Виборча система в Росії

Збільшення обсягу Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» багато в чому було пов'язане з використанням казуїстичної підходу до вирішення проблем, що виникали в ході передвиборчих кампаній. Варто нагадати ситуацію, коли з метою боротьби з практикою появи у виборчих бюлетенях двійників - однофамільців Федеральний закон ввів норму, що дозволяє кандидатам з однаковими прізвищами використовувати псевдоніми. Результатом такого нововведення стало використання двійниками в передвиборній тактиці псевдонімів, ще більше ускладнюють їх ідентифікацію виборцями. Таким чином, законодавча політика, спрямована на вироблення на федеральному рівні надмірно спеціалізованих інструментів вирішення проблем, що виникають при проведенні численних виборів у Російській Федерації, представляється вкрай неефективною. Федерація повинна пропонувати універсальні засоби, спрямовані на забезпечення демократичності виборів, захист виборчих прав громадян. Ці загальні юридичні інструменти мають конкретизуватися окремо стосовно до умов проведення федеральних, регіональних і місцевих виборів.
Підсумовуючи сказане, необхідно підкреслити, що потрібна зміна самої ідеології Федерального закону «Про основні гарантії ...» у бік його більшої федералізації, що припускає достатню стабільність його положень і зменшення загального обсягу регулювання, перш за все за рахунок зниження ступеня «інструктивно» його приписів та відмови від казуїстичної підходу у вирішенні різноманітних проблем, що виникають в ході виборів.
Відповідно до Конституції Російської Федерації, прийняття Федерального закону «Про основні гарантії ...» можливе тільки для реалізації положення пункту «в» статті 71 Конституції, згідно з яким до відання Федерації належить регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина. Відповідно, завдання Федерального закону «Про основні гарантії ...» може складатися лише в регулюванні і захисту виборчих прав громадян. У Конституції Російської Федерації (частина 2 статті 32) ці права визначені як право громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та органи місцевого самоврядування (активне і пасивне виборче право). Таким чином, федеральний законодавець може і повинен регулювати активне і пасивне виборче право та створювати правові умови для його захисту.
Однак у статті 2 закону обсяг конституційних прав громадян обирати і бути обраними, закріплених у статті 32 (частина 2) Конституції Російської Федерації, невиправдано розширюється шляхом включення до складу цих прав права брати участь у висуванні кандидатів (списків кандидатів), передвиборної агітації, спостереженні за проведенням виборів, роботою виборчих комісій, включаючи встановлення підсумків голосування і визначення результатів виборів, інших виборчих діях. Зазначені права на участь у виборчих діях (участь у висуванні кандидатів, передвиборної агітації тощо) повинні розглядатися не як самостійний різновид виборчих прав, а як гарантії їх здійснення, за допомогою яких, власне, і здійснюється захист конституційних прав. Інший підхід необгрунтовано обмежує повноваження суб'єктів Федерації з регулювання виборчого процесу, так як регламентація конкретних прав учасників виборчого процесу, похідних від здійснення громадянами активного і пасивного виборчого права, являє собою діяльність по захисту прав і свобод людини і громадянина (пункт «б» частини 1 статті 72 Конституції). Якщо стати на точку зору, відповідно до якої всяке регулювання конкретних прав громадян (щодо участі в деяких діях, включаючи і виборчі) відноситься до ведення Російської Федерації, то вийде, що будь-які правовідносини з участю громадян є виключно предметом федерального регулювання. Абсурдність такої позиції очевидна з урахуванням змісту статті 72 Конституції Російської Федерації.
Переміщення всіх питань виборчого законодавства та виборчого процесу в площину «регулювання виборчих прав громадян» завдає шкоди не тільки принципам федеративного устрою Російської Федерації, а й самого рішення задачі захисту конституційного права громадян обирати і бути обраними. Це, зокрема, проявляється у зміщенні пріоритетів: від регулювання і захисту власне конституційних прав громадян до захисту похідних від них процедурних прав. Так, відповідно до практики застосування чинного Федерального закону «Про основні гарантії ...» при виявленні окремих (в принципі не здатних жодним чином вплинути на результати виборів) порушень виборчих процедур з боку кандидатів можливі відмову в їх реєстрації або скасування відбувся рішення про реєстрацію. Застосування такого роду санкцій по суті означає позбавлення таких кандидатів пасивного виборчого права в ході поточних виборів, а виборців - можливості голосувати за них. Такі дії викликають вкрай гостру реакцію громадськості, знижують рівень довіри громадян до влади і призводять до протестної голосування «проти всіх» на виборах або відмови значної частини виборців від участі у виборах.
Тому першорядну важливість представляє забезпечення у федеральному законодавстві захисту виборчих прав саме як конституційного права громадян обирати і бути обраними. Встановлення конкретних прав громадян, повноважень виборчих комісій стосовно різних стадіях виборчого процесу має бути спрямована виключно на забезпечення і захист активного і пасивного виборчого права. Виходячи з цього, санкції за порушення конкретних прав у виборчому процесі не можуть розглядатися як самоціль, а можливість їх застосування повинна порівнюватися з тим, наскільки при цьому дотримується конституційне право громадян обирати і бути обраними. Для реалізації такого підходу необхідно змінити визначення терміну «виборчі права громадян» у проекті нової редакції Федерального закону «Про основні гарантії ...» (ст. 2), сформулювавши його наступним чином: «виборчі права громадян» - встановлене Конституцією Російської Федерації право громадян Російської Федерації обирати і бути обраними до органів державної влади та органи місцевого самоврядування ».

