Зміст
Введення
Глава 1. Методологічні аспекти вивчення бюрократії
1.1 Поняття бюрократії та еволюція теорії бюрократії
1.2 Витоки виникнення бюрократії в Росії
2. Місце бюрократії в системі державної влади
2.1 Особливості системи державних органів
2.2 Взаємозв'язок бюрократії та державної влади
3. Проблеми бюрократизму в системі державних органів та шляхи їх вирішення
3.1 Проблеми бюрократизму в сучасній системі
3.2 Шляхи подолання бюрократизму
Висновок
Список використаної літератури
Додаток
Введення
Аналіз феномену бюрократії в сучасній політичній науці далеко вийшов за рамки її розуміння як адміністративного явища, який передбачає опис ряду недоліків функціонального характеру. Бюрократія - це не тільки спосіб здійснення роботи в установах і не тільки специфічно організований, за певними критеріями відібраний шар службовців. Бюрократія - це тип державної організації і стиль життя в суспільстві. Це певний тип динаміки розвитку і пристосування до процесів модернізації суспільства.
У вітчизняній літературі до недавнього часу дослідження бюрократизації суспільства обмежувалося критикою дисфункциональной сторони її діяльності, властивих їй рутини, формалізму, відсталості поглядів, повільності виконавської функції. Протягом тривалого періоду навіть слабкі натяки на можливість існування бюрократії як професійної групи, а тим більше як соціального прошарку або типу державного устрою вважалися неприпустимими. У відповідність з цим її аналіз у кращому випадку здійснювався у формі критики західних концепцій і перш за все таких представників буржуазної наукової думки як М. Вебер або, в меншому обсязі, Д. Марч, Г. Саймон, Селзник.
У 90-і роки, однак, у зв'язку із зміною соціальних процесів спектр роздумів про бюрократії істотно розширився. З'явилися роботи, що аналізують феномени бюрократичного свідомості, зв'язок явища бюрократії з організаційно-управлінськими поняттями та явищами культури. У зв'язку з початком розвитку цього напряму російської наукової думки для нас не можуть не представляти інтересу спроби західних теоретиків концептуалізувати явище бюрократії, створити більш-менш цілісне бачення цього феномена як результату життєдіяльності самого соціального механізму, його організаційно-культурних складових.
Актуальність теми випускної кваліфікаційної роботи визначається складністю і суперечливістю сучасного періоду становлення російської державності, кризовими проявами у всіх сферах російської дійсності, загостренням політичної боротьби за вплив на інститути влади і контроль за діяльністю урядових структур. Численні недоліки сучасної системи державного управління добре відомі не тільки фахівцям, але і всім тим, хто стикається з роботою бюрократичного апарату за службовим обов'язком і в повсякденному житті. Саме тому реформування державного апарату Росії представляє собою один з найважливіших пунктів програми оновлення російської системи управління.
Мета випускної кваліфікаційної роботи - виявити особливості бюрократії і бюрократичного апарату в системі державних органів.
Для реалізації поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:
Визначити поняття бюрократії і простежити еволюцію основних теорій бюрократії;
Виявити витоки бюрократії в Росії;
Розглянути систему державних органів;
Виявити взаємозв'язок системи державних органів і бюрократії;
Дослідити проблеми бюрократизму в сучасній системі;
Визначити шляхи подолання бюрократії.
Дана випускна кваліфікаційна робота складається з трьох розділів. У першому розділі випускної кваліфікаційної роботи розглядаються методологічні аспекти бюрократії.
Перший розділ курсової роботи полягає двох пунктів .. у першому пункті розглядається поняття бюрократії і основні теорії еволюції бюрократії. У другому пункті даної глави розглядаються витоки виникнення бюрократії в Росії.
Другий розділ випускний кваліфікаційної роботи досліджує місце, яке займає бюрократія в системі державної влади. Дана глава містить два підпункти. У першому пункті розглядаються особливості системи державних органів. У другому підпункті даної глави досліджується взаємозв'язок бюрократії та державної влади.
Третя глава випускний кваліфікаційної роботи присвячена основним проблемам бюрократизму в системі державних органів та шляхів вирішення даних проблем. Третя глава складається з двох пунктів. Перший пункт розбирає основні проблеми бюрократії в системі державних органів. Другий пункт містить шляхи подолання бюрократизму.
При написанні випускної кваліфікаційної роботи автором були використані такі методологічні принципи як аналіз, об'єктивність, історизм, системність, статистичні.
Автором при написанні випускної кваліфікаційної роботи були використані різні нормативні акти, література різних авторів.
Глава 1. Методологічні аспекти вивчення бюрократії
1.1 Поняття бюрократії та еволюція теорії бюрократії
Слово «бюрократія» в буквальному перекладі на російську мову означає панування канцелярії (від франц. Bureau - бюро, канцелярія і грец. Kratos - влада, панування), влада апарату управління.
Вважається, що термін «бюрократія» був введений в обіг в 40-і рр.. XVIII ст. французьким економістом Вінсентом де Гурнеем, для якого бюрократія постає як певний спосіб здійснення державної влади за допомогою оплачуваних цивільних службовців-чиновників. Вживання цього терміна стає досить поширеним у соціально-політичній літературі окремих європейських країн у XIX столітті. У цьому столітті термін "бюрократія" зазвичай вживався для позначення особливого типу політичної системи, в якій міністерські посади займалися професійними чиновниками, як правило, відповідальними перед спадковим монархом. Бюрократії при цьому протиставлялася система представницького правління, тобто правління виборних політиків, підзвітних законодавчим зборам або парламенту 1.
Фундамент наукового розуміння проблем, пов'язаних з бюрократією, було закладено такими мислителями і вченими, як Н. Макіавеллі, Т. Гоббс, Ш. Монтеск 'є, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегель, А. Токвіль, Дж. Мілль, К. Маркс.
Початок розвитку теорії бюрократії на терені політичного аналізу поклав Г. В. Ф. Гегель. Він перший підкреслив ту роль, яку відіграють державні службовці, або функціонери, у процесі уніфікації та раціоналізації суспільства, протистоячи роздробленості на рівні громадянського суспільства в сфері економічної відособленості індивідів. Він фактично почав розробку того, що в сучасній політичній літературі позначається як інститут державного управління (в інструментальній традиції державознавства) або інститут держави (в етичній традиції). Сенс існування і завдання цього інституту (в обох коннотациях) складаються у творенні, відстоюванні і збереженні загальної, об'єднавчої точки зору, у підтримці ідеї первинності суспільства як певної єдності над суспільством як суперечливому безлічі інтересів.
За часів Гегеля бюрократія асоціювалася насамперед з поняттям централізованого європейської держави як прогресивного для тієї епохи явища. У його концепції ідеї раціонального влаштування такої держави досягли найбільш вигостреного і завершеного вираження. У "Філософії права" він поєднав етичний раціоналізм І. Канта і традиції німецького ідеалізму, віднісши їх з реаліями інституційного устрою Прусської держави свого часу. (Всеосяжна регуляція життя громадян Пруссії тієї епохи різко контрастувала з британською системою самоврядування).
Гегель вважав прусська держава втіленням раціонального устрою людського суспільства як з точки зору досягнення загального блага, так і в перспективі реалізації індивідуальних цілей саморегуляції особистості 1. Він розглядав бюрократію як один з трьох основних шарів суспільства, поряд із шаром промисловців і аграріїв. При цьому бюрократичний шар, або шар цивільних службовців, на його думку, був єдиним шаром в суспільстві, який втілював в собі і реалізовував у дійсності загальний інтерес. Приватний інтерес цивільних службовців, вважав він, збігається із загальним інтересом. Реалізація ж загальнодержавних цілей, а також легітимність самого шару бюрократії, повнота довіри по відношенню до нього з боку народу багато в чому залежать від політичної культури та соціально-політичної поведінки цього шару. Звідси виникає необхідність приділяти особливу увагу освіті і навчанню представників цього шару як громадян і як професіоналів, щоб вони були на рівні пред'явлених до них вимог і на рівні виникають перед ними завдань.
Також А. Токвіль (1805 - 1859) зазначав, що централізація, настирливість, всемогутність суспільної влади, однаковість її законів - ось найбільш характерні риси всіх зароджуються сьогодні політичних систем 1.
Англійський філософ і економіст Дж.С. Мілль (1806 - 1873) протиставляв бюрократію і парламентську демократію як два протилежних типи політичної системи.
Парадоксальним наступником гегелівської традиції государствоведческой думки був К. Маркс. Парадоксальним - тому, що він критично підійшов до гегелевскому спадщини, наступником - тому, що, як і в Гегеля, бюрократія асоціюється у нього з управлінням державою.
У працях К. Маркса (1818 - 1883) проблема бюрократії не була центральною і не отримала систематичного розгляду. Тим не менш теоретична спадщина Маркса з дослідження проблеми бюрократії видався цікавим і досить цінним, зберігаючи свою актуальність і донині, і тому не може ігноруватися 2.
