Введення в адміністративне право

Управлінські відносини, які є предметом адміністративного права, досить різноманітні, що позбавляє смислового навантаження поділ галузі права на частини незалежно від їх кількості. Однак це не виключає поділу адміністративного права на частини в навчальних цілях.
З урахуванням вищевикладеного, найбільш доцільно норми адміністративного права об'єднати в такі правові інститути:
- Принципи державного управління, управлінської діяльності;
- Адміністративно-правовий статус громадян (фізичних осіб);
- Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади;
- Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань та інших організацій;
- Державна служба (службове право);
- Форми державного управління та адміністративно-правові акти;
- Адміністративно-правові режими;
- Методи державного управління (в тому числі - адміністративне примус);
- Адміністративний процес;
- Адміністративно-правові основи управління в сфері економіки (господарської діяльності);
- Адміністративно-правові основи управління в адміністративно-політичній сфері;
- Адміністративно-правові основи управління в соціально-культурній сфері;
- Забезпечення законності в управлінні.
Запропонована система адміністративного права відповідає стану чинного адміністративно-правового законодавства. Разом з тим, система адміністративного права похідна від предмета його регулювання і може змінюватися. Існують передумови трансформування адміністративного процесу в самостійну процесуальну галузь російського права. Цілком очевидно, що вже сьогодні адміністративно-процесуальним нормам «тісно» в галузі адміністративного права.
Інститут державної служби, що носить комплексний характер, з урахуванням його кількісного та якісного наповнення, більшою мірою тяжіє до того, щоб отримати статус підгалузі. Інститут методів державного управління зазнає докорінних перетворень. Це пов'язано зі зміною концепції державного управління, механізму владного впливу, що застосовується при цьому інструментарію. Норми адміністративної відповідальності у своїй сукупності утворюють складну систему, яка в найближчій перспективі також може оформитися в правовий інститут. Прикладом цього може служити проведена в середині 80-х років систематизація адміністративно-правових норм у частині встановлення відповідальності за адміністративні правопорушення (Кодекс України про адміністративні правопорушення).
Місце адміністративного права в системі російського права
Адміністративне право, володіючи власним предметом правового регулювання, індивідуальним інструментарієм (методом регулювання), відокремленої нормативною базою, є самостійною галуззю російського права. Значимість регульованих відносин, їх обсяг дозволяють віднести її (галузь) до однієї з фундаментальних галузей російського права. Зберігаючи притаманну «самобутність», адміністративне право тісно взаємодіє з іншими галузями російського права, що зумовлено необхідністю комплексного регулювання суспільного життя.
Реформування системи державного управління призвело до зміни предмета правового регулювання адміністративного права: деякі відносини тепер входять до сфери інтересів муніципального, митного, екологічного, земельного та інших галузей російського права. Методи адміністративно-правового регулювання також зазнають істотну корекцію: все частіше при регулюванні управлінських відносин використовуються диспозитивні початку.
Роль адміністративного права в системі російського права обумовлена ​​не тільки необхідністю здійснення охорони права, де широке застосування отримали заходи адміністративного примусу, але і значимістю позитивного регулювання суспільних відносин.
Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Будучи основоположною галуззю російського права, конституційне право закріплює основи державного (конституційного) ладу, федерального устрою, компетенцію, порядок утворення та форми діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, основні права і свободи людини і громадянина. Багато положень Конституції РФ знаходять свою деталізацію в адміністративно-правових нормах, які містяться як в законах, так і підзаконних нормативних актах. При цьому слід пам'ятати, що пріоритет залишається за конституційно-правовими нормами.
Глибока зв'язок існує між нормами адміністративного та цивільного права. Регулюючи майнові та особисті немайнові відносини, норми цивільного права часто вимагають їх опосередкування адміністративно-правовими нормами. Так, у п. 2 ч. 1. ст. 8 ДК РФ вказується, що цивільні права та обов'язки можуть виникати з правових актів органів виконавчої влади. Уряд РФ, міністерства, відомства та інші федеральні органи виконавчої влади можуть видавати правові акти, які містять норми цивільного права (п. 4, 7 ст. 3 ДК РФ). Держава встановлює загальні правові основи управління економікою, тобто здійснює «м'яке» регулювання діяльності суб'єктів приватної і суспільної власності. У той же час держава виступає в якості найбільш великого власника, що передбачає пряме адміністрування по відношенню до власних суб'єктам економічних відносин, але з урахуванням об'єктивних економічних законів.
Разом з тим, відмінність між цими галузями полягає в предметі і методі правового регулювання, що зумовило їх віднесення відповідно до приватного і публічного права.
Тісний зв'язок існує між нормами адміністративного права і трудового права. Трудові відносини широко врегульовані підзаконними нормативними актами (Президента РФ, Уряду РФ). Велику роль у забезпеченні законності і дисципліни у сфері трудових відносин відіграють різні інспекції та контрольні органи, чия діяльність регламентується нормами адміністративного права.
Особливо плідно норми розглянутих галузей права взаємодіють при регулюванні питань державної служби. Прийом на службу, атестація державних службовців, переміщення державних службовців і т.д. регулюються нормами адміністративного права. У той же час питання оформлення службових відносин регламентуються нормами трудового права.
Глибинна зв'язок існує між нормами адміністративного та фінансового права. Правове становище органів управління кредитно-фінансової сфери (Міністерства фінансів РФ, Федеральної податкової служби, Центрального Банку РФ і др.) врегульовано нормами адміністративного права; за порушення норм фінансового права встановлюється адміністративна відповідальність.
Взаємодія адміністративного та кримінального права зумовлено наявністю інституту юридичної відповідальності. Предмет їх регулювання багато в чому схожий, а відмінність визначається ступенем суспільної небезпеки діянь, які є підставою адміністративної та кримінальної відповідальності.
Існують глибокі органічні зв'язки адміністративного права з митним. Організація управління митною справою, статус і система митних органів, відповідальність за адміністративні правопорушення, що посягають на нормальну діяльність митних органів - ці та інші аспекти, пов'язані з митною діяльністю, регулюються нормами адміністративного права.
Адміністративне право, а точніше його інститут - адміністративно-процесуальне право - тісно взаємодіє з кримінально-процесуальним і цивільно-процесуальним правом. Так, питання оскарження дій (рішень) державних службовців, які порушують права і свободи громадян, регулюються як законом «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» від 27 квітня 1993 р., так і Цивільно-процесуальним кодексом.
Наведений короткий аналіз взаємодії адміністративного права з іншими галузями російського права вказує на те, що консолідація, стирання кордонів між ними відображають об'єктивно існуючу тенденцію, яка буде постійно посилюватися.
Предмет і метод науки адміністративного права
Адміністративно-правова наука виступає складовим елементом юридичної науки і співвідноситься з нею як частина і ціле. Ю.Н. Старилов визначає науку адміністративного права як складову частину юридичної науки, що представляє собою систему державних, адміністративних поглядів, ідей, уявлень про закони, що регламентують відносини в сфері державного управління (виконавчої влади), про його соціальної обумовленості та ефективності, про закономірності, реформуванні та тенденції розвитку адміністративного законодавства, про принципи адміністративного права, про історію та перспективи розвитку, про зарубіжний адміністративному праві.
Дослідження адміністративного права як галузі наукових знань об'єктивно вимагає уточнення його предмета і методу.
