Підпрограма включає в себе комплекс взаємопов'язаних і скоординованих заходів, що охоплюють основні аспекти діяльності дорожнього господарства Російської Федерації. Система заходів включає в себе 12 комплексних проектів.
В області розвитку федеральних автомобільних доріг передбачається будівництво і реконструкція 11 тис. кілометрів автодоріг. Головна увага приділяється створенню багатосмугових магістралей, що є основою автодорожньої мережі. У результаті протяжність доріг першої категорії збільшиться до 2010 року до 8 тис. кілометрів, або майже в 2 рази. До 2010 року основна частина федеральних доріг повинна мати капітальне покриття, що забезпечує пропуск сучасних транспортних засобів з високим навантаженням і швидкістю. Загальна протяжність федеральних автомобільних доріг до 2010 року зросте до 50 тис. кілометрів.
В Уральському регіоні буде введений автодорожній обхід Казахстану, побудовані і реконструйовані окремі ділянки на маршруті Перм - Ханти-Мансійськ - Сургут - Томськ, що дозволить здійснювати цілорічне автомобільне сполучення з населеними пунктами цього регіону, в тому числі північній його частині.
На розвиток федеральних автомобільних доріг планується виділити 331.8 млрд. рублів, у тому числі 331,5 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.
Заходи щодо розвитку територіальних автомобільних доріг включають в себе:
- Підвищення технічного рівня найбільш перевантажених ділянок доріг з будівництвом дорожніх обходів населених пунктів;
- Формування єдиної автодорожньої мережі шляхом будівництва ділянок доріг на межах адміністративних утворень, на дорогах, що зв'язують районні центри з центрами регіонів і між собою;
- Забезпечення під'їзду до сільських населених пунктів дорогами з твердим покриттям.
Передбачається довести питома кількість доріг I, II, III категорій до 20 відсотків проти 18,3 відсотка в даний час. Протяжність територіальної дорожньої мережі за рахунок переведення частини відомчих доріг в мережу доріг загального користування та будівництва нових доріг зросте до 620 тис. кілометрів.
Усього до 2010 року необхідно побудувати і реконструювати 61 тис. кілометрів територіальних доріг. На ці цілі передбачається виділити 803,3 млрд. рублів, у тому числі 266,9 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету та 536,4 млрд. рублів за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації.
Виконання комплексу робіт по ремонту та утриманню автомобільних доріг є одним з найважливіших умов забезпечення їх схоронності підвищення безпеки руху та екологічної безпеки об'єктів довговічності і надійності автомобільних доріг і споруд на них ', ефективності обслуговування користувачів і оптимізації витрачання коштів, що виділяються на потреби дорожнього господарства.
На модернізацію виробничої бази дорожнього господарства намічено витратити до 2010 року 14,1 млрд. рублів, з них 3,5 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету і 10,6 млрд. рублів за рахунок коштів позабюджетних джерел.
Проектом «Підвищення безпеки дорожнього руху і розвитку дорожнього сервісу» передбачається підвищення рівня безпеки руху на дорогах та загальне зменшення кількості загиблих у дорожньо-транспортних пригодах на 15-20 відсотків, а також підвищення рівня комфорту для учасників дорожнього руху.
Всього на реалізацію проекту Програми передбачається витратити 20 млрд. рублів, у тому числі 0,5 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету і 19,5 млрд. рублів за рахунок коштів позабюджетних джерел.
Проектом «Зниження негативного впливу на навколишнє середовище» передбачається скоротити на 25-30 відсотків негативний вплив автомобільних доріг на населення та придорожні екосистеми.
Підпрограмою передбачені заходи з інформаційного, правового та науково-технічного забезпечення діяльності дорожнього комплексу.
Заходи з інформаційного забезпечення включають в себе створення та розвиток галузевої системи зв'язку та інформатизації з використанням сучасних технологій на найважливіших федеральних дорогах, в першу чергу входять до складу міжнародних транспортних коридорів.
Витрати на реалізацію заходів з інформаційного забезпечення дорожнього комплексу складуть 7,5 млрд. рублів, з них 7,45 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.
Заходи з правового забезпечення включають в себе розробку нормативних правових актів по комерційному використанню та розвитку платних автомобільних доріг, перевезень сверхтяжеловесних і великих габаритних вантажів, по землекористуванню та ін
Обсяг фінансування заходів з правового забезпечення складе до 2010 року 219,9 млн. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.
Науково-технічне забезпечення спрямовано на виконання пошукових і фундаментальних досліджень, прикладних науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, стандартів і нормативів.
Прикладні науково-дослідні роботи спрямовані на вдосконалення системи управління дорожнім господарством, підвищення якості дорожніх покриттів і ін
Дослідно-конструкторські роботи проводяться з метою створення сучасної техніки для будівництва, ремонту і утримання доріг і мостів, а також вдосконалення методів і засобів діагностики і контролю дорожніх робіт.
Передбачена розробка системи стандартів і норм для розвитку дорожньої мережі, проектування доріг та мостів і на дорожньо-будівельні матеріали.
На реалізацію заходів з науково-технічного забезпечення передбачено 1,5 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.
Підпрограма містить також заходи з підготовки кадрів та вдосконалення системи управління дорожнім господарством.
На підготовку кадрів передбачено виділення до 2010 року 1,2 млрд. рублів, у тому числі 1,1 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.
На удосконалення системи управління дорожнім господарством намічено виділити 4 млрд. рублів за рахунок коштів федерального бюджету.

1.2 Повноваження органів влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування у сфері дорожнього будівництва