У своїх ранніх роботах, написаних у 1842 - початку 1843 р., Маркс фіксує прояв бюрократичних відносин в двох сферах: 1) всередині бюрократії; 2) між бюрократією і суспільством (іншими словами, стосовно до об'єкта управління).
У праці "До критики гегелівської філософії права» Маркс розкрив багатошаровість і суперечливість бюрократії. Критикуючи однобічність Гегеля, прагне видати бюрократію за ідеальний спосіб адміністрації, Вузькість поглядів Гегеля на бюрократію проявилася в тому, що він прийняв її формальну організацію за дійсну. При цьому німецький філософ, з точки зору Маркса, абсолютно невірно відобразив її природу, самосвідомість і образ дій 1.
У процесі дослідження бюрократії Маркс вводить категорію «державний формалізм», який являє собою перетворення державних завдань у канцелярські завдання і навпаки. При цьому цілі держави перетворюються в засіб підтримки стійкості установ, форм регламентації діяльності і матеріальних інтересів чиновництва, загальним мотивом діяльності та поведінки якого є корисливість. У підсумку, бюрократія, як вважав Маркс, вважає саму себе кінцевою метою держави.
Нарешті, в критичному аналізі «Філософії права» Гегеля Маркс використовував категорію відчуження. Особливо успішним і ефективним було застосування Марксом поняття відчуження для аналізу свідомості та психології бюрократа. Привілейоване становище бюрократії служить джерелом містифікації її свідомості. Маркс проводив аналогію між релігійним і «бюрократичним свідомістю», бюрократи для нього - «єзуїти держави та її теологи». Тому свідомість бюрократа є якийсь рід магії, формулу релігійного поклоніння, знаряддя містифікації і обману себе і інших. У силу соціальної обмеженості чиновник часто не в змозі виявити за видимістю дійсність, за існуючим - сутність. Він приймає як само собою зрозуміле, що даний порядок, приписуваний конкретним законом, еквівалентний порядку взагалі.
Безперечною заслугою марксистського аналізу, як відзначають західні дослідники, є те, що він зробив бюрократію емпірично відчутним явищем і представив її опис, яке не втратило своєї актуальності й досі. Сучасні аналітики продовжують стверджувати, наприклад, що бюрократія створює хибні кола, на яких грунтується її функціонування, що нижчі чиновники віддають ініціативу та дозвіл важких ситуацій у руки начальства, а останнє залишає за підлеглими необхідність справлятися з окремими приватними ускладненнями, не допускаючи інформацію про них в верхні ешелони влади (щоб вони "не турбували начальство"). Така солідарність на основі некомпетентності тісно пов'язує нижні ланки ієрархії з верхніми і з усією бюрократичною організацією як системою. Відмовитися від бюрократичного єднання можна лише відмовившись одночасно від своєї посади, а заразом від привілеїв і від матеріальних переваг, з нею пов'язаних. Продовжує залишатися актуальною і така риса бюрократичної організації, як кар'єризм, що виражається в тому, що сутнісний сенс роботи підпорядкований в ній прагненню до збереження або підвищення особистого статусу всередині бюрократичної ієрархії.
Першим вченим, який дав систематизований аналіз державної бюрократії, був німецький соціолог М. Вебер (1864-1920). Основним джерелом, в якому найбільш повно представлена теорія бюрократії німецького соціолога, є його фундаментальний і підсумковий праця - «Господарство і суспільство» (1922 р.), який залишився незавершеним. Проблема влади бюрократії розглядалася Вебером у політичних статтях, зокрема, в його статті «Парламент і уряд у реформованій Німеччині» (1917 р.).
Вебер характеризує патримоніальної чиновництво і раціональну бюрократію як два у багатьох відношеннях протилежних типу, але не проводить між ними непереборної кордону 1. Проміжне становище між цими двома типами займає в його теоретичних побудовах патримоніальної бюрократія. Згідно Веберу, при чисто традиційному пануванні управлінський персонал не володіє такими рисами бюрократичної адміністрації, як чітке розмежування сфер повноважень, раціональна ієрархія посад, призначення на основі добровільного контракту, спеціальна підготовка як умова заняття посади та постійне грошову платню. Однак всі перераховані вище ознаки, окрім, мабуть, лише контрактно-договірних відносин, можуть в тій чи іншій мірі присутній в патримоніальної бюрократії.
Таким чином, на відміну від суто традиційних управлінських структур, патримоніальної бюрократія містить і деякі раціональні елементи. Але визначальною ознакою патримоніальних бюрократій (як і патрімоніального управління) служить особистісний, а не формально-правовий характер відносин влади. Тому елемент ірраціоналізму неминуче присутній в патримоніальної бюрократії, оскільки голова такої бюрократії не пов'язаний будь-якими формальними правилами і в багатьох випадках може діяти абсолютно довільно.
Як вказує М.В. Масловський, поняття «патримоніальної бюрократія» в роботах М. Вебера позначає, мабуть, не ідеальний (чистий) тип, а лише конкретні приклади управлінських структур, що володіють певними раціональними рисами, але діють в умовах традиційного панування. Крім особистісних відносин між главою держави і чиновниками, патрімоніальние бюрократії відрізняє тенденція до апроприації державних посад займають їхніми чиновниками. Основу влади патримоніальної бюрократії утворює насамперед привласнення чиновниками посад і пов'язаних з ними привілеїв та економічних переваг. Але граничне розвиток тенденції до такого присвоєння означає втрату чиновництвом бюрократичного характеру і трансформацію патримоніальної бюрократії в децентралізоване «станове» панування, яке вже не є бюрократичним 1.
Якщо патрімоніальние держави існували повсюдно в різні історичні епохи, розвинений бюрократичний апарат сформувався в них лише в окремих випадках. Історичними прикладами щодо високорозвинених форм бюрократичного управління в умовах патрімоніального держави служать Вебером бюрократії, що існували в Стародавньому Єгипті, в Китаї, в пізній Римській та Візантійській імперіях, а також у Західній Європі в епоху абсолютизму 1.
Раціональна бюрократія досліджується Вебером у ході аналізу легального панування. Для такого панування характерно, що члени організації підпорядковані системі безособових абстрактних правил, які можуть бути змінені відповідно до прийнятих процедур. Найбільш чистий тип легального панування здійснюється бюрократичним управлінським апаратом, який складається з чиновників, які діють відповідно до таких принципів:
1) вони особисто вільні і підпорядковані влади тільки в тому, що стосується їх безособових посадових обов'язків;
2) вони організовані в чітко встановлену ієрархію посад;
3) кожна посада має строго певною сферою повноважень;
4) чиновник обіймає посаду на основі добровільного договірного угоди;
5) кандидати на заміщення посади відбираються на підставі їх спеціальної кваліфікації на конкурсній основі за проходження іспитів або за бажанням дипломів, що вимагає від кандидатів наявності відповідного спеціалізованого освіти; чиновники призначаються на посаду, а не обираються;
6) винагородою служить постійне грошове жалування з правом на пенсію;
7) посаду розглядається як єдиний або, принаймні, основний рід занять займає її особи;
8) існує система службового просування у відповідності зі старшинством або заслугами;
9) чиновник відділений від володіння засобами управління і не присвоює свою посаду;
10) він підпорядкований у своїй діяльності жорсткою і систематичній дисципліні і контролю.
Вебер зазначав, що повсюдне поширення бюрократії (у державному апараті і політичних партіях, в університетах, в армії і т.д.) викликане, перш за все, тим, що вона виявляється більш ефективною, ніж будь-яка інша форма управління. Точність, надійність, швидкість, безособовість, дисципліна, передбачуваної, знання, сталість управлінського процесу і наступність, уніфікованість, єдиноначальність, субординація, спеціалізація, зведення до мінімуму конфліктів та економічність - все це, вважає німецький соціолог, досягає найвищого розвитку у бюрократичній організації. Крім того, бюрократична організація - найбільш раціональне інституційний устрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві, і основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців. Тенденція бюрократизації сучасного - масового - товариства (як і процес раціоналізації) визначалися німецьким соціологом як «доля епохи» 1.
Таким чином, бюрократія, яка служить ефективним знаряддям управління в сучасному суспільстві, зовсім не підготовлена до того, щоб виконувати функцію визначення державної політики. Вторгнення бюрократії в політичну сферу, коли вона перетворюється з виконавця до органу прийняття політичних рішень, розцінювалося Вебером як зловживання владою.
Теорія бюрократії Вебера стала вершиною класичного раціоналізму і разом з концепцією Вільсона - Гудноу багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX столітті.