Предмет адміністративного права - це те, на що спрямований науковий пошук учених-адміністративістів. Головним елементом їх вивчення виступає адміністративне право як галузь права, тобто сукупність адміністративно-правових норм, які містяться у чинному законодавстві. Разом з тим, важко уявити, що можливе продуктивне вивчення адміністративно-правових норм поза предмета адміністративного права як галузі, без урахування особливостей специфіки відносин у сфері державного управління.
Ці відносини вивчаються теорією державного управління, яка об'єднує в собі цілу систему управлінських наук, таких як «Організація управління», «Соціологія управління», «Психологія управління». У зв'язку з цим виникає питання про співвідношення теорії державного управління і адміністративно-правової науки. Предмети цих двох напрямків наукового пошуку багато в чому схожі за формою, але відмінні за змістом. Теорія державного управління розглядає останню як цілісне, системне утворення, вивчає структурні, соціологічні, психологічні характеристики управлінської діяльності, її зміст, принципи, стадії, методи, стиль, але при цьому уникає аналізу юридичного аспекту проблеми. Адміністративне право у свою чергу досліджує проблему правового регулювання у сфері управління, тобто юридичного опосередкування управлінських відносин. У зв'язку з цим адміністративно-правова наука повинна пропонувати найбільш раціональні правові форми закріплення відносин у сфері державного управління. Говорячи про перспективи розвитку теорії державного управління, слід зазначити, що будуть консолідуватися, зміцнюватися її зв'язку з адміністративною доктриною.
Важливе місце в теорії адміністративного права належить вивченню адміністративного права зарубіжних держав. Реформування практично всіх інститутів державного управління вимагає проектування напрацювань зарубіжних адміністративістів на російський грунт. При цьому слід уникати шаблонів, сліпого наслідування. Необхідно творчо переробляти існуючі зарубіжні адміністративно-правові теорії з урахуванням російської дійсності. Мова повинна йти про більш широкому використанні інституту порівняльного правознавства.
Адміністративно-правова наука не повинна обмежуватися пасивним «спогляданням» дійсності, а повинна критично оцінювати її, вишукувати можливості юридичного закріплення перспективних моделей державного управління, зміни правового режиму управлінської діяльності. Необхідно виробити адміністративно-правову політику, яка створить передумови для здійснення позитивних реформ державного управління.
Підводячи підсумок дослідження предмета науки адміністративного права, слід конкретизувати його елементи:
• адміністративне право як галузь права (адміністративно-правове законодавство);
• закономірності виникнення, розвитку та функціонування державного управління;
• система адміністративно-правових категорій та понять (понятійний апарат);
• історія розвитку адміністративного права;
• правозастосовна практика суб'єктів адміністративного права;
• закордонне адміністративне право;
• прогнози та рекомендації щодо вдосконалення і розвитку адміністративного права.
Предмет адміністративно-правової науки тісно пов'язаний з її методом пізнання. Якщо предмет науки вказує, що вивчається, то метод показує інструментарій (засоби і способи), за допомогою яких досліджується предмет. У філософії метод визначають як спосіб досягнення певної мети, сукупність прийомів або операцій практичного або теоретичного освоєння дійсності.
Метод науки адміністративного права - це інструментарій, сукупність прийомів і способів, за допомогою яких вивчається її предмет.
Як і в будь-якій науці, в адміністративному праві метод часто визначає долю дослідження. При різних підходах на основі одного і того ж фактичного матеріалу (предмета дослідження) можуть бути отримані протилежні висновки. Разом з тим, сам по собі метод не зумовлює повністю успіху в дослідженні: важливий не тільки хороший метод, але і майстерність його застосування.
Наука адміністративного права використовує методи, які застосовуються і в інших областях наукового пошуку. Охарактеризуємо найбільш важливі з них.
Порівняння і порівняльно-історичний метод. Порівняння - це встановлення відмінності і подібності між предметами і явищами. Порівняно піддаються різні адміністративно-правові норми всередині інституту адміністративного права; норми різних інститутів адміністративного права; інститути адміністративного та інших галузей права (скажімо, адміністративної відповідальності та кримінально-правової відповідальності). Важливим є порівняння норм, інститутів адміністративного права Російської Федерації з нормами адміністративного права зарубіжних держав.
Порівняльно-історичний метод дослідження являє собою історичний (ретроспективний) підхід до аналізу й оцінки категорій державного управління і адміністративно-правових інститутів. Наука адміністративного права не повинна ігнорувати позитивний досвід, накопичений дореволюційним законодавством. Так, при вивченні інституту державної служби, слід проаналізувати Табель про ранги Петра I. Багато позитивного може бути винесено з реформ міського та земського самоврядування другої половини XIX ст.
Аналіз і синтез. Аналіз передбачає уявне розкладання об'єкта на складові його елементи, а синтез - це уявне з'єднання в єдине ціле розчленованих аналізом елементів. Правовий статус суб'єктів адміністративного права досліджується шляхом вивчення окремих його елементів. Наприклад, адміністративно-правовий статус громадянина включає наступні елементи: принципи, громадянство, права, обов'язки, гарантії, відповідальність. Вивчивши кожен елемент окремо, дослідник возз'єднує елементи в єдине ціле, обравши в якості основи найбільш істотний елемент. Наприклад, принципи адміністративно-правового статусу при дослідженні адміністративно-правового стану громадянина.
Аналогія - правдоподібне розподіл усіх висновок про подібність в якому-небудь ознаці декількох предметів на підставі встановленого їхньої подібності в інших ознаках. Незважаючи на те, що аналогія будується на ймовірнісних судженнях, вона відіграє величезну роль у процесі пізнання адміністративно-правової дійсності, так як веде до висування гіпотез, які згодом перетворюються на наукові теорії. Цей метод широко застосовується при моделюванні, яке також виступає в якості самостійного методу.
Моделювання - це практичне або теоретичне перетворення об'єкта, при якому досліджуваний елемент заміщається яких-небудь природним або штучним аналогом, за допомогою чого дослідник проникає в його (елемента) сутність. Моделювання продуктивно використовується при апробації управлінських новел, нових систем, комплексів управління, а також при аналізі прийнятих управлінських рішень.
Вище були перераховані загальні методи наукового пізнання, які використовуються в науці адміністративного права. До цієї групи слід віднести також і абстрагування, ідеалізацію, узагальнення, індукцію, дедукцію.
Знання та вміле застосування загальнонаукових методів не виключає, а, навпаки, передбачає використання спеціальних методів пізнання.
Формально-юридичний (формально-догматичний) метод - дослідження внутрішньої будови адміністративного права, інститутів, окремих норм за допомогою зовнішньої обробки нормативного матеріалу. Цей метод передбачає застосування таких прийомів, як опис і аналіз адміністративно-правових явищ, вичленення ознак, класифікація на види.
Формально-юридичний метод дозволяє точно проаналізувати і описати адміністративно-правові явища і дати законодавцю і правоприменителю, а також студентам, слухачам, курсантам - всім, що вивчають адміністративне право, необхідні рекомендації.
Конкретно-соціологічний метод включає такі прийоми, як особисте спостереження за діяльністю суб'єктів адміністративного права, співбесіда, анкетування, інтерв'ювання. Цінність методу полягає в безпосередньому, прямому отриманні інформації про стан системи державного управління. Мова йде про своєрідний каналі «зворотного» зв'язку між практикою і теорією. Теоретичні конструкції, рекомендації перевіряються в діяльному, динамічному стані. Тут слід враховувати не тільки адекватність інформації об'єктивної дійсності, але і якість обробки (накопичення, систематизації) отриманого матеріалу.
