державною власністю як забезпечення її схоронності, її відтворення, ефективності її використання, забезпечення реалізації державних інтересів.
Логіка державного регулювання у сфері управління державною власністю припускає, що саме ці функції повинні бути в центрі уваги органів державної влади, а їх діяльність щодо забезпечення ефективності використання та збереження державної власності, незважаючи на її велику трудомісткість в порівнянні з розподільними функціями, має стати домінуючою в процесі управління
Між тим, природа факторів економічного зростання, що намітилося в Росії в останні роки, свідчить про те, що він значною мірою був обумовлений не стільки підвищенням ефективності державного регулювання економіки, в тому числі - підвищенням ефективності використання державної власності, скільки кон'юнктурою на світових ринках нафти і наслідками фінансової кризи. У той же час аналіз ефективності використання різних структурних елементів державної власності показує наявність значних, майже для всіх очевидних, але тим не менш не використовуваних резервів підвищення темпів реального економічного зростання, поповнення доходів бюджету, зниження зростаючої соціальної напруженості, пов'язаних з використанням державної власності.
Значні невикористовувані резерви підвищення темпів економічного зростання та збільшення доходів державного бюджету спостерігаються в процесі використання державних бюджетних коштів на всіх стадіях їх руху: починаючи з формування податкових доходів бюджету і закінчуючи їх розподілом і використанням. Уряд у процесі формування бюджету на 2002 рік проводив жорстку політику скорочення державних витрат на науку й освіту - найбільш значущі фактори сучасного економічного зростання, відмовився від створення бюджету розвитку в рамках федерального бюджету, скоротило витрати на інвестиції в основний капітал до 0,4% ВВП. При цьому в результаті зниження витрат на науку і освіту виявилися порушеними встановлені законом норми їх фінансування. У перспективі передбачається скорочення соціальних витрат на ЖКГ. У той же час уряд надмірно ліберально ставиться до використання трансфертних цін, за допомогою яких легально ховаються від оподаткування величезні доходи великого бізнесу; до збереження у власності видобувних компаній, у більшості своїй також представлених великим бізнесом; більшої частини рентних доходів, що суперечить прийнятим у світовій практиці принципам їх розподілу; до неконтрольованого, що приймає загрозливі розміри відходу від оподаткування лжеекспортеров, виробників алкогольної продукції і т.д. Все це є не що інше як незаконне відчуження державної власності, можливість якого, аж ніяк, не запобіг Податковий кодекс РФ.
У цілому ідеологія державного бюджету 2006 року не стала ідеологією економічного зростання. Економічне зростання не став пріоритетом у процесі використання державних коштів на стадії формування доходної та видаткової частин бюджету.
Істотні резерви позитивного впливу державної власності на економічне зростання пов'язані з підвищенням ефективності діяльності держави як власника державних унітарних підприємств та значного за масштабами державного акціонерного капіталу.
Доходи від цього виду державного майна надходять до бюджету тільки у вигляді податків і дивідендів на акції, що належать державі.
Слід зазначити, що при оцінці ефективності управління даним сегментом державної власності бюджетні доходи є важливим, але не єдиним критерієм, оскільки головна підстава збереження підприємств у державній власності - їх стратегічне значення для забезпечення передумов економічного зростання для господарюючих суб'єктів всіх форм власності, забезпечення економічної безпеки країни , а також їх оборонне значення і т.д.
Як показує десятирічний досвід функціонування державних унітарних підприємств і змішаних акціонерних товариств, держава за цей період не проявило себе в якості їх стратегічного, ефективного власника, обмежуючись в більшості випадків виконанням самої пасивної функції власника - функції володіння. У результаті ГУП і змішані АТ практично функціонують як приватні підприємства, забезпечуючи в основному реалізацію економічних інтересів їх менеджменту та інших акціонерів (стосовно акціонерним товариствам) і відчужуючи фінансові потоки, а також інші активи з під контролю держави. З найбільшою очевидністю дану ситуацію ілюструє досвід функціонування природних монополій і підприємств ВПК.