Слід зазначити, що становлення сучасних концепцій державної бюрократії проходило під безпосереднім впливом виникла після Першої світової війни теорії організацій, яка згодом досить інтенсивно розвивалася як нової галузі знання. При цьому інтерес дослідників підігрівався і заохочувався потребами приватного підприємництва, пошуком нових форм підвищення продуктивності праці і прибутковості підприємств. Вивчення державних організацій йшло повільніше, проте загальні, принципово значущі риси будь-якої організації дозволяли дослідникам використовувати методологічні напрацювання. До речі, сам Вебер розрізняв дві форми бюрократії - державну і приватну, що дало підставу вважати його одночасно і класиком теорії організацій, і основоположником сучасних концепцій державної бюрократії.
Таким чином, появи сучасних наукових уявлень про державну бюрократії передувало, по-перше, визнання принципу поділу політичної і бюрократичної діяльності і розуміння необхідності професіоналізації управлінської праці, а по-друге, виявлення специфічних особливостей бюрократії як особливого способу організації спільної діяльності і як особливої соціальної групи . У кінцевому рахунку державна бюрократія могла тепер розглядатися як самостійний об'єкт наукового дослідження.
Свій подальший розвиток теорія державного управління і бюрократії отримала у працях «класичної школи» та школи «людських відносин», які представляли напрямок «науковий менеджмент», яке переважало у першій третині XX ст.
Представники «класичної школи» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні й ін) сконцентрували увагу на вивченні організаційних структур, їх ієрархії, офіційних і комунікативних потоках, безособових елементах організації, нормативному регулюванні всіх сторін діяльності організації і на цій основі запропонували моделі формальних структур і відносин 1.
Метою «класичної школи» була розробка принципів адміністративно-державного управління. Так, французький вчений А. Файоль сформулював 14 загальних принципів керування: поділ праці, влада (право віддавати розпорядження та сила, принуждающая їм підкорятися), дисципліна, єдність розпорядження, єдність керівництва, підпорядкування приватних інтересів загальним, справедливу винагороду персоналу, централізація, ієрархія, порядок (кожен повинен знати своє місце), справедливість (рівна оплата за рівну працю), сталість складу персоналу, ініціатива, єднання персоналу («корпоративний дух»). Ідеї А. Файоля багато в чому перегукувалися з теоріями американських класиків менеджменту - Ф. Тейлора, Г. Емерсона, Г. Форда. Майже всі «класики» були переконані, що проходження розробленими ними принципам призведе до успіху державного адміністрування в різних країнах. Найбільш важливі постулати класичної теорії можна поділити в такий спосіб: наука замість традиційних навичок, гармонія замість протиріч, співробітництво замість індивідуальної роботи, максимальна продуктивність на кожному робочому місці 1.
У рамках класичної школи система адміністративно-державного управління постає як регламентована зверху до низу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Така модель досить ефективна в умовах стабільної соціального середовища і однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона до цих пір знаходить своє застосування на різних рівнях управління.
У цілому сильні сторони класичного підходу полягають у науковому осмисленні всіх управлінських зв'язків у системі адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності праці шляхом оперативного менеджменту. Разом з тим представники класичної школи не досліджували властивості мінливості організації, її адаптацію в зовнішньому середовищі, суперечності і внутрішні джерела розвитку, а головне - «забули» про людський фактор.
У 30-і рр.. виникла школа «людських відносин» як реакція на недоліки класичного підходу, у відповідь на його нездатність усвідомити людські відносини як основного елементу ефективності організації. Представники цього напряму (наприклад, американські вчені А. Маслоу, Е. Мейо, М. Фоллет та ін) зробили акцент на організації як людській системі, на соціологічних та соціально-психологічних аспектах поведінки її членів. Зокрема, у своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних факторів, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося добитися підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації 1.
Необхідність доповнення веберовской-вільсоновськими концепції бюрократії, її певна обмеженість були усвідомлені в роки Другої світової війни і незабаром після неї.
Затвердження Вебера про найвищої ефективності бюрократії також піддалося критиці. На думку таких вчених, як Р. Мертон, Ф. Селзнік, Т. Парсонс, А. Гоулднер та інші, які використовували функціональний підхід до дослідження бюрократії, Вебер не врахував можливості прояву в бюрократичних організаціях різного роду «дисфункцій». Так, американський соціолог Р. Мертон описав найбільш поширену дисфункцію бюрократичної організації, суть якої - в так званій «підміні цілей», коли норми і правила, яких дотримуються бюрократи, із засобів досягнення організаційних цілей перетворюються на самоціль. Інструментальний і формальний аспекти бюрократичної посади вважаються більш важливими, ніж сам зміст роботи. Більш того, ці дисфункціональні аспекти системи підкріплюються, коли в якості реакції, наприклад, на протести клієнтів бюрократ захищає себе, діючи ще більш формальним і відсталим чином. Іншими словами, той же самий структурний елемент може мати, згідно Мертону, як функціональні (наприклад, передбачуваність), так і дисфункціональні наслідки з точки зору організаційних цілей - відсталість і нездатність легко пристосовуватися, формалізм і ритуалізм.
У роботах американського соціолога А. Гоулднером бюрократія розглядається як нормальний і «здоровий» інститут, а негативні прояви бюрократичної практики у вигляді формалізму, відсталості, тяганини і т.д., тобто всього того, що позначається терміном «бюрократизм», характеризуються як дисфункції , «патології». В одній зі своїх робіт Гоулднер зазначав, що якщо начальник зауважує у підлеглих йому працівників відсутність мотивації, він починає контролювати їх більш прискіпливо. Такий підхід з боку начальника може породити дві проблеми. По-перше, якщо у працівників є мотивація, вони можуть виконувати свою роботу без прискіпливого контролю. По-друге, дріб'язковий і сверхпрідірчівий контроль пов'язаний з обмеженнями і покараннями. Таким чином, правила, вироблені для того, щоб, усуваючи особисте начало, зменшити або усунути напруженість, властиву відносин підпорядкування і контролю, в результаті закріплюють цю напруженість "підхльостування" низьку мотивацію працівників 1.
Оригінальна інтерпретація дисфункціональних аспектів роботи бюрократичних організацій міститься у працях відомого французького соціолога М. Крозьє, ім'я якого на Заході асоціюється насамперед з назвою його основоположного праці - "Бюрократичний феномен", завдяки якому він став з 1963 року широко відомий у Європі, а з 1964 р. з переведенням його роботи на англійську мову, і на американському континенті. Незважаючи на тривале і досить пильну увагу соціологів до теми бюрократії, незважаючи на блискучу опис М. Вебером "ідеального типу бюрократії" і всю поствеберіанскую літературу, проблема бюрократії, за твердженням Крозьє, до цих пір не отримала належного дозволу. Вона все ще залишається "ідеологічним міфом нашого часу" 1.
Парадокс, з точки зору французького соціолога, виникає з подвійності самого явища бюрократії, яка намітилася вже в роботах М. Вебера. З одного боку, розвиток бюрократичних процесів є наслідок і прояв раціональності, і в цьому сенсі бюрократія вище інших форм організації. З іншого боку, створюється враження, що організації такого типу досягають успіху саме завдяки своїм поганим якостям, тобто завдяки тому, що зводять своїх членів до ситуації стандартизації. У цьому сенсі бюрократія виступає "як свого роду Левіафан, який готується звернути в рабство всю людську расу". Попередні дослідження бюрократії, на думку М. Крозьє, недостатньо чітко виявляли значення цього протиріччя.
Оригінальність підходу М. Крозьє полягала в тому, що в дисфункціях бюрократії він побачив не відхилення, а конституирующее властивість у функціонуванні сучасних бюрократичних організацій, їх "латентну функцію". Як це не парадоксально виглядає на перший погляд, але саме дисфункції, як вказував французький соціолог, зберігають і посилюють бюрократію: "Бюрократична система організації - це така, в якій дисфункції стали головним елементом рівноваги".
Західні вчені відзначають також, що бюрократичне управління ефективно, якщо умови середовища постійні, а управлінські завдання і ситуації є однотипними. Якщо ж проблеми різноманітні, швидко змінюються і виступають у різних аспектах і взаємозв'язках, то бюрократична організація стикається з важкопереборною перешкодами, а принципи ієрархії, спеціалізації, безособовості та нормативного регулювання всіх сторін діяльності організації тільки погіршують ситуацію. Так, дотримання правил може призвести до відсутності гнучкості. Безособовий характер відносин породжує бюрократичне байдужість і бездушність. Ієрархія перешкоджає прояву індивідуальної відповідальності та ініціативи.
Г. Шмідт і Х. Трайбер, зіставивши основні характеристики адміністративно-державної діяльності у другій половині XX століття з діяльністю бюрократії «класичного типу», розробили ідеальний тип сучасної «політичної бюрократії» (див. додаток 1.).
У цілому, теорії, засновані на некласичної парадигмі (в тому числі і поведінковий підхід, який був дуже популярний в 50-60-і рр.. XX ст.), «Зосередили дослідний дискурс на вивченні людей - змістостворюючого чинника організації». У рамках цих теорій були розкриті чинники особистісної мотивації людини, задоволеності працею як основного чинника підвищення ефективності організації, а також розроблені механізми розвитку ініціативності службовця, що переходить через делегування прав і відповідальності в самоврядування. Основною метою школи поведінкових наук в найзагальніших рисах було підвищення ефективності бюрократичної організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів 1.