2. Виборчий процес
2.1 Зміст і значення принципів виборів
Регламентація принципів організації і проведення виборів до органів державної влади складає найважливішу частину предмета правового регулювання в галузі суспільних виборчих відносин. Виборче право являє собою сукупність інститутів, норми яких регулюють зміст суб'єктивного виборчого права громадян, а також формально-юридичні гарантії, умови і порядок здійснення даного права. Тому питання про принципи виборчого права не може бути обмежений рамками суб'єктивної форми участі громадян у виборчому процесі, представленої в категоріях загального рівного і прямого виборчого права. У повному обсязі свого змісту і юридичної вираження сюди органічно входять фундаментальні засади виборчого процесу, що відображають демократичну природу виборів як політичного інституту народовладдя і забезпечують вільне і відкрите участь громадян у процесах і структурах державної влади.
Аналіз чинного федерального і регіонального законодавства, що стосується питань організації та функціонування виборних інститутів публічної влади в частині правового регулювання політичних прав і свобод, юридичних гарантій, процедур і виборчих дій, в сукупності забезпечують їх реалізацію, показав, що до політико-правових та адміністративних підставах виборчого процесу можна віднести вельми обмежена кількість власне нормативних принципів його організації.
Ряд юридичних формул міститься в преамбулі Федерального закону від 19 вересня 1997 року «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», згідно якої демократичні вільні та періодичні вибори до органів державної влади, а також референдум є вищим безпосереднім вираженням що належить народу влади. Додаткові визначення сформульовано у статті 3, призначеної для юридичної кваліфікації в цілому принципів проведення виборів, - відкритість і гласність.
Стан і рівень юридичної розробки системи загальнормативний принципів організації і проведення виборів не дозволяють дати їх вичерпну - перечневую і змістовну - характеристику. Прикладом відкритої юридичної формули є визначення принципу альтернативності виборів, що міститься у статті 32 зазначеного Закону. Розвиток сучасного виборчого права в умовах поглиблення і розширення демократичних засад в організації та проведенні виборів робить вельми актуальним завдання формування універсального стандарту (критеріїв) системи (переліку) політико-правових та організаційно-технологічних принципів ротації та передачі публічної влади за підсумками виборчих кампаній, до якого можна віднести наступні основні принципи організації і проведення виборів.
2.2.1 Обов'язковість виборів
Даний принцип заснований на політико-правовому вимозі, щоб вибори в демократичній правовій державі були єдиним юридично гарантованим і легітимним способом формування органів державної влади. Обов'язковість виборів передбачає, що компетентні державні органи повинні регламентувати час діяльності виборних інститутів публічної влади та забезпечувати їх відтворення на регулярній основі через виборчий процес.
Загальний правовий режим обов'язковості проведення всіх видів виборів встановлений у статті 9 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», при цьому основний акцент зроблено, головним чином, на умови і процедуру призначення виборів. Регіональна практика організації та проведення виборів показала, що введення інституту призначення виборів не гарантує в повному обсязі обов'язковості їх проведення. Відкритою залишається проблема скасування та перенесення терміну призначених виборів.
Інститут призначення виборів, в комплексі регульованих ним виборчих відносин - їх періодичності, термінів, зміни нормативних термінів, тобто продовження або скорочення часу виконання повноважень виборних органів державної влади, - є найважливішим інструментом забезпечення або, навпаки, обмеження виборчих прав громадян. Симптоматично, що ці моменти процедури організації виборів отримали розгорнуту оцінку у низці рішень Конституційного Суду Російської Федерації, зокрема, в постанові від 30 квітня 1997 року у справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 17 вересня 1995 року «Про вибори до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та до органів місцевого самоврядування ». Правові позиції Конституційного Суду грунтувалися на тому, що здійснення права громадян Російської Федерації на участь у вільних періодичних виборах припускає наявність регулюють вибори приписів у конституціях (статутах) і законах суб'єктів Російської Федерації, конкретно визначають терміни повноважень виборних органів і тим самим - періодичність виборів. Ці приписи нормативних актів повинні відповідати приписам Конституції Російської Федерації і федеральних законів, що мають більш загальний характер, наприклад, що встановлює максимальні граничні терміни повноважень виборних органів суб'єктів Російської Федерації, без визначення конкретних термінів і тим більше дат голосування. Суд зазначив, що відсутність такої нормативної бази, як і затягування термінів повноважень виборних органів, порушує гарантії загального і рівного виборчого права, обмежує виявлення дійсної волі виборців.
2.1.2 Періодичність виборів
Цей принцип пов'язаний з правовими обмеженнями повноважень виборних органів державної влади за термінами їх виконання. Фактично і юридично це означає, що вибори повинні проводитися в обов'язковому порядку і через певні проміжки часу.
Нормативна регламентація часу діяльності виборних інститутів публічної влади покликана, з одного боку, забезпечити стабільність їх функціонування, а з іншого - гарантувати змінюваність (ротацію) депутатів і виборних посадових осіб за підсумками голосування. Періодичність проведення виборів є одним з необхідних умов демократичності та легітимності формованих через виборчий процес державних інститутів. Принцип періодичності виборів кваліфікується низкою міжнародних документів як загальна умова визнання їх правосуб'єктності. Так, у статті 21 Загальної декларації прав людини, затвердженої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, зазначено, що воля народу, будучи основою влади уряду, «повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах ...». У підпункті 5.1 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Наради з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ) від 29 червня 1990 підкреслено, що до числа елементів справедливості, які суттєво необхідні для повного вираження рівних і невід'ємних прав усіх людей, належать «вільні вибори , які проводяться через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування ».
