Б.М. Дудишкін
Серед подій, які загрожують безпеці нашого суспільства, значне місце займають події природного і техногенного характеру. У залежності від наслідків того, що сталося органами виконавчої влади різних рівнів, як правило, створюються спеціальні комісії з розслідування вказаних подій, у завдання яких входить встановлення обставин і причини аварії, розмір наслідків, з'ясування питання, чи можна було запобігти подія.
Незважаючи на багаторічний досвід роботи таких комісій, у правовій науці цей феномен не знайшов належного відображення, хоча їхня діяльність здійснюється в рамках юридичного процесу.
Відповідно до ст. 9 і 10 Закону Російської Федерації від 5 березня 1992 р. № 2446-1 «Про безпеку» функції забезпечення безпеки виконують органи виконавчої влади.
Безпека та її забезпечення відносяться до адміністративно-правовим категоріям. Отже, робота комісій, про які говорилося вище, регулюється, в основному, нормами адміністративного права, а також адміністративного процесу.
Розслідування, вироблене органами виконавчої влади, належить до групи позитивних юридичних процесів, в яку входить і управлінський процес (професор С. М. Махіна).
С.Н. Махина визначає управлінський процес «як діяльність лише однієї з систем органів державного управління - органів виконавчої влади та інших органів, наділених відповідними повноваженнями, реалізовану в певних адміністративним законодавством правових формах.
І.В. Панова, грунтуючись на працях правознавців В.М. Горшенєва, П.Є. Нейбайло, Ю.І. Мельникова, для з'ясування поняття юридичного процесу призводить уніфіковане визначення процесуальної форми як специфічної юридичної конструкції, «представляє собою єдність сукупності необхідних вимог, що висуваються до дій учасників процесу та спрямованих на оптимізацію досягнення конкретного матеріальноправового результату».
Конструкція процесуальної форми висловлює дії учасників процесу та їх послідовність:
- Стадій процесу;
- Цілі та принципи діяльності;
- Коло учасників процесуальних відносин, їх повноваження;
- Владні акти;
- Процесуальні строки, підвідомчість справ;
- Види та джерела доказів;
- Гарантії дотримання законності та обгрунтованості прийнятих актів;
- Санкції процесуального та іншого характеру;
- Відшкодування витрат, пов'язаних із здійсненням процесуальних дій.
Як вже було сказано, структура юридичного процесу (а, отже, і управлінського) складається з виробництв і сукупності послідовних процедур (стадій).
Ознаки, властиві для позитивного юридичного та управлінського процесів, в повній мірі притаманні процесу розслідування подій природного і техногенного характеру.
Постараємося в межах журнальних можливостей показати природу (сутність) виробництва розслідування подій природного і техногенного характеру у сфері найчисленнішого за кількістю пригод (з тяжкими наслідками) транспорту.
За основу візьмемо залізничний, водний і повітряний транспорт. Процес розслідування, як правове поняття, пов'язане з подіями на транспорті, у російському праві знайшов відображення ще в XVIII столітті.
Статут купецького водоходства, перша частина якого була видана при особливому маніфесті імператриці Катерини II від 25 червня 1781 року, ввів в одне загальне правове русло норми, що регулюють морське і річкове плавання суден. У Статуті знаходимо термін «розслідування аварій». Про кожного зіткнення суден наказувалося проводити докладний розслідування зі з'ясуванням всіх обставин, які спричинили катастрофу (ст. 273 Статуту), розглядався ряд конкретних випадків, коли необхідно встановити причину аварії (ст.ст. 265-267, 271, 272 Статуту).
Перші нормативні акти, що регулюють безпеку руху залізничного транспорту, почали видаватися в Росії з відкриттям першої залізниці Санк-Петербург - Царське Село в 1837 році. Законом від 6 червня 1857 затверджено Статут шляхів сполучення. Статут стверджував державний нагляд за експлуатацією залізниць, який здійснювали інспектора (ст. 582 Статуту).
Циркуляром ТехніческоІнспекторского Комітету залізниць від 13 березня 1872 № 739 «Про порядок дій чинів Інспекції Міністерства Шляхів Сполучення з нагляду за залізницями» регулювався порядок виконання своїх обов'язків інспекторами у разі транспортної пригоди.