Держава вкрай незадовільно справляється з регулюванням тарифів на послуги природних монополій, що перетворилися на постійно діючий чинник інфляції і загрозливих тенденції, що намітилася до економічного зростання. За деякими оцінками, визнаним Мінекономрозвитку, подальше зростання тарифів на умовах природних монополій в 2010 р. призведе до уповільнення зростання ВВП на 0,1-0,6% і до зростання інфляції на 2-8%. Сформована ситуація є насамперед результатом «антимонопольного» регулювання урядом цін на послуги монополій, які, починаючи з 1991 року зростали значно швидше роздрібних цін (приблизно в 3-4 рази) та істотно швидше за ціни на продукцію промисловості. Таке регулювання не стільки пригнічує монопольні тенденції, скільки сприяє практичній реалізації монополістами свого монопольного положення, перерозподіляючи через систему ціноутворення фінансові джерела зростання з галузей обробної промисловості в сировинні галузі. Підсумком такого перерозподілу є і невиправдано завищена ефективність природних монополій: у той час як їхній прибуток в результаті держрегулювання становить 25% ВВП, частка їхньої продукції дорівнює всього лише 10% ВВП.
Наведені факти свідчать про формальний характер державного регулювання тарифів на послуги природних монополій, про те, що державна власність в даному випадку використовується явно не в загальнодержавних інтересах, не в інтересах забезпечення умов для економічного зростання в усіх галузях господарства, а в інтересах великого бізнесу на шкоду загальнонаціональним інтересам. Держава як власник практично не цікавиться наявністю і ступенем використання природними монополіями джерел додаткових ресурсів для їх розвитку, пов'язаних зі зниженням витрат виробництва, практично не контролює фінансову сторону їх діяльності, здійснювану в МПС - повністю за рахунок держави, в РАО ЄЕС - більш ніж наполовину, в РАО "Газпром" - в дещо меншій мірі. Уряду не вдалося забезпечити орієнтацію інтересів менеджменту монополій на зниження витрат виробництва своїх послуг.
Не використовуються державою і можливості позитивного впливу на економічний розвиток можливостей такого сегменту державної власності як підприємства ВПК, де був сконцентрований найбільший науково-технологічний потенціал, нерідко перевершує світовий рівень, і деякі інші державні підприємства, що належать до високотехнологічних галузях (наприклад, авіабудування, космічна промисловість та ін.) Конверсія оборонної промисловості обернулася знищенням джерел економічного зростання. Трохи підприємствам вдалося перейти на виробництво конкурентоспроможної цивільної продукції. Державна підтримка російським флагманах науково-технічної революції не виявлялася. Більше того, часто-густо їм навіть не виплачувалися гроші за виконані державні замовлення. У той же час великий бізнес в особі насамперед провідних свого часу банків (СБС-агро, Мостбанк, Імперіал та ін) одержували від держави величезні кредити, які частіше за все не поверталися, держава виплачувала по ДКО відсотки, які доходили до 200% річних , майже безкоштовно приватизувалися кращі підприємства Росії.
У результаті майже цілеспрямованого знищення науково-технічного потенціалу ВПК його підприємства, що представляють високотехнологічні галузі, багато в чому втратили потужний потенціал у таких галузях як машинобудування, біотехнологія, електротехніка. Більше 300 сучасних технологій в таких галузях як аерокосмічна промисловість, виробництво високочистих металів, верстатів з ЧПУ, промислових роботів і ін втрачені остаточно. Таке ставлення суб'єктів державної власності самого високого рангу (Уряду та Ради Федерації) до збереження та використання одного з її найбільш значущих структурних елементів. Між тим, державна підтримка найбільш цінних підприємств ВПК могла б бути використана в якості чинника поступового переходу від застійної моделі економічного зростання до його сучасної інноваційної моделі.
Ефективність використання такої фундаментальної складової державної власності як природні ресурси також залишає бажати кращого. Держава і в цій сфері практично усувається від виконання функцій ефективного власника і зовсім не прагне до повної реалізації правомочностей власника. Прикладом його невиправдано индеферентно ставлення до ефективності використання природних ресурсів може бути практика організації використання родовищ корисних копалин.
До найбільш типових проявів придушення державного інтересу і реалізації за його рахунок інтересів приватного бізнесу в цій сфері використання державної власності можна віднести:
1. Залишення у власності приватного бізнесу, за оцінками фахівців, більшої частини доходів рентного походження. Ні акцизи на мінеральну сировину, ні податок на видобуток корисних копалин, введений Податковим кодексом не вирішує проблеми вилучення на користь держави рентних доходів. Між тим, коректне вилучення державою рентних доходів - не тільки загальноприйнятий спосіб економічної реалізації державної власності в цій сфері, але і певний стимул підвищення ефективності діяльності видобувних підприємств.