Правове визначення принципу періодичності виборів у федеральному виборчому законодавстві не завершено в тій мірі, в якій це необхідно для послідовної реалізації положень відповідних міжнародно-правових актів. Так, якщо терміни повноважень виборних федеральних органів державної влади юридично встановлені на рівні конституційно-правових норм, то термін повноважень регіональних органів державної влади може змінюватись в більш широкому часовому діапазоні, хоча законодавство суб'єктів Російської Федерації, як правило, встановлює термін повноважень регіональних органів, аналогічний термінами діяльності федеральних органів, а в статті 8 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» прямо передбачено, що максимальний термін повноважень виборних регіональних органів встановлюється законами суб'єктів Російської Федерації і не повинен перевищувати п'яти років.
2.1.3 Відкритість і гласність виборів
Відкритість і гласність відносяться до універсальних принципів організації виборних інститутів публічної влади. Федеральне виборче законодавство містить сукупність норм, що забезпечують реалізацію даного принципу в діяльності виборчих комісій на всіх стадіях виборчого процесу, а також відкритість і гласність виборчих кампаній для всіх учасників виборчого процесу - кандидатів, виборчих об'єднань і блоків, виборців. Так, гласність забезпечується, зокрема, введенням у виборчий процес інституту спостерігачів, вимогою закону про систематичної публікації в засобах масової інформації відомостей про надходження та витрачання коштів виборчих фондів, обов'язковістю офіційної публікації повних даних про результати виборів в обсязі даних протоколів виборчих комісій всіх рівнів.
2.1.4 Свобода виборів
Принцип свободи виборів передбачає добровільність участі громадянина у виборчому процесі і, як наслідок, неприпустимість будь-яких форм впливу з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах, а також на його вільне волевиявлення. Існує зовнішнє протиріччя між окремими складовими елементами організації і проведення демократичних виборів, полягає в тому, що чинне виборче законодавство передбачає, з одного боку, інститут визнання виборів такими, що відбулися або не відбулися в залежності від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні, і, з іншого боку, інститут добровільності та свободи участі виборців у виборах. Систематичне тлумачення поняття «вільні вибори», засноване на текстах Конституції Російської Федерації і визначеннях федерального виборчого законодавства, полягає в тому, що через виборчий процес не тільки формуються інститути публічної влади, але й забезпечується легітимний і представницький характер виборних органів державної влади, а ці політико -правові якості демократії виявляють себе тільки через вільні вибори і безпосередньо пов'язані з юридично фіксованого квотою участі виборців у виборах, яка є необхідною формою визнання політичною спільнотою права виборних органів державної влади здійснювати функції публічної влади в межах і терміни, встановлені законами.
2.1.5 Альтернативність виборів
Принцип альтернативності складає вихідну передумову організації і проведення демократичного конкурентного виборчого процесу. Відкрита юридична формула цього принципу розгорнута у статті 32 вищевказаного Закону. Так, у разі якщо до дня голосування у виборчому окрузі не залишиться жодного кандидата, або число залишилися зареєстрованих кандидатів буде менше встановленої кількості мандатів або рівним йому, або буде зареєстрований тільки один список кандидатів, вибори в даному виборчому окрузі за рішенням відповідної виборчої комісії відкладаються на строк не більше чотирьох місяців для додаткового висування кандидатів (списків кандидатів) та здійснення наступних виборчих дій (як виняток закон допускає проведення голосування по одній кандидатурі на виборах депутатів органів місцевого самоврядування, а також передбачає таку можливість при повторному голосуванні на федеральних і регіональних виборах ).
Принцип альтернативності виборів є нормативним початковим і кінцевим умовою проведення виборчих кампаній та юридичного визнання їх результатів. Власне поняття «альтернативність виборів» було введено в юридичний обіг визначенням Конституційного Суду Російської Федерації від 4 листопада 1996 року по запиту Читинської обласної Думи. Конституційний Суд кваліфікував альтернативність як найважливішої умови справді вільних виборів, що забезпечує виборцю реальну можливість віддати перевагу одному з декількох кандидатів шляхом вільного волевиявлення.
Федеральне виборче законодавство не містить повної характеристики принципу альтернативності виборів. Юридично не визначено, чи повинно це політичне якість виборчого процесу охоплювати всі його стадії і на яких умовах можливе проведення безальтернативних виборів стосовно їх окремим категоріям - повторні вибори, повторне голосування; чи повинен він дотримуватися при проведенні виборів усіх рівнів - федеральних і регіональних - або існують певні обмеження і виключення з цього правила. Неоднозначне трактування реалізації принципу альтернативності дозволила ряду суб'єктів Російської Федерації встановити у своєму законодавстві режим безальтернативних виборів. Видається, що принцип альтернативності є загальною умовою організації і проведення всіх виборів і федеральне законодавство прямо повинно кваліфікувати його як імперативної вимоги демократичної виборчої практики.