24 грудня 1892 Керуючий Міністерством шляхів сполучення затвердив Інструкцію про складання донесень про події на залізниці. Відповідно до цього документа начальник кожної дороги повинен був затвердити Положення про підготовку доповідей за очолюваної ним дороги з урахуванням її особливостей. Згідно з Інструкцією про серйозні події і нещасних випадків з людьми на дорозі вироблялося «службове розслідування» особливими комісіями, що складаються з представників служб: Руху (служба, що забезпечує просування складів), Дороги і Тяги (локомотивна служба). Комісія з службового розслідування (на відміну від розслідування (слідства), яке за цим же подіям виробляла жандармська служба у разі наявності складу злочину) встановлювала причину транспортної пригоди (технічну або порушення правил експлуатації рухомого складу) і представляла в Міністерство шляхів сполучення акт про службове розслідування .
Таким чином, правовий термін «службове розслідування», введений в нормативні акти того часу, чітко визначав адміністративну природу цього процесу на відміну від кримінального розслідування (слідства).
31 грудня 1918 Народним Комісаром шляхів сполучення було затверджено Положення про порядок донесень про події, в якому закріплено термін «службове розслідування» транспортних подій на залізниці. На залізничному транспорті цей термін зберігався у всіх наступних нормативних актах і в даний час позначений у Федеральному законі від 10 січня 2003 року № 17-ФЗ «Про залізничний транспорт в Російській Федерації» (абзац другий п.1 ст.20 Закону).
Термін «службове розслідування авіаційних подій та інцидентів» закріплений у Положенні про Державну комісію з нагляду за безпекою польотів повітряних суден при Раді Міністрів СРСР, затвердженому постановою Ради Міністрів СРСР від 28 квітня 1987 р. № 502, та Положення про розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними судами СРСР (ПРАПІ-88), затвердженому головою Госавіанадзора СРСР при РМ СРСР 22 серпня 1988).
На Госавіанадзор покладалося «проведення службового розслідування тяжких авіаційних подій (аварій і катастроф)».
Указом Президента РФ від 9 березня 2004 р. № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» (Відомості Верховної, 2004, № 11, ст.945) була утворена Федеральна служба з нагляду у сфері транспорту (Ространснадзор), яка знаходиться в віданні Мінтрансу Росії. Відповідно до постанови Уряду РФ від 30 липня 2004 р. № 398 «Про затвердження Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері транспорту» (Відомості Верховної, 2004, № 32, ст.3345) державні ревізори спеціальної служби федерального органу виконавчої влади в області залізничного транспорту, державні інспектори цивільної авіації, посадові особи Ространснагляду на внутрішньому водному транспорті і капітани портів мають право організовувати і проводити необхідні розслідування (за винятком авіаційних подій). Відповідно до Правил розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами в РФ, затвердженими постановою Уряду РФ від 18 червня 1998р. № 609 (СЗ РФ, 1998, 325, ст.2918), державні інспектори цивільної авіації розслідують виробничі події з повітряними судами і авіаційних інцидентів, а також беруть участь у розслідуванні авіаційних подій (катастроф і аварій), яке виробляє Міждержавний авіаційний комітет (МАК ). Постановою Уряду РФ від 23 квітня 1994 р. № 367 «Про вдосконалення системи сертифікації та порядку розслідування авіаційних подій у цивільній авіації Російської Федерації» (СЗ РФ, 1994, № 1, ст.22) Макові надані повноваження і відповідальність федерального органу виконавчої влади в області розслідування авіаційних подій на території РФ (абзац перший пункту 1 постанови).
Характеристика виробництва службового розслідування транспортних пригод. Виробництво службового розслідування відноситься до виробництв одного з видів адміністративного процесу - позитивному правозастосовчому в області забезпечення безпеки експлуатації транспорту.
