Введення

Проблеми теорії місцевого самоврядування, його правового регулювання і практики організації вже багато десятиліть є предметом наукового осмислення і широких суспільних дискусій. XIX ст. породив безліч теорій місцевого самоврядування, які до цих пір залишаються актуальними і продовжують впливати на його практичну реалізацію. Багатий історичний досвід земського і міського самоврядування, накопичений у Росії, багато в чому все ще залишається незатребуваним. Новий сплеск ідей місцевого самоврядування та їх реалізації спостерігався в країнах європейського континенту в 60-70-х рр.. XX століття, в 1985 р. була прийнята Європейська Хартія місцевого самоврядування, приймалося національне законодавство. Значний інтерес до місцевого самоврядування відродився в Росії в 90-х рр.., На новому витку її історичного розвитку. Становлення місцевого самоврядування знаходиться на самому початковому етапі сучасного перехідного стану російського суспільства. Ще не відпрацьовані концепції і правові встановлення місцевого самоврядування, не накопичений достатній досвід його організації та функціонування, не вироблені теоретичні науково обгрунтовані підходи до визначення місця і ролі місцевого самоврядування в російському суспільстві і державі. У теорії та практиці спостерігаються два основних, прямо протилежних і, на перший погляд, взаємовиключних підходу. Один полягає у відділенні місцевого самоврядування від держави, при якому виключається будь-який вплив держави (окрім правового) на організацію місцевого самоврядування. Інший полягає в "одержавленні" місцевого самоврядування, його жорсткій прив'язці до державній структурі та розгляді самоврядування як продовження державної влади на місцях. Ці позиції породжені не чиїмось суб'єктивним бажанням, в них відображається об'єктивний процес становлення та розвитку місцевого самоврядування в нашій країні, неоднозначність його правового регулювання, а також наявні правові прогалини. Тому особливо актуального значення набуває сьогодні проблема взаємодії держави і місцевого самоврядування, осмислення теоретичних і правових аспектів взаємодії державних і самоврядних структур з позицій наукового аналізу співвідношення держави і суспільства, правової держави і громадянського суспільства. Науково обгрунтоване дослідження цієї проблеми пов'язано з розвитком таких єдиних фундаментальних основ, на яких будуються російська державність і самоврядування, як народність, громади, соборність, колективізм, духовно-моральних засад. Виходячи з цих засад можна визначити самоврядування через призму його взаємодії з державою - як такий соціальний феномен, в якому змикається держава і суспільство, через який проходить єднальна нитка між державою, суспільством, народом, індивідом. Тому важливо, щоб самоврядні структури не замикалися тільки на місцевому рівні, а вже сьогодні приносились на рівень загальноросійський. Така трансформація може у результаті призвести, за висловом А. І. Солженіцина, до встановлення "державно-земського ладу", [1] в якому державні і самоврядні засади організації суспільного життя зіллються в єдине ціле і утворюють новий соціальний організм у вигляді добровільного союзу вільних територій і народів - Російський Союз Федеральних округів і республік. Історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Росії свідчить про те, що воно завжди було тісно пов'язане з державою, державним управлінням, виступало як його продовження на місцевому рівні і водночас мало значними повноваженнями, здійснюваними самостійно і часто незалежно від державних структур. Мета курсової роботи - виявити характер взаємодії органів державного та місцевого самоврядування. Предмет дослідження - державне управління. Об'єкт дослідження - органи державного і місцевого самоврядування. Глава 1. Що таке місцеве самоврядування Росія поки що робить перші кроки на шляху впровадження різних правових установлень, що стосуються суті, організації та діяльності місцевого самоврядування, органи якого все ще не володіють достатніми можливостями для реалізації цих правових установлень, хоча зусилля, спрямовані на те, щоб право і здатність його здійснення злилися воєдино, робляться як федеральними, так і регіональними органами державної влади і самими органами місцевого самоврядування. При цьому важливо враховувати досвід минулого нашої вітчизняної історії, накопичив чимало цінного у сфері земського і міського самоврядування, радянського будівництва, що може і повинно бути використано на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування. [2] Багато питань місцевого самоврядування до цих пір залишаються невирішеними. У їх числі:
• відсутність загальновизнаної теорії місцевого самоврядування. Панівний у суспільстві конституційний принцип ідеологічного плюралізму породжує множинність підходів, часом взаємовиключних, до місцевого самоврядування, що пов'язано з недостатньою увагою до цих проблем з боку таких фундаментальних наук, як теорія держави і права, філософія, політологія, соціологія;
• непослідовність практики муніципального будівництва - існування різних моделей місцевого самоврядування, які часто створюються без врахування об'єктивно назрілих суспільних потреб та інтересів місцевих громад, на догоду регіональним і місцевим елітам;
• суперечливість і незавершеність правової основи місцевого самоврядування, прогалини правового регулювання, відсутність необхідних основоположних законів і в той же час множинність підзаконних нормативних правових актів на федеральному, регіональному та місцевому рівнях, їх несістематізірованность породжують часто правову невизначеність і плутанину;