На рівні суб'єкта РФ і місцевому рівні управління у сфері дорожнього будівництва здійснюється органами влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування на підставі законодавчих актів, прийнятих представницькими органами суб'єкта РФ і нормативних актів органів місцевого самоврядування.
Основні положення законодавства суб'єкта РФ у сфері дорожнього будівництва можна розглянути на прикладі Челябінської області, необхідно відзначить, що на Федеральному рівні відсутній закон про автомобільні дороги. Закон про дороги вже близько чотирьох років перебуває в Державній Думі і не виноситься на обговорення. У Челябінській області закон про дороги був прийнятий ще в 1999 році (область увійшла до п'ятірки регіонів Росії, які на своїй території взяли дорожнє законодавство). Природно, що наш закон звучить в унісон проекту Федерального закону. Але у його є свої особливості. Мета закону - забезпечити розвиток доріг, їх зміст, нормальні взаємини з тими юридичними, фізичними особами, які користуються дорогами. Наприклад, закон регулює питання розміщення служб сервісу на автомобільних дорогах.
Ми бачимо, що кількість заправок на дорогах області швидко збільшується. Управління дорожнього господарства області намагається упорядкувати цей процес: видано ряд документів, розроблено положення. За ним забудова має відбуватися з певним набором сервісних послуг, які в першу чергу, потрібні споживачам. Одним словом, закон про дорогах працює заради того, щоб гроші платників податків використовувалися раціонально.
Другий, не менш важливий документ, затверджених Законодавчим Зборами Челябінської області, - це Програма вдосконалення мережі доріг Челябінській області на період до 2010 року, з прогнозом до 2020 року. Вона була затверджена в 2000 році і є добре відпрацьованої фахівцями Головного управління дорожнього господарства Челябінської області спільно з проектними інститутами поглядом у майбутнє.
У програмі відображена доля практично кожної автодороги області. Серед найбільш значущих: завершення будівництва кільцевих доріг навколо м. Челябінська (південно-східний обхід) і навколо Магнітогорська, обхід м. Куси і селища Медведівка Кусинський району, обхід м. Каслі, обхід селища Кізільський і багато, багато іншого. Цією ж програмою передбачено будівництво відомчих доріг та приймання їх в мережу загального користування.
Після реалізації програми всі населені пункти Челябінської області повинні мати надійні, які відповідають всім вимогам безпеки руху автодороги, що забезпечують соціально-економічний розвиток Челябінської області.
Відповідно до Закону Челябінської області «Про автомобільні дороги Челябінської області» [2], прийнятий Законодавчими Зборами Челябінської області від 28 жовтня 1999 р. № 663 визначається класифікація автомобільних доріг.
Автомобільні дороги в відповідно до їх значення, виконуваними функціями поділяються на автомобільні дороги загального користування, відомчі та приватні.
Автомобільні дороги відповідно до форми власності поділяються на федеральні, обласні, муніципальні і приватні.
Автомобільні дороги класифікуються в залежності від функціонального призначення, розмірів, умов дорожнього руху.
Технічна класифікація автомобільних доріг відображає їх споживчі властивості та геометричні параметри і встановлюється нормативними правовими актами Уряду Російської Федерації та органу виконавчої влади Челябінської області.
Федеральні автомобільні дороги загального користування, які є власністю Російської Федерації, забезпечують державні транспортні зв'язку Російської Федерації.
Перелік федеральних автомобільних доріг загального користування затверджується Урядом Російської Федерації, регулюється нормативними актами Російської Федерації.
До автомобільними дорогами загального користування, що перебувають у власності Челябінської області, відносяться позаміських автомобільних доріг та дорожні споруди, призначені для задоволення соціально-економічних потреб області та потреб населення, що забезпечують перевезення пасажирів і вантажів між міськими і сільськими населеними пунктами і з'єднують адміністративні ценгри. міста, населені пункти, аеропорти, залізничні станції Челябінської області між собою і з федеральними автомобільними дорогами.
До муніципальним автомобільним дорогам належать вулиці, проїзди, лінії суспільного транспорту, дороги місцевого значення та інші автомобільні дороги, які стосуються муніципальної власності і знаходяться в межах муніципальних утворень.
До відомчих автомобільних дорогах відносяться автомобільні дороги, що знаходяться в господарському або оперативному управлінні, віданні організацій і призначені для вирішення спеціальних державних завдань або забезпечення внутрішньогосподарських виробничих і технологічних перевезень.
До приватних автомобільних дорогах відносяться автомобільні дороги, що є власністю громадян чи юридичних осіб і використовуються для їх власних потреб або комерційної діяльності.
Відомчі дороги і приватні дороги можуть бути відкриті для загального користування за рішенням їх власників або власників після отримання позитивного висновку дорожнього органу та органу, що здійснює нагляд за безпекою дорожнього руху.
Кожна автомобільна дорога повинна мати найменування, яке складається з назв початкового і кінцевого пунктів. є головними пасажироутворюючий і грузообразующими точками даного напрямку, а при необхідності - назв проміжних населених пунктів. вказують напрям автомобільної дороги.
Допускається найменування доріг за назвою кінцевого населеного пункту, географічного чи іншого об'єкта, а також з урахуванням історичних подій і національних традицій.
Крім найменування автомобільна дорога повинна мати індекс.
Індекс автомобільної дороги є її інформаційним покажчиком на місцевості і на картах.
Найменування та індексація обласних автомобільних доріг встановлюються Губернатором Челябінської області.
Найменування та індексація муніципальних автомобільних доріг встановлюються органами місцевого самоврядування.
Найменування та індексація відомчих та приватних автомобільних доріг встановлюються їх власниками за погодженням з органом виконавчої влади області, що здійснює управління дорожньої діяльністю.
Обчислення відстаней на автомобільних дорогах виробляється між умовними початковими і кінцевими точками відліку. за які приймаються для:
доріг, що з'єднують населені пункти. - Пошта або державні, громадські будівлі або споруди, розташовані в центрі населеного пункту;
доріг, що з'єднують інші автомобільні дороги загального користування або примикають до них, - перетину осей сполучаються доріг;
доріг, що з'єднують географічні, історичні та інші об'єкти, - межі цих об'єктів.
Державний облік автомобільних доріг проводиться з метою отримання даних про наявність доріг і дорожніх споруд, їх протяжності, транспортно-експлуатаційний стан, інтенсивності руху, а також оптимального вибору і реалізації технічно необхідних і економічно доцільних управлінських рішень при плануванні розвитку мережі автомобільних доріг.
Автомобільні дороги підлягають обов'язковому державному обліку в порядку, встановленому Урядом Російської Федерації і Губернатором Челябінської області.
Спеціальний розділ закону «Про автомобільні дороги Челябінської області» визначає основи державного управління дорожньої діяльністю.
Загальне управління дорожньої діяльністю в Челябінській області здійснюється Урядом Російської Федерації. Губернатором Челябінської області, органом виконавчої влади області, що здійснює управління дорожньої діяльністю, та органами місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції та предметами відання.
Права, обов'язки і відповідальність органу виконавчої влади області, що здійснює управління дорожньої діяльністю, визначаються відповідно до законодавчих актів Російської Федерації, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами Челябінської області.
У компетенції законодавчого (представницького) органу Челябінської області в сфері управління дорожньої діяльність відносяться наступні питання:
- Прийняття законодавчих актів Челябінської області з питань дорожньої діяльності.
- Внесення до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації проектів федеральних законів, що регулюють відносини в області дорожньої діяльності;
- Контроль за дотриманням законів області з питань регулювання дорожньої діяльності;
- Затвердження обласних програм розвитку і вдосконалення мережі автомобільних доріг.
До компетенції органу виконавчої влади Челябінської області в сфері управління дорожньої діяльністю відносяться наступні питання:
- Реалізація федеральної і обласної політики у сфері дорожньої діяльності;
- Координація діяльності органів, що здійснюють управління дорожньої діяльністю всіх рівнів;
- Прийняття нормативних правових актів з питань дорожнього діяльності, охорони автомобільних доріг, обмеження і припинення руху на автомобільних дорогах і інших норм і правил, що регламентують дорожню діяльність;
- Приведення норм і правил користування автомобільними дорогами Челябінської області у відповідність до норм і правил Російської Федерації;
- Встановлення особливого режиму господарської діяльності у придорожніх охоронних зонах автомобільних доріг.
З питань дорожньої діяльності до компетенції органу виконавчої влади Челябінської області можуть бути віднесені інші повноваження, передані Челябінської області федеральними органами виконавчої влади за договорами та угодами.
Компетенції органів виконавчої влади Челябінської області, що здійснюють управління дорожньої діяльністю визначається законодавством України, цим Законом та положенням про зазначений орган, який затверджується Губернатором Челябінської області.
З урахуванням місцевих особливостей можуть створюватися органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління дорожньої діяльністю.
Органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління дорожньої діяльністю забезпечують:
- Розробку та виконання місцевих бюджетів у частині витрат на дорожню діяльність;
- Управління майном муніципальних автомобільних доріг;
- Розвиток мережі вулиць, проїздів, ліній громадського транспорту і доріг місцевого значення;
- Організацію дорожнього руху по муніципальних автомобільним дорогам спільно з управлінням Державної інспекції безпеки дорожнього руху Головного управління внутрішніх справ Челябінської області (далі - ДАІ).
Федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади області та органи місцевого самоврядування взаємодіють на основі договорів та угод про реалізацію програм розвитку мережі автомобільних доріг, про розмежування власності, про відведення земель, про призупинення або обмеження руху по автомобільних дорогах, про здійснення заходів щодо забезпечення екологічної безпеки автомобільних доріг.
Дорожні роботи і послуги підлягають ліцензуванню відповідно до законодавства Російської Федерації.
Матеріали, прилади та обладнання, які застосовуються при виконанні дорожніх робіт і послуг, підкладуть сертифікації відповідно до законодавства Російської Федерації.

Глава 2. Практика взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері дорожнього будівництва на прикладі Челябінської області. Шляхи вдосконалення механізмів взаємодії

2.1 Система управління дорожнім господарством в Челябінській області

У таблиці 1 наводяться дані офіційної статистики про загальної протяжності доріг і про протяжності автодоріг з твердим покриттям в Челябінській області. З цих даних випливає, на перший погляд, дорожня мережа розвивається успішно, і протяжність автомобільних доріг загального користування з твердим покриттям росте досить швидкими темпами. Однак такі висновки робити передчасно. Більш уважний аналіз навіть цих узагальнених даних змушує замислитися над низкою питань. Протяжність автомобільних доріг загального користування зростає значно швидше, ніж загальна довжина доріг. Це може бути пов'язано з передачею відомчих доріг у загальну мережу. Таким чином, значне збільшення протяжності доріг загального користування є, по суті, статистичними обманом, оскільки забезпечується не введенням в експлуатацію нових доріг, а простим перенесенням цифр з розділу статистичної звітності в іншій. У Челябінській області відбулося досить істотне скорочення протяжності доріг. Таким чином, висновки виходять зовсім не такі райдужні, як це могло б здатися на перший погляд.
Слід також мати на увазі, що наведені в таблиці 1 дані є дуже узагальненими і не дозволяють судити про якість дорожньої мережі в Челябінській області. Отримані статистичні дані про якість територіальних автомобільних доріг (починаючи з категорії I «Дороги з ідеальним твердим покриттям» і закінчуючи категорією V «Дороги з частковим твердим покриттям») наведені в таблиці 2.
Вони показують, що стан дорожньої мережі погіршується. Збільшується частка доріг з низькоякісним покриттям і, відповідно, скорочується частка доріг з покриттям більш високої якості. Це дозволяє говорити про деградацію дорожньої мережі.
Таблиця 1
Протяжність автомобільних доріг в Челябінській області з твердим покриттям (км)