2.2 Основні етапи підготовки і проведення виборів
Проведення виборів складається з декількох стадій, які послідовно змінюють одна одну від моменту призначення дати виборів до оголошення про результати голосування. Це і є виборчий процес, що представляє собою складну систему правовідносин, в яких беруть участь виборці, засоби масової інформації, політичні партії, громадські організації та державні органи з проведення виборів.
Основні стадії виборчого процесу жорстко регулюються законодавством та іншими нормативними правовими актами. Це пояснюється необхідністю виключити чий би то не було волюнтаризм, здатний породжувати конфлікти і затримки в розвитку процесу. Демократичні вибори проходять під пильним наглядом громадськості, яка дуже хворобливо реагує на будь-які відступи від законності.
Використання Державної автоматизованої системи (ГАС) «Вибори» при підготовці та проведенні виборів і референдуму є однією з гарантій реалізації прав громадян РФ на основі забезпечення гласності, достовірності, оперативності та повноти інформації про вибори і референдум. ГАС «Вибори» використовується для електронного спостереження за ходом і встановленням підсумків голосування шляхом передачі даних від нижчестоящих комісій вищим комісіям, а окремі її технічні засоби - для підрахунку голосів виборців, учасників референдуму. Ці дані, отримані через ГАС «Вибори», є попередньою, що не має юридичного значення інформацією, якщо інше не встановлено законом.
З початком виборчого процесу «правила гри», тобто порядок проведення та умови виборів, змінюватися не можуть, оскільки з моменту, коли виборчі правовідносини вже виникли, будь-які спроби змінити ту чи іншу норму виборчого закону в ім'я захисту прав якоїсь частини виборців на ділі ведуть до порушення прав інших виборців, які вже підключилися до виборчу кампанію.
У листопаді 1995 р. до Конституційного Суду РФ надійшли запити групи депутатів Державної Думи та Верховного Суду РФ про перевірку конституційності ряду положень Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації». Ці запити надійшли більш ніж через два місяці після того, як почалася виборча кампанія, на тій важливій стадії виборчого процесу, коли завершувалися висування та реєстрація кандидатів. Конституційний Суд відмовив у прийнятті цих запитів, вказавши у своєму визначенні, що «проведення судового розгляду в ході виборчої кампанії, безпосередньо перед голосуванням може невиправдано ускладнити виборчий процес, негативно позначитися на волевиявленні виборців і, в кінцевому рахунку, вплинути на результати виборів.
У ході розгорнулася виборчої кампанії вже виникли й розвиваються конкретні правовідносини, в рамках яких відбувається реалізація виборчих прав громадян. Зміни в сформованих правовідносинах у зв'язку з рішенням Конституційного Суду РФ могли б спричинити обмеження у правах і в кінцевому рахунку завдати шкоди основним конституційним принципам виборчого процесу ».
Після призначення дати виборів виборчий процес проходить через наступні стадії.
Складання списків виборців. Включення громадянина до списку виборців або учасників референдуму служить підставою для його участі в голосуванні. У ряді країн такі списки складаються на основі добровільного звернення осіб у відповідні державні органи, але це призводить до скорочення електорату, так як багато громадян з різних причин у цих органах не реєструються. У Російській Федерації в списки виборців включаються всі громадяни РФ, які мають на день голосування активним виборчим правом. Отже, для того щоб бути включеним до списку виборців, громадянину не потрібно звертатися до державного або муніципальний орган, так як список складається офіційним органом з обов'язку.
Список виборців складається головою місцевої адміністрації на підставі відомостей, що надаються органами, які здійснюють реєстрацію громадян за місцем проживання або перебування.
Підставою для реєстрації виборців на конкретній виборчій дільниці є факт проживання громадянина РФ на території цієї ділянки, а також тимчасового перебування або наявності відкріпного посвідчення.
Громадянин РФ може бути включений до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці, ділянці референдуму.
Це виключає можливість плюрального вотуму, тобто голосування на кількох дільницях у зв'язку з наявністю, наприклад, приватного домоволодіння на різних територіях.
Підстави і порядок складання списків виборців встановлюються законодавчо. Для того, щоб громадяни встигли до виборів усунути будь-які непорозуміння, встановлено, що список виборців подається для загального ознайомлення за 20 днів до дня виборів. Кожен громадянин Російської Федерації, у якого виборчим правом, має право повідомити дільничну виборчу комісію про невключення його до списку виборців, а також про будь-яку помилку або неточності в списку виборців. Протягом 24 годин, а в день голосування - протягом двох годин дільнична виборча комісія зобов'язана перевірити заяву та чи усунути помилку, або дати заявнику письмову відповідь із зазначенням причин відхилення заяви.
Рішення дільничної виборчої комісії може бути оскаржене у вищестоящу виборчу комісію (відповідно до рівня проведених виборів) або до суду, які зобов'язані розглянути скаргу в триденний термін, а в день голосування - негайно. Цей механізм, звичайний у своїх основних рисах для більшості демократичних країн, покликаний гарантувати громадянам здійснення їх активного виборчого права.
Цілям виключення можливості зловживань служить правило, згідно з яким вносити зміни в списки виборців після закінчення голосування і початку підрахунку голосів виборців законом забороняється.
Невключення до списку виборців досить часто породжує конфлікти, особливо коли мова йде про біженців та вимушених переселенців, громадянах, що знаходяться в момент складання списків за межами Російської Федерації. Один з таких конфліктів, пов'язаний з вимушеним переселенням великого числа осіб інгушської національності з території Республіки Північна Осетія - Аланія, де вони постійно проживали, на територію Інгуської Республіки, став предметом розгляду Конституційного Суду РФ.