Системний метод. Сукупність адміністративно-правових норм, що утворюють галузь права - це складна система, яка включає в себе елементи різного ступеня складності (підгалузі, інститути, норми). Використання даного методу дозволяє встановити зв'язки між нормами середині адміністративно-правових інститутів, нормами різних інститутів адміністративного права, а також з нормами інших інститутів російського права.
Правовий експеримент передбачає апробацію нормативно-правових новел управлінської діяльності в обмеженому масштабі. Метою є визначення ефективності вводяться нововведень, оперативна їх корекція. Якісне використання правового експерименту дозволяє уникнути істотних матеріальних, фізичних, організаційних та інших витрат.
Правове прогнозування допомагає висунути припущення щодо розвитку управлінських відносин. Це дозволяє дати своєчасні рекомендації, в першу чергу, законодавцю, який з урахуванням відбуваються, повинен оперативно змінити існуюче адміністративно-правове законодавство з метою підвищення ефективності регулювання управлінських відносин.
Перелік методів науки адміністративного права може бути продовжений, але навіть названі викликають до життя проблему вибору конкретного методу чи їх сукупності. Вибір методу залежить від того завдання, яке повинен вирішити дослідник. При цьому слід пам'ятати, що кожен метод дозволяє пізнати лише окремі сторони об'єкта. Сукупність прийомів, засобів дослідження конкретного об'єкта отримали назву методики. Метод знаходить свою конкретизацію в методиці, яка є його кількісної дозою.

Історія розвитку науки адміністративного права
Наука адміністративного права бере свій початок у XVI ст. і спочатку вона розвивалася в рамках камералістика - науки про фінанси, економіці, господарстві та управлінні. Настільки молодий вік досліджуваної галузі наукових знань пов'язаний з тим, що правителі всіх рівнів з моменту утворення держави і до епохи пізнього середньовіччя побоювалися якого б то не було, навіть самого незначного, обмеження своєї діяльності за допомогою правових норм.
Перші кроки по створенню науки адміністративного права були зроблені за часів правління Людовика XIV у Франції, Фрідріха II у Пруссії і російського імператора Олександра I. Це стало можливим, тому що всі вони були сильними правителями і створили потужні державно-адміністративні системи управління, які спираються на високоефективні уряд, армію, флот, поліцейський апарат. Такий державний апарат потребував правової регламентації. Ці акти у своїй сукупності і утворили поліцейське законодавство.
У 1705 р., узагальнивши існуюче законодавство, французький юрист М. Деламар підготував першу наукову працю про поліції - «Трактат про поліцію». Автор включив у нього не тільки повний звід поліцейських постанов, але і дав опис основних питань, що стосуються діяльності поліції та управління внутрішніми справами держави в цілому.
З цього моменту в навчальні курси, читалися в університетах у рамках камералістика, включалися окремі блоки адміністративних та економічних дисциплін, засновувалися перші кафедри камералістика. У XVIII ст. бурхливий розвиток науки управління супроводжувалося зростанням числа праць за даними проблемам.
Тоді під терміном «поліція» малося на увазі внутрішнє управління (за винятком управління фінансами). У зв'язку з цим дана галузь наукових знань отримала назву «поліцейська наука».
Значний внесок у розвиток поліцейської науки внесли видатні вчені Р. Моль (1799-1875 рр..) Та Л. Штейн (1815-1890 рр.).. Важко переоцінити роботи Р. Моля «Державне право королівства Вюртемберг» та «Наука про поліцію за принципами правової держави». Рекомендації Л. Штейна, викладені в монографії «Теорія державного управління», були враховані в ході перетворень колегіальних установ в міністерства, а також при підборі і розстановці кадрів, проведених у Німеччині в середині XIX ст.
Розвиток ідеї правової держави, ускладнення управлінських відносин викликали до життя потребу трансформування поліцейського права в адміністративне, яке наприкінці XIX ст. оформлюється в якості самостійної галузі права. У зв'язку з цим особливо слід відзначити роботу О. Майера «Німецьке адміністративне право» (1895 р.), де автором проводиться розподіл державної влади на законодавчу і виконавчу гілки влади.
Наука російського адміністративного права пройшла шлях, схожий з західної адміністративно-правовою наукою. Однією з перших робіт, присвячених питанням поліцейського права, можна назвати книгу П. Гуляєва «Права та обов'язки графської і земської поліції і всіх взагалі жителів російської держави у ставленні до поліції» (1824 р.). У 1840 р. була видана книга М. Різдвяного «Підстави державного благоустрою, із застосуванням до російських законів». Істотний внесок у теорію поліцейського права вніс І. Платонов, який у 1856 р. опублікував роботу «Вступні поняття у вчення про благоустрій та благочинні державному», де автор стверджував, що мета самодержавного держави - право і благо, справедливість і добробут.
Потужним імпульсом розвитку теорії поліцейського права з'явилися реформи другої половини XIX ст. і в першу чергу скасування кріпосного права (1861 р.), правова реформа (1864 р.), реформа земського самоврядування (1870 р.). Істотний внесок у розвиток російського поліцейського права внесли І.Є. Андріївський, Е.Н. Берендтс, П. Гуляєв, В.Ф. Дерюжінскій, В.В. Іванівський, В.М. Лешков, А.С. Окольський, М.К. Полібіно, І.Т. Тарасов, Н. Шеймін, М.М. Шпилевський.
Істотний внесок вніс А.І. Єлістратов. У своїй роботі «Основні початки адміністративного права» (1914 р.) він вперше виклав науковий матеріал відповідно до інституційної системою. Адміністративно-правові інститути були об'єднані в трьох розділах: суб'єкти адміністративного права; об'єкти адміністративних правовідносин; форми адміністративної діяльності.
Поряд з А.І. Єлістратова в перші роки радянської влади над проблемами адміністративного права плідно працювали такі видатні вчені, як А.Ф. Евтіхеев, В.Л. Кобалевський, Н.П. Корадже-Іскров. Досить високий рівень розвитку науки адміністративного права був досягнутий в період НЕПу. Прикладом тому є розробка на Україну Адміністративно-процесуального кодексу (1927 р.), який так і не знайшов юридичну силу.
В кінці 20-х р. ідеологами радянської юриспруденції Є.Б. Пашуканіса і П.І. Стучной було поставлено під сумнів наявність необхідної бази для існування в пролетарській державі адміністративного права. Це призвело до виключення з програм навчальних закладів дисципліни адміністративного права, згортання наукових досліджень з адміністративно-правової проблематики.
Заборона існувала близько десяти років. З прийняттям Конституції СРСР 1936 р. і оновленням державно-правової політики адміністративне право було відновлено як галузь наукових знань. Це сталося на I Всесоюзній нараді з питань науки радянської держави і права (липень 1938 р.). Велика роль у «реанімування» адміністративного права належить С.С. Студенікін і Г.І. Петрову, які провели істотну роботу з відновлення викладання адміністративного права у вузах.