Виробництво з службового розслідування виділяється з-поміж інших позитивних виробництв своїми специфічними особливостями, вона:
- Здійснює реалізацію органами виконавчої влади у сфері транспорту контрольних (наглядових, включаючи облік) та організаційних функцій;
- Направлено на забезпечення безпеки експлуатації транспорту, що виражається у встановленні причин події і розробці заходів щодо недопущення подібних подій;
- Ведеться комісійно спеціально уповноваженими посадовими особами органів виконавчої влади та фахівцями організацій, яким делеговано таке право законодавством РФ. У випадку, якщо подія пов'язана з іншими видами транспорту, що знаходиться у віданні різних федеральних органів або організацій, як правило, для встановлення причин події спільними наказами керівників відповідних відомств створюються змішані комісії з службового розслідування;
- Взаємодіє з іншими формами розслідування - нещасних випадків на виробництві з працівниками транспорту при транспортних пригодах (ст.ст. 227231 Трудового кодексу РФ) і попереднім розслідуванням у кримінальних справах, порушених за ознаками злочинів, передбачених статтями 263, 266, 267, 268, 271 КК РФ);
- По пригод з тяжкими наслідками (катастрофи, аварії, катастрофи) здійснює взаємодію з органами МНС, природоохоронними органами, рятувальними командами транспортних організацій, військовими підрозділами, що викликаються для оточення місця події, органами внутрішніх справ, а також органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають допомогу в ліквідації наслідків події.
Органи (організації), суб'єкти та учасники виробництва службового розслідування.
Суб'єктів службового розслідування можна підрозділити на дві категорії: а) комісії з розслідування, призначені органами виконавчої влади та маком, б) комісії з розслідування, призначувані організаціями, яким Мінтрансом Росії делеговано право розслідування транспортних пригод.
Учасники розслідування. Транспортні події в залежності від особливостей події, тяжкості наслідків і складнощів встановлення причини транспортної пригоди можна розділити на два види: мають спрощений характер розслідування і представляють складне виробництво.
До першого виду відносяться інциденти і події, що мають незначні наслідки або без таких. Кількість учасників у розслідуванні таких подій невелике. Учасників складного виробництва можна виділити в три групи.
У першу входять особи, які встановлюють причину події (керівник, що видав наказ про створення комісії, і члени цієї комісії). До другої відносяться учасники, що сприяють розслідуванню (експерти, фахівці, свідки, потерпілі, перекладачі). Третю становлять особи відповідних органів та організацій, що забезпечують комісію засобами зв'язку, транспортом, проживанням та ін
Правовідносини, що виникають при виробництві. Структура правовідносини виробництва службового розслідування, як і всі процесуальні правовідносини, має свій склад: об'єкт, суб'єкти (учасники) і зміст.
Об'єктом адміністративних правовідносин є подія або факт, з приводу яких виникають відносини (См.Д.Н. Бахрах «Адміністративне право», М. Вид БЕК, 1993, с.19-20; В. Д. Сорокін «Радянське адміністративно-процесуальне право »). Це явище необхідно розглядати у двох аспектах: по-перше, в системі як сукупності взаємопов'язаних правовідносин, по-друге, як поодинокі правовідносини. Транспортна подія - це основний об'єкт, з приводу якого виникають правовідносини службового розслідування. Головна мета цього розслідування, яка породжує систему взаємопов'язаних правовідносин, встановлення причини транспортної пригоди. Це «спільний» об'єкт, з приводу чого функціонує і розвивається вся сукупність правовідносин по конкретній адміністративній справі. У ході виявлення причини встановлюється ряд факторів, обставин, умов та інших фактів, кожен з яких є «спеціальним» об'єктом і викликає свої правовідносини. Ці правовідносини мають проміжний характер і завершуються після виконання необхідних дій, пов'язаних із встановленням (або отриманням) конкретних даних. Таким об'єктом можуть бути опитування свідка, виробництво експерименту, розшифровка засобів об'єктивного контролю.
Зміст правовідносини. У змісті розрізняються дві складові частини: матеріальна (поведінка суб'єктів) і юридична (суб'єктивні права та обов'язки). Закріплені в процесуальних нормах повноваження і обов'язки учасників провадження знаходять реалізацію у правовідносинах через вчинені дії.