Проведений аналіз основних теоретичних підходів до дослідження проблем бюрократії показує, що представників різних шкіл насамперед поділяє акцентування уваги або на формально-структурних, або на людських сторонах адміністративної організації, при цьому кожна з теорій виявляє в об'єкті дослідження іманентно притаманні йому елементи і процеси, які існують як суперечливе взаємодоповнююче єдність, що дозволяє цим теоріям співіснувати, доповнювати або конкурувати один з одним, культивуючи тим самим полі спільного наукового пошуку, органічно включає досягнення різних наукових шкіл.
Англійський соціолог М. Елброу склав досить повну класифікацію концепцій (смислових значень) бюрократії, яку дещо пізніше доповнив американський соціолог Ф. Ріггс:
1) посадові особи (чиновники, службовий персонал, бюрократи);
2) апарат (система взаємопов'язаних посадових осіб, адміністративний апарат);
3) організація зі штабом службовців (будь-яка організація: велика комплексна, сучасна, бюрократизованою);
4) бюрократизованою держава (політична система, в управлінні якої домінуюча роль належить її посадовим особам);
5) бюрократи при владі (правління, здійснюване чиновництвом; чиновництво як правлячий клас);
6) бюрократизм (бюрократичне поведінку, організаційна ефективність);
7) бюро-раціональність (раціональна організація, ефективна адміністрація);
8) адміністрація, здійснювана чиновниками (виконання завдань організації її штатом чи посадовими особами);
9) бюрократія («ідеальний» тип бюрократії М. Вебера та інших авторів, що характеризується рядом певних рис);
10) патобюрократія («ідеальний» тип змінного ряду негативних властивостей, притаманних апарату або системи посадових осіб);
11) бюрократичне суспільство (будь-яке суспільство, де домінує бюрократія: предіндустріальное бюрократичне суспільство, бюрократизованою суспільство) 1.
Наведена класифікація свідчить про те, що до теперішнього часу концептуалізація бюрократії в соціальних науках на Заході характеризується розпливчатістю і досить великим розбіжністю смислових значень. Це стає причиною «термінологічної та смислової плутанини», яка властива роботам, присвяченим аналізу проблеми бюрократії. Як висловився один зарубіжний автор, «бюрократія видається явищем, про яке кожен говорить, що кожен відчуває і знає з досвіду, але яке не піддається концептуалізації».
1.2 Витоки виникнення бюрократії в Росії
Слід зазначити, що історичні основи російської бюрократії і бюрократій західноєвропейських також істотно відмінні. «Збирання Руської землі» необхідно вимагало централізації в управлінні, а централізація неминуче породжувала бюрократію. Наше дворянство вийшло з середовища бюрократії і було станом переважно служивим.
В історії Російської держави проглядаються глибокі коріння і традиції російської бюрократії, яка має своїми специфічними особливостями. Громадянського суспільства європейського зразка в нас ніколи не існувало. Російська держава завжди панувало над російським суспільством. Економічні перетворення, наприклад, здійснювалися тільки зверху, тобто в інтересах, перш за все, бюрократії і нею ж проводилися в життя шляхом державного примусу, насильства над іншою частиною суспільства. На цьому грунті формувалася бюрократична традиція політичної думки і практики: громадянин є власність держави і всі його дії або визначаються владою, або є замахом на владу 1.
У той час держава стала всеосяжним інструментом для реалізації завдань, спрямованих на своє відтворення. Усі сфери суспільного життя в цьому випадку вимагали тотальної підконтрольності з боку держави. Без цього саме існування бюрократичної держави ставало неможливим. У свою чергу необхідність в повному контролі та дотриманні інтересів держави вимагає постійного відтворення апарату, який зможе здійснювати цей контроль і дотримуватися свої інтереси.
У російській традиції поняття «бюрократія» спочатку оцінюється негативно. Більш того, можна сказати, що в російській менталітеті «бюрократ» і «бюрократизм» - лайливі слова. Російська громадська думка від О.М. Радищева до В.С. Соловйова, від А.С. Хомякова до В.В. Розанова вельми критично ставилася до «єдиновладдя петербурзької бюрократії під приводом самодержавства». Чиновник в суспільній свідомості асоціюється переважно з персонажами Гоголя, Салтикова-Щедріна, Сухово-Кобиліна.
На думку А.Г. Левінсона, поняття «бюрократія» в негативному сенсі «виражає відношення до діяльності спеціалізованої соціальної групи (державних) службовців, а саме: докір цієї групи з боку суспільства в невиконанні нею своїх зобов'язань перед суспільством, у зловживанні тією владою над іншими групами в суспільстві, якою вона має ». Під цим поняттям може матися на увазі і відрив виконавчих органів деякої організації від неї самої, коли «орган, підлеглий організації, суспільству, перетворюється на орган, що підкоряє тих, чию волю він покликаний виконувати; слуга стає паном» 1.
Є.Г. Морозова справедливо вказує, що термін «бюрократія» є фактично синонімічним терміну «державна служба». «Адже в тій мірі, в якій державна служба на практиці виходить за рамки механічного виконання та застосування законів, вона і стає«-кратний »- бюрократією, адміністрократіей, адміністративною владою. А саме в цій якості вона і цікавить політологію, суспільство в цілому ». Ось чому в нашому дослідженні термін «державна бюрократія» вживається нарівні з терміном «державна служба» 2.
Необхідно зазначити, що дуже часто змішують універсальні бюрократичні принципи організації управління, бюрократію як соціальний шар, який здійснює повсякденне управління державною машиною, і бюрократизм - соціальну хворобу управлінців.
У Росії виділення державної служби в особливий напрямок публічно-професійної діяльності та виникнення бюрократії йшли паралельно з виникненням і посиленням державної влади, створенням Російського централізованого держави, а потім і Російської імперії. Скасування місництва в 1682 р. стала початком перетворення державної служби в Росії і показала необхідність упорядкування нової системи призначень і налагодження виробництва в чини для згуртування складається бюрократії як опори розвивається абсолютизму. Ще за царювання Федора Олексійовича був підготовлений проект "Статуту про службове старшинство бояр, окольничий і думних людей", який не був реалізований. Політична і державна централізація з необхідністю вабила і вибудувану на тих же засадах бюрократичну систему, безпосередньо і виключно підпорядковану верховної влади, виділення особливої соціальної групи посадових осіб, наділених владою і стають всепроніцающей і домінуючою силою в суспільстві 1.
Виникнення професійної державної служби та бюрократії в Росії було пов'язане з державними реформами Петра I, створення яким "регулярного держави" (у сучасному розумінні - "раціонально керованого держави") вимагало зміцнення апарату управління та його рушійної сили - "регулярної" ("раціональної") бюрократії. Можна говорити про те, що саме з цього часу з'явилася "професійна діяльність щодо забезпечення повноважень державних органів" - як це і закріплено в сучасному російському законодавстві. З кінця XVIII ст. - Початку петровського правління - організаційні перетворення центрального і місцевого державного апарату незмінно кореспондувати з бюрократично-кадровим забезпеченням їх діяльності - удосконаленням системи державної служби.
Перехід від служби государю до державної служби з переходом від окремих службових доручень боярам і створення відповідних установ (Наказів) до узгодженої, вибудуваної за єдиною схемою системі центральних та місцевих державних установ з постійним складом посадових осіб зажадав рішення і проблем організації державної служби. Паралельно приблизно в 1719-1722 рр.. була проведена робота зі створення узаконення про державну службу, хоча збір відомостей про європейському законодавстві (англійською, шведською) розпочався раніше і продовжився збором необхідних матеріалів Іноземної колегією у Франції, Голландії, Данії і Пруссії. Підготовчі матеріали містили оригінали текстів їх законів про надання чину - шведських статутів про чини 1696 і 1705 рр.., Регламентів данських королів Християна V (1699 рік), Фредеріка IV (1717 рік) та ін, переклади на російську мову, а також зведений узагальнюючий документ з цього питання. Російська практика була узагальнена у вигляді підготовлених за наказом царя "Показань найдавніших російських чинів цивільних і придворних з пояснення кожного" 1.
Петро I особисто пропрацював і чотири рази відредагував підготовлений А.І. Остерманом проект, який потім направив для обговорення в Сенаті, Військової і Адміралтейської колегіях. Після розгляду отриманих зауважень проект був царем в остаточному варіанті внесений на затвердження в Сенат. 24 січня 1722 Петро I підписав знамениту "Табель про ранги" (повна назва: "Табель про ранги всіх чинів військових, статських і придворних, які у якому класі чини; і які в одному класі, ті мають по старшинству часу вступу до чин між собою, проте ж військові вище протчие, хоча б й старіше, хто в тому класі пожалуваний був "). Цей законодавчий акт на два наступні століття визначив основи державної служби в Росії.
