Бюрократія і демократія в державному управлінні

Традиційно при аналізі та оцінці державного управління в ньому можна знайти і відзначається наявність бюрократизму. Прояви останнього стали мало не національною рисою російського державного апарату. Про бюрократизм миколаївської Росії різко писав А. де Кюстін (1839 р.). Пізніше, в пореформений період (1882 р.) Р.А. Фадєєв констатує, що «історичний розвиток, що виразилося у кожного європейського народу різноманітними формами суспільного устрою, поглинена в Росії єдиною і винятковою формою - розвитком бюрократичної опіки до крайньої межі, тобто .394]. механічним ставленням уряду до поточної народного життя і навпаки »[3, c .394]. У 1905 р. Л.А. Тихомиров назвав передував сорокарічний період «бюрократичної узурпацією» і підкреслив, що «при безмірному кількості« справ »всепроникного бюрократичного ладу, яка скасовує самостійну громадян і нації, свідоме участь у всіх цих мільйонах справ фактично зовсім неможливо. У дійсності, верховна влада не може ні знати, ні обговорити, ні перевірити майже нічого. Тому її управітельная роль робиться лише здавалося б. Поглинена ж особисто в ці мільйони дрібних управітельних справ, вона не має можливості їх контролювати. .394]. У результаті - єдиною дійсною владою країни є канцелярія »[3, c .394].

Буквально через кілька років після Жовтневої революції її ініціатор і керівник В.І. Ленін почав з тривогою і болем говорити про всепроникаючою бюрократизм в партійному апараті і в кінці життя прийшов до висновку, що якщо щось і погубить соціалізм, так це бюрократизм. . Весь період соціалізму до 1991 р. ми «м'яко» позначили періодом авторитарного бюрократизму [7, c. 521]. Не минуло й кількох років демократичної Росії, як знову все відчувають і говорять про те, що сьогоднішній державний апарат занурений у бюрократизм.

Виникає природне запитання: що таке бюрократизм (бюрократія), чому це явище має тривалу історію, і яке воно за своєю природою - неминуче або штучне? Доводиться відзначати, що хоча про існування бюрократизму говорили майже всі мислячі люди, та й «верховна» влада його постійно критично оцінювалася, воно досліджено дуже слабо.

Можна виділити три підходи до характеристики бюрократизму. Перший, найбільш поширений підхід полягає в тому, що бюрократизм описується по наступних аспектах:

• деформації свідомості, що наступає під впливом роботи в апараті управління, що веде до того, що у відповідної категорії осіб виникає особливе функціональне свідомість, «корпоративна» етика та психологія;

• низведення бюрократичних проявів до низового виконавського рівня, де, мовляв, маленькі чиновники творять своє свавілля над залежними або звертаються до них людьми (простими громадянами);

• панування канцелярії, торжества формалістики, заседательству і писанини, превалюванню букви інструкції, наказу над сутністю справи.

Всі фіксуються тут риси відображають, зрозуміло, бюрократизм, схоплюють його зовнішні, видимі обриси, але навряд чи можна вважати достатньою соціально-психологічну характеристику бюрократизму. Точніше, напевно, буде сказати, що бюрократизм є соціальний (суспільний) інститут, який створюється, підтримується і відтворюється якоюсь системою взаємозв'язків в організаційних структурах, причому часто незалежно від мотивів і настроїв людей, залучених до його механізми. До речі, він має місце не тільки в державному апараті, але і в громадських об'єднаннях, великих структурах бізнесу, інформації, освіти, науки і т.д.

. Другий підхід сформульований М. Вебером, який висловив положення про те, що «одних конституційних компонентів сучасного капіталістичного духу, і не тільки його, але і всієї сучасної культури, - раціональне життєва поведінка на основі ідеї професійного покликання» [3, c. 396], і виходячи з нього визнав бюрократію самим чистим типом легального панування. Слідуючи такому трактуванні, в одній з новітніх американських публікацій з менеджменту бюрократія визначається як тип організації, для якої характерно спеціалізоване розподіл праці, чітка управлінська ієрархія, правила і стандарти, показники та оцінки роботи, принципи найму, що грунтуються на компетенції працівника. У веберовской ідеї бюрократія була ототожнена з раціоналізацією, тобто упорядкуванням, систематизацією і измеряемость суспільних процесів і, зокрема, управлінських проявів. Поняття бюрократії набуло позитивний сенс, ніж була внесена двозначність в мислення. Виникла необхідність щоразу пояснювати, що мається на увазі, коли пишеться дане слово. Тим часом у російській мові поняття «бюрократизм» до цих пір зберігає негативний, критичний відтінок.