Серед робіт 40-50-х рр.. слід назвати ті дослідження, які були присвячені догмі адміністративного права: І.І. Евтіхеев - «Види і форми адміністративної діяльності» (1948 р.); С.С. Студенікін - «Норми адміністративного права та їх застосування» (1949 р.); Ц.А. Ямпільська - «Суб'єкти радянського адміністративного права» (1958 р.). Ці проблеми залишалися об'єктом вивчення для вчених-адміністративістів й надалі: Ю.М. Козлов - «Предмет радянського адміністративного права» (1967 р.), «Адміністративні правовідносини» (1976 р.); Г.І. Петров - «Радянські адміністративно-правові відносини» (1972 р.); А.П. Коренєв - «Норми адміністративного права та їх застосування» (1978 р.).
У 60-ті р. активно вивчалися питання адміністративного примусу та адміністративної відповідальності. Важливе значення мала робота А.Є. Луньова «Адміністративна відповідальність за правопорушення» (1961 р.). Над цими проблемами працювали також такі видатні вчені, як Д.М. Бахрах, І.І. Веремеєнко, І.А. Галаган, М.І. Еропкин, Л.Л. Попов, А.П. Шергін, О.М. Якуба та ін
Поряд з проблемами матеріального адміністративного права плідно вивчалися і процесуальні аспекти управлінської діяльності у сфері державного управління. Над питаннями теорії адміністративного процесу працювали такі вчені, як Д.М. Бахрах, І.А. Галаган, Є.В. Додін, В.А. Лорія, А.Є. Луньов, Г.І. Петров, Л.Л. Попов, Н.Г. Саліщева, В.Д. Сорокін, Д.М. Чечет, А.П. Шергін. Активно йшов науковий пошук у галузі адміністративно-правових засад галузевого і міжгалузевого управління (економіки, фінансів, освіти, науки, охорони здоров'я, культури, оборони, безпеки, внутрішніх справ, закордонних справ, юстиції тощо). Над цими проблемами працювали В.В. Александров, Н.С. Барабашева, Г.А. Дорохова, І.І. Евтіхеев, Ю.М. Козлов, Г.Н. Колібаба, Н.М. Конін, А.П. Коренєв, Ю.Т. Мілько, М.М. Піскотін, В.А. Рассудовскій, Є.С. Фролов, Ф.А. Хоменко та ін
Корінні перетворення управлінської сфери Російської держави, прийняття Конституції України 1993 р. поставили на порядок денний питання про необхідність розробки нових підручників і курсів лекцій з адміністративного права. Серед сучасних авторів навчальної літератури перш за все слід назвати А.Б. Агапова, А.П. Альохіна, Д.М. Бахраха, Б.М. Габричидзе, Б.П. Єлісєєва, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлова, А.П. Коренєва, В.М. Манохіна, Д.М. Овсянко, Ю.М. Старілова, Ю.А. Тихомирова та ін Останні роботи цих авторів звільнені від ідеологічних догм, якими були перевантажені підручники радянської епохи. Разом з тим, спостерігається спадкоємність, коли позитивне адміністративно-правовий спадок радянської юриспруденції творчо переробляється і використовується в процесі викладання в навчальних закладах. Поряд з цим широко застосовуються праці таких відомих російських адміністративістів, як І.Є. Андріївського, Е.Н. Берендтса, В.Ф. Дерюжінскій, А.І. Єлістратова, В.Л. Кобалевський, І.Т. Тарасова.
Перехід до нових принципів економічної діяльності, реалізація (закріплення) на законодавчому рівні поділу державної влади на три самостійні гілки істотно змінили російську правову систему. Ці зміни в першу чергу торкнулися адміністративного права як галузі, яка обслуговує найбільш динамічні відносини в суспільстві - відносини, пов'язані з діяльністю виконавчої влади. Ці обставини потребують переосмислення багатьох адміністративно-правових проблем, від вирішення яких залежить ступінь реалізації прав і свобод громадян у сфері.

Питання 2. Поняття і елементи механізму адміністративно-правового регулювання.
Регулювання суспільних відносин у сфері публічного адміністрування, а також управлінських відносин, що виникають в інших сферах суспільних життя, вимагає застосування певних засобів, за допомогою яких забезпечується організація відносин у відповідності з тими завданнями, які стоять перед суспільством і державою. Найбільш значущу роль в регулюванні цього процесу виконують адміністративно-правові засоби, що зумовлено їх потенціалом, здатністю ефективно впливати на управлінські відносини. Ці кошти в сукупності утворюють складний механізм, який отримав назву механізму адміністративно-правового регулювання.
Механізм адміністративно-правового регулювання - це система адміністративно-правових засобів, які, впливаючи на управлінські відносини, організовують їх відповідно до завдань суспільства і держави.
Механізм адміністративно-правового регулювання належить до числа складних соціально-правових явищ і в силу цього має внутрішньою організацією (структурою). Аналіз чинного адміністративного правового законодавства та практики діяльності суб'єктів державного управління дозволяє виділити наступні елементи механізму адміністративно-правового регулювання:
- Принципи адміністративного права;
- Адміністративно-правові норми;
- Акти офіційного тлумачення норм адміністративного права;
- Акти застосування норм адміністративного права;
- Адміністративно-правові відносини. Адміністративно-правове регулювання представляє собою складний процес, який проходить декілька стадій. Спочатку суспільні відносини на основі принципів адміністративного права регулюються за допомогою адміністративно-правових норм. Адміністративно-правові норми встановлюють (закріплюють) коло відповідних суспільних відносин, визначають перелік суб'єктів адміністративного права, їх суб'єктивні права, свободи і юридичні обов'язки. Друга стадія полягає у реалізації адміністративних правових норм, за допомогою чого управлінські відносини перетворюються в адміністративно-правові відносини.
Елементи механізму адміністративно-правового регулювання відіграють різну роль. Центральним елементом виступає норма адміністративного права, так як всі інші елементи похідні і обумовлені адміністративно-правовими нормами. Разом з тим не можна зводити їх роль до вторинних засобам адміністративно-правового регулювання до адміністративно-правовим нормам через те, що без їх використання механізм не в змозі повною мірою здійснити дієвий вплив на учасників управлінських відносин.
Істотне значення у регулюванні управлінських відносин мають принципи адміністративного права.
Принципи адміністративного права - це основні ідеї, керівні начала, що лежать в основі адміністративного права і виражають його сутність.
Для принципів адміністративного права характерні наступні риси:
- Вони визначають юридичну природу адміністративного права;
- Встановлюють найважливіші закономірності в системі організації та функціонування виконавчої влади і управління;
- Закріплюються за допомогою адміністративно-правових норм;
- Є орієнтиром для вироблення адміністративно-правових норм;
- Виступають засобом ліквідації прогалин в адміністративно-правовому регулюванні управлінських відносин;
- Обумовлені рівнем розвитку суспільства і держави.
Аналіз чинного адміністративно-правового законодавства і практики його реалізації дозволяє виділити такі принципи адміністративного права.
Центральним принципом адміністративного права є принцип законності. Законність як принцип адміністративного права закріплює режим належного функціонування системи державного управління, що складається в точному і неухильному дотриманні і виконанні всіма суб'єктами управлінських відносин діють на території Російської Федерації нормативних правових актів.