Найменування	1990	1995	1998	1999	2000	2001	2002	Зміна з 1990 по 1995 р.	Зміна з 1995 по 2002 р.
Протяжність автодоріг з тв. покр.	15150	15861	15132	15042	15032	14170	13971	4,69%	-11,92%
в т.ч. доріг загального користування	6835	7872	8000	8029	8108	8137	8065	15,17%	2,45%

Таблиця 2
Протяжність і структура автомобільних доріг
Челябінській області загального користування по тих. категоріям, 1999-2002

Показники	Од. ізм.	1999	2000	2001	2002
Протяжність по категоріях:
I	км	38	44	47	51
II	км	457	451	448	439
III	км	1491	1531	1531	1573
IV	км	5373	5414	5770	5678
V	км	18	18	222	403
Структура за категоріями:
I	%	0,5	0,6	0,6	0,6
II	%	6,2	6,0	5,6	5,4
III	%	20,2	20,5	19,1	19,3
IV	%	72,8	72,6	72,0	69,7
V	%	0,2	0,2	2,8	4,9

У наведеній нижче таблиці (табл. 3) перераховані органи влади, які відповідають за стан дорожнього господарства в Челябінській області і входять до її складу інших муніципалітетів.
Таблиця 3
Органи влади, які відповідають за стан дорожнього господарства
в Челябінській області (у тому числі - по окремих регіонах)

	Орган управління
Челябінська область	Головне управління дорожнього господарства
м. Челябінськ	Управління транспорту, зв'язку та благоустрою
м. Магнітогорськ	Управління благоустрою

Звертає на себе увагу той факт, що в багатьох випадках відсутнє чітке розмежування повноважень і відповідальності між різними організаціями в секторі дорожнього господарства.
Органи управління дорожньою галуззю в регіонах зберігають за собою господарські функції, зокрема, це стосується технічного контролю якості будівельних і ремонтних робіт, здійснення проектно-вишукувальних роботи і підготовки кошторисної документації. Підряди на роботи з утримання, ремонту та будівництва доріг розподіляються на конкурсній основі, але часто формальні вимоги конкурсної документації доповнюються неформальними уявленнями про необхідність підтримки дорожніх підприємств "радянського" типу, історично афілійованих з органом управління дорожнім господарством. У ряді випадків такі положення навіть закріплені в нормативних актах, наприклад Головне управління дорожнього господарства Адміністрації Челябінської області може щорічно виділяти кошти в розмірі до 10% від кошторисної вартості робіт з утримання доріг і дорожніх споруд для фінансування будівництва об'єктів виробничої бази та соціальної сфери підрядників. Цей приклад досить добре ілюструє що склалася в регіонах практику, за якою підприємства з державною або муніципальної часткою у власності отримують переваги по відношенню до підприємств з виключно приватною часткою у власності.
З метою фінансування, утримання та сталого розвитку мереж автомобільних доріг загального користування, які є власністю Челябінської області, а також витрат на управління дорожнім господарством, в області відповідно до Закону Челябінської області № 14-30 від 31.05.2001 р. утворено цільовий бюджетний дорожній фонд . Законом визначено джерело його утворення, поповнення, порядок планування та використання коштів фонду.
У Головному управлінні по дорожньому господарству Челябінської області працює 130 чоловік. Більшість - це інженери, фахівці з вищою, спеціальною освітою. У структуру організації входить три управління. По-перше це управління утримання доріг. Його вважаємо основним, так як воно забезпечує постійне, щоденне утримання доріг області. Цей підрозділ дає діагностику стану доріг і формує плани з розвитку всієї ремонтної мережі. По-друге, фінансове управління. Воно забезпечує фінансування підрядників. По-третє, це управління по майну. Воно керує майном, яке перебуває в оренді у підрядників. Управління стежить за тим, наскільки ефективно це майно використовується підрядниками, вирішує питання його поповнення. До складу управління крім того, входить плановий відділ проектно-експертний відділ, низку інших технічних служб.
Динаміка і структура доходів територіального дорожнього фонду за 1999-2002 рр.. представлена ​​в таблиці 4.
Доходна частина бюджетів ТДФ виконана у всіх досліджуваних періодах. Прибуткову частину бюджету ТДФ 2002року з передбачуваною часткою виконання 98 і з урахуванням похибки екстраполяції також можна вважати виконаною.

Таблиця 4
Планові та фактичні доходи ТДФ Челябінської області (тис. крб.)

Рік	Заплановано до вступу	Фактично надійшло	Факт / План
1999	1 556 890	1 587 208	102
2000	2 541 908	2 623 547	103
2001	3 014 272	4 733 594	157
2002	3 286 928	3 223 038	98

Особливо значне перевиконання плану по доходах мало місце в 2001 році (157).
Таблиця 5
Зростання фактичних доходів ТДФ Челябінської області

Року	Номінальне зростання (Тис. крб.)	Номінальне зростання ()	Інфляція ()	Реальне зростання ()
2000/1999	1 036 339	65	46	19
2001/2000	2 110 047	80	36	44
2002/2001	-1 510 556	-32	14	-46

Номінальний і реальний ріст доходів ТДФ мав місце в 2000 і 2001 роках. Особливо успішним був 2001 рік, в якому 80-ний номінальне зростання забезпечив 44-ний реальне зростання. Однак у 2002 році був негативний номінальний (-32) і реальний (-46) зростання доходів.
Таблиця 6
Фактичні доходи ТДФ Челябінської області в 2000-2002 роках (відсортовано за зменьшенням останньої графи)

№	Найменування доходної статті	2000	2001	2002
		тис. руб.	тис. руб.	тис. руб.	частка ()
1	Податки в ТДФ	1 349 801	2 329 404	4 108 145	96
2	Оренда державного майна			108 000	3
3	Інші доходи	61 611	120 760	70 219	2
4	Кошти за провезення тяж. і круп. вантажів			648	0
5	Субвенції і дотації з Федерального бюджету та ФДФ	45 206	5 210		0
	Разом	1 456 618	2 455 374	4 287 012	100

Самим значним джерелом доходів ТДФ є податки (96 у 2002 році). Причому має місце стабільне зростання цієї частки в досліджуваних періодах (93 в 2000 році і 95 в 2001 році).
Другим за величиною джерелом ТДФ є орендна плата за використання державного майна (3 у 2002 році). Однак це джерело мав місце тільки у 2002 році.
Інші джерела доходів ТДФ Челябінської області не має визначального значення.
Таблиця 7
Надходження податків до ТДФ Челябінської області 1998 - 2000 роках

Найменування доходної статті	2000		2001		2002
	тис. руб.	частка ()	тис. руб.	частка ()	тис. руб.	частка ()
Податки в ТДФ, всього	1 349 801	100	2 329 404	100	4 108 145	100
· Податок на користувачів а / доріг	1219384	90,3	2174077	93,3	3 895 784	94,8
· Податок з власників транспортних засобів	85943	6,3	89934	3,9	90583	2,2
· Податок на придбання транспортних засобів	44474	3,4	64271	2,7	119 876	2,9
· Єдиний податок на поставлений дохід	-	-	1122	0,1	1902	0,1