Третій і, як видається, найбільш точний (з великими аналітичними можливостями) підхід був позначений К. Марксом у праці "До критики гегелівської філософії права». . 154 ] Напомним некоторые его выражения; [10, c. 154] Нагадаємо деякі його висловлювання;

• бюрократія є «державний формалізм» громадянського суспільства;

• бюрократія становить, отже, особливе, замкнуте суспільство в державі;

• бюрократія є уявне держава поряд з реальною державою, вона є спіритуалізм суспільства.

У цьому підході схоплено головне: зв'язок бюрократії з владою, а бюрократія розглядається як особливий спосіб здійснення влади.

– бюро и греч. kratos – власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях. Дійсно, бюрократія (від франц. Bureau - бюро і грец. Kratos - влада) являє собою певну форму здійснення влади (у широкому соціологічному сенсі) і проявляється, як правило, у великих ієрархічних організаціях. Чим більше збільшується структура, тим більше в ній виникає опосередковуючи ланок, які виконують управлінські функції і функціонують в умовах субординації і координації. Без влади та ієрархії (опосредствующих управлінських ланок) не може існувати жодна велика організація, тим більше держава.

Цим - об'єктивним - підставою визначається необхідність (потреба) упорядкування, організованості, структурування, регулювання, контролю, відповідальності та інших моментів, що виникають з дій влади. Їх можна, звичайно, позначати (за М. Вебером) поняттям «бюрократія». Але навіть він частіше користувався поняттям «раціональне», «раціоналізація», чіткіше відбивають його ж власні роздуми. Суть бюрократії в іншому.

Бюрократія (бюрократизм як похідне явище) представляє собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), при якій має місце підміна загальної волі організації (товариства, громадян) волею групи осіб. Причому не легітимне опосередкування спільного в приватному, яке відбувається шляхом виборів, офіційного поруки, управомочіванія доручення і т.д., що не тільки можна, але і необхідно в складних соціальних структурах, а суб'єктивістське, довільне, часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ.

Така підміна ініціюється багатьма причинами:

• нераціональним побудовою державного апарату, в якому чимало дублюючих, паралельних структур;

• відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів властеотношений і управління з точки зору як матеріальних, так і процесуальних норм;

• низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур;

• недостатньою професійною підготовкою політичних діячів та державних службовців.

Але головна причина носить суб'єктивний характер і зумовлена ​​сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей.

. У нашій суспільній свідомості давно існує якийсь «договір умовчання» [8, c. 402] про те, що ж дає людині володіння владою, хоча б невеликий, і чому багато народу «вельми активно націлені на завоювання влади». А того, хто смак влади добре розкуштував, навіть силою від неї не відірвеш. Чи готові сто разів на кого завгодно перевтілитися, лише б зберегти хоч якусь владу. Ось ця жага влади і виступає основним джерелом бюрократизму. Вона має, звичайно, вольовий початок, в чому можна погодитися з А. Шопенгауер і Ф. Ніцше, але саме це вольове початок засноване на тому, що влада дозволяє легше, швидше і на більш високому рівні задовольняти матеріальні та соціальні потреби, часом, але рідко, і духовні, а іноді й інтимні. Влада здатна миттєво вирішувати особистісні проблеми, на які в іншій ситуації людина витрачає десятиліття наполегливої ​​праці. І пора, мабуть, перестати наївно трактувати націленість на владу як заклопотаність добробутом суспільства.