• існуюче нині реальне відчуження народних мас від публічної влади, відторгнення громадян від участі в управлінських процесах, прояв суспільної пасивності та політичної апатії мас; • відсутність на місцевому рівні достатніх матеріально-фінансових коштів, необхідного кадрового потенціалу: слабка навчальна підготовка кадрів муніципальної служби та підвищення кваліфікації посадових осіб, що займаються питаннями муніципального управління; недостатнє проведення навчання депутатського корпусу;
• слабкість інформаційного забезпечення місцевих самоврядних структур; недостатність пропагандистської просвітницької діяльності, спрямованої на роз'яснення широким народним масам феномена місцевого самоврядування;
• законодавче закріплення загальних принципів місцевого самоврядування без урахування різних його типів, рівнів, видів веде до його одноманітності, що в умовах російських геополітичних, просторових, національних, демографічних особливостей призводить скоріше до негативних, ніж до позитивних результатів організації самоврядування і муніципального будівництва в різних регіонах країни; в кінцевому підсумку, сковує різноманітність форм і каналів самоорганізації громадян, живе творчість і потенціал народних мас;
• відсутність чіткого розмежування предметів ведення і повноважень місцевого самоврядування та державної влади, що нерідко на практиці призводить до їх змішання. Так, багато питань місцевого значення, перелік яких встановлено Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", вирішуються також і регіональними органами державної влади. Немає такого розмежування і між різними рівнями місцевого самоврядування, а також між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування;
• неоднозначний підхід на практиці, а іноді і в наукових дослідженнях, до принципу поділу влади, поширення його на облаштування муніципальної влади, що іноді призводить до колізій, а то й до конфліктних ситуацій;
• невирішеність питання про можливості місцевого самоврядування для захисту своїх прав використовувати на федеральному рівні інститут конституційного судочинства. Не випадково однією з кінцевих цілей реалізації державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування, затвердженої Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 р., є створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування та державної влади, яка повинна забезпечити: поліпшення умов життя населення; набуття громадянами навичок демократичного взаємодії з органами місцевого самоврядування, а також навичок громадського контролю за ефективністю їх діяльності; стійке самостійне розвиток муніципальних утворень [3].
Однією з ключових проблем становлення сучасної місцевої влади та сучасного російського суспільства є вироблення науково обгрунтованого поняття та сутності місцевого самоврядування в його взаємозв'язку з цілями і завданнями державного і суспільного розвитку. Термін "місцеве самоврядування" продовжує наповнюватися більш точним змістом і проникати в широкі верстви суспільства. Але, на жаль, цей процес свідчить також про відсутність в суспільстві однозначного розуміння ролі інституту місцевої влади у державному будівництві. Усе ще немає однозначного бачення цілей розвитку країни. У зв'язку з цим розуміння терміну "місцеве самоврядування" є однією з найбільш принципових проблем. "Стан і майбутнє місцевого самоврядування в Російській Федерації значною мірою залежать від того, яка концепція місцевого самоврядування береться за основу, - справедливо пише С. А. Авакьян. - Між тим, в правовій літературі немає єдності думок щодо змісту терміну" місцеве самоврядування "[4]. Останнім часом термін" самоврядування "використовується багатьма, але закладається в нього при цьому різний сенс." Народне самоврядування "," громадське самоврядування "," виробниче самоврядування "- всі ці поняття мають своє значення і не тотожні один одному . Місцеве самоврядування, за Конституцією РФ, відносно самостійно і здійснюється в міських і сільських поселеннях, на інших територіях, де населення об'єднано спільними умовами проживання. Можна сказати, що місцеве самоврядування - підзаконна система влади, яка функціонує в рамках законодавчого поля, що формується державою. На цьому рівні приймаються владні рішення в межах функцій, визначених законом. Місцеве самоврядування - одна з основ конституційного устрою держави. У той же час слід розмежовувати систему влади і управління з різними формами самоорганізації громадян. Комітети громадського самоврядування, вуличні, будинкові комітети - все це важливі і корисні громадські об'єднання, але не мають владних функцій [5]. Місцеве самоврядування - важливий елемент всієї системи управління в державі, в чому визначає всю державну структуру. Місцеве самоврядування в будь-якій державі, як справедливо зазначає М. І. Піскотін, служить засобом здійснення трьох основних цілей: забезпечення децентралізації у державному управлінні; розвитку демократичних засад у вирішенні питань місцевого значення та підвищення ефективності у веденні місцевих справ. Глава 2. Повноваження суб'єктів РФ У конституції Російської Федерації чітко виділяються питання, що належать до виключної компетенції Російської Федерації, і питання , що знаходяться у спільному віданні Федерації і суб'єктів Федерації. У віданні Російської Федерації, згідно зі статтею 71 Конституції, знаходяться: а) прийняття та зміна Конституції Російської Федерації і федеральних законів, контроль за їх дотриманням; б) федеративний устрій і територія Російської Федерації, в) регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина; громадянство в Російській Федерації; регулювання і захист прав національних меншин; г) встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, порядку їх організації і діяльності; формування федеральних