В основі причин видання "Табелі про ранги" лежали потреби соціально-політичного характеру. З одного боку, вплинуло ускладнення соціальної структури суспільства, у зв'язку з чим вже на рубежі XVII і XVIII ст. треба було виділення державної служби в самостійну сферу діяльності для забезпечення її відносної незалежності, а разом з тим - створення особливої, професійно, соціально і корпоративно виділеної групи державних службовців. З іншого боку - посилення державно-правових засад у діяльності державної влади (коли юридичний інструментарій її політики набував системообразующее значення у створенні державних управлінських структур) та підвищення ролі законів як актів оформлення політичної волі монарха і головного джерела права, які мали виконуватися всіма підданими незалежно від положення в становій та службової ієрархії. У цих умовах на законодавче регулювання переводилася і державна служба, в основі якої мала відбутися б визначена законом "монарша воля" у вигляді компетенції того чи іншого чиновника з вирішення державних справ, відступ від якої розглядалося як невиконання приписів глави держави, від якого виходила і сила закону , і "головне єдиноначальність" у країні 1.
"Табель про ранги" за своїм змістом насамперед передбачала ієрархію посад, за якими і давався чин, але при цьому не завжди було можливо поділ посад і чинів. "Табель" складалася з таблиці, яка власне і визначала 14 класів (рангів) з відповідними їм чинами і посадами кожного з двох родів державної службової діяльності - військовий (сухопутний служба і морська) і громадянська (світська і придворна) служба, а також дев'ятнадцяти коментують його "пунктів". Військова служба була поставлена на перше місце - чини "військові вище протчие". Ранг при цьому можна розглядати як звання, а право на нього давала посаду. Оскільки "Табель" регулювала головним чином статус дворянській бюрократії, то нижчі офіцерські чини в армії і дрібні службовці цивільного відомства - канцеляристи, переписувачі та інші - в неї внесені не були.
В основі узаконення лежало переважне право вступу на державну службу дворян (головним чином потомственого помісного дворянства), які мали пільгові умови вступу на службу і швидкого просування по її рангах. При цьому влада, звичайно ж, враховувала значення дворянства і як соціальної її опори, і як більш утвореного в цілому стану. Бралося до уваги і те, що дворяни мали майнову забезпеченість, оскільки сама державна служба вважалася для дворян станової обов'язком і давала досить невелике матеріальну винагороду. При цьому передбачалося, що кожен службовець був зобов'язаний пройти їх, починаючи знизу і доверху, прослуживши в кожному класі певну кількість років, але термін перебування в них за особливі заслуги по службі міг бути скорочений. Для переходу в наступний клас необхідно було зайняти вакантну вищестоящу і відповідну наступного чину посаду.
Така система державної служби передбачала забезпечити заміщення зазначених у табелі вакансій і придбання необхідних знань і навичок самим досвідом державної служби - спочатку основного засобу навчання службовців. Згадувалася в "Табелі" і виплата грошового платні, яке починає в петровський царювання витісняти роздачу землі і сприяє формуванню бюрократії як соціальної групи, не належала до класу землевласників, але стояла на сторожі інтересів верховної влади і феодального держави 1.
В умовах станового ладу в Росії державна служба пов'язувалася з обов'язковою наявністю дворянського стану і посадовець повинен був мати статус дворянина, тому "Табель" передбачала, що кожен вислужили перший - нижчий - класний чин мав право отримати дворянство.
Петро I заклав основи професійної державної служби. Певні "Табелем про ранги" положення закріпили на наступні майже два століття основні принципи стану російського чиновництва. Подальший розвиток системи державної служби відобразило політику верховної влади у сфері державно-правового будівництва в Росії, яка проявилася в інституціоналізації державної служби за двома напрямками - загальному визначенню кадрової політики та формування професійної бюрократії як інструменту управління суспільством. З цього часу чиновництво починає займати важливе місце в реалізації державної політики, стає "кров'ю і плоттю" державного механізму влади. У послепетровское час, протягом другої чверті XVIII ст., "Табель про ранги" була основним регулятором державної служби та узаконенням, визначав становище російського чиновництва.
Багато рис російського бюрократизму, на жаль, відтворюються і в сучасній Росії.
На сьогоднішній день система державного управління в Російській Федерації характеризується численними негативними рисами, причини яких почасти криються в її історичному минулому. Російський бюрократичний апарат не відповідає концепції раціональної бюрократії Вебера 1.
Бюрократизація та корупція апарату, широка участь посадових осіб у комерційних підприємствах, суміщення одними і тими ж людьми декількох постів в законодавчих та виконавчих органах влади, правовий нігілізм, недостатня відпрацьованість законодавчих актів, указів і постанов, непродумані висловлювання представників "верхів", спроби обмеження конституційних прав людей, нездатність протистояти наростаючому валу злочинності - все це самим серйозним чином компрометує чиновництво.
2. Місце бюрократії в системі державної влади
2.1 Особливості системи державних органів
Державна служба з'явилася в системі соціальних відносин як необхідна умова для нормальної життєдіяльності суспільства і як засіб забезпечення інших видів соціальної діяльності, перш за все виробництва, забезпечення виробництва головним чином в інтелектуальному відношенні. Недарма довгий час під службою взагалі розумілася сфера розумової праці. Проте в даний час така теза відкидається як критерій для відмежування служби від інших видів соціальної діяльності
Формальною ознакою служби (її організації) завжди виступає заміщення посади. Під посадою розуміється заснована в установленому порядку первинна структурна одиниця тієї чи іншої організації, що визначає зміст і обсяг повноважень що посідає, її особи 1.
Аналізуючи ст. 1 Федерального закону «Про систему державної служби Російської Федерації» можна виділити наступні ознаки державної служби:
по-перше, це професійна діяльність, тобто здійснювана але основі спеціальних знань і навичок;
по-друге, в процесі здійснення цієї діяльності відбувається реалізація компетенції державних органів,
по-третє, ця діяльність спрямована на забезпечення функціонування державних органів;
по-четверте, така діяльність являє собою виконання посадових обов'язків конкретними особами, що заміщають штатні державні посади. І, нарешті, діяльність ця повинна бути оплачена виключно з державного бюджету.
Державна служба здійснюється в апаратах органів представницької та судової влади, в органах виконавчої влади, а також в інших державних органах, що реалізують від імені держави його цілі та функції і віднесених актами законодавства РФ і суб'єктів РФ до державної служби. Статтею 2 ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» державна служба включає в себе наступні види державної служби: державна цивільна служби, військова, правоохоронна.
Громадянська служба може бути загально функціональної - здійснення державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (наприклад, діяльність персоналу в адміністрації суб'єкта РФ, міністерствах); спеціальної - реалізація особливо встановлених в нормативних правових актах повноважень службовців, які займають посади в державних органах, що мають виражену галузеву компетенцію, яка визначає специфіку діяльності персоналу (наприклад, діяльність в апараті судів, дипломатична служба, служба на залізничному транспорті). Однак, підрозділ цивільної державної служби на основі наявності специфіки функцій вельми умовно, тому що вся система державних органів, особливо органів виконавчої влади, базується на принципі галузевого побудови 1.
Стаття 3 Закону «Про систему державної служби Російської Федерації» встановлює наступні принципи цивільної служби:
федералізм, що забезпечує єдність системи державної служби та дотримання конституційного розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (далі - державні органи);
законність;
пріоритет прав і свобод людини і громадянина;
єдність правових і організаційних основ федеральної цивільної служби та цивільної служби суб'єктів Російської Федерації;
рівний доступ громадян, володіють державною мовою Російської Федерації, до громадянської службі та рівні умови її проходження незалежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями цивільного службовця;
взаємозв'язок державної служби і муніципальної служби;
відкритість державної служби та її доступність громадському контролю, об'єктивне інформування суспільства про діяльність державних службовців;
професіоналізм і компетентність державних службовців;
захист державних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність як державних органів і посадових осіб, так і фізичних і юридичних осіб 1.
Дані принципи - це основні початку, якими слід керуватися при більш конкретному правовому регулюванні державної служби. Всі ці принципи носять конституційно-правовий характер, що забезпечує їх стабільність і неухильне дотримання при регулюванні державної служби.
У 2002 році з метою підвищення довіри суспільства до державних інститутів, забезпечення умов для сумлінного та ефективного виконання державними службовцями посадових (службових) обов'язків, виключення зловживань на державній службі і надалі до прийняття федеральних законів про види державної служби Президентом Російської Федерації В.В. Путіним був затверджений Указ № 885 «Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців». Згідно з цим Указом принципи службової поведінки державних службовців представляють собою основи поведінки державних службовців, якими їм слід керуватися при виконанні посадових (службових) обов'язків.