Реалії історії та сучасності переконливо показують, що при бюрократизм йде підміна не тільки волі, а й інтересів і цілей. Звідси

• таїнство влади,

• її канонізовані образи,

• культ керівника, особливо першого, звеличення форми (слова, літери),

• месіанське мислення мало не кожного «начальника»,

• замкнутість, створення прихованого (таємного) апарату,

• вірнопідданість оточення,

• незбагненні механізми підбору кадрів і багато іншого, непогано описане в науковій і художній літературі.

Іншими словами, бюрократизм призводить до того, що в результаті підміни групові інтереси, цілі і воля починають видаватися за загальні і отримувати від останніх як би освячення. Влада в таких випадках роблять вигляд, що вони діють від імені та за дорученням всіх, і що вони ні говорять і ні вершать, то все нібито на благо всіх, за їх уявленням і бажанням, для їхньої користі та розвитку, хоча останнє, тобто . всі (загальне), мають з відповідних питань інше, часто прямо протилежну думку. Останнє ж, про що багато пишуть, - канцелярщина, тяганина, формалізм, чиношанування, многоначаліе і т.д., і т.п. - є не що інше, як атрибутика бюрократизму, його оформлення, приховування за «зовнішнім» суті «внутрішнього »- використання влади заради особистої користі.

Не можна не бачити й того, що бюрократизм підживлюється і самим суспільством, особливо його бізнес структурами. . У 2003 р. з'явилися цифри про хабарі в державному апараті за рік - 18 млрд дол за офіційними оцінками і 36 млрд дол за неофіційними. [5, c. 53] Але всі чомусь акцентують увагу на тому, що беруть, ігнорую, що дають. І дають, напевно, частіше за все тому, що вимагають рішення на свою користь, іншими словами, купують владу. Відомо також, що з кожним роком все дорожчими стають виборні посади - депутатів, голів суб'єктів і муніципальних утворень, самі виборчі кампанії. Навряд чи сприяють подоланню бюрократизму ідеї про те, що влада повинна надавати послуги (такі модні сьогодні), бо послуга є категорія економічна. І, логічно, що будь-яка послуга повинна оплачуватися, причому як офіційно, так і само собою зрозуміло, неофіційно. Коротше, багато мислиться і робиться таким чином, щоб бюрократизм відчував себе вільно.

Вище чиновництво В. Путін назвав «гордовитої кастою». До нього у росіян ставлення різко негативне. І перш за все - до альянсу вищої бюрократії з «капітанами російського бізнесу». Саме в «унії» крупного олігархічного капіталу і пануючої еліти росіяни бачать головний «механізм гальмування», перешкоду виходу Росії на траєкторію сталого розвитку. Не випадково на запитання про те, що сьогодні перешкоджає швидкому економічному зростанню країни, майже половина опитаних (49,9%) відзначили корумпованість нинішньої економічної та політичної еліти. Цю позицію на перше місце ставить і низове чиновництво (35,4%). За даними ВЦИОМ сьогодні до 30% державних закупівель становить «відкат» [12.1].

Цікаві аспекти бюрократії розкриває історичний аналіз боротьби з бюрократизмом. Традиційно ті, хто перебував і перебуває за межами влади і з пожадливістю дивляться на неї, із задоволенням викривають і критикують бюрократичні збочення у формуванні та реалізації влади. Особливо вправлялися тут «вільнолюбні» інтелігенти. Практично кожен поважаючий себе опозиціонер вважав своїм обов'язком звинувачувати існуючу владу в бюрократизмі. Так робили у свій час кадети, есери, соціал-демократи. Пізніше партійні комітети розкривали і долали бюрократизм державних органів, потім (після виникнення) демократи боролися з партійним бюрократизмом. І тепер, хто в опозиції чи без влади, той проти бюрократії. Але варто тільки тим же самим особам, партіям, рухам прийти до влади, опанувати державним апаратом, як вони тут же відтворюють бюрократію, причому не меншу, ніж повалена.

Виходить, що об'єкти і суб'єкти критики бюрократизму міняються місцями, створюючи в громадській думці враження боротьби з бюрократизмом. А він, як птах Фенікс, відтворюється то в одній, то в іншій формації, то в одному, то в іншому типі держави, не в одній, так в іншій структурі. І мало з дослідників проблеми бюрократизму намагається осмислити його на широкому історичному тлі, об'єктивно його оцінювати і побачити реальні джерела його багатовікового існування.