Враховуючи специфіку виробництва службового розслідування, його структуру і особливості учасників, їх правосуб'єктивність і об'єкт правовідносини, можна класифікувати ці правовідносини по етапах виробництва і за формою.
Попередній етап включає оповіщення про подію і порушення адміністративної справи (видання наказу про призначення комісії), основний етап охоплює всю роботу комісії з розслідування (від організації роботи комісії до розробки заходів за результатами розслідування).
Форма правовідносин залежить від учасників виробництва (органів, організацій та іноземних представників).
Правосуб'єктивність у виробництві службового розслідування в законодавстві відображена неоднозначно. Так, Повітряним кодексом РФ надано право комісії з розслідування авіаційної події або інциденту доручати юридичним особам проведення досліджень і робіт, пов'язаних з розслідуванням, залучати до участі в розслідуванні працівників науки і техніки з будь-яких організацій, опитувати свідків події, запитувати і одержувати від відповідних організацій, а також від юридичних осіб і громадян документи і матеріали, проводити дослідження психофізіологічного стану членів екіпажу потерпілого лихо судна (п. 2 ст. 96 ВК). Деякі з перерахованих правомочностей закріплені в нормативних правових актах (регулюючих розслідування транспортних подій на водному і залізничному транспорті), які затверджені керівниками органів виконавчої влади. Такі акти, на нашу думку, не можна вважати легітимними, оскільки ними порушуються конституційні права громадян.
Правові джерела виробництва. Інститут службового розслідування регулюється нормами матеріального і процесуального адміністративного права, а також нормами цивільного, фінансового, трудового та інших галузей права
Правовими джерелами є:
1) Конституція РФ 1993р. (Норми, що визначають основи формування діяльності органів виконавчої влади, повноваження прокуратури, а також закріплюють основні права і свободи громадян у сфері державного управління - ст.ст. 2,17, 18, 20, 33, 35, 37, 41, 42, 45 , 77, 110, 113-115, 129);
2) з а к о н о д а т е л ь н и е акти;
3) укази Президента РФ;
4) постанови та розпорядження Уряду РФ;
5) нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади;
6) міжнародні та міждержавні договори та угоди;
7) техніко-юридичні нормативні акти, що регулюють діяльність органів, організацій і обслуговуючого персоналу транспорт в системі забезпечення безпеки експлуатації транспорту;
Це величезний масив норм, що діють в даний час у вигляді наказів, розпоряджень, правил, інструкцій, положень, ГОСТів, Сніпов, СанПиН, транспортно-розпорядчих актів (ТРА), місцевих правил та ін; відповідно до Федерального закону від 27 грудня 2002 р. № 184-ФЗ «Про технічне регулювання» (Відомості Верховної, 2002, № 52 (ч.1), ст.5140) правовий статус названих документів буде змінений.
Виробництво службового розслідування щодо встановлення причин транспортної пригоди. У юридичному процесі російського законодавства терміни «розслідування» і «службове розслідування» вживаються у кримінальному та адміністративному процесах. У кримінальному процесі цей термін виражає поняття форм попереднього розслідування (ст. 150 КПК). Названі терміни закріплені також в позитивному (правозастосовчому) і юрисдикційному видах адміністративного процесу. КоАП РФ містить статтю 28.7 «Адміністративне розслідування», що визначає порядок цієї процедури. Дисциплінарне (або кадрове) виробництво, що представляє собою вид адміністративно-юрисдикційного процесу, включає таку стадію, як порушення справи про дисциплінарний проступок (службове розслідування, як його називають деякі вчені).
Термін «розслідування» визначає велику групу виробництв позитивного процесу щодо встановлення причин подій природного і техногенного характеру. При цьому немає єдиного поняття цього терміна в різних нормативних актах, що регулюють провадження розслідування.
Трудовим кодексом узаконено розслідування нещасних випадків на виробництві (СЗ РФ, 2002, № 1 (ч.1), ст.3).
З'явилася нова форма розслідування - парламентська (СЗ РФ, 2006, № 1, ст.7).
Нагадаємо, що одним з ознак управлінського процесу (а, отже, і правозастосовчого - позитивного), як для будь-якого юридичного процесу, властиві юридично значимі процесуальні дії - виробництва та стадії (процедури).