органів державної влади; д) федеральна державна власність і управління нею; е) встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального, культурного і національного розвитку Російської Федерації; ж) встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки; з) федеральний бюджет; федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку; і) федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, що розщеплюються матеріали; федеральні транспорт, шляхи сполучення, інформація і зв'язок ; діяльність у космосі; к) зовнішня політика та міжнародні відносини Російської Федерації, міжнародні договори Російської Федерації; питання війни і миру; л) зовнішньоекономічні відносини Російської Федерації; м) оборона і безпека; оборонне виробництво; визначення порядку продажу та купівлі зброї, боєприпасів, військової техніки та іншого військового майна; виробництво отруйних речовин, наркотичних засобів та порядок їх використання; н) визначення статусу і захист державного кордону, територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентального шельфу Російської Федерації; о) судоустрій; прокуратура; кримінальне, кримінально-процесуальне і кримінально-виконавче законодавство; амністія і помилування; цивільне, цивільно-процесуальне та арбітражно-процесуальне законодавство; правове регулювання інтелектуальної власності; п) федеральне колізійне право; р) метеорологічна служба, стандарти, еталони, метрична система і літочислення часу; геодезія і картографія; найменування географічних об'єктів; офіційний статистичний і бухгалтерський облік; с) державні нагороди та почесні звання Російської Федерації; т) федеральна державна служба. До відання Російської федерації віднесені ті повноваження, які необхідні і разом з тим достатні для захисту суверенітету та верховенства Російської Федерації, забезпечення цілісності та недоторканності її території. До спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів віднесено все те, що, на думку розробників Конституції, не може вирішуватися тільки Федерацією без участі її суб'єктів. Федеральні державні органи самостійно визначають свої повноваження з предметів спільного ведення , тим самим вони визначають сферу, віднесену до ведення суб'єктів Федерації. [6] Відповідно до Конституції до питань спільного ведення відносяться: - забезпечення відповідності конституцій і законів республік, статутів, законів та інших нормативних правових актів країв, областей, міст федерального значення, автономної області , автономних округів Конституції Російської Федерації і федеральним законам; - захист прав і свобод людини і громадянина, захист прав національних меншин; - забезпечення законності, правопорядку, громадської безпеки; режим прикордонних зон; - питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними і іншими природними ресурсами; - розмежування державної власності; - природокористування; охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки; особливо охоронювані природні території; охорона пам'яток історії та культури; - загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту; - координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства та дитинства; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення; - здійснення заходів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідація їх наслідків; - встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації; - адміністративне, адміністративно -процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища; - кадри судових і правоохоронних органів; адвокатура, нотаріат; - захист споконвічній довкілля і традиційного способу життя нечисленних етнічних спільнот; - встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування; - координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації. Статтею 73 Конституції встановлюється, що поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації суб'єкти Російської Федерації мають всю повноту державної влади. [7] Це означає, що до сфери відання суб'єкта Федерації входить все те, що не віднесено до відання Федерації, а також до повноважень Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації . Різноманітність діяльності суб'єктів Федерації настільки велике, що перерахувати всі питання, якими вони повинні займатися і за що вони відповідальні, практично неможливо. Приведення в Конституції списку питань, віднесених до виключного відання суб'єктів Федерації, змусило б регіони обмежувати коло питань, якими їм потрібно займатися . На думку експертів, такий підхід дозволяє з необхідною для практичної діяльності всіх державних органів - федеральних і суб'єктів Федерації - точністю визначати межі повноважень суб'єктів Російської Федерації. Природно, при цьому не виключається можливість виникнення спорів з питань визначення предметів відання Федерації та її суб'єктів. Ці спори мають вирішуватися за допомогою погоджувальних процедур, наявність яких передбачена у ст. 85 Конституції. Відповідно до п. 3 ст. 125 Конституції суперечки компетенції між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Федерації вправі вирішувати Конституційний Суд Російської Федерації. За предметів ведення Російської Федерації приймаються федеральні конституційні закони та федеральні закони, що мають пряму дію на всій території Російської Федерації. Пряма дія федеральних законів не виключає прийняття підзаконних актів з даного кола питань (акти Уряду Російської Федерації, федеральних міністерств і відомств). Однак підзаконні акти не можуть виходити за рамки встановлених федеральними законами норм. Пряма дія норм федеральних законів породжує відповідні їм юридичні наслідки і в тому випадку, якщо підзаконні норми не встановлені. У ст. 76 Конституції