У листопаді 1995 р. Конституційний Суд РФ розглядав запит Уряду Інгуської Республіки про перевірку конституційності одного з положень Закону Республіки Північна Осетія - Аланія «Про вибори до Парламенту Республіки Північна Осетія - Аланія».
Відповідно до цього положення Центральна виборча комісія по виборах депутатів зазначеного парламенту встановила, що громадяни, які не проживають на території республіки і знаходяться за її межами, незалежно від причин відсутності в списки виборців не включаються. Проте Конституційний Суд не визнаний дану постанову конституційним, вказавши, що «тимчасове перебування за межами місця проживання не тягне за собою зняття з реєстраційного обліку за місцем постійного або переважного проживання. У силу цього наявність реєстрації повинно розглядатися в якості однієї з підстав для включення громадянина до списку виборців за місцем проживання, що стосується і вимушеним переселенцям. Сам по собі факт відсутності громадянина на момент складання списків виборців за місцем постійного або переважного проживання не може служити підставою для відмови йому у включенні до списку виборців на відповідній виборчій дільниці ".
Утворення виборчих округів і дільниць. Для проведення виборів утворюються виборчі округи і дільниці. Округи утворюються на підставі даних про чисельність зареєстрованих виборців. Межі виборчих округів і кількість виборців у кожному виборчому окрузі (схема освіти округів) визначаються відповідною виборчою комісією не пізніш як за 80 днів до закінчення терміну, до якого мають бути призначені вибори, і затверджуються відповідним представницьким органом. Виборчі округи утворюються при дотриманні певних вимог. Так, має бути забезпечено приблизна рівність виборчих округів за кількістю виборців з допустимим відхиленням від середньої норми представництва виборців у важкодоступних та віддалених місцевостях. При утворенні багатомандатних виборчих округів дотримується приблизна рівність кількості виборців на депутатський мандат. Відхилення кількості виборців в багатомандатному виборчому окрузі від середньої норми представництва виборців, помноженої на число депутатських мандатів у даному окрузі, не може перевищувати 10%, а у важкодоступних та віддалених місцевостях - 15% від середньої норми представництва виборців. Перелік важкодоступних та віддалених місцевостей встановлюється законом суб'єкта РФ, який набрав чинності до дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів. Дані вимоги можуть не дотримуватися при виборах у федеральні державні органи у разі, якщо федеральними законами встановлюється обов'язковість освіти не менше одного виборчого округу на території кожного суб'єкта РФ.
Виборчий округ становить єдину територію: не допускається створення виборчого округу з не межують між собою територій, за винятком анклавні територій. При дотриманні законних вимог утворення виборчих округів враховується адміністративно-територіальний поділ.
Для проведення голосування та підрахунку голосів виборців виборчий округ розбивається на виборчі дільниці. Ці дільниці утворюються головою місцевої адміністрації за погодженням з відповідними виборчими комісіями. Межі виборчих дільниць не повинні перетинати меж виборчих округів.
У лікарнях, санаторіях, будинках відпочинку та інших місцях тимчасового перебування виборців, у важкодоступних та віддалених районах, на суднах, які перебувають у день виборів у плаванні, та на полярних станціях можуть утворюватися виборчі дільниці у той же термін, а у виняткових випадках - не пізніше ніж за три дні до дня голосування; такі виборчі дільниці входять до виборчих округів, округу референдуму за місцем їх розташування або за місцем приписки судна.
Військовослужбовці голосують на загальних виборчих дільницях. У військових частинах виборчі дільниці можуть утворюватися тільки у випадках, встановлених законом.
Списки виборчих дільниць із зазначенням їх меж і адрес дільничних виборчих комісій повинні бути опубліковані відповідним головою місцевої адміністрації не пізніше ніж за 40 днів до дня голосування.
Виборчі комісії. Ці комісії забезпечують реалізацію і захист виборчих прав громадян, а також здійснюють підготовку і проведення виборів. Такими комісіями є:
• Центральна виборча комісія РФ;
• виборчі комісії суб'єктів РФ;
• виборчі комісії муніципальних утворень;
• окружні виборчі комісії;
• територіальні (районні, міські та ін) виборчі комісії;
• дільничні комісії.
Виборчі комісії також діють в якості комісій референдуму. Усі виборчі комісії діють на правовій основі. Так, повноваження і порядок діяльності Центральної виборчої комісії РФ та інших виборчих комісій з виборів до федеральних органів державної влади встановлюються федеральними законами.
Що ж стосується діяльності виборчих комісій з виборів до органів державної влади суб'єктів РФ і в виборні органи місцевого самоврядування, то вона встановлюється федеральним законом, конституціями (статутами), законами суб'єктів РФ, статутами муніципальних утворень.
Найважливіший принцип діяльності виборчих комісій усіх рівнів полягає в тому, що при підготовці та проведенні виборів у межах своєї компетенції вони незалежні від державних органів та органів місцевого самоврядування. Цей принцип покликаний виключити будь-яке втручання влади у діяльність комісій, а, отже, вплинути на результат виборів.
Акти виборчих комісій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, кандидатів, виборчих об'єднань, організацій, посадових осіб, виборців, а також нижчестоящих (відповідно до рівня проведених виборів) виборчих комісій.