2. Невпорядкованість процесу надання прав користування надрами. На практиці рішення по найбільших, світового значення родовищ корисних копалин, бюджетний вага яких вимірюється нерідко в мільярдах доларів, приймаються на рівні представників федеральних відомств і адміністрацій регіонів. У результаті збільшуються масштаби надання прав природокористування неспроможним компаніям, що завдає істотної шкоди державній власності.
3. Масового характеру невиконання надрокористувачами умов ліцензійних угод, часті випадки повної відсутності робіт на ліцензійних ділянках (робіт по розвідці і по видобутку).
4. Надмірно ліберальні нормативні вимоги до іноземних розробникам російських родовищ за Угодами про розподіл продукції, в яких визнаються абсолютно будь-які заявлені витрати при визначенні податкової бази по податку на прибуток і які сильно зловживають цією можливістю.
5. Відсутність ефективного державного контролю у сфері природокористування.
Аналіз стану використання основних структурних елементів державної власності однозначно свідчить про неефективність діяльності її суб'єктів і, в першу чергу, суб'єктів вищого ешелону, по використанню її економічного потенціалу, не задіяного, можливо, і наполовину, непрямим доказом чого служить наявність великої кількості резервів підвищення ефективності використання практично всіх складових державної власності.
У той же час необхідно відзначити, що неефективна діяльність органів державної влади хоча і дискредитує державну власність, перешкоджаючи її позитивному впливу на економічне зростання, але тим не менш ні в якій мірі не означає її неефективність в принципі, що вже доведено досвідом країн з розвиненою ринковою економікою. Що ж стосується порівняльної ефективності державної і приватної власності, то сама постановка питання в більшості випадків видається не зовсім коректною, оскільки вони виконують різну функціональну роль у структурі суспільного відтворення.
Однією з основних причин неефективності процесу використання державної власності і значних масштабів збитку, що завдається їй в результаті розкрадань і корупції бюрократичного апарату, є низька якість законодавчої бази, що регулює відносини власності, наслідок якого - майже повна правова незахищеність державної власності.
Формування законодавчої бази регулювання відносин власності, в тому числі і державної, володіє певною специфікою, що відрізняє відносини власності в загальній системі економічних відносин. Дана специфіка полягає не тільки в тому, що це базові, системоутворюючі відносини, а й у тому, що основною сферою їхньої економічної реалізації є відносини обміну і розподілу. Саме в процесі обміну та розподілу визначається ступінь реалізації економічних інтересів різних власників: працівників, підприємців усіх сфер господарської діяльності, держави, а також відбувається зміна власників. Обмін і розподіл - це за своєю суттю стадії обороту натуральної та вартісної форм об'єктів власності. Це відносини власності в динаміці.
Органічний зв'язок і тісне переплетення відносин власності з іншими економічними відносинами означає, що їх правове, законодавче регулювання за своїм змістом значно ширше регулювання безпосередньо відносин власності. На відносини власності впливають не тільки норми законів, прямо і безпосередньо орієнтованих на їх регулювання, таких, зокрема, як закон про приватизацію державної власності, Указ про розмежування об'єктів власності, закон «Про надра» і т.д., а й закони, регулюють відносини обміну та розподілу, тобто сферу реалізації відносин власності: Податковий кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ, закон «Про ринок цінних паперів», Земельний кодекс, закон «Про банкрутство» і т.д. Певну зв'язок з регулюванням відносин власності мають закони, що визначають статус, правомочності, у тому числі й майнові, і режим функціонування різних організаційно-правових форм господарської діяльності: закон «про акціонерні товариства», закону про фінансово-промислових групах, Тимчасове положення про холдинги, відповідні статті Цивільного кодексу РФ.