В.В. Путін у виступі на засіданні Ради при Президентові по боротьбі з корупцією 12 січня 2004 відзначив, що проблемою корупції в тій або іншій мірі стикаються дуже багато країн світу і що в світі вже напрацьована певна практика, напрацьований багатий досвід цілеспрямованої анікоррупціонной політики. Діють цілі системи боротьби з цим злом. У нас в Росії під корупцією в основному розуміється хабарництво. Тим часом як соціальне явище корупція набагато більш складне утворення, а її наслідки вкрай негативно позначаються на самих різних сферах державного і суспільного життя: від економіки до моралі.

В.В. Путін відзначає, що корупція тісно пов'язана з різними формами зловживання владою, причому на всіх її рівнях:

• це і надання різного роду преференцій так званим «наближеним» підприємцям,

• створення позаправових переваг при отриманні державних послуг,

• порушення рівності прав і самої свободи економічної діяльності,

• невиконання державою обов'язку щодо забезпечення добросовісної конкуренції.

• порушення законних прав громадян,

• сковування нормального розвитку економіки,

• створення серйозних бар'єрів на шляху економічного зростання.

У цілому, корупція деморалізує суспільство, розкладає влада і державний апарат. І особливо нетерпимим вона у судовій та правоохоронній практиці, в судових та правоохоронних органах, для яких боротьба з цим злом є прямою функцією.

В.В. Путін вважає, що головне завдання Ради як консультативного органу - це виявлення причин і умов поширення корупції і на цій базі вироблення системної антикорупційної політики, політики, відображеної як у чинному законодавстві, так і в організації правозастосовчої роботи.

«Ще раз хочу повторити: коріння корупції знаходяться в самих вадах пристрої економічної та адміністративної життя держави, підживлюються неякісним законодавством і поширюються за відсутності ефективного контролю за діяльністю посадових осіб, органів державної і муніципальної влади» - зазначає В.В. Путін.

Влада в Росії неодноразово і голосно заявляла про необхідність боротьби з корупцією, розроблялися цілі програми, робилися окремі, досить жорсткі, кроки, але прямо потрібно сказати: великого ефекту вони не дали. На це була спрямована адміністративна реформа, проведена Головою уряду Росії М.М. Фрадковим з 2005 р.

Масштаби цього явища будуть скорочуватися тільки в міру того, як в країні будуть зміцнюватися право, інститути демократії і цивілізований ринок. А органи влади стануть боротися не лише з наслідками корупції, але і з її причинами.

В.В. Путін позначив головні пріоритети.

По-перше, необхідно налагодити постійну і системну аніткоррупціонную експертизу законодавства. Як у вже діючих законах, так і на стадії їх підготовки слід виявляти положення, що ведуть до зловживань і самої можливості корупції. Треба позбавити правове поле від порожніх декларацій, від норм подвійного тлумачення і внутрішніх протиріч. У законах повинні залишатися тільки ясні і реалістичні вимоги, а також прописані чіткі механізми їх застосування.

Друге. Раді належить підключитися до роботи з аналізу діяльності федеральних, регіональних і місцевих органів влади. «Хочу підкреслити: це не означає втручання в роботу місцевих органів влади - я кажу про аналіз їх діяльності. Ви знаєте: вже створена відповідна комісія, результати якої повинні вплинути не тільки на хід адміністративної реформи - і повинен ще раз сказати, нагадати, що ми з цим точно затягнули, - але і на визначення антикорупційної складової державної політики »[12.2].

Виконання будь-яких адміністративних процедур має бути максимально прозорим: органам влади треба назавжди розлучитися з традиціями рішення державних та муніципальних завдань поза бюджетного та податкового законодавства. А бюджет і встановлені законом позабюджетні фонди зобов'язані стати для влади єдиною формою утворення та поширення грошових коштів.