Державні органи, органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи зобов'язані сприяти виборчим комісіям у реалізації їхніх повноважень, зокрема на безоплатній основі надавати необхідні приміщення, транспорт, засоби зв'язку, технічне обладнання, відомості та матеріали, давати відповіді на звернення виборчих комісій, а також надавати можливість для розміщення друкованої інформації виборчих комісій.
Формування виборчих комісій на кожному рівні відбувається на відповідній правовій базі. Формування виборчих комісій суб'єктів РФ здійснюється законодавчими (представницькими) органами і вищими посадовими особами суб'єктів РФ на основі пропозицій політичних партій, перш за все тих, списки яких були на попередніх виборах допущені до розподілу мандатів у представницьких органах, а також громадських об'єднань, органів місцевого самоврядування. Половина членів комісії призначається законодавчим органом, інша - вищою посадовою особою суб'єкта РФ (на основі пропозицій політичних партій).
Діяльність виборчих комісій здійснюється гласно і відкрито. На засіданнях відповідної виборчої комісії мають право бути присутніми кандидати та їх довірені особи, представники виборчих об'єднань і ЗМІ.
Виборчі комісії, комісії референдуму зобов'язані в межах своєї компетенції розглядати надійшли до них у ході виборчої кампанії звернення про порушення закону, проводити перевірки за цими зверненнями і давати особам, що направили звернення, письмові відповіді у п'ятиденний строк, але не пізніше дня, що передує дню голосування, а в день голосування чи в день, наступний за днем ​​голосування, - негайно.
У випадку якщо факти, що містяться у зверненнях, вимагають додаткової перевірки, рішення по них приймаються не пізніше ніж у 10-денний термін. Виборчі комісії, комісії референдуму має право звертатися з поданням про проведення відповідної перевірки та припиненні порушень закону в правоохоронні органи, які зобов'язані в п'ятиденний термін, але не пізніше дня, що передує дню голосування, а в день голосування чи в день, наступний за днем ​​голосування, - негайно вжити заходів щодо припинення цих порушень. У випадку якщо факти, наведені у зверненні, вимагають додаткової перевірки, вказані заходи приймаються не пізніше ніж у 10-денний термін.
Виборчі комісії, комісії референдуму забезпечують інформування виборців, учасників референдуму про терміни та порядок здійснення виборчих дій, дій, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдуму, про хід виборчої кампанії, підготовки і проведення референдуму, про кандидатів, об'єднаннях, які висунули кандидатів.
Рішення виборчих комісій публікуються у пресі та передаються в інші ЗМІ в терміни, встановлені відповідними законами. У день голосування, з моменту початку роботи дільничної виборчої комісії і до підписання її членами протоколу про підсумки голосування, на виборчих дільницях має право бути присутнім спостерігачі, спрямовані виборчими об'єднаннями, кандидатами, а також іноземні (міжнародні) спостерігачі. Іноземні (міжнародні) спостерігачі здійснюють свою діяльність відповідно до федеральних законів.
Діяльність виборчих комісій здійснюється на основі колегіальності. Рішення виборчих комісій з основних питань організації і проведення виборів (щодо реєстрації кандидатів, про скасування реєстрації кандидатів, про підсумки голосування або про результати виборів, про визнання виборів що не відбулися, або недійсними та ін) приймаються на засіданнях виборчих комісій більшістю голосів від встановленого числа членів виборчої комісії з правом вирішального голосу.
Закон встановлює порядок оскарження порушень виборчих прав громадян. Рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб, такі як рішення і дії комісії, порушують виборчі права громадян, можуть бути оскаржені до суду. Рішення суду є обов'язковим для виконання відповідними комісіями.
Рішення і дії (або бездіяльність) виборчих комісій та їх посадових осіб, які порушують виборчі права громадян, також можуть бути оскаржені у вищестоящу виборчу комісію, причому це не є обов'язковою умовою для звернення до суду.
Центральна виборча комісія. Центральна виборча комісія Російської Федерації діє на постійній основі. Вона є федеральним державним органом, організуючим підготовку і проведення виборів, а також референдумів в Російській Федерації. Термін повноважень Центральної виборчої комісії РФ - чотири роки.
Центральна виборча комісія РФ складається з 15 членів. П'ять членів Центральної виборчої комісії призначаються Державною Думою з числа кандидатур, запропонованих фракціями та депутатськими об'єднаннями в Державній Думі, а також депутатами. П'ять членів Центральної виборчої комісії призначаються Радою Федерації з числа кандидатур, запропонованих законодавчими (представницькими) органами і вищими посадовими особами суб'єктів РФ. П'ять членів Центральної виборчої комісії призначаються Президентом РФ. Члени Центральної виборчої комісії обирають зі свого складу таємним голосуванням Голови, заступника Голови та секретаря.
Повноваження Центральної виборчої комісії досить широкі. Ця комісія, зокрема:
• здійснює контроль за дотриманням виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ;
• організує розробку нормативів технологічного обладнання для дільничних комісій (кабіни і ящики для голосування) і здійснює контроль за їх дотриманням;
• здійснює заходи щодо організації системи фінансування виборів і референдуму, встановлення результатів виборів і референдумів в Російській Федерації;
• розподіляє виділені з федерального бюджету кошти на фінансове забезпечення підготовки та проведення виборів і референдуму, контролює їх цільове використання;
• надає правову, методичну, організаційно-технічну допомогу виборчим комісіям і ін
Центральна виборча комісія РФ має право видавати інструкції з питань однакового застосування Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації». Вона також дає висновки про відповідність законів суб'єктів РФ федеральних законів, що регулюють виборчі права.