Основною метою процесу законодавчого регулювання відносин власності, в тому числі і державної, є розробка системи правових норм, що закріплюють і регулюють режими здійснення всієї сукупності правомочностей власника: володіння, присвоєння, користування, розпорядження, розробка системи правил і механізмів їх реалізації, а також заходів і способів охорони і захисту власності. Дані норми повинні забезпечувати збереження і недоторканність власності на всіх стадіях її руху, її господарського обороту, відновлення порушених прав власності, тобто відшкодування шкоди, завданої власникові у результаті посягань на його правомочності як власника, а також невідворотність відчутного покарання порушників цих правомочностей /
Виконання даних вимог - необхідна умова нормального функціонування всіх форм власності, в тому числі і державної. Право державної власності має бути таким же непорушним, як і право приватної власності. Законодавство, яке регулює статику майнових відносин (закріплення прав власника на володіння і розпорядження майном), а також відносин, опосередковуючи господарський оборот державного майна, його рух, має передбачати механізми та інститути, що забезпечують реалізацію правомочностей держави як власника і надійний захист об'єктів та суб'єктів державної власності на всіх стадіях суспільного відтворення: у виробництві, розподілі і обміні. Досягнення цієї мети можливе за умови, що в законодавчих актах, що мають пряме або непряме відношення до регулювання господарського обороту об'єктів державної власності, будуть чітко визначені, з одного боку, функції та обов'язки всіх суб'єктів державної власності, а також зобов'язання суб'єктів інших форм власності, що мають ставлення до використання державної власності. З іншого боку, не менш чітко повинна бути визначена система законодавчих заходів, по-перше - щодо забезпечення виконання всіх функцій, а також зобов'язань, що виникають по відношенню до державної власності, на основі встановлення відчутною мірою матеріальної та адміністративної відповідальності за їх виконання, по- друге, - з примусу порушників до відшкодування шкоди, завданої державної власності. Обсяг правомочностей всіх суб'єктів державної власності, що реалізовуються ними на всіх стадіях її господарського обороту, їх обов'язки щодо забезпечення її збереження та ефективного використання повинні бути докладно розписані в законодавчих актах.
Не менш необхідно для забезпечення дієвого захисту державної власності та формування ефективної системи такого ж жорсткого, як у сфері функціонування приватної власності, недержавного контролю за її використанням.
На жаль, на даний момент законодавча база, що регулює відносини власності і господарський обіг об'єктів власності, в тому числі і державної, а також взаємодія суб'єктів різних форм власності у сфері майнових відносин, не забезпечує збереження державної власності, її захист від посягань, від неефективного використання , тому що являє собою не стільки систему норм її правового захисту, як систему прогалин у законодавстві, які надають можливість легального розкрадання державної власності. Про відсутність правової захищеності державної власності свідчать безпрецедентні для історії російської економіки масштаби її розкрадання, масштаби корупції. До процесів, законодавчий регламент здійснення яких на сьогоднішній день дозволяє безкарно завдавати шкоду державній власності, в першу чергу, можна віднести такі як:
- Формування та використання бюджетних коштів;
- Процес контролю за фінансовими потоками державних унітарних підприємств та АТ, контрольованих державою (особливо природних монополій);
- Процес приватизації державного майна;
- Процес здійснення банкрутства підприємств, широко використовується не стільки для їх фінансового оздоровлення, скільки для переділу власності, в тому числі і державної;
- Процес збільшення акціонерного капіталу АТ з державною участю, що використовується для скорочення частки держави у статутному капіталі;
- Процес природокористування;
- Процес використання об'єктів інтелектуальної власності, що належать державі. До цих пір не налагоджено облік нематеріальних активів підприємств, адекватний їх значенню для забезпечення економічного зростання, не розроблена методика їх оцінки. Мова йде, в першу чергу, про активи, що представляють науково-технологічний потенціал.
Даний перелік не вичерпує всіх процесів, регулювання яких не забезпечує захисту державної власності, але і він переконливо показує правову незахищеність державної власності.
Як пріоритети діяльності органів законодавчої та виконавчої влади щодо забезпечення правового захисту державної власності і державного контролю за її збереженням і використанням можна відзначити наступні заходи:
- Проведення аналізу та експертизи якості нормативної бази, яка регламентує процеси формування, використання, захисту державної власності, а також процес її руху, або господарський обіг об'єктів державної власності. Мета даного аналізу - виявлення і ліквідація прогалин у законодавстві, що дозволяють легалізувати її розкрадання;
- Забезпечення контролю за формуванням повноцінної системи інститутів і механізмів економічної реалізації державної власності, що включає більш жорсткі і більш дієві санкції за заподіяння їй шкоди, що підсилює елементи державного примусу до забезпечення збереження державної власності у всіх її проявах;
- Проведення експертизи стану і дієвості існуючої системи державного контролю за збереженням і використанням державної власності: наділення Рахункової палати як позавідомчого органу державного контролю повноваженнями та статусом вищого органу, який очолює всю систему державного контролю;
- Здійснення контролю за процесом лобіювання, особливо представниками великого бізнесу, збереження правових норм регулювання відносин власності, вигідних для нього, але що заподіюють шкоду державній власності;
- Здійснення контролю за станом обліку об'єктів державної власності, включаючи нематеріальні активи, і якістю і об'єктивністю їх оцінки.