Третій напрям - це оздоровлення державного і муніципального апарату, жорстка регламентація прав та обов'язків чиновників і пов'язана з цим завдання: створення працюючого механізму вирішення конфліктів інтересів на державній і муніципальної службі. Треба поставити чиновника в строгі процедурні рамки, а результати його діяльності відкрити для громадянського суспільства, для людей, по суті, для платників податків, які оплачують зі своєї кишені послуги державного апарату.

«Не потрібно соромитися, мені здається, підвищувати матеріальний добробут, підвищувати заробітну плату чиновників, але їх діяльність повинна бути прозорою, відкритою і абсолютно зрозумілою суспільству» - заявляв В.В. Путін. [12.2]

Раді належить утворити робочі комісії з фахівців, які знають цю проблематику і які мають високий авторитет у професійному та суспільному середовищі.

Рада повинна володіти об'єктивною інформацією про масштаби корупції, знати, в яких галузях буде найбільш вкоренилася, оперувати в роботі зрозумілими правовими критеріями і оцінками. Слід дати точну кваліфікацію самого поняття «корупція» і розуміти, що сприяє її поширенню вже в сьогоднішніх, сучасних умовах.

«Чим ефективніше і міцніше інститути громадянського контролю, тим менше шансів для зловживання посадовими повноваженнями і в особистих, і в групових корисливих інтересах. І тому одне із завдань Ради це розробка ефективних форм громадського контролю над державною і муніципальною владою »- це було останнім зауваженням В.В. Путіна на засіданні Ради при Президентові по боротьбі з корупцією. [12.2]

Ідея боротьби з корупцією підтримає і чинним Президентом Д. А. Медвєдєвим. 25 березня 2008 він заявив, що антикорупційний план має включати в себе як мінімум три розділи:

Перше - це законодавчі зміни в галузі кримінального права і процеси, пов'язані як з міжнародними зобов'язаннями Росії, так і з поточною ситуацією в країні.

Друга і, за його словами, набагато більш складна частина плану це саме створення антикорупційних стимулів. Це залежить "від загального рівня життя в країні, рівня зарплати, від того, наскільки безумовно і жорстко застосовуються закони стосовно тих, хто порушує закон, у відношенні так званих корупціонерів, тих, хто бере хабарі, здійснює інші корупційні дії". При цьому Д.А. Медведєв висловив думку, що вища форма такої мотивації, коли для особи, яка збирається отримати хабар, стає очевидним, що цього не слід робити, тому що це може зруйнувати всю його життя.

Третє це зміна правосвідомості, зміна мислення людей.

"Таким чином, це закони, система стимулювання і загальне поліпшення економічного клімату в країні, а також формування сучасного правосвідомості", - зазначив Медведєв. [12.2]

21 травня 2008 Держдума прийняла рішення про створення комісії щодо законодавчого забезпечення протидії корупції. До складу комісії увійшли 12 депутатів: вісім від що має більшість у Держдумі "Єдиної Росії", два від фракції КПРФ і по одному депутату від "Справедливої ​​Росії" і ЛДПР. Очолив комісію депутатедіноросс Олексій Волков, а його заступником став колишній заступник генпрокурора Володимир Колесников.

Комісія з протидії корупції утворена для того, щоб, зокрема, аналізувати федеральне законодавство з метою виявлення положень, що сприяють виникненню і поширенню корупції. Крім того, основними завданнями роботи комісії є розробка пропозицій щодо вдосконалення федерального законодавства у сфері правового забезпечення протидії корупції. Комісія буде вивчати вітчизняний і зарубіжний досвід у сфері протидії корупції і готувати пропозиції щодо його використання в законодавчій діяльності нижньої палати російського парламенту.

Висновок

Хоча людське життя, її приватні та громадські форми є плодом розуму і рук творців, багато що тут обмежено дуже об'єктивними підставами. Не випадково історичний погляд неодмінно фіксує в суспільному розвитку і долях абсолютно різних людей певні закономірності, тенденції, пориви, типове, кругообіг одного і того ж. Тривалий час існує поняття «бюрократія», яке характеризує своєрідну форму здійснення влади, що створила і відповідний стиль. Не варто забувати про те, що бюрократизм деформував реалізацію не тільки демократичної верховної влади, але і монархічної і аристократичною.