В Указі міститися вимоги до державного службовця щодо держави й суспільства. Перш за все, Указ «Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців» покликаний скоротити ряди чиновників - бюрократів, які своїми діями дискредитують ставлення суспільства до всієї системи державної влади в країні.
Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державну службу» досить компактний і включає в себе лише 20 статей, в яких містяться суттєві зміни в організації державної служби Російської Федерації в порівнянні з Федеральним законом від 31 липня 1995 року № 199 -ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації». У його статтях послідовно представлені загальні питання організації та функціонування, а також умови державної служби, система управління державною службою.
У розвиток Федерального закону від 27 липня 2003 року № 58 - ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації" був прийнятий Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації».
Даним Федеральним Законом встановлюється поняття державної цивільної служби: державна цивільна служба - вид державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на посадах державної цивільної служби із забезпечення виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів Російської Федерації, осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації, та осіб, що заміщають державні посади суб'єктів Російської Федерації.
Законом встановлено поділ державної цивільної служби на федеральну державну цивільну службу і державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації. На виконання Федерального закону від 27 липня 2004 року № 58-ФЗ Президент Російської Федерації 31 грудня 2005 видав Указ № 1574 про реєстр посад федеральної державної цивільної служби, який включає назви посад федеральної державної цивільної служби.
Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79 - ФЗ регламентує питання державної цивільної служби як одного з видів державної служби, визначених Законом від 27 липня 2003 року № 58 ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації». Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ по своєму предмету регулювання охоплює велику сферу суспільних відносин, визначає правила конкретного виду державної служби: встановлює правові, організаційні та економічні основи федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації. Предметом регулювання Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ є відносини, пов'язані з надходженням на федеральну державну цивільну службу і державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації, її проходженням і припиненням, а також визначенням правового положення (статусу) федерального цивільного службовця і державного цивільного службовця суб'єкта Російської Федерації. Основною ідеєю Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ, є забезпечення єдиного підходу до правового регулювання державної цивільної служби, її організації в цілому, деталізація і конкретизація норм базового Федерального закону від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ, спрямованих на забезпечення взаємозв'язку державної цивільної служби з іншими видами державної служби (правоохоронної і військової) та з муніципальною службою 1.
Ці характеристики дозволяють віднести Федеральним закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ до одного з видів системоутворюючих федеральних законів про державну службу - державну цивільну службу, так як він містить основні поняття і принципи державної цивільної служби, а також системно визначає правові, організаційні та економічні основи федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації. Одним з основних відмінностей даного Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ від діючого раніше законодавства про державну службу, зокрема Федерального закону від 31 липня 1995 року № 119-ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації», в якому проходження служби державними службовцями в основному регулювалося нормами трудового права, є те, що відповідно до Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ законодавство про працю має застосовуватися тільки в тих випадках, коли службові відносини не врегульовані федеральним законодавством про державну службу та державної цивільної службі.
У Федеральному законі від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ міститься ряд нових принципових положень, на які слід звернути увагу, наприклад, встановлення єдиних принципів формування кадрового складу державної служби, професійної підготовки і перепідготовки, підвищення кваліфікації і стажувань державних службовців, надання соціальних гарантій на державній службі та оплати службової діяльності державних службовців. У Законі вводяться і досить докладно регламентуються мету, завдання та порядок формування кадрового резерву та контролю за дотриманням державного законодавства про цивільну службу.
Замість існуючих категорій державної служби груп «А», «Б» і «В», вводяться чотири категорії цивільної служби: керівники, помічники і радники, фахівці і забезпечують фахівці. У порівнянні з діючим законодавством, розведення посад за категоріями зазнало істотних змін. При цьому поділ посад на групи (вища, головна, провідна, старша і молодша) збережено. Особливістю Федерального закону від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ є введення для державних службовців класних чинів державної цивільної служби (замість кваліфікаційних розрядів), що співвідносить з військовими званнями та спеціальними званнями правоохоронної служби.
На відміну від військової і правоохоронної служби державна цивільна служба ставить своєю метою забезпечення повноважень федеральних державних органів, осіб, що заміщають державні посади Російської Федерації (в цьому випадку мова йде про федеральної державній службі), і забезпечення повноважень суб'єкта Російської Федерації, а також повноважень державних органів суб'єкта Російської Федерації та осіб, що заміщають посади суб'єкта Російської Федерації (державна цивільна служба суб'єкта Російської Федерації) 1.
Військова служба - вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на військових посадах у Збройних Силах Російської Федерації, інших військах, військових (спеціальних) формуваннях та органах, які здійснюють функції щодо забезпечення оборони і безпеки держави.
Правоохоронна служба - вид федеральної державної служби, що представляє собою професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах, службах та установах, які здійснюють функції по забезпеченню безпеки, законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина. Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" вперше дав визначення правоохоронної службі. Законодавець визначив цей вид федеральної державної служби як професійну службову діяльність громадян на посадах правоохоронної служби в державних органах, службах та установах, які здійснюють функції по забезпеченню безпеки, законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав і свобод людини і громадянина.
Поява Федерального Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» є найважливішим етапом у реалізації Федеральної програми «Реформування державної служби 2003-2005рр. », Затвердженої Президентом Російської Федерації 19 листопада 2002 року. У грудні 2005 року Президент Російської Федерації своїм Указом № 1437 продовжив термін реалізації Федеральної програми «Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005рр.) На 2006-2007 рр..». В Указі Президента було відзначено, що на етапі реформування державної служби в 2006-2007 роках заплановано в повному обсязі реалізувати пріоритетні напрями реформи державної служби Російської Федерації, визначені в Указі Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 року № 1336, продовжити роботу по формуванню цілісної системи державної служби, вирішити комплекс завдань, пов'язаних з нормативним правовим оформленням і вдосконаленням механізмів функціонування видів державної служби, оптимізацією кадрового складу державних службовців, формуванням системи управління державною службою.
Реформування системи державної служби в 2006-2007 рр.. має вирішити проблеми, наявні в нині діючих законах регулюють державну службу.
Однією з основних проблем ФЗ «Про державну службу Російської Федерації» є проблеми дисциплінарної відповідальності державних цивільних службовців. Аналіз регулювання порядку настання дисциплінарної відповідальності державних службовців дозволяє констатувати, що рішення цього питання багато в чому залишається на розсуді керівника. Керівник може, але не повинен застосовувати заходи дисциплінарного стягнення до недобросовісного або неякісно працює цивільному службовцю. Керівник не несе відповідальності за свою бездіяльність, або невжиття заходів по відношенню до цивільного службовцю, недобросовісно виконує свої обов'язки.
На розсуд керівника залишається і вирішення питань запобігання та врегулювання конфліктів інтересів. Керівник може за своїм суб'єктивним розсуд порахувати конфлікт незначним і дозволити державному службовцю виконувати службові обов'язки в стані конфлікту інтересів. Може покарати, а може і не карати за умисні дії в ситуації конфлікту інтересів, їх систематичне виникнення. Керівник не несе реальної відповідальності за потурання цивільному службовцю, що знаходиться в стані конфлікту інтересів. У результаті в Росії процвітає корупція і хабарництво в системі державної влади. Найбільш значний розмах корупційних процесів в Росії стався на рубежі XX-XXI століть. Пояснюється це, насамперед, зміною суспільно-економічної формації, повсюдним насадженням нових моральних цінностей, центральне місце серед яких займає культ особистого успіху і збагачення, а гроші є мірилом і еквівалентом життєвого благополуччя. Масштаби поширення корупції на початку та в середині дев'яностих років минулого сторіччя змусили Президента Росії підписати Указ від 4 квітня 1992 р. «Про боротьбу з корупцією в системі державної служби», Указ від 8 квітня 1997 р. «Про першочергові заходи щодо запобігання корупції та скорочення бюджетних витрат при організації закупівлі продукції для державних потреб », а також Указ від 6 червня 1996 р.« Про заходи щодо зміцнення дисципліни в системі державної служби ». З метою створення дієвих механізмів запобігання корупції та зловживань в країні Президентом Росії був підписаний Указ від 15 травня 1997 р. «Про надання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби і посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно »та ін Однак багато в чому перераховані вище й інші нормативні правові акти, спрямовані на попередження та припинення корупції в системі державної служби нашої країни, виявилися декларативними, оскільки був відсутній ефективний механізм їх реалізації і контролю над дотриманням містяться в них приписів.
Широке поширення корупції та системний характер призвели до того, що державна та регіональна політика часто прямо диктується приватними інтересами осіб, що знаходяться безпосередньо у владі чи здатних безпосередньо впливати на прийняття рішень. Численні дані свідчать про те, що злочинність, у тому числі організована і професійна, широко проникла і вкоренилася практично в усіх владних структурах. Певна частина працівників державних і муніципальних органів влади вражена корупцією в її найпоширенішому прояві - хабарництві. За експертними оцінками, щорічні втрати економіки від корупції складають у країні десятки мільярдів доларів. Корупційне поводження стало складовою частиною, часто навіть нормою економічної та іншої діяльності, пов'язаної з управлінням великими фінансовими потоками. За хабарі видаються квоти і ліцензії на розробку природних родовищ, видобуток багатьох інших природних ресурсів, які, організовуються тендери та аукціони із заздалегідь вирішеним результатом, підряди на проведення різних видів робіт конкретними фірмами.