Даний принцип включає два самостійних, але взаємообумовлених аспекти. Перший полягає в дотриманні ієрархії джерел адміністративного права, коли нормативний правовий акт меншої юридичної сили не повинен суперечити акту більшої юридичної сили. Так, у ч. 1 ст. 15 Конституції України закріплено, що Конституція України має найвищу юридичну силу, пряму дію і застосовується на всій території Російської Федерації. Закони та інші правові акти, застосовувані в Російській Федерації, не повинні суперечити Конституції Російської Федерації. Другий аспект полягає в точному і неухильному дотриманні і виконанні вимог нормативних правових актів усіма учасниками управлінських відносин. У правозастосовчій діяльності названий принцип передбачає, що суб'єкти управлінських відносин повинні, по-перше, діяти в межах своєї компетенції, по-друге, керуватися чинним законодавством, по-третє, здійснювати діяльність у певних процесуальних формах, по-четверте, вимагати дотримання правових норм від інших учасників управлінських відносин.
Принцип демократизму правотворчій і правореалізаціонной діяльності закріплює широкі можливості для участі населення, держави, громадських об'єднань у безпосередньому (шляхом референдуму) і опосередкованому (через обрані органи державної влади та місцевого самоврядування) формуванні адміністративно-правових норм. У процесі правореалізації принцип демократизму передбачає широке використання потенціалу інституту громадського контролю, делегування більш широких правореалізаціонних повноважень безпосередньо населенню та громадським об'єднанням.
У ч. 2 ст. 3 Конституції України закріплено, що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Реалізація цього принципу повинна здійснюватися не на шкоду процесу державного управління, так як безконтрольне участь населення в управлінні справами держави може призвести до депрофессионализации інституту державної служби. Демократія як складне суспільне явище вимагає відповідної підготовки населення до участі в управлінні справами держави. «Безмежна» демократія не менш небезпечна, ніж її відсутність чи обмеження.
Принцип гуманізму виявляється у тому, що людина, її права і свободи визнаються найвищою цінністю (ст. 2 Конституції РФ). Держава визнає і забезпечує права і свободи людини і громадянина. Здійснення адміністративно-правового регулювання передбачає встановлення певних правообмежень, але вони не є самоціллю, а служать необхідною умовою для досягнення соціально-корисних результатів при відправленні державного управління. При цьому ніхто не має права обмежити основні невідчужувані права і свободи (право на життя, честь, гідність, свободу, особисту недоторканність та ін.)
Гуманізм проявляється як в процесі закріплення правового статусу учасників управлінських відносин, так і в процесі безпосереднього відправлення державного управління. Так, співробітникам міліції забороняється вдаватися до звернення, такому, що принижує гідність особистості. При застосуванні заходів адміністративного примусу не допускаються рішення і дії (бездіяльність), що принижують людську гідність (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).
До числа принципів адміністративного права належить принцип юридичної рівності. Сутність даного принципу зводиться до наступного: рівності між суб'єктами РФ; рівності громадянства незалежно від підстав його набуття; рівності релігійних і громадських об'єднань перед законом; рівності всіх перед законом і судом незалежно від статі, раси, майнового і посадового положення, переконань і інших обставин; рівному доступу до державної служби; рівноправності сторін у процесі здійснення правосуддя і т. д. Юридична рівність - це рівність адміністративно-правових статусів учасників управлінських відносин, коли диференціація проводиться з урахуванням ролі суб'єкта в системі управлінських відносин, наприклад рівність між свідками у справі про адміністративне правопорушення, між понятими і т. п. Разом з тим не може бути рівності між суддею, який розглядає справу про адміністративне правопорушення, та особою, щодо якої порушено провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Принцип справедливості, або юридичної пропорційності. Цей принцип знаходить своє вираження, як у правотворчій, так і правореалізаціонной діяльності. У сфері правотворчості його сутність відбивається в закріпленні в правових приписах таких юридичних заходів, які відповідали б характером вчиненого діяння. Управлінські рішення, що встановлюють права і обов'язки учасників управлінських відносин, заходи заохочення та адміністративного примусу, повинні за формою і за змістом бути справедливими, тобто слід враховувати всі обставини управлінського справи і визначати відповідну міру впливу. Даний принцип відображає одну з головних завдань юридичної практики - реалізацію суспільної справедливості. Його дотримання здійснюється як у рамках правоохоронної діяльності, наприклад, під час залучення до адміністративної відповідальності, так і застосування заходів заохочення.
З урахуванням територіальної організації державної влади в Росії важливе значення має принцип федералізму. Відповідно до п. до ч. 1 ст. 72 Конституції РФ адміністративне і адміністративно-процесуальне законодавство перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Органи виконавчої влади Російської Федерації на підставі спільних угод має права передавати певний обсяг своїх повноважень органам виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації і органам місцевого самоврядування, але при цьому передаються необхідні фінансові та інші ресурси для реалізації переданих правочинів.
Розмежування предметів ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації у сфері законодавства про адміністративні правопорушення визначено в ст. 1.3 КоАП РФ. У даній статті визначено вичерпний чином лише обсяг повноважень Російської Федерації в області законодавства про адміністративні правопорушення. Повноваження суб'єктів Російської Федерації визначаються за «залишковим принципом», що зумовлено ст. 73 Конституції РФ.
У сучасних умовах всіляко зростає роль принципу взаємної відповідальності держави і особистості. Державне управління являє собою, як правило, адміністративно-правове відношення, а це передбачає наявність взаємних прав і обов'язків учасників цих відносин. У разі порушення, допущеного однією з сторін управлінських відносин, повинна наступати юридична відповідальність. Традиційно йдеться про відповідальність особистості перед державою. Конституцією РФ зумовлена ​​можливість притягнення до відповідальності держави у разі допущених порушень. «Кожен має право на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб» (ст. 53).
Принципи адміністративного права можуть бути закріплені текстуальним або смисловим способом. Текстуальний спосіб передбачає безпосереднє закріплення правового принципу в адміністративно-правовій нормі. З урахуванням того, що джерела адміністративного права відрізняються низьким ступенем систематизації адміністративно-правового законодавства і відсутністю єдиного кодифікованого нормативного правового акту, принципи адміністративного права отримали смислове закріплення, за аналогією з Кримінальним кодексом для галузі кримінального права. Принципи окремих адміністративно-правових інститутів, наприклад, інституту державної служби, отримали текстуальне закріплення.
Адміністративно-правові норми: поняття, особливості, види, форми реалізації
Адміністративно-правова норма - вихідний, основоположний елемент механізму адміністративно-правового регулювання. Адміністративно-правова норма - це загальнообов'язкове, структурно організоване, державно-владне веління, що міститься в нормативному правовому акті, що регулює суспільні відносини у сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають в інших сферах життєдіяльності суспільства.
Адміністративно-правові норми, як і норми інших галузей російського права, мають загальні ознаки юридичних норм: відносяться до числа соціальних норм, є державно-владними веліннями, приймаються суб'єктами правотворчості, забезпечуються державним примусом, формально визначені, структурно організовані, носять загальний і загальнообов'язковий характер , регулюють суспільні відносини. Разом з тим адміністративно-правовим нормам властиві певні особливості, до числа яких належать:
- Об'єктом адміністративно-правового регулювання виступає особливий вид суспільних відносин - управлінський;
- Адміністративно-правові норми є засобом реалізації публічних інтересів у сфері державного управління;
- Встановлюються органами державної влади, місцевого самоврядування, адміністраціями підприємств, установ, організацій;
- Містяться в нормативних правових актах різної юридичної сили (законах і підзаконних нормативних правових актах);
- Носять представницько-зобов'язуючий характер;
- Забезпечуються заходами державного примусу;
- Мають на меті забезпечення належного управлінського порядку;
- У багатьох випадках регулюють суспільні відносини, що становлять предмет правового регулювання інших галузей права (земельного, екологічного, фінансового, підприємницького та ін.)