За аналізований період обсяг податків, що у ТДФ Челябінської області, збільшився. Найбільші темпи зростання обсягів податкових надходжень відзначені з податку на користувачів автомобільних доріг (обсяги надходжень зросли в 3,2 рази). Це основне джерело податкових надходжень до ТДФ області - його частка в структурі всіх податкових надходжень досягла в 2002 році практично 95.
Частки інших податків у структурі податкових надходжень до ТДФ, незважаючи на зростання їх абсолютної величини, мають стійку тенденцію до скорочення і становлять в загальній структурі податкових надходжень менш ніж по 3, а по надходженнях від податку на єдиний поставлений дохід - менше 1.
Другим за величиною податковим джерелом формування ТДФ є податок на придбання транспортних засобів (до 2001 року обсяги зросли у 2,7 рази). Зростання абсолютної величини обсягів податкових надходжень з Податку з власників транспортних засобів та Єдиному податку на поставлений дохід у 2000-2002 рр.. був незначним.
Подання про фінансовий стан ТДФ Челябінської області можна скласти на основі балансу Головного управління дорожнього господарства Челябінської області за 2002 рік. Хоча ототожнення Головного управління і ТДФ було б не зовсім правомірним. Далі буде йти мова про фінансовий стан Головного управління на 31.12.2002 і динаміці показників протягом 2002 року.
Загальна сума активів Головного управління - 16,7 млн. руб.
Активи Головного управління на 85 формуються за рахунок основних засобів. Протягом року ця частка збільшилася на 3. Другим за значенням активом є об'єкти незавершеного будівництва - 8, частка яких протягом року збільшилася також на 3.
Частка дебіторської заборгованості у валюті балансу, навпаки, скоротилася протягом року на 4 і склала наприкінці року 4.
Таким чином, структура активів характеризується переважанням найменш ліквідних активів, а саме - необоротних активів, частка яких склала на кінець року 93.
Структура пасивів цікава тим, що значення рядка «Додатковий капітал» точно відповідає значенню рядка «Основні засоби» на початок і кінець року. Відповідно, частка додаткового капіталу в пасивах дорівнює частці основних засобів. Другим за значенням пасивом є цільові фінансування й надходження - 13, частка яких зменшилася протягом року на 4.
Частка кредиторської заборгованості становить 2. Протягом року кредиторська заборгованість збільшилася в два рази.
Таким чином, структура пасивів характеризується абсолютним переважанням власного капіталу - 2000-2001. Практично повна відсутність зобов'язань обумовлює безризикові існування активів у найменш ліквідній формі.
Відомості про витрати бюджету м. Челябінська на дорожнє господарство зведені в таблицю.
Наочним прикладом фінансування дорожнього господарства у муніципальних утвореннях області є відомості про витрати бюджету міста Челябінська.
Таблиця 8
Витрати на дороги м. Челябінськ в період 1999-2002 роки (млн. крб.)

Види робіт	1999	2000	2001	9 міс. 2002
1. Будівництво доріг	44,8	41,3	203,8	78,7
2. Капітальний ремонт доріг	16,2	49,7	125,4	45,7
3. Утримання доріг	38,6	40,8	68,0	108,9
4. Придбання дорожньої техніки	5,2	3,9	19,6	19,7
5.Проектно-вишукувальні роботи	0,1	0,8	2,9	2,0
Разом	104,9	136,5	419,7	255,0

Як видно з таблиці, витрати на дорожнє господарство м. Челябінська характеризуються стійким зростанням. Причому, в 2001 році це зростання особливо помітний і становить 307. Таке зростання було забезпечене збільшенням усіх складових витрат на дорожнє господарство. Динаміка частки витрат на будівництво в загальній сумі дорожніх витрат має коливальний характер у досліджуваному періоді: 42 у 1999 році, потім зменшення до 30 в 2000 році і зростання до 49 у 2001 році.
Частка дорожніх витрат у загальній сумі видатків бюджету також зростає: від 6 в 1999 році до 11 у 2001 році.
На території муніципального утворення «Усть-Багарякскій Сільрада» налічується 220 км доріг, ці дороги з'єднують між собою села. Це ті дороги, за якими регулярно рухається транспорт. Вони в щебеневому виконанні, ці дороги не передані в мережу доріг загального користування і тому на утримання цих доріг фінансові кошти не виділяються.
Таким чином, для територій місцевого самоврядування проблема джерел бюджетного фінансування є незрівнянно більш гострою - тут останні податкові заходи так і не створили ніяких «спеціалізованих» податкових джерел для здійснення видатків на дорожнє господарство. Тому в забезпеченні фінансів для підтримки і розвитку дорожньої інфраструктури більшість муніципалітетів покладаються на загальне субсидування суб'єктами РФ і лише частково - на власні доходи.
Для виправлення такого становища, реформа фінансування дорожнього господарства у відношенні джерел податкових доходів повинна забезпечити, крім подальшої оптимізації існуючих податків і зборів, про яку було сказано вище, ввести додаткові джерела, що обумовлені, з використанням доріг для суб'єктів РФ і, в першу чергу, для муніципалітетів .
Одним з таких важливих джерел могли б стати збори з великовантажного вантажного транспорту, диференційовані за показниками вантажопідйомності транспортних засобів або іншим подібним показниками і, якщо вдасться, розробити відповідну ефективну систему контролю, що залежать від обсягів перевезень такими коштами по даному регіону.
В даний час плата власників або користувачів транспортних засобів за перевезення великовагових і великогабаритних вантажів введена щодо федеральних доріг і лише в окремих регіонах - щодо територіальних доріг загального користування. Хоча введення такої плати та відповідні методики розрахунку рекомендовані для суб'єктів федерації федеральними органами виконавчої влади [3], така плата або зовсім не стягується, або (за даними доходів ТДФ) становить мізерну частку в засобах ТДФ, що, по всій видимості, пояснюється неопрацьованість питань організації її збору і незначністю бази таких платежів. Тому потрібно перегляд системи застосовуваних зборів у наступних напрямках:
- Суттєвого розширення бази зборів, - типів та видів, навантажень і габаритів вантажного транспорту, з якого стягуються збори,
- Встановлення змінених розмірів платежів, по можливості пов'язаних із пробігом транспортних засобів,
- Запровадження ефективної системи збору платежів,
- Визначення критеріїв і напрямів витрачання отриманих коштів;
- Поширення системи даного виду зборів на муніципальні освіти,
- Визначення умов, при яких доцільно вводити такі збори.
Право на запровадження зборів і встановлення їх конкретних розмірів слід залишити за адміністраціями регіонів і муніципалітетів.
Принципи і межі справляння розглянутих зборів доцільно встановити на рівні федерального законодавства, щоб виключити значні розбіжності в розмірах зборів по регіонах і муніципалітетам. Такі збори могли б стати видом регіональних і (або) місцевих податків або бути розподілені між регіонами і муніципалітетами за ознакою вантажопідйомності транспортних засобів або іншою ознакою.
Прив'язка розміру зборів з великовантажного і великогабаритного вантажного транспорту до фактичного пробігу транспортних засобів представляє значні труднощі, і в даний час в країнах ЄС така прив'язка поки не здійснюється, хоча і ведуться роботи в цьому напрямку. Тому при підготовці реформи доцільно вивчити досвід таких країн у розробці систем зборів прив'язаних до показників пробігу або іншим подібним факторам.
Незначна величина відхилень доходів від витрат за рахунок відсутності істотних дефіцитів (профіцитів) і залишків невикористаних коштів робить однаковими загальні тенденції зростання доходів і витрат.
У наступне дослідженні видатків обласного ТДФ капітальними витратами розуміється сукупність трьох видаткових статей: «Будівництво та реконструкція автодоріг», «Придбання дорожньо-будівельної техніки» та «Проектно-вишукувальні роботи». Можна припустити, що деякі капітальні витрати включені до інших статей витрат, економічний зміст яких неочевидний без додаткових коментарів і підтвердних документів.
Таблиця «Фактичні витрати ТДФ Челябінської області в 2000-2002 роках» показує склад витрат ТДФ Челябінської області (без урахування залишків матеріальних і грошових коштів на кінець кожного досліджуваного періоду).

Таблиця 9
Фактичні витрати ТДФ Челябінської області в 2000-2002 роках (відсортовано за зменьшенням останньої графи)

№	Найменування витратної статті	2000	2001	2002
		тис. руб.	тис. руб.	тис. руб.	частка ()
1	Утримання та ремонт обласних та окремих федеральних автошляхів та споруд на них	525 679	1 193 259	1 630 547	37
2	Реконструкція та будівництво автодоріг	278 103	299 523	852 932	19
3	Фінансування дорожніх робіт по транзитних дорогах (тимчасові дороги загального користування)	376 038	285 571	772 239	17
4	Придбання дорожньо-експлуатаційної техніки		251 258	537 847	12
5	Розвиток виробничої бази дорожнього господарства області		81 833	456 540	10
6	Управління дорожнім господарством	33 361	41 127	83 605	2
7	Інші витрати	40	500	48 864	1
8	Відрахування до галузевого фонду розвитку дорожнього машинобудування	7 700	23 294	41 081	1
9	Приріст оборотних коштів державних унітарних підприємств	1 825	600	1 100	0
	Разом:	1 222 746	2 176 965	4 424 755	100