Висування і реєстрація кандидатів. Право висування кандидатів (списків кандидатів) належить виборчим об'єднанням, а також особам у порядку самовисування з подальшим збором підписів на підтримку чи внесенням виборчої застави. Не може бути висунутий кандидатом громадянин, що не володіє пасивним виборчим правом на відповідних виборах (у випадку втрати цього права реєстрація анулюється).
Рішення про висунення кандидатів від виборчих об'єднань приймаються відповідно до рівня проведених виборів на з'їздах політичних партій, конференціях їх регіональних відділень, зборах місцевих відділень.
Висунення кандидата можливе за умови подання особою (кожним з висунутих осіб) письмової заяви про згоду балотуватися, в якому зазначаються відомості біографічного характеру, займана посада, відомості про судимості, громадянство, освіта, основне місце роботи, відомості про розміри і джерела доходів, про майно , вклади у банках та ін і дається зобов'язання у разі обрання припинити діяльність, не сумісну зі статусом депутата або з заміщенням іншої виборної посади.
На підтримку кандидатів, висунутих від виборчих об'єднань, збираються підписи виборців в порядку і кількості, що визначаються законодавством. Максимальна кількість підписів, необхідних для реєстрації кандидатів, не може перевищувати 2% від числа виборців, зареєстрованих на території виборчого округу. Порядок збору підписів та їх перевірки регулюється законом.
Федеральним законом передбачено, що на розсуд кандидата, виборчого об'єднання реєстрація кандидата проводиться відповідною виборчою комісією не на підставі поданих підписів виборців, а на підставі внесеного у виборчу комісію цим кандидатом, виборчим об'єднанням виборчої застави. Виборча застава вноситься виключно з коштів виборчого фонду. Розмір виборчого застави становить 15% від встановленого законом граничного розміру витрачання коштів виборчого фонду кандидата, виборчого об'єднання. Застава не повертається у разі отримання кандидатом менше 5% голосів виборців, а для списку кандидатів - менше 3%.
У визначенні від 10 липня 2004 р. Конституційний Суд РФ за скаргою В.І. Агейченкова, який одержав на виборах менше 5% голосів, визначив, що застава не повертається навіть у тому випадку, якщо вибори визнаються що не відбулися. Суд вказав, що передбачений федеральним законом порядок внесення та повернення виборчої застави, як і порядок, що стосується збору підписів виборців, спрямований на виключення з виборчого процесу тих його учасників, які не мають достатньої підтримки виборців.
Встановлення виборчої застави надає додаткову можливість для особи зареєструватися як кандидат, не збираючи підписи виборців на свою підтримку і полегшуючи тим самим процес реєстрації. Ця умова в рівній мірі поширюється на всіх кандидатів, воно відоме заздалегідь; внесення виборчої застави відбувається виключно на добровільній основі за ініціативою самого кандидата; тільки від кандидата залежить, чи вносити виборчу заставу, погоджуючись із зазначеним законом умовою, або зареєструватися на основі збору підписів виборців . Обравши варіант внесення виборчої застави, кандидат усвідомлено бере на себе ризик, не отримавши встановленого числа голосів виборців, втратити внесену заставу. Отже, неповернення виборчої застави у разі визнання виборів такими, що не порушує конституційні права заявника.
Висунуті кандидати, списки підлягають реєстрації виборчою комісією. Підстави для відмови в реєстрації встановлені в законі. Такі рішення можуть бути скасовані судом.
Рішенням суду реєстрація може бути скасована у певних випадках (використання грошових коштів крім виборчого фонду, використання службового становища, підкуп виборців, заклики екстремістського характеру, приховування судимості та ін.) Реєстрація списку анулюється, якщо число кандидатів, що зняли свої кандидатури, перевищує 25% списку на федеральних виборах або 50% на виборах до органів суб'єктів
РФ і місцевого самоврядування. Касаційні скарги на рішення судів про реєстрацію розглядаються судом не пізніше дня, що передує дню голосування, а реєстрація може бути скасована не пізніше, ніж за два дні до дня голосування.
Зареєстрований кандидат має статус, гарантованим законом. Всі кандидати мають рівні права і рівні обов'язки. Кандидати, які перебувають на державній або муніципальній службі, а також що працюють у ЗМІ, на час їх участі у виборах звільняються від виконання службових обов'язків і не мають права використовувати переваги свого службового становища. Кандидати після реєстрації за їх особистими заявами звільняються від роботи, військової служби, військових зборів і навчання на час участі у виборах.
Під час проведення виборів кандидати не можуть бути з ініціативи адміністрації (роботодавця) звільнені з роботи або без їх згоди переведені на іншу роботу. Час участі кандидата у виборах зараховується до загального трудового стажу за тією спеціальністю, за якою він працював до реєстрації кандидатом.
Кандидат після реєстрації не може бути притягнутий без згоди прокурора (відповідно до рівня виборів) до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного покарання, які накладаються в судовому порядку. При дачі згоди прокурор зобов'язаний сповістити виборчу комісію, здійснила реєстрацію кандидата.
Передвиборна агітація. Громадяни РФ, громадські об'єднання мають право у допускаються законом формах і законними методами вести агітацію за або проти будь-якого кандидата, виборчого об'єднання. Вона починається за 28 днів до дня голосування, а припиняється за один день до цього дня.