Важливе пізнавальне і правореалізаціонное значення має класифікація адміністративно-правових норм. Науково обгрунтована класифікація адміністративно-правових норм дозволяє, по-перше, визначити місце адміністративно-правової норми в системі правових норм, по-друге, глибше проникнути в сутність адміністративно-правових норм, по-третє, значно вдосконалювати процес правотворчій і правозастосовчій діяльності.
Якість класифікації залежить від вибору підстав класифікації, які повинні мати істотні ознаками класифікованого явища. Найбільш характерні властивості адміністративно-правових норм виявляються при проведенні класифікації з таких підстав:
- За функціями в механізмі правового регулювання;
- За предметом правового регулювання;
- За функціями права;
- За методом правового регулювання;
- За змістом приписи;
- За дією в просторі;
- По дії в часі;
- По дії щодо кола осіб;
- За юридичною силою.
За функціями в механізмі правового регулювання виділяють: вихідні адміністративно-правові норми, норми-правила поведінки.
Вихідні адміністративно-правові норми носять загальний характер: у них правовий матеріал викладено в абстрактній формі і виконує особливу роль у механізмі адміністративно-правового регулювання. У цих нормах містяться вихідні засади організації і функціонування даного механізму. У свою чергу відправні норми поділяються на норми-принципи, визначально-установчі норми, норми-дефініції. Норми-принципи закріплюють принципи адміністративного права. Определітел'но-настановні норми містять цілі, завдання, форми і засоби правового регулювання окремих адміністративно-правових відносин. Наприклад, завдання законодавства у справах про адміністративні правопорушення викладено в ст. 1.2 КоАП РФ. У нормах-дефініціях закріплюються адміністративно-правові категорії і поняття. Ці норми виконують ориентирующую роль у регулюванні управлінських відносин. Відсутність легальних дефініцій в адміністративно-правовому законодавстві призвело б до «паралічу» всього механізму адміністративно-правового регулювання. Так, у статті 2 ФЗ «Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду)" від 8 серпня 2001 р. містяться такі дефініції, як «державний контроль (нагляд)», «захід з контролю», «саморегульована організація ».
Норми-правила поведінки на відміну від вихідних норм безпосередньо регулюють управлінські відносини. У них закріплюються права, свободи, обов'язки і відповідальність учасників управлінських відносин. У результаті реалізації даних норм відбувається переведення учасників державного управління в якість суб'єктів адміністративно-правових відносин.
За предметом правового регулювання адміністративно-правові норми поділяються на матеріальні і процесуальні. Об'єднання в рамках однієї галузі російського права юридичних норм, що регулюють матеріальні і процесуальні суспільні відносини, є якісною особливістю адміністративного права. Матеріальні адміністративно-правові норми регулюють управлінські відносини по суті, в той час як процесуальні норми визначають порядок їх реалізації і в цьому зв'язку виконують службову роль. Разом з тим законність управлінської діяльності в ряді випадків зумовлюється реалізацією адміністративно-процесуальних норм.
У залежності від функцій права розрізняють регулятивні та охоронні адміністративно-правові норми. Регулятивні норми регулюють позитивні управлінські відносини шляхом надання суб'єктивних прав і покладання юридичних обов'язків на суб'єктів державного управління. Охоронні норми адміністративного права забезпечують охорону позитивних управлінських відносин, витіснення відносин, далеких російському суспільству. Охоронні адміністративно-правові норми виступають вторинним засобом регулювання управлінських відносин. Вони припиняють, забороняють і карають осіб, які вчинили діяння, що порушують нормальні умови розвитку управлінських відносин, і витісняють відносини, чужі існуючим державно-правовим пріоритетам. Не слід спрощено сприймати охоронні адміністративно-правові норми як доповнення до регулятивних. Їм властива потужна профілактична складова, що в ряді випадків дозволяє передбачити вчинення правопорушень у сфері державного управління.
У залежності від методу правового регулювання розрізняють імперативні, діапозитивні, заохочувальні та рекомендаційні адміністративно-правові норми. Імперативні адміністративно-правові норми містять строго обов'язкові категоричні вимоги до учасників управлінських відносин, не допускають відступу від запропонованих варіантів поведінки. Для адміністративного права характерно домінування імперативних норм, що зумовлено ієрархічною побудовою управлінських відносин.
Діапозитивні норми адміністративного права надають можливість вибору варіантів поведінки учасникам управлінських відносин у межах, визначених правовими нормами. Формування і реалізація цих норм зумовлена ​​автономією учасників управлінських відносин. В даний час їх кількість збільшується, що обумовлено більш широким застосуванням адміністративних договорів в державному управлінні.
Заохочувальні адміністративно-правові норми являють собою приписи, що закріплюють заходи заохочення, і застосовуються до учасників управлінських відносин при наявності в їх діях факту заслуги. Рекомендаційні адміністративно-правові норми встановлюють найбільш доцільний варіант поведінки в сфері державного управління з точки зору особистості, суспільства і держави.
За змістом розпорядження розрізняють забороняють, зобов'язують і управомочивающие адміністративно-правові норми. Заборонні норми містять правові Заборони, наказують утриматися від певних варіантів поведінки під загрозою покарання. Особлива частина КпАП РФ складається із заборонних норм. Зобов'язуючі адміністративно-правові норми закріплюють обов'язки учасників управлінських відносин вчинити певні дії. Для їх конструювання використовують слова «повинен», «зобов'язаний». Так, у ст. 10 Закону РФ «Про міліцію» закріплені обов'язки співробітників міліції. Управомочивающие норми надають суб'єктам державного управління право на вчинення позитивних дій. Так, особа, щодо якої ведеться провадження у справі про адміністративне правопорушення, має право ознайомлюватися з усіма матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання і відводи, користуватися юридичною допомогою захисника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).
По дії в просторі розрізняють адміністративно-правові норми, що діють на всій території Російської Федерації, на території федерального округу, на території суб'єкта Російської Федерації, на території муніципального утворення, на території підприємства, установи, організації (локальні норми). Територіальний масштаб діяльності адміністративно-правових норм зумовлюється компетенцією суб'єкта правотворчості, але в окремих випадках Президент РФ, федеральні органи виконавчої влади та інші суб'єкти державного управління можуть приймати нормативні правові акти, які діють на території окремого суб'єкта федерації або муніципального освіти.
По дії в часі адміністративно-правові норми можуть бути класифіковані на діючі без обмеження терміну дії (безстрокові) і обмежені певним терміном дії (термінові, тимчасові). Термін дії адміністративно-правової норми відіграє велику роль у правореалізаціонной діяльності суб'єктів державного управління. Одним з обов'язкових умов правильної реалізації адміністративно-правової норми є її перевірка. Безстрокові норми вступають в юридичну силу і діють до моменту фактичної або юридичної скасування. Дія строкової норми визначається в нормативному правовому акті, в якому закріплюється конкретний часовий період, протягом якого норма має юридичну силу. Тимчасові або короткострокові норми вступають в юридичну силу при настанні певних юридичних фактів (надзвичайних обставин), які закріплюються в нормативних правових актах (наприклад, ФКЗ «Про надзвичайний стан», «Про воєнний стан» та ін.)