Найбільші витрати здійснювалися на утримання і ремонт автодоріг. За характером витрат до цієї статті можна також віднести витрати, показані у статті «Фінансування дорожніх робіт по транзитних дорогах (тимчасові дороги загального користування)». Витрати за цими двома статтями склали в 2002 році 2402786 УРАХУВАННЯМ Частка цих двох статей має стійку негативну динаміку в досліджуваних періодах - від 74 у 1998 році до 54 у 2002 році.
Другу за величиною частку становили витрати на реконструкцію і будівництво автодоріг. Частка цих витрат була нестійка в досліджуваних періодах: 23 у 2000 році, 14 у 2001 році і 19 в 2002 році.
Істотну частку склали витрати на розвиток виробничої бази дорожнього господарства області. Частка цих витрат мала стійку позитивну динаміку в досліджуваних періодах - від 0 у 2000 році до 10 у 2002 році.
Офіційні документи про виконання бюджету ТДФ не містить розшифровки економічного сенсу витрат за статтями «Приріст оборотних коштів державних унітарних підприємств».
Інші статті витрат не мають визначального значення.
Капітальні витрати в цілому склали в 2002 році 1390779 УРАХУВАННЯМ Має місце стійка позитивна динаміка зростання частки цих витрат - від 23 у 2000 році до 31 у 2002 році.
Відповідно до Закону Челябінської області «Про обласний бюджет на 2003 р.» постановою Губернатора області затверджено порядок фінансування робіт з будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі міст та інших населених пунктів Челябінської області для проїзду транзитного транспорту за рахунок коштів обласного цільового бюджетного дорожнього фонду та перелік об'єктів будівництва, реконструкції та ремонту.
Порядок фінансування робіт з будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі міст та інших населених пунктів Челябінської області для проїзду транзитного транспорту за рахунок коштів обласного цільового бюджетного дорожнього фонду.
Фінансування робіт з будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі для проїзди транзитного транспорту здійснюється головним управлінням дорожнього господарства Челябінської області відповідно до Переліку об'єктів будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі міст та інших населених пунктів Челябінської області для проїзду транзитного транспорту, що фінансуються за рахунок коштів обласного цільового бюджетного дорожнього фонду.
Кошти обласного цільового бюджетного дорожнього фонду на фінансування робіт з будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі для проїзду транзитного транспорту направляються бюджетам муніципальних утворень при наявності договору між головним управлінням дорожнього господарства Челябінської області і муніципальним утворенням про організацію робіт, що фінансуються за рахунок коштів обласного цільового бюджетного дорожнього фонду, звіту про виконання робіт з будівництва, реконструкції та ремонту проїжджої частини вулично-дорожньої мережі, підписаного головою муніципального освіти, довідок форми КС-3 про вартість виконаних робіт і витрат.
Кошти, що виділяються з обласного цільового бюджетного дорожнього фонду, мають цільове призначення і не можуть бути спрямовані на фінансування поточних витрат, відшкодування збитків муніципальних утворень, на фінансування робіт, не передбачених договором про організацію робіт.
При нецільовому використанні коштів перерахування призупиняється, отримані бюджетом муніципального освіти суми коштів підлягають поверненню в 10-денний термін до обласного цільовий бюджетний дорожній фонд.
На підставі вищевикладеного, можна сформулювати наступні рекомендації щодо вдосконалення системи управління:
- Для підвищення інформаційної прозорості слід формулювати і офіційно прийняти вимоги до опублікування даних про стан доріг з достатнім ступенем деталізації, по можливості сумісні з використовуваними у світовій практиці;
- Необхідно чітко розділити адміністративні та господарські функції, а також усунути дублювання функцій між різними організаціями.
- Органи управління дорожнім господарством мають виконувати вузькоспеціалізовані функції зі стратегічного планування в дорожній галузі, регулювання ринку послуг і встановлення норм класифікації доріг, стандартів будівництва та утримання об'єктів дорожньої інфраструктури.
- Безпосереднє виконання дорожніх робіт (будівництво, ремонт і утримання) повинно бути передано приватному сектору. Слід всіляко сприяти посиленню конкуренції між приватними підрядникам. Розподіл підрядів повинно відбуватися на відкритих конкурсних торгах, причому інформація про них, включаючи і їх результати, повинна публікуватися.
- Для створення дійсно конкурентного ринку, необхідно скоротити частку бюджетних установ і організацій, шляхом їх приватизації, і можливо, виділити зі складу великих фірм більш дрібні підрозділи. Тільки після цього будуть створені умови, що дозволяють проводити ефективні конкурсні торги на проведення дорожніх робіт;
- Досвід Світового Банку показує, що вартість укладених контрактів знижується у міру збільшення числа поданих конкурсних заявок.

2.2 Пропозиції щодо удосконалення механізмів державного та муніципального управління дорожнім господарством