Відзначаються численні факти корупційного характеру у сфері державного та муніципального управління: заняття чиновниками комерційною діяльністю; участь безпосередньо, через посередників або членів своїх сімей в управлінні різного роду підприємницькими структурами; надання опікуваним фірмам сприяння в отриманні незаконних пільг і привілеїв, придбання власності, полегшеному або позачерговому проходженні нормативно встановлених процедур та оформлення документів, отриманні дозволів та квот; невжиття заходів за фактами порушення законодавства в тому числі податкового за бездіяльність антимонопольних органів проти картельних змов по паливу, електроенергії, виробництву будівельних та інших матеріалів; завуальовані форми торгівлі довіреним державним або муніципальним майном, важливою службовою інформацією
Останнім часом намічена тенденція до жорсткої боротьби в системі корупції і хабарництва в Росії.
З моменту приходу до влади В.В. Путіна, він не раз у щорічному посланні до Федеральних Зборів РФ говорив про необхідність проведення адміністративної реформи: «державний апарат повинен бути ефективним, компактним і працюючим. Нинішня робота державного апарату, на жаль, сприяє корупції. Корупція - це не результат відсутності репресій, а прямий наслідок обмеження економічних свобод ».
Дане висловлювання знайшло своє відображення в Указі Президента РФ від 19.11.02 року № 1336 «Про федеральній програмі« Реформування державної служби РФ (2003-2005 роки) ».
Також, у листопаді 2003 року Президентом РФ був виданий Указ № 1384 «Про Раду при Президентові Російської Федерації по боротьбі з корупцією». Даний Указ був виданий з метою вдосконалення державної політики з протидії корупції у федеральних органах державної влади, органах державної влади суб'єктів Російської Федерації та органах місцевого самоврядування, усунення причин і умов, що породжують корупцію, викорінення зловживань і припинення злочинів з використанням посадового становища, забезпечення дотримання норм службової етики державними службовцями, створення сприятливих умов для розвитку економіки країни. До складу Ради входять Голова Уряду Російської Федерації, Голова Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, Голова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, Голова Конституційного Суду Російської Федерації, Голова Верховного Суду Російської Федерації та Голова Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації. При Раді створюються Комісія з протидії корупції та Комісія з вирішення конфлікту інтересів.
Президент Російської Федерації у Посланні Федеральним Зборам 2006 року зробив тему протидії корупції однією з центральних. Якщо у своєму попередньому посланні Президент говорив про "гордовитої касти чиновників", що розглядають державну службу як різновид бізнесу, і вимагав прийняття заходів, які могли б зупинити негативні тенденції переходу країни під контроль неефективною корумпованої бюрократії, то чергове звернення до даної теми говорить про те, що діяльність публічної влади всіх видів та рівнів в області боротьби з корупцією, як і раніше недостатня і не дає поки що відчутних результатів. Про це свідчить і відсутність зрушень у сприйнятті проблеми протидії корупції з боку більшості населення нашої країни, що підтверджується численними соціологічними опитуваннями.
Заклик-застереження Президента до великим бізнесменам і чиновникам будь-якого рангу усвідомити, що держава не буде безтурботно дивитися на їх діяльність, якщо вони витягують незаконну вигоду з особливих відносин один з одним, свідчить про те, що боротьба з корупцією переходить на новий якісний рівень. Цей рівень вимагає проведення послідовної системної роботи всієї держави і суспільства щодо припинення діяльності корумпованих посадових осіб будь-якого рівня та формування дієвих умов, які перешкоджають подальшому розвитку корупції.
Незважаючи на вживаються правоохоронними органами заходи по боротьбі з корупцією, вони є недостатньо ефективними і не дають відчутних результатів, про що свідчать дані статистики, згідно з якими за останній час в рік виявляється в середньому лише близько 25 тис. злочинів проти державної влади, інтересів державної служби , органів місцевого самоврядування.
За даними за 2006 рік МВС Росії було виявлено 30,6 тис. злочинів проти інтересів державної служби. За ним до судів направлено 22,2 тис. кримінальних справ. У той же час до кримінальної відповідальності притягнуто не набагато більше 8 тис. осіб, які вчинили злочини даної категорії. При цьому кількість засуджених за вказані злочини у той чи інший період значною мірою залежить не стільки від фактичної поширеності цих злочинів, скільки від активності прокуратури, слідчого апарату й контролюючих інстанцій, а також вміння працівників цих служб відстежувати і розкривати такого роду злочини, кваліфіковано розслідувати їх і доводити до суду, відповідно до рішень і вироками якого винні особи зазнавали б відповідним заходам покарання і відповідальності.
У цілому в період 2000-2005 років на території Російської Федерації кількість виявлених підрозділами правоохоронних органів злочинів корупційної спрямованості збільшилася на 53 відсотки, за три місяці 2007 року підрозділами правоохоронних органів, а це, в першу чергу, МВС Росії, виявлено майже 18,5 тис .. злочинів проти державної влади, інтересів державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в тому числі понад 3,5 тис.. фактів отримання хабарів. До кримінальної відповідальності притягнуто майже 4,3 тис. осіб, які вчинили злочини даної категорії.
У результаті активізації діяльності правоохоронних органів підвищилася якісна складова викритих посадових злочинів. Так, в числі притягуються до відповідальності корупціонерів все частіше зустрічаються представники керівної ланки органів державної влади та місцевого самоврядування. Про це свідчать, наприклад, факти порушення кримінальних справ або арешту за вчинення посадових злочинів та отримання хабарів в особливо великих розмірах відповідальних посадових осіб і навіть керівників деяких федеральних органів виконавчої влади та їх територіальних підрозділів у ряді суб'єктів Російської Федерації, відповідальних співробітників МВС Росії та органів прокуратури, одного з аудиторів Рахункової палати, мерів Якутська, Волгограда й Томська, в Архангельській області - депутатів Міської ради, в Тверській області - половини депутатів Міської думи на чолі з її головою, в Приморському краї - заступника голови адміністрації міста Владивостока і його співучасників, в Нижегородській області - голови адміністрації одного з районів, в Орлі - групи посадових осіб адміністрації міста.
У Республіці Башкортостан з 1994 року по 2 березня 2006 року діяв унікальний і єдиний в Росії Закон «Про боротьбу з корупцією».
Однак у зв'язку з тим, що в даний час Закон Республіки Башкортостан «Про боротьбу з корупцією» дуже застарів і крім того входить в протиріччя з федеральними законами Російської Федерації було видано Указ № 283-з «Про зупинення дії Закону Республіки Башкортостан« Про боротьбу з корупцією ».
Усього, за інформацією Держконтролю Башкирії, з початку поточного року ним проведено 736 перевірок, в тому числі за дорученням президента і Госсобрания республіки. Встановлені порушення у витрачанні грошових коштів на суму 427,5 млн. рублів. У порівнянні з аналогічним періодом минулого року, витрати і виручка, не відбиті в документах і приховані від податків в республіці, виросли майже в 2 рази і склали 111,2 млн. рублів. За підсумками перевірок до бюджетів всіх рівнів та позабюджетні фонди повернуті кошти та матеріальні цінності на суму 306 млн. рублів (на 33млн. Більше, ніж за аналогічний період минулого року).
За фінансові порушення до відповідальності притягнуто 538 посадових осіб. З них 126 керівників відсторонені від посади або знижені, 357 притягнуто до дисциплінарної відповідальності. За підсумками перевірок контрольного комітету, до правоохоронних органів Башкирії спрямовані 269 матеріалів, по 61 з них порушені кримінальні справи. Через суди до адміністративної відповідальності притягнуто 37 посадових осіб.
Все це говорить про те, що останнім часом намітилася тенденція до посилення боротьби з корупцією в системі державної влади.
Наведемо приклад. У червні 2006 року був винесений вирок за ст. 285 Кримінального Кодексу РФ - зловживання посадовими повноваженнями і ст. 290 КК РФ - отримання хабара в особливо великому розмірі (450 000 руб.) Одному із заступників голови адміністрації м. Уфи гр. Ахметзянова К.Л.
Ахметзянов був притягнутий до кримінальної відповідальності за сприяння в отриманні кредиту з бюджетних коштів і сприяв відкриттю фірмового магазину на території Ленінського району м. Уфи.
Також посилилася боротьба з корупцією і в системі правоохоронної служби.