Виробництво з службового розслідування здійснюється на всіх видах транспорту з урахуванням їх специфіки, в основному, за однією схемою.
Найбільш повно цей процес виражений в Правилах про розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами в РФ (СЗ РФ, 1998, № 25, ст.2918), які прийняті нами за основу характеристики стадій виробництва службового розслідування.
Стадії, як процес, мають властивості простору і часу, мають свій початок і завершення. Характерною особливістю розглянутого виробництва є відсутність чіткого розмежування між ними. Кожна з стадій має свої ознаки, деякі регламентуються окремими нормативними правовими актами.
Повний перелік стадій виробництва на практиці здійснюється, як правило, тільки при розслідуванні пригод з тяжкими наслідками - аварій, катастроф, катастроф.
Виробництво складається з наступних стадій:
1) оповіщення про транспортній події;
2) первинні дії посадових осіб і працівників транспорту на місці події;
3) порушення адміністративної справи про розслідування транспортної пригоди;
4) організація роботи комісії з розслідування;
5) збір доказів щодо встановлення причин події;
6) складання акта про розслідування;
7) оформлення матеріалів адміністративної справи;
8) проведення розбору (слухання) результатів розслідування;
9) оскарження акту про розслідування;
10) розробка заходів за результатами розслідування.
Стадії:
1) оповіщення - це порядок передачі органами і організаціями оперативної інформації про подію;
2) первинні дії виконують члени екіпажів транспортних засобів і керівники транспортних організацій; вони надають допомогу постраждалим, гасять пожежу, охороняють місце події;
3) керівник органу (організації), уповноваженого проводити розслідування, отримавши повідомлення про подію, видає наказ про призначення комісії, який є документом про порушення адміністративної справи;
4) на місці події голова комісії включає в неї експертів і фахівців, організовує їх роботу відповідно до наміченого плану;
5) збір доказів головне завдання розслідування - встановлення істинної причини події;
6) акт про розслідування (на повітряному транспорті Остаточний звіт) - підсумковий документ роботи комісії, який складається на підставі матеріалів справи (результатів досліджень, експертиз, опитування свідків та ін);
7) оформлення матеріалів виражається в закріпленні відповідними документами встановлених фактів;
8) розбір проводиться головою комісії після затвердження акта (звіту) з метою інформації зацікавлених осіб про причини події і рекомендаціях комісії;
9) на водному і повітряному транспорті передбачено порядок оскарження зацікавленими організаціями висновків комісії; 10) завершує розслідування розробка заходів щодо попередження аналогічних подій.
Кожен фактор, обставина і умова вимагають неспростовних доказів. Ця процедура в позитивному адміністративному процесі не розроблена.
За основу доказів у виробництві службового розслідування умовно можна взяти перелік (з деяким доповненням), наведений у статті 26.2 КпАП: протоколи опитування свідків та потерпілих, висновки експертів, інші документи, а також свідчення спеціальних технічних засобів, речові докази. Однак у Кодексі докази підкріплені юрисдикційними заходами. Доведення і докази у виробництві службового розслідування повинні мати свій правовий статус.
Порушена тема містить напрямки: наукове, норма-тивно-правове, практичне і як навчальна дисципліна.
1. Проблема забезпечення безпеки на транспорті має концептуальний характер і потребує системного вирішення.
2. Законодавча база, що регулює забезпечення безпеки на транспорті, потребує нових правових актах. Потрібен закон, який би регулював службове розслідування не тільки подій на транспорті, а й інших подій техногенного та природного характеру. Конкретизувати службове розслідування за видами транспорту з урахуванням законодавчого акта про це можна окремими нормативно-правовими документами на рівні Уряду РФ.
3. Знання фахівців з службового розслідування транспортних пригод та матеріали такого розслідування використовуються органами прокуратури, внутрішніх справ і ФСБ при розслідуванні кримінальних справ про транспортні події.
У Юридичному інституті при Московській державній академії водного транспорту вже кілька років викладається курс «Правові основи службового розслідування транспортних пригод». Введення такого курсу було б корисним для підготовки фахівців у правоохоронних та транспортних вузах.