Для ефективного удосконалення інститутів і механізмів державного та муніципального управління дорожнім господарством необхідно використовувати комплекс заходів, який можна умовно розбити на дві описані нижче групи:
1. Заходи щодо відділення економічної діяльності в галузі від державного (муніципального) управління та фінансування дорожнього господарства.
2. Заходи з розділення рівнів стратегічного і поточного управління і планування дорожнього господарства.
3. Заходи з реформування підходів до створення і структури дорожніх фондів.
4. Заходи щодо підвищення ефективності методів управління дорожнім господарством.
Важливо зазначити, що поділ заходів з реформування на групи, наведене вище, досить умовно, та заходи щодо удосконалення системи управління дорожнім господарством мають проводитися в комплексі, як єдина система заходів. Нижче докладно описані конкретні заходи щодо удосконалення системи управління дорожнім господарством.
1. Заходи щодо відділення економічної діяльності в галузі від державного (муніципального) управління та фінансування дорожнього господарства. [4]
1) Прийняття федеральних норм і норм регіонального законодавства, що створюють правову основу для відділення господарської діяльності з розвитку і підтримці дорожньої інфраструктури від діяльності з державного (муніципального) регулювання, фінансування галузі та управління розвитком і підтримкою дорожньої інфраструктури.
Прийняття таких норм вимагає внесення до федеральних законів «Про основи державної політики в дорожньому господарстві», «Про автомобільні дороги і дорожньої діяльності», а також у відповідні закони суб'єктів РФ положень, які:
- Вводять заборону на втручання з боку органів державного (муніципального) управління галуззю в господарську діяльність державних (муніципальних) підприємств галузі;
- Прямо обмежують завдання такого державного (муніципального) управління регулюванням, фінансуванням дорожнього господарства та управлінням дорожньою інфраструктурою, що відноситься до відання органів державної влади (місцевого самоврядування), вводячи для всіх інших випадків заборона на суміщення функцій управління з господарськими функціями;
- Підтверджують статус державних (муніципальних) підприємств галузі як рівноправних господарюючих суб'єктів, що не володіють якими б то не було привілеями в порівнянні з приватними підприємствами, що здійснюють операції з метою отримання прибутку і керованих з боку держави (муніципалітету) виключно за допомогою участі його представників в органах управління даним підприємством.
2) Заходи по виведенню ГУП і МУП з підпорядкування регіональним і муніципальним органам галузевого управління в регіонах, де вони перебувають у такому підпорядкуванні, і скасування функцій щодо здійснення дорожніх робіт і послуг галузевими органами регіональних і місцевих адміністрацій (крім функцій, пов'язаних з управлінням дорожньою інфраструктурою ), у тому числі прийняття відповідних нормативних актів органами виконавчої влади суб'єктів РФ і місцевими адміністраціями.
2. Заходи з розділення рівнів стратегічного (довгострокового і середньострокового) та поточного управління і планування дорожнього господарства регіонів і великих муніципалітетів.
Дані заходи повинні включати:
1) Прийняття федеральних норм і норм регіонального законодавства, що створюють правову основу для виділення дорожніх служб (агентств) у якості автономних підрозділів, наділених правами самостійного прийняття рішень у відповідних областях, зі складу регіональних (муніципальних) органів державного управління галуззю - департаментів, управлінь, комітетів і т.п. - І формування таких дорожніх служб (агентств) у регіонах та окремих великих муніципальних утвореннях з великим обсягом видатків на дорожнє господарство;
2) Перегляд функціональної структури управління галуззю з встановленням наступного приблизного розподілу основних функцій (повноважень) між органами державного управління дорожнім господарством суб'єктів РФ (великих МО) і регіональними (муніципальними) службами дорожнього господарства:
Галузеві органи управління дорожнім господарством:
- Удосконалення законодавчої бази регулювання та фінансування дорожнього господарства в регіоні (муніципалітеті);
- Розробка стратегії, програм розвитку дорожнього господарства в регіоні (муніципалітеті), перспективних планів фінансування галузі, залучення позабюджетних і комерційних бюджетних джерел фінансування створення і підтримання автодоріг;
- Розробка системи конкретних довгострокових і середньострокових напрямів і заходів з регулювання та фінансування дорожнього господарства, що забезпечують досягнення намічених у програмах та перспективних планах цілей;
- Узгодження і контроль дотримання основних регульованих параметрів експлуатації, утримання і розширення дорожньої інфраструктури (стандартів, норм і т.п.);
- Контроль за відповідністю поточного планування і регулювання прийнятої стратегії, програмами, перспективних планів і напрямів регулювання та фінансування, наміченої системі довгострокових і середньострокових заходів щодо підвищення ефективності дорожніх робіт і послуг.
Служби дорожнього господарства:
- Визначення та уточнення поточних обсягів розширення та змісту (ремонту) дорожньої інфраструктури, розмірів фінансування дорожнього господарства;
- Розробка поточних планів фінансування замовлень на дорожні роботи та послуги та пропозицій щодо перспективного планування цих показників;
- Розробка пропозицій щодо основних регульованим параметрам експлуатації дорожньої інфраструктури;
- Розробка та реалізація комплексу заходів з розвитку конкуренції на ринку дорожніх робіт і послуг;
- Виконання функцій замовника; організація конкурсних торгів на розміщення замовлення на дорожні роботи та послуги;
- Організація безпосереднього фінансування проектів будівництва, робіт з утримання та ремонту дорожньої інфраструктури;
- Контроль за дотриманням умов і норм експлуатації, будівництва та утримання дорожньої інфраструктури;
- Організація експлуатації доріг на платній основі і проектів з використання доходів від комерційного використання об'єктів дорожньої мережі.
3) Створення (у регіонах і великих муніципалітетах, де таких підрозділів немає) або реорганізація однієї або декількох дорожніх служб, в залежності від розмірів території та обсягів робіт у регіоні (муніципалітеті). Найбільш ефективною формою дорожніх служб, на світовий досвід, є невеликі організації з чисельністю 3-5 осіб
3. Заходи з реформування підходів до створення і структури дорожніх фондів
Дані заходи повинні включати:
1) Проведення регіонами і великими муніципалітетами оцінки доцільності створення (збереження) форми дорожніх фондів для фінансування дорожнього господарства та прийняття ними рішень про використання форми фондів нового покоління, відповідно до прийнятих на федеральному рівні нормами, що надають регіональним і місцевим адміністраціям право вибору між дорожніми фондами та іншими методами забезпечення цільової ув'язки бюджетних доходів і витрат на цілі галузі.
Така оцінка повинна проводитися з урахуванням світового досвіду з використання форми дорожніх фондів. Зокрема, повинен бути врахований варіант подвійного механізму фінансування галузі, який передбачає поєднання фінансування капітальних витрат на розширення дорожньої інфраструктури через загальний бюджет з фінансуванням витрат з утримання та ремонту доріг через дорожній фонд.
Дорожні фонди не є обов'язковою формою управління бюджетними фінансами галузі дорожнього господарства. Тим не менш, в умовах поширеної в регіонах і муніципалітетах практики відволікання коштів на цілі, які не відповідають установленим напрямами видатків, кращим є цільове спрямування надходжень від доходних джерел, пов'язаних з використанням дорожньої інфраструктури, на фінансування цієї галузі, причому найкращою формою такого цільового формування бюджетних коштів дорожнього господарства для регіонального рівня є територіальні дорожні фонди (ТДФ). Такий підхід суттєво обмежує можливості нецільового відволікання бюджетних коштів, при дотриманні ряду принципів управління такими фондами. Слід так само відзначити, що на сьогоднішній день в Західній Європі дорожні фонди не є найбільш поширеною практикою. Колись дорожні фонди існували в багатьох країнах, але згодом були скасовані. В даний час найбільш поширеним способом фінансування дорожньої інфраструктури є фінансування в рамках загального бюджетного процесу.
Проте, в Центральній і Східній Європі дорожні фонди існують в багатьох країнах з перехідною економікою. Зокрема, Латвія створила дорожній фонд на основі принципів дорожніх фондів другого покоління. Дорожні фонди інших країн також впроваджують у себе принципи дорожніх фондів другого покоління, наприклад, шляхом зміни існуючої структури доходів. [5]
2) Впровадження територіальних (муніципальних) дорожніх фондів нового покоління в регіонах (муніципалітетах), які взяли рішення про створення таких фондів на базі існуючих ТДФ чи замість системи фінансування галузі з спільних коштів бюджету. Впровадження нового покоління фондів має включати:
- Розробку та прийняття положень про дорожній фонді нового типу, що включають опис функцій, структури і системи управління такого фонду, побудованих на принципах, описаних у п. 2.2.3. (Принцип 23);
- Заходи щодо організації фондів нового типу, включаючи залучення до управління фондом представників користувачів автошляхами;
- Розробку механізму і методів формування доходів та здійснення видатків дорожнього фонду;
- Розробку системи взаємодії дорожнього фонду з органами управління галуззю і дорожніми службами.
Система функціонування дорожніх фондів повинні бути заснована на рівні законодавчої (представницької) влади за допомогою прийняття регіоном поправок до існуючого закону про ТДФ або нового закону про ТДФ, а муніципалітетом - відповідного акта представницького органу самоврядування. Положення зазначених нормативних актів повинні закріплювати зазначені нижче зразкові основні принципи організації і роботи фонду нового типу, що застосовуються у світовій практиці:
- ТДФ повинні бути самостійними підрозділами в системі управління дорожнім господарством;
- Дорожні фонди, якщо вони фінансують діяльність тільки одного дорожньої служби, можуть бути самостійними підрозділами такої служби, в іншому випадку, (якщо регіональний ТДФ фінансує, наприклад, також роботу муніципальних дорожніх служб) вони повинні бути самостійними організаціями, щоб уникнути конфлікту інтересів;
- Основним завданням ТДФ повинно бути складання програм і планів фінансування галузі та їх реалізація через дорожні служби. Крім того, ТДФ можуть брати участь в аудиті виконання програм фінансування;