Вироком Верховного Суду РБ колишній високопоставлений співробітник районного управління внутрішніх справ 24.03.2007 р засуджений за ч.3 ст.30, ч.3 ст.159 КК РФ (за замах на розкрадання чужого майна шляхом обману в великому розмірі з використанням свого службового положення) до 3 років позбавлення волі з відбуванням покарання у виправній колонії загального режиму з позбавленням права займати посади в правоохоронних органах строком на 3 роки.
Колишній оперуповноважений ВБЕЗ УВС Орджонікідзевського району м. Уфи засуджений за ч.1 ст.30, ч.5 ст.33, ч.2 ст.291 КК РФ (за готування в пособництві до дачі хабара посадовій особі за вчинення ним завідомо незаконних дій) до 2 років позбавлення волі умовно з випробувальним строком на 2 роки з позбавленням права займати посади в правоохоронних органах строком на 3 роки
Встановлено, що на початку липня 2006 р. до заступникові начальника кримінальної міліції УВС Орджонікідзевського району м. Уфи, 1979 р.н., звернувся молодший оперуповноважений ВБЕЗ УВС району, 1983 р.н., з проханням надати сприяння у припиненні кримінальної справи стосовно його знайомої, підозрюваної в шахрайстві.
Усвідомлюючи відсутність можливості вплинути на хід розслідування, міліціонер погодився допомогти жінці. Він переконав оперативника, що у неї є єдиний спосіб уникнути кримінальної відповідальності - дати хабар йому і посадовим особам УВС і прокуратури Орджонікідзевського району м. Уфи, запропонував виступити посередником у передачі грошей.
Досягнувши домовленості щодо суми, 28.07.2006 р. оперуповноважений зустрівся з жінкою (що діє в рамках оперативного експерименту, проведеного співробітниками Управління власної безпеки МВС республіки) в будівлі залізничного вокзалу, де вона передала йому частину необхідної суми (100 000 рублів) для заступника начальника кримінальної міліції Орджонікідзевського РУВС м. Уфи, після чого був затриманий співробітниками УСБ МВС РБ.
На наступний день міліціонер, беручи участь з метою викриття свого подільника в оперативних заходах УСБ, у подвір'ї однієї з уфимских вулиць передав йому отримані напередодні 100 000 рублів. Після отримання грошей, заступника начальника кримінальної міліції району був затриманий.
Кримінальну справу за вказаним фактом порушено та розслідувано відділом з особливо важливих справ прокуратури республіки.
В інших регіонах Російської Федерації також намітилася тенденція до посилення боротьби з корупцією в системі державної влади. Це говорить про те, що поставлене Президентом РФ В.В. Путіним завдання боротьби з корупцією повільно, але виконується.
Росія ратифікувала дві міжнародні конвенції, спрямовані на боротьбу з корупцією: Конвенцію ООН проти корупції і Конвенцію Ради Європи "Про кримінальну відповідальність за корупцію".
В основі Конвенції ООН лежить комплексний підхід, що відображає складну соціально-правову природу корупції, різноманітність і багаторівневий характер заходів, які потрібні для протидії цьому злу. Конвенція розроблена як комплексний, всеосяжний документ, вона містить розділи щодо попередження корупції, заходам повернення активів, міжнародному співробітництву. По суті дана Конвенція являє собою не тільки правову, але й концептуальну основу боротьби з корупцією. Вона покликана стимулювати розвиток антикорупційного співпраці на міждержавному рівні і стала важливим кроком у розширенні міжнародно-правової бази протидії корупції на універсальній основі, у тому числі в питаннях повернення з-за кордону коштів незаконного походження, отриманих в результаті корупційної діяльності тих чи інших посадових осіб.
Конвенція Ради Європи "Про кримінальну відповідальність за корупцію" зобов'язує країн-учасниць встановлення кримінальної злочинів, у відповідності зі своїм національним законодавством, такі діяння, як активний і пасивний підкуп широкого кола власних державних та іноземних посадових осіб. Учасники Конвенції зобов'язуються приймати законодавчі та інші заходи, що дають всі підстави здійснювати конфіскацію та інший спосіб вилучення засобів вчинення кримінальних злочинів і доходи від них.
На підставі підписаних Росією міжнародно-правових актів потрібен невідкладна і послідовна коректування всього російського законодавства.
Таким чином, протидія корупції стало в даний час найважливішим стратегічним завданням діяльності Російської держави і його громадянського суспільства.
Для реальної протидії корупції введення інституту конфлікту інтересів вимагатиме застосування в законодавстві більш жорстких формулювань: про необхідність безумовного усунення конфліктів інтересів; заборони на виконання службових обов'язків в ситуації конфлікту інтересів; про надання щорічно і в міру необхідності декларації про конфлікт інтересів.
У сучасний період, з метою ефективного попередження та припинення корупції в державному апараті і подолання відомчої роз'єднаності і дублювання функцій, і тим самим формування ефективного державного контролю в системі державної служби, необхідне створення самостійної федеральної служби по боротьбі з корупцією. У неї необхідно включити створені в сучасний період управління власної безпеки різних відомств (МВС, ГТК, ФСБ та ін.) Дана служба в організаційному плані повинна підкорятися безпосередньо Президентові Росії та координувати діяльність різних відомств у справі попередження і припинення корупції як у нашій країні, так і за її межами.
Таким чином, можна зробити наступні висновки:
Побудова демократичної правової федеративної держави вимагає створення адекватної системи органів державної влади та відповідної їй цілісної системи державної служби, що забезпечують реалізацію функцій держави, підвищення ефективності економіки і розвиток громадянського суспільства.
У Російській Федерації склалися конституційні основи державної служби як найважливішого механізму державного управління, принципово відрізняється від діючої раніше адміністративної системи управління.
Разом з тим сучасний стан державної служби Російської Федерації (далі іменується - державна служба) характеризується наявністю низки проблем:
відсутність цілісної системи державної служби. Державна служба і на федеральному рівні, і на рівні суб'єкта Російської Федерації здійснюється як служба в окремому органі державної влади;
наявність протиріч у законодавстві про державну службу;
недостатня ефективність діяльності органів державної влади та їх апаратів;
зниження престижу державної служби та авторитету державних службовців;
слабке використання сучасних технологій державного управління, в тому числі інформаційних, відповідають завданням реалізації масштабних загальнодержавних програм і проектів;
непослідовність кадрової політики у сфері державної служби;
низька ефективність механізму профілактики корупції та боротьби з нею, а також правових та організаційних заходів контролю діяльності органів державної влади та їх апаратів з боку громадянського суспільства;
невідповідність соціального і правового положення державного службовця ступеня покладеної на нього відповідальності і рівню законодавчих обмежень, що існують на державній службі;
відсутність належної регламентації діяльності органів державної влади, їх апаратів і державних службовців, що сприяє бюрократизації відносин між органами державної влади, структурними підрозділами апарату органу державної влади, а також між органами державної влади, громадянами Російської Федерації і структурами громадянського суспільства;
інформаційна закритість діяльності органів державної влади;
нерозробленість механізмів взаємозв'язку державної служби з муніципальною службою.
2.2 Взаємозв'язок бюрократії та державної влади
Апарат управління - не тільки сукупність установ та органів, а й сукупність багатьох працюючих у них людей. З цієї точки зору остання являє собою велику соціальну групу (шар), що займає специфічне положення в суспільстві. Характерною її рисою є високий рівень організованості: крім соціальних зв'язків працівники апарату пов'язані безліччю організаційних відносин, закріплених в інструкціях, положеннях і т.д.
За певних умов можлива деформація всієї системи соціальних інтересів. Апарат, створений для обслуговування влади, втрачає суто службову роль, концентрує в своїх руках владні повноваження. Чим ширше повноваження у керуючого органу, чим більше його оперативна самостійність, тим більше влади в його руках. За відсутності дієвого контролю з боку суспільства ця влада починає використовуватися в інтересах самого апарату.
Саме в такій послідовності шикуються чинники (у міру їх значущості), які найбільшою мірою визначають негативні оцінки росіянами різних інститутів влади та чиновництва. Звернемося до даних соціологічного дослідження.
1. "Відірваність від народу", - фактично відмову державних структур від турботи про базові соціальні потреби людей, опора влади не на широкі соціальні верстви, а на власну бюрократію, силові структури і політичну демагогію. Саме тому апарат управління втрачає контроль над ситуацією. 81% опитаних бачить у цьому головні причини свого негативного ставлення до сучасної державної бюрократії і вищому керівництву країни. Подібну думку складається з наступних переконань опитаних:
- Апарат не знає справжніх потреб населення, його труднощі, самі живуть добре, займаються паперотворчістю і засіданнями (59%);
- Чиновники користуються пільгами, привілеями, хоча свого часу самі виступали проти них (67%);
- Керівники зайняті не державними справами, а боротьбою за збереження влади і себе у цій владі (56%);
- Ніхто з "столоначальників" не радиться з народом (61%). Найчастіше висловлюють такі судження робочі, пенсіонери, селяни. Рідше - гуманітарна інтелігенція, науковці; значно рідше