По дії щодо кола осіб адміністративно-правові норми поділяються на норми загального та спеціального дії. Норми загальної дії поширюють свою дію на необмежене коло учасників управлінських відносин. Виняток, як правило, становлять тільки суб'єкти, які мають правовими імунітетами (депутати, дипломати, судді і т. п.). Спеціальні адміністративно-правові норми регулюють поведінку певних груп учасників управлінських відносин (батьків та осіб, які їх заміщають, водіїв, лікарів і т. п.). До числа таких норм відносяться ті, які встановлюють адміністративну відповідальність посадових осіб (наприклад, ст. 15.2 КоАП РФ «Невиконання обов'язків щодо контролю за дотриманням правил ведення касових операцій»). Ця норма застосовується у відношенні посадових осіб банківських установ, на яких покладено обов'язки з контролю за виконанням організаціями або їх об'єднаннями правил ведення касових операцій.
За юридичною силою адміністративно-правові норми поділяються на норми законів і норми підзаконних нормативних правових актів. Однією з особливостей адміністративного права як галузі російського права є низький рівень систематизації джерел. Адміністративне право, на відміну від кримінального права, для якого єдиним джерелом є кримінальний закон, включає великий масив нормативних правових актів різної юридичної сили. В даний час кодифіковане адміністративне законодавство, що регламентує питання адміністративної відповідальності та провадження у справах про адміністративні правопорушення (КоАП РФ). Визначення юридичної сили адміністративно-правової норми, встановлення її місця в системі джерел адміністративного права має значення при реалізації даних норм, попередження юридичних колізій, що в кінцевому підсумку позначається на стані законності і державної дисципліни у сфері публічного адміністрування.
Будучи елементом механізму адміністративно-правового регулювання, адміністративно-правова норма має внутрішню організацію (структуру). З'ясування структури адміністративно-правової норми має важливе теоретичне і прикладне значення. Це дозволяє більш глибоко проникнути в сутність адміністративно-правової норми, а, отже, уникнути помилки при її реалізації.
Слід розрізняти структуру вихідних адміністративно-правових норм і норм-правил поведінки. Вихідні адміністративно-правові норми закріплюють правові встановлення матеріального чи процесуального характеру і з цієї причини мають монолітну структуру.
Логічна структура адміністративно-правової норми правила поведінки включає гіпотезу, диспозицію і санкцію.
Гіпотеза - це частина адміністративно-правової норми, яка вказує на умови, при настанні яких норма вступає в дію. Гіпотеза адміністративно-правової норми дозволяє «прив'язати» абстрактний варіант поведінки, виражений у формі гіпотетичного судження, до конкретної життєвої ситуації, суб'єкту, часу і місця.
За ступенем визначеності гіпотеза може бути абсолютно визначеною (вказуються конкретні обставини, за наявності яких норма вступає в дію), щодо певної (викладаються загальні умови дії норми). З точки зору будови розрізняють прості гіпотези (вказується тільки одна обставина), складні (дія норми залежить від наявності сукупності факторів - двох і більше), альтернативні (норма вступає в дію за наявності однієї з перерахованих обставин). Залежно від способу викладу гіпотези поділяються на казуїстичні (детально викладаються умови дії норми), абстрактні (поєднують у собі ряд обставин вступу норми в дію).
Диспозиція - частина адміністративно-правової норми, що містить правило поведінки, якому повинні слідувати учасники управлінських відносин. Вона виступає найважливішим елементом адміністративно-правової норми, її серцевиною, в якій міститься модель правомірної поведінки. Разом з тим диспозиція не може бути реалізована поза зв'язку з іншими елементами норми.
У залежності від побудови розрізняють прості диспозиції (називають варіант поведінки, не розкриваючи його зміст), описові (називають всі істотні ознаки поведінки), посилальні (не викладають варіант поведінки, а відсилають для ознайомлення з ним до іншої нормі закону).
Санкція - частина адміністративно-правової норми, яка вказує на негативні наслідки, що виникають в результаті порушення диспозиції адміністративно-правової норми. Санкція виконує роль важливого засобу забезпечення дії адміністративно-правової норми і механізму адміністративно-правового регулювання в цілому.
У залежності від ступеня визначеності санкції адміністративно-правові норми поділяються на абсолютно-визначені (точно вказується розмір несприятливих наслідків - ст. 12.16 КоАП РФ), відносно-визначені (називаються нижня і верхня межі несприятливих наслідків - ст. 11.29 КоАП РФ), альтернативні ( пропонується на вибір правоприменителя один з можливих варіантів поведінки (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ).
Прийняття адміністративно-правових норм не є самоціллю, а служить засобом підвищення рівня організованості управлінських відносин. Якість регулювання управлінських відносин можна побачити тільки в процесі реалізації конкретних норм. Реалізація адміністративно-правової норми - це практичне втілення приписів адміністративно-правової норми в правомірну поведінку учасників управлінських відносин.
Реалізацію адміністративно-правових норм можна розглядати як процес і як кінцевий результат. Реалізація як процес являє собою послідовність вчинення певних дій. Реалізація як результат - це якісний стан управлінських відносин (адміністративно-правові відносини).
Реалізація адміністративно-правових норм здійснюється у формі дотримання, виконання, використання та застосування.
Дотримання - це форма реалізації заборонних адміністративно-правових норм, коли суб'єкти управлінських відносин повинні утриматися від певних варіантів поведінки під загрозою покарання. Дотримання виступає в якості «пасивної» форми реалізації адміністративно-правових норм та його соціальне значення полягає в тому, щоб не допустити дій, здатних завдати шкоди особі, суспільству або державі.
Виконання - форма реалізації зобов'язуючих адміністративно-правових норм, коли суб'єкт державного управління має здійснити покладені на нього юридичні обов'язки. Це активна форма правореалізації, коли неприпустимо утримання від встановленого варіанту поведінки, а чинять акт поведінки спрямований на задоволення прав і законних інтересів уповноваженої суб'єкта.
Використання - це форма реалізації права, при якій суб'єкт державного управління реалізує юридичні можливості, надані йому адміністративно-правовою нормою. За допомогою використання реалізуються уповноважуючі адміністративно-правові норми. Це найбільш активна форма реалізації адміністративно-правових норм, коли ініціатива концентрується в руках уповноваженої суб'єкта, який може відмовитися від реалізації своїх правомочностей і не побоюватися за негативні правові наслідки.
Застосування норм адміністративного права виступає особливою формою їх реалізації, яка полягає у розв'язанні уповноваженою суб'єктом конкретного управлінського справи з винесенням індивідуальних юридичних актів. У юридичній літературі зазначається, що необхідність у застосуванні норм адміністративного права виникає у наступних випадках. По-перше, коли без рішення уповноваженого органу (посадової особи) не можуть виникнути права та обов'язки, що відповідають вимогам норм адміністративного права. По-друге, коли існує спір про наявність чи відсутність суб'єктивних прав і юридичних обов'язків у суб'єктів управлінських відносин, коли сторони спору не можуть прийти до компромісного варіанту рішення. По-третє, коли виникає потреба в застосуванні заходів державного примусу. По-четверте, коли потрібно в офіційному порядку встановити, підтвердити наявність або відсутність конкретних фактів і визнати їх юридичне значення. По-п'яте, коли необхідно здійснити контроль за правильністю придбання прав і покладання обов'язків в силу особливої ​​значущості певного виду управлінських відносин.