Кандидатам і виборчим об'єднанням гарантуються рівні умови доступу до ЗМІ.
Передвиборна агітація може здійснюватися через засоби масової інформації, шляхом проведення передвиборних заходів, у тому числі зборів і зустрічей з громадянами, публічних дебатів і дискусій, мітингів, демонстрацій, походів, випуску та розповсюдження агітаційних друкованих матеріалів.
Але у передвиборчій агітації не можуть брати участь, наприклад, члени виборчих комісій, державні органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи державних органів та органів місцевого самоврядування, представники ЗМІ (Конституційний Суд РФ у постанові від 30 жовтня 2003 р. вказав, що це не позбавляє журналістів права поширювати інформацію про кандидатів).
Розглядаючи взаємозв'язок вільних виборів зі свободою слова, Конституційний Суд РФ (постанова від 14 листопада 2005 р.) вказав, що, оскільки вибори можуть вважатися вільними, тільки якщо громадянам реально гарантовані право на отримання і поширення інформації та свобода вираження думок, законодавець, забезпечуючи зазначені права, зобов'язаний дотримуватися балансу конституційно захищаються цінностей - права на вільні вибори і свободи слова та інформації, не допускаючи при цьому нерівності і невідповідних обмежень.
Цьому кореспондують і правові позиції Європейського Суду з прав людини, сформульовані ним у ряді рішень, присвячених поширенню інформації в період виборчої кампанії.
Кандидат, виборче об'єднання мають право на безкоштовне надання їм ефірного часу по каналах державних і муніципальних телерадіокомпаній, які здійснюють телевізійне та радіомовлення на території відповідного виборчого округу, на рівних підставах. Кандидат не вправі використовувати надане йому ефірний час для закликів голосувати проти інших кандидатів або списків, опису негативних наслідків у разі обрання інших кандидатів, поширення негативної інформації про інших кандидатів і т.д.
Крім того, кандидати мають право на підставі укладеного з державною телерадіокомпанією договору одержати за плату ефірний час понад ефірного часу, наданого безкоштовно. Умови оплати по відношенню до кандидатів і виборчим об'єднанням повинні бути рівними. Порядок надання ефірного часу кандидатам, виборчим об'єднанням по каналах державних телерадіокомпаній визначається законами.
Державні органи, органи місцевого самоврядування зобов'язані сприяти зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням, ініціативній групі з проведення референдуму в організації та проведенні зборів, зустрічей з виборцями, публічних дебатів і дискусій, мітингів, демонстрацій і маніфестацій.
При проведенні передвиборної агітації не допускаються зловживання свободою масової інформації, агітація, збудлива соціальну, расову, національну чи релігійну ненависть і ворожнечу, заклики екстремістського характеру, заклики до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу і порушення цілісності держави, пропаганда війни. Агітаційні матеріали не можуть містити комерційну рекламу.
Виборчі комісії контролюють дотримання встановленого порядку проведення передвиборної агітації.
Протягом п'яти днів до дня виборів, включаючи день голосування, оприлюднення результатів опитувань громадської думки, прогнозів результатів виборів та інших досліджень, пов'язаних з виборами, забороняється.
Фінансування виборів. Витрати виборчих комісій з підготовки та проведення виборів відповідного рівня проводяться за рахунок коштів, що виділяються з відповідного бюджету.
Кандидати зобов'язані створювати власні виборчі фонди для фінансування своєї виборчої кампанії. Виборчі об'єднання, ініціативні групи з проведення референдуму також зобов'язані створювати виборчі фонди.
Виборчі фонди кандидатів можуть створюватися за рахунок:
• власних коштів кандидата або виборчого об'єднання;
• коштів, виділених кандидату висунули його виборчим об'єднанням;
• добровільних пожертвувань громадян і юридичних осіб.
Забороняється вносити пожертвування у виборчі фонди кандидатів, зареєстрованих кандидатів, виборчих об'єднань:
• іноземним державам та іноземним організаціям;
• іноземним громадянам, за винятком випадків, коли вони, згідно із законом, мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування;
• особам без громадянства;
• громадянам РФ, що не досягли віку 18 років;
• російським юридичним особам з іноземною участю, якщо частка іноземної участі в їх статутному (складеному) капіталі перевищує 30% на день офіційного опублікування рішення про призначення виборів;
• міжнародним організаціям і міжнародним громадським рухам;
• органам державної влади, іншим державним органам, органам місцевого самоврядування;
• державним і муніципальним установам і унітарним підприємствам;
• юридичним особам, у статутному (складеному) капіталі яких частка Росії, суб'єктів РФ і муніципальних утворень перевищує 30% на день офіційного опублікування рішення про призначення виборів;
• військовим частинам, військовим установам і організаціям, правоохоронним органам;
• благодійних та релігійних організацій;
• анонімним жертводавцям;
• юридичним особам, зареєстрованим менше ніж за один рік до дня голосування на виборах або референдумі. Законом встановлюються граничні розміри коштів, що перераховуються до фондів, і порядок їх витрачання.
Відповідна виборча комісія до дня виборів зобов'язана періодично публікувати в ЗМІ відомості про надходження та витрачання коштів виборчих фондів. Кандидат, виборче об'єднання після опублікування результатів виборів зобов'язані подати до відповідної виборчої комісії підсумковий фінансовий звіт про розміри і всіх джерелах створення своїх виборчих фондів, а також про всі проведені витрати.