- ТДФ повинні в обов'язковому порядку управлятися радами директорів, до складу яких входять, крім представників фінансових, дорожніх і транспортних департаментів адміністрації, представники користувачів доріг з правом вирішального голосу. Світова практика показує, що у складі ради повинно бути мінімум 9 і максимум 12 членів. Якщо кількість членів більше 12, то рада може стати некерованим, якщо ж у ньому менше 9 членів, то він навряд чи зможе забезпечити достатню показність для всіх найважливіших зацікавлених сторін;
- До складу ради повинні входити представники найважливіших груп «виборців», кровно зацікавлених в ефективному управлінні дорожньою мережею і її належне фінансування. Центральні органи влади зазвичай бувають представлені в раді представниками міністерств праці, транспорту, фінансів, сільського господарства і місцевої влади. Члени ради з недержавних структур - це, як правило, представники торгової палати, автомобільної галузі, фермерських господарств (як великих, так і дрібних) і професійних організацій (наприклад, Інституту інженерів). Місцеві органи влади також повинні бути представлені в раді, якщо дорожній фонд планує направляти їм кошти. У деяких випадках бажано, щоб великі (метрополії) і малі (муніципальні) територіальні освіти були представлені окремими членами-представниками адміністрацій таких утворень. В ідеалі половина чи більше половини членів повинні бути з числа представників недержавних організацій або місцевого самоврядування. Керуючий дорожнім господарством не повинен бути членом ради, але повинен відвідувати її засідання (що дозволить уникнути виникнення конфліктів інтересів у випадках, коли рада захоче виступити з критикою на адресу керуючого). Доцільно також передбачити одне спеціальне місце для зацікавлених сторін, які виявилися не представленими у раді (наприклад, для представника «громадських інтересів»). Щоб члени ради приділяли достатньо часу і уваги роботі в раді, вони повинні отримувати за це плату;
- Рада директорів ТДФ повинен мати такі основні повноваження:
- Рекомендувати фінансової адміністрації рівень зборів з користувачів доріг
- Узгоджувати систему організації зборів та заходи щодо запобігання ухилення від їх сплати
- Встановлювати та публікувати критерії розподілу фінансування між дорожніми службами та напрямками робіт
- Приймати бюджет фонду, розроблений на основі пропозицій дорожніх служб
- Встановлювати підходи до координації та планування програм дорожніх робіт
- Визначати порядок розміщення коштів за видами робіт
- Діяльність дорожніх фондів і дорожніх служб повинна бути максимально прозорою, що забезпечується відкритим обговоренням програм і бюджетів фонду, публікацією докладних даних про доходи та витрати, присудження підрядів, незалежним аудитом діяльності дорожніх агентств і фондів. Періодично повинні складатися аудиторські висновки;
- Крім періодичних ревізій, описаних вище, необхідно також здійснювати періодичний моніторинг здатності дорожнього фонду додавати вартість дорожньої галузі;
- ТДФ повинні здійснювати свою діяльність у тісній взаємодії з фінансовими органами регіональних адміністрацій та надавати цим органам повну інформацію про цю діяльність.
4. Заходи щодо підвищення ефективності методів управління дорожнім господарством
Крім організації ефективної інституційної та функціональної структури управління, підвищення ефективності управління дорожнім господарством вимагає впровадження в систему управління галуззю сучасних ефективних підходів, що забезпечують:
(1) плідну взаємодію між органами управління, вирішальними завдання регулювання та фінансування галузі, управління дорожньою інфраструктурою;
(2) контроль за діяльністю органів галузевого управління як з боку органів державної влади (місцевого самоврядування), так і з боку громадськості; (3) застосування ефективних методів і моделей управління планування та управління дорожньою інфраструктурою. Для цього програма реформ галузі повинна передбачати такі заходи:
1) Впровадження на рівні виконавчої влади регіонів, муніципалітетів схем взаємодії між управлінськими структурами органів фінансування та органів галузевого управління та фінансування дорожнього господарства, які дозволять цим органам отримувати повну інформацію про діяльність один одного в галузі, що відноситься до управління галуззю, оперативно погоджувати прийняті плани та заходи регулювання, спільно приймати важливі рішення в сфері управління та фінансування, взаємно контролювати виконання прийнятих рішень і планів.
Прийняття таких схем взаємодії на рівні регіонів і муніципалітетів має закріплюватися відповідними нормативними актами регіональної (місцевої) адміністрації. Для забезпечення єдності прийнятих схем, на федеральному рівні доцільно прийняти спільні рекомендації Мінфіну і Мінтрансу щодо організації взаємодії фінансових і галузевих органів управління та фінансування суб'єктів РФ і муніципальних утворень, які включають приблизну схему взаємодії, а також відповідні інструктивні документи Мінтрансу на адресу підлеглим йому галузевим органам управління та фінансування регіонів.
2) Впровадження системи розповсюдження і передачі інформації про діяльність регіональних і муніципальних органів управління та фінансування дорожнього господарства, що забезпечує:
- Повну прозорість усіх поточних і зведених даних про діяльність галузевих регіональних (муніципальних) органів управління та фінансування дорожнього господарства, даних про розвиток та стан підвідомчій їм дорожньої інфраструктури, наявних у галузевих органів даних про господарську діяльність підприємств дорожнього господарства регіону (муніципалітету), для органів законодавчої та виконавчої влади регіонів (органів місцевого самоврядування;
- Обов'язкову публікацію в загальнодоступних засобах інформації регіонів і муніципалітетів вичерпної основної інформації про поточної і перспективної діяльності галузевих регіональних (муніципальних) органів управління та фінансування дорожнього господарства, розвитку та стані дорожньої інфраструктури, господарської діяльності підприємств дорожнього господарства. Склад такої інформації повинен бути встановлений відповідно до прийнятих в розвинених країнах вимогами до забезпечення прозорості інформації про дорожньому господарстві.
Вирішення зазначених завдань вимагає в першому випадку прийняття відповідних нормативних документів Мінтрансом РФ на адресу регіональних галузевих органів управління та фінансування дорожнього господарства та нормативних документів регіональних та місцевих адміністрацій, які визначають систему передачі інформації для органів влади (самоврядування). У другому випадку обсяг і склад підлягає обов'язковій публікації інформації повинен бути розроблений на основі міжнародного досвіду та встановлено Мінтрансом РФ, за погодженням з Держкомстатом, у відповідних нормативних галузевих актах, а також підтверджений необхідними актами регіональних і місцевих адміністрацій.
3) Адаптація до російських умов і впровадження в практику регіонального та місцевого управління дорожнім господарством наступних основних методів і моделей планування та управління галуззю:
- Моделей довгострокового і середньострокового планування
- Моделей врахування пріоритетів
- Методів багатокритеріального аналізу
- Моделей розвитку транспорту
- Методів бюджетного прогнозування
- Систем управління дорогами і мостами
Під довгостроковим плануванням в даному контексті розуміються стратегічні програми, які використовуються у ряді країн ЄС. Такі стратегічні програми охоплюють тривалий період часу (від 10 до 15 років) і являють собою основу для розробки середньострокових (до 5 років) планів і програм. Останнім часом довгострокові та середньострокові програми в основному сфокусовані на проблемах фінансування, взаємодії державного і приватного сектора в розвитку економічної інфраструктури та приватизації. [6]
Моделі обліку пріоритетів були розроблені в ряді країн ЄС протягом останнього десятиліття, в них використовуються економічні (та інші) критерії, крім традиційних технічних. По-перше, використання економічних параметрів безпосередньо пов'язано використанням методики аналізу витрат і вигод при ранжуванні проектів в економіці транспорту. Вигоди в першу чергу обгрунтовуються зниженням операційних витрат на експлуатацію транспортних засобів і скорочення часу перевезень.
Багатокритеріальний аналіз використовується для обліку інших, часто якісних елементів, пов'язаних у першу чергу з екологією, безпекою, регіональним розвитком і т.д. в системах пріоритетів. У ряді країн ЄС були розроблені спеціалізовані пакети програмного забезпечення, що використовуються органами управління дорожнім господарством для розподілу бюджетних коштів на будівництво та утримання дорожньої мережі при короткостроковому (один рік) і середньостроковому (до п'яти років) плануванні.
Транспортні моделі використовуються у всіх країнах ЄС. Ці моделі дозволяють здійснювати прогнозування попиту з урахуванням макроекономічних параметрів і регіональних особливостей і рівня розвитку транспортної системи. Транспортні моделі є основою для створення довгострокових програм і дозволяють оцінити різні можливості розвитку транспортних мереж. У кількох країнах, наприклад в Нідерландах, такі моделі використовуються на національному рівні для всіх видів транспорту, як пасажирського, так і вантажного. За наявними у консультантів відомостями, в Російській Федерації моделювання транспорту не застосовуються ні на федеральному, ні на регіональному рівні. Розробка і використання досить функціональних моделей прогнозування може зайняти від п'яти до десяти років.
Бюджетне прогнозування у сфері управління дорожнім господарством Російської Федерації практично не застосовується. Органи управління дорожнім господарством є бюджетними організаціями, які не мають можливості впливати на розподіл бюджетних коштів з більш високих структур управління бюджетом. Їх діяльність цілком залежить від того обсягу коштів, які вони отримують кожен рік і який може досить сильно варіюватися рік від року. Підготовка бюджетів на середньострокову перспективу у зв'язку з цим представляється їм безглуздою. [7]
При підготовці планів робіт з утримання та ремонту доріг і дорожніх споруд важливу роль відіграють системи управління дорогами і мостами.
Основою більшості цих систем, таких як система HDM Світового Банку, є існуючі моделі або на інші системи управління дорогами, наприклад система Bellman в Данії. Деякі країни розробили власні спеціалізовані системи, в якості прикладу тут можна привести модель DAVASEMA в Литві або модель SUN в Польщі.
Адаптація та застосування зазначених методів і моделей зажадає розробки Мінтрансом РФ методичних рекомендацій щодо їх застосування для регіонів і муніципальних утворень, а також нормативних актів Мінтрансу, регіональних та місцевих адміністрацій, що передбачають застосування даних моделей і методик в управлінні дорожнім господарством.