Правозастосування представляє собою послідовність вчинення певних дій, об'єднаних спільною метою - дозволом індивідуально-конкретного управлінського справи. Стадіями застосування норм адміністративного права виступають:
1) встановлення фактичних обставин справи (встановлення об'єктивної істини у справі);
2) юридична кваліфікація (співвідношення встановлених обставин справи з конкретної адміністративно-правовою нормою);
3) дозвіл індивідуально-конкретного управлінського справи і прийняття правозастосовчого акту (центральна стадія);
4) перегляд прийнятого у справі рішення (факультативна стадія);
5) виконання прийнятого у справі рішення.
Реалізація адміністративно-правових норм має здійснюватися з урахуванням вимог законності, а також оптимальних варіантів поведінки суб'єктів управління, що охоплюється категорією «ефективності управлінської діяльності».
Акти офіційного тлумачення та застосування норм адміністративного права
Реалізація адміністративно-правових норм як основоположного механізму адміністративно-правового регулювання потребує осягнення волі законодавця (суб'єкта правотворчості), викладеної в нормативному правовому акті, що досягається за допомогою тлумачення.
Тлумачення являє собою взаємообумовлений процес з'ясування та роз'яснення сутності адміністративно-правової норми. Тлумачення, його роль найбільш яскраво проявляється на етапі реалізації адміністративно-правової норми, але не обмежується виключно етапом правореалізації. Якість діяльності суб'єкта тлумачення багато в чому визначає ефективність діяльності механізму адміністративно-правового регулювання.
Необхідність тлумачення адміністративно-правових норм зумовлена ​​наступними обставинами:
- Адміністративно-правова норма носить загальний характер, а застосовується в конкретної управлінської ситуації;
- При конструюванні адміністративно-правових норм використовується спеціальна термінологія;
- У процесі правотворчої діяльності допускаються порушення у використанні законодавчої техніки, відсутня чіткість і ясність у застосуванні мови;
- Сенс, закладений законодавцем в норму, не завжди відповідає її текстуальному вираженню;
- В текстах нормативних правових актів уживаються вирази «інші», «інші», «і т. д.», «і т. п.».
Тлумачення здійснюється за допомогою різних способів, під якими розуміється сукупність прийомів і засобів, що дозволяють усвідомити волю суб'єкта правотворчості, викладену в нормативному правовому акті. Цілі тлумачення досягаються за допомогою граматичного, систематичного, логічного, теологічного (цільового), історичного, спеціально-юридичного, функціонального способів.
Якість інтерпретаційної діяльності багато в чому зумовлюється суб'єктом, який дає тлумачення. Залежно від суб'єкта розрізняють офіційне і неофіційне токування. Офіційне тлумачення дається органами, уповноваженими державою. У свою чергу офіційне тлумачення підрозділяється на автентичне і делеговане.
Автентичне (авторське) тлумачення дається органом, який видав тлумачиться нормативний правовий акт. Спеціальних дозволів на здійснення тлумачення прийнятого нормативного правового акту для суб'єкта правотворчості не потрібно. Це випливає з його правотворчої компетенції.
Суб'єктом делегованого тлумачення виступає той, кому таке право надано на підставі закону. Він не є суб'єктом, який прийняв тлумачиться нормативний правовий акт. Найбільш часто в якості суб'єкта делегованого тлумачення виступає Міністерство юстиції РФ і його територіальні органи, на які покладено повноваження з контролю за якістю прийнятих нормативних правових актів.
Неофіційне тлумачення може бути доктринальним (дається вченими-юристами), професійним (суб'єктами тлумачення виступають юристи-практики) і повсякденним (здійснюється суб'єктами, що не володіють спеціальними знаннями в галузі права і не здійснюють професійну діяльність у правовій сфері).
Цілком очевидно, що кожен з видів тлумачення відіграє певну роль у рамках механізму адміністративно-правового регулювання. Разом з тим в якості елемента механізму адміністративно-правового регулювання виступають виключно акти офіційного тлумачення адміністративно-правових норм. Це обумовлено тим, що при вирішенні конкретного управлінського справи можлива посилання тільки на офіційні роз'яснення сутності і змісту адміністративно-правової норми, які можна знайти в актах тлумачення.
Акт офіційного тлумачення норм адміністративного права - це вид правового акта, прийнятий компетентним органом, посадовою особою державного управління та містить роз'яснення норм адміністративного права.
Будучи якісної різновидом правових актів, акт тлумачення норм адміністративного права володіє всіма тими ознаками, якими володіють правові акти взагалі. Разом з тим актам офіційного тлумачення норм адміністративного права притаманні такі особливості:
- Він не встановлює нових норм адміністративного права, не скасовує і не змінює їх змісту;
- Має юридичну силу і може застосовуватися тільки протягом терміну дії толкуемой адміністративно-правової норми;
- Розкриває зміст тлумачиться норми і порядок її реалізації, тобто включає як матеріальні, так і процесуальні аспекти;
- Має державно-владним характером, тому що виходить від уповноваженої суб'єкта;
- Адресується суб'єктам правозастосування.
Офіційне тлумачення може бути як казуальним, так і нормативним. Казуальне тлумачення дається стосовно конкретного управлінського випадку (казусу). Воно застосовується виключно в рамках конкретної справи, а перенесення на інші, нехай навіть схожі управлінські ситуації, не допустимо. У юридичній літературі при аналізі матеріалів судової практики (Верховного Суду України, Вищого Арбітражного Суду РФ) відзначається, що вони є прецедентами, тобто повинні розглядатися і враховуватися як самостійних джерел права. Разом з тим це суперечить чинному законодавству і повинно розглядатися виключно як приклад правильного розуміння та застосування норм адміністративного права.
Нормативне тлумачення, на відміну від казуального, направлено на розгляд не конкретного казусу, а певних категорій справ, які вирішуються за допомогою даних норм. Іншими словами, нормативним воно є в силу того, що містить узагальнені формулювання, обов'язкові для розгляду необмеженого переліку ситуацій, що регулюються інтерпретуються адміністративно-правовими нормами.
Акт застосування адміністративно-правової норми - це вид юридичного акту, прийнятий на основі норми адміністративного права уповноваженим суб'єктом державного управління в межах його компетенції, що містить дозвіл індивідуально-конкретного управлінського справи, персонально визначає поведінку адресата.
Акт застосування норм адміністративного права володіє наступними ознаками.
1. Є різновидом юридичних актів і в силу цього володіє всіма тими ознаками, які притаманні юридичним актам. Неприпустимо ототожнювати акти застосування адміністративних норм з актами державного управління. Вони співвідносяться як частина і ціле. До числа актів державного управління, як відомо, відносяться підзаконні нормативні правові акти, нормативно-індивідуальні, а також акти застосування норм фінансового, підприємницького, трудового, екологічного та інших галузей російського права.
2. Мають державно-владним характером. Державно-владний характер актів застосування адміністративно-правових норм зумовлений тим, що вони виходять від уповноважених суб'єктів, які діють у межах своєї компетенції. Ігнорування правових приписів, що містяться в акті застосування адміністративно-правової норми, тягне за собою настання негативних юридичних наслідків, які виражаються у застосуванні заходів державного примусу.
3. Вживаються широким колом уповноважених суб'єктів. Наділення великої кількості суб'єктів державного управління правомочностями правозастосувального характеру зумовлено якісним розмаїттям управлінських справ.