Однак, незважаючи на тривалий період «подолання» бюрократії, вона продовжує жити і має у здійсненні влади в найдемократичніших країнах чималий питома вага.

Поняття «демократія» містить у самому собі важко розв'язати протиріччя. В ідеалі влада повинна повністю відображати потреби, інтереси, цілі і волю народу, тобто всіх людей, що складають дане державне суспільство. Але влада практично завжди діє в умовах браку ресурсів, великого перепаду між обсягом і структурою потреб і реальними можливостями їх задоволення. На тлі критичного ставлення населення до діяльності більшості демократичних інститутів не випадковим виглядає і загальна негативна оцінка того, як працює демократія в Росії в цілому. Лише 13,8% росіян в тій чи іншій мірі задоволені роботою демократії в країні (причому, тільки 4,1% задоволені повністю) [12.1].

При розгляді проблеми демократизації політичного режиму і відповідно подолання бюрократизму в Російській Федерації треба чітко бачити і враховувати кілька обставин об'єктивного і суб'єктивного властивості.

По-перше, низький рівень соціально-економічного розвитку країни з точки зору не потужностей виробничої бази і досягнень науково-технічної думки, а реального задоволення потреб людей в їжі, одязі, житло, комунікаціях.

По-друге, нерозвиненість громадянського суспільства наслідок історично тривалого одержавлення життєдіяльності людей в Росії, як у дореволюційній, так і в післяреволюційний періоди.В-третє, ментальні характеристики російської свідомості, що походять з специфіки історичного шляху та сучасного стану матеріальної та духовної культури.

Таким чином, важливо створити умови для поступового усвідомлення та освоєння людиною нових умов життєдіяльності, дійсно придатних для її благополуччя і морального розвитку.

Демократизація політичного режиму є комплексний і історично тривалий процес, що направляється суб'єктивно шляхом використання та розвитку всіх форм механізмів демократії і вивіряють об'єктивно - через реальні і конкретні прояви демократії у життєдіяльності держави, її органів, суспільства, його об'єднань, кожного громадянина. Даний процес не можна розглядати як самоціль; демократія - це засіб раціонального вирішення приватних та суспільних проблем, активізації та гармонізації соціально-економічного і духовного розвитку, поліпшення взаємодії в системі «людина - суспільство - природа».

Якщо держава сприймається більшістю росіян як надцінність, як якась вища інстанція в реалізації не тільки приватних, але головним чином громадських інтересів, то влада і особливо чиновницький апарат, бюрократія - як зосередження всього самого негативного, що є в суспільстві.

Отже, працюючи над цим рефератом хотілося б відзначити, що більше б боремося з бюрократією, тим більше вона розвивається і розростається, чим більше хочемо створити демократичне суспільство, тим більше обмежуємо його, виконуючи волю уряду, майстерно видається за волю народу. Це спостерігається вже досить тривалий час і залишається тільки сподіватися, що в майбутньому на нас чекають зміни на краще.

11.03.09 Д.А. Медведєв підписав указ про реформування державної служби. Так хочеться вірити, що він стане дієвим!

Література

1. г. Конституція РФ 1993 р.

2. Агєєв BC Міжгруповое взаємодія: соціально-психологічні проблеми. M., 1990

3. Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. М. Омега-Л., 2006

4. «Новая Газета» № жовтня 2009 с.4

5. Державне управління: основи теорії та організації. Підручник. Під ред. В.А. Кравченко. М. Статус, 2000

6. Глазунова Н. І. Державне управління як система: М. ГГУ, 2001

7. Виконавча влада в Російській Федерації. Проблеми розвитку. М. Юрист, 1998

8. Мікіранко В.П. Бюрократія і сталінізм. Ростов, 1999

9. Шамхалов Ф. Теорія державного управління. Економіка, М. 2002

10. Пушкарем Г.В. Державна бюрократія як об'єкт дослідження / / Суспільні науки і сучасність / /. 1997. № 5.

11. Ріоні В.В., Кіратін О.І. Соціальна стратифікація. "Академія" М., 2005

12. Інтернет:

1. http://wciom.ru/

2. http://president.kremlin.ru/