5. Забезпечення ефективності використання бюджетних коштів за допомогою розвитку конкуренції в галузі.
Заходи реформи в галузі розвитку конкуренції включають такі основні групи:
1) Заходи, спрямовані на зведення до мінімуму втручання державних і муніципальних органів у діяльність підприємств дорожнього господарства всіх форм власності та усунення дискримінаційного характеру економічної політики щодо приватних підрядників;
2) Заходи щодо вдосконалення механізму та розширенню сфери застосування контрольованої конкуренції (конкурсних торгів) при розміщенні державних і муніципальних замовлень на дорожні роботи та послуги;
3) Заходи щодо забезпечення максимально можливого рівня конкуренції між підприємствами галузі дорожнього господарства.
1) Заходи щодо мінімізації державного (муніципального) втручання та ліквідації дискримінаційного характеру економічної політики.
Дана група заходів повинна включати:
Перегляд норм і вимог (правил) до проведення дорожніх робіт і надання послуг у бік істотного скорочення числа і укрупнення таких норм і вимог.
У кінцевому підсумку, встановлюються норми і вимоги повинні бути зведені до стандартів і нормативів технічного рівня, якості та безпеки дорожньої інфраструктури, що підлягає створення, утримання та ремонту, і не повинні встановлювати для будівельних підприємств питомі обсяги споживаних сировини і матеріалів, нормативи трудозатрат або розцінки на окремі види робіт: формування останніх повинно бути надано ринку і відбуватися через механізм конкурсних торгів.
На федеральному рівні, такий перегляд припускає істотну переробку, у зазначеному напрямку, ГОСТів, СНИП та іншої нормативно-технічної документації, що відноситься до дорожньому господарству. При цьому знову прийняті федеральні закони в галузі дорожнього господарства і поправки до діючого федерального законодавства повинні передбачати, що на регіональному та місцевому рівнях обов'язковими для застосування при створенні і підтримці дорожньої інфраструктури є тільки основні укрупнені гранично допустимі федеральні норми і вимоги в галузі безпеки, якості та технічного рівня; більш детальні нормативи повинні розроблятися самими регіонами - стосовно доріг загального користування у веденні суб'єктів РФ - і місцевими органами влади - щодо муніципальних доріг.
На регіональному та муніципальному рівнях, зазначений перегляд нормативів будівництва, утримання і ремонту доріг, буде зводитися до прийняття власних норм замість скасовуємо федеральних на основі підходу, викладеного вище. Тому проведення заходів регіональної реформи дорожнього господарства в цій області буде вирішальним чином залежати від швидкості і послідовності перегляду та скасування зайвих федеральних норм.
У цілому, процес перегляду норм і вимог дорожніх робіт може зайняти період 3-5 років, в залежності від темпу і послідовності федеральних перетворень.
Відмова від заходів селективної державної і муніципальної допомоги ГУП і МУП, що працюють у сфері дорожнього господарства, включаючи:
- Бюджетне фінансування оборотного капіталу таких підприємств;
- Інвестиції в капітал підприємств на більш сприятливих, ніж ринкові, умовах;
- Закупівлю, передачу в тимчасове користування таких підприємств за рахунок бюджетних коштів на пільговій або безоплатній основі дорожньої техніки та обладнання;
- Надання бюджетних кредитів на закупівлю дорожньої техніки та інші цілі на більш пільгових, ніж для приватних підрядників, підставах;
- Поєднання однієї державної (муніципальної) компанією або її структурними підрозділами (афільованими особами) функцій замовника і підрядника з виконання дорожніх робіт;
- Інші заходи фінансової або іншої матеріальної підтримки ГУП і МУП, приватизованих великих будівельних і проектних організацій галузі, якщо аналогічні заходи не поширюються на всі інші фірми галузі.
Підсумком реформування в даному напрямку має бути створення рівних умов для роботи на основі державного (муніципального) замовлення для державних (муніципальних) і приватних підрядних фірм; перетворення державних і муніципальних підрядних фірм в самостійних господарюючих суб'єктів, що працюють на єдиних умовах з приватними підприємствами.
Доцільно, щоб заборона на державну (муніципальну) допомогу ГУП, МУП і окремим приватизованим організаціям дорожнього господарства, на інші види підтримки дискримінаційного характеру на адресу підприємств дорожнього господарства, грунтувався на нормах загального федерального законодавства про державну (муніципальної) допомоги, яке в даний час знаходиться в процесі розробки; при цьому федеральні закони і регіональне законодавство в галузі дорожнього господарства повинні конкретизувати федеральні норми про державну допомогу в застосуванні до галузі. Тим не менше, оскільки в даний час прийняття федерального законодавства про державну допомогу затягується, відповідні положення про заборону на розглянуті види допомоги дискримінаційного характеру в дорожньому господарстві можуть бути передбачені галузевими федеральними законами або навіть законами суб'єктів РФ, на основі норм статті 7 та інших відповідних статей Закону РФ «Про конкуренції та обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках».
Тим не менш, слід мати на увазі, що варіант законодавчого оформлення заборони на державну допомогу ГУП і МУП нормативними актами регіонів і муніципалітетів, без введення відповідних федеральних норм, є найменш оптимальним, тому що будуть мати місце істотні відмінності між окремими регіонами в інтерпретації такої заборони .
2) Заходи щодо вдосконалення механізму та розширенню сфери застосування контрольованої конкуренції (конкурсних торгів).
Реформування системи конкурсних торгів як методу розміщення державних (муніципальних) замовлень на дорожні роботи та послуги має включати наступні основні перетворення:
Поширення системи відкритих конкурсних торгів на отримання замовлень на обмежений термін на всі види робіт і послуг в дорожньому господарстві і на всі рівні державного (муніципального) замовлення, вдосконалення механізму конкурсних торгів.
По-перше, федеральне законодавство про конкурси на поставку продукції (робіт, послуг) для державних потреб повинно бути перероблено з метою поширити його основні положення на постачання (роботи, послуги) для державних потреб суб'єктів РФ і муніципальних утворень і удосконалити ці положення, виключивши можливості необгрунтованого проведення конкурсів в закритій формі та дискримінації претендентів за різними ознаками - форми власності, організаційно правового статусу, виробничих можливостей та ін
Паралельно, відповідні зміни (нові положення) повинні бути внесені в регіональні закони про конкурси на поставку продукції (робіт, послуг) для державних потреб і до актів органів представницької влади муніципальних утворень про конкурси на постачання для муніципальних потреб.
По-друге, нові федеральні закони в галузі дорожнього господарства та відповідні закони суб'єктів РФ повинні передбачити, що виключно на основі конкурсних торгів розподіляються замовлення на всі види дорожніх робіт і послуг, включаючи дослідницькі, передпроектні і проектні роботи, технічний нагляд, роботи з утримання та ремонту дорожньої інфраструктури і навіть певну частину субпідрядних дорожніх робіт і послуг. При цьому в законодавстві повинна бути передбачена заборона на суміщення дорожніми організаціями та їх структурними підрозділами (афільованими особами) функцій замовника і підрядника з виконання дорожніх робіт (послуг).
По-третє, на федеральному рівні доцільно встановити граничні терміни, на які розміщуються державні (муніципальні) замовлення на утримання і ремонт дорожньої інфраструктури, а також показники граничних обсягів робіт (розмірів дорожньої інфраструктури), які можуть бути надані одному підряднику. На регіональному рівні законодавство має конкретизувати зазначені терміни і розміри в залежності від категорій дорожніх робіт і характеру інфраструктури.
3) Заходи щодо забезпечення максимально можливого рівня конкуренції між підприємствами галузі дорожнього господарства.
Дана група заходів в області розвитку конкуренції в чому схожа з заходами, запропонованими щодо реформування в галузі громадського транспорту. Вона включає (1) заходи з демонополізації ринку дорожніх робіт (послуг) і (2) заходи щодо стимулювання виходу на ринок дорожніх робіт регіонів і муніципалітетів середніх і дрібних дорожніх підрядників, а також підрядників з інших регіонів (муніципалітетів).
Демонополізація ринку дорожніх робіт є одним з основних напрямків реформи управління та фінансування галуззю, тому що без забезпечення виходу на ринок значної кількості незалежних приватних підрядників розвиток процесів конкуренції в галузі неможливо. У Росії завдання демонополізації стоїть особливо гостро, особливо у тих численних регіонах, де велика частина ринку дорожніх робіт і послуг традиційно поділена між великими державними і муніципальними унітарними підприємствами або колишніми державними приватизованими компаніями, для яких характерна низька ефективність робіт, високі витрати на їх виробництво, неоптимальна структура витрат з високою питомою вагою невиробничих витрат, а також традиційно низький технічний рівень і якість дорожньої «продукції». «Місцеві» дорожні ГУП і МУП, отримуючи за рахунок коштів територіальних дорожніх фондів або муніципалітетів дорожню техніку і інструмент, займають завідомо привілейоване на своїх регіональних або муніципальних ринках і, незважаючи на розвиток в останні роки конкурсних форм залучення підрядників, з року в рік отримують замовлення на будівництво та утримання (ремонт) доріг у регіонах. Найчастіше вони поєднують функції замовників і підрядчиків по виробництву дорожніх робіт, будучи підрозділами регіональних або місцевих органів управління галуззю. Хоча такі організації залучають в якості субпідрядників більш дрібні дорожні фірми, нерідко надаючи їм у користування дорожню техніку, вони не залишають цим фірмам можливостей щодо виходу на ринок як самостійних підрядників. Крім того, великі місцеві ГУП і МУП найчастіше користуються заступництвом володіють ними регіональних та місцевих адміністрацій, а тому найчастіше отримують неявні привілеї в конкуренції з підприємствами дорожнього господарства з інших регіонів (муніципалітетів).
Заходи щодо впровадження розміщення замовлень на дорожні роботи через механізм відкритих конкурсів можуть виявитися лише формальними заходами, мало що дають для зростання ефективності фінансування галузі, якщо вони не супроводжуються реальною політикою стимулювання виходу на ринок дорожніх робіт (послуг) досить значного числа конкуруючих підрядних фірм, і в першу чергу малих та середніх фірм.