встановлюється, що з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів видаються федеральні закони і прийняті відповідно до них закони і інші нормативні правові акти суб'єктів Федерації. Важливо підкреслити формулювання «прийняті відповідно до них», оскільки тільки за дотримання цієї умови закони чи інші акти регіонів матимуть юридичну силу і можуть застосовуватися судами й іншими органами, організаціями та громадянами. Поза межами ведення Російської Федерації, спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округу здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. За предметів ведення Російської Федерації, передбаченим ст. 71 Конституції, видаються тільки федеральні закони, тому власне правове регулювання суб'єктами Федерації виключається. За предметів спільного ведення уточнення меж власного регулювання суб'єктів Федерації практично можливо тільки при виданні галузевих та інших законів Російської Федерації і комплексних масивів правового регулювання. Будь-який акт суб'єкта Федерації, в тому числі і закон республіки у складі Російської Федерації, що суперечить федеральному закону, виданим з предметів виняткового ведення Російської Федерації і його спільного ведення з суб'єктами Федерації, не підлягає застосуванню, оскільки, згідно Конституції, діє федеральний закон. Пріоритет федерального законодавства відноситься також і до всіх іншим нормативним правовим актам, виданим у Російській Федерації (Уряду, федеральних міністерств та інших відомств). Законодавчо встановлені функції суб'єктів Федерації реалізуються через спеціально створювані органи, які в своїй сукупності формують систему регіональних органів влади. [8] Глава 3 . Взаємодія органів державного та місцевого самоврядування Місцеве самоврядування є однією з форм народовладдя, через яку здійснюється вираження влади народу. Конституція РФ в ст. 3 визначає основні канали, через які народ здійснює свою владу. А саме: безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. • Населення здійснює своє право на місцеве самоврядування як безпосередньо, тобто шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, так і через своїх представників у виборних та інших органах місцевого самоврядування. Таким чином, є всі підстави говорити про самостійну різновиди влади народу, що здійснюється на місцевому рівні, тобто про місцеву або муніципальної влади, яка, будучи публічною, не є державною владою. Тому справедливо визначити муніципальну і державну влади як самостійні форми публічної влади, оскільки і та і інша є вираження влади народу, канали безпосереднього здійснення якої збігаються і відрізняються лише просторовим територіальним рівнем їх прояви. Державна влада здійснюється на федеральному і регіональному рівнях, муніципальна влада - у міських, сільських поселеннях та на інших територіях муніципальних утворень. Самостійність муніципальної влади знаходить своє вираження у відокремленості , відособленості місцевого самоврядування від держави та її структур, що прямо закріплено у ст. 12 Конституції РФ: "Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади". Структура цих органів, відповідно до ст. 131 Конституції РФ, визначається населенням самостійно. Своє правове закріплення структура місцевої влади отримує в статуті муніципального освіти. Самостійність місцевої влади проявляється також в обов'язки для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм, а також органами місцевого самоврядування та громадянами рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах їх повноважень. [9] Самостійний характер місцевої влади виявляється у наявності власних предметів відання місцевого самоврядування та повноважень, якими володіють органи місцевої влади. Самостійність місцевої влади тісно пов'язана з конституційно встановленими гарантіями місцевого самоврядування. У їх числі: • право на судовий захист; • право на компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих органами державної влади; • заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією та федеральними законами. Будучи самостійною, місцева влада несе відповідальність за свою діяльність перед населенням муніципального освіти, державою, фізичними та юридичними особами. Історичний аспект дослідження даного питання безпосереднім чином пов'язаний з виявленням основних параметрів співвідношення державних і самоврядних структур, їх взаємодії в процесі становлення і розвитку держави, його виділення з товариства і функціонування як відносно самостійного багатопланового соціального явища. Торкаючись витоків співвідношення названих структур, пов'язаних з проблемою походження держави, в науковій літературі в останні роки все активніше обговорюється теорія походження держави не лише як результат боротьби антагоністичних класів, але і в силу дії інших факторів, перш за все завдань управління. У зв'язку з цим, спираючись на дані історії, етнографії, археології, які, на думку А. І. Ковлєра, дають підставу вважати, що "відбувалося не якесь поглинання державою інститутів общинно-родового самоврядування, а поетапне" одержавлення "інститутів самоврядування в сенсі їх подальшого розвитку на власній основі до розмірів інститутів державного управління ". Найважливішим чинником такого" одержавлення "стало ускладнення завдань управління розрослися спільнот - племені, етнічної групи, народності. Виникають відокремлені функції управління і владарювання. При цьому в сферу управління природним чином уживаються інститути общинно-племінного самоврядування, причому в одних випадках - у малих, компактних громадах - управління і самоврядування виступають як тотожні поняття, в інших - великих за територією і населенням громадах - самоврядування виступає як автономія в рамках загальної системи управління. Але і в тому і в іншому, випадку самоврядування втрачає свою самодостатню самостійність, підкоряючись основним цілям і завданням політичного владарювання [10]. Таким чином, з виникненням державно-організованого суспільства самоврядування втрачає свою початкову самостійність і стає або придатком державної структури, продовженням державної влади на місцевому рівні, або обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписаний. На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы. Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность. Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления. Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему. Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации. Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго . Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти. Становление государства резко меняет роль и место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении местных вопросов. Хотя опыт государственного и общественного строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне. Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально- экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории. В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.[11] Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению. Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность). Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства. Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления. Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным[12]. Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике. Социальная сфера — это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека. Задача местного самоуправления — обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека. Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, когда парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А . И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям"[13]. В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать. Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов. Полагаем не отвечающим социальному предназначению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государственной власти[14]. С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлять местное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опыт самоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развития местного самоуправления выступает государство. Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно- общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах. Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление. Представляется необходимым: • разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления; • создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти. В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан. Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя. Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля. Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты — это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать. Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества[15]. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации. Заключение Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей. Каковы возможные проявления местного самоуправления как института гражданского общества? Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне , зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других. В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства. На основе проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур. Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ. "Трудное детство" российского местного самоуправления, по образному выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями"[16].

Список літератури

1. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.
2. Барабашов Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. - М., 1990. –143 с.
3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. –84 с.
4. Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М., 1996. –54 с.
5. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.
6. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 1997. – 90 с.
7. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.
8. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с.. 9. Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с. 10. Пилін В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - №
9. - С. 13(20 11. Солженицын А.И. Россия в обвале. - М., 1998.- 198 с. 12. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с. –
[1] Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.
[2] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.
[3] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
[4] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.
[5] Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 1996. С. 35.
[6] Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.
[7] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М., 2000.- 285 с.
[8] Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 13(20
[9] Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.
[10] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. С. 52(54.
[11] Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М., 1997. – 90 с.
[12] Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13(20.
[13] Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.
[14] Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 1996. С.3.
[15] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.
[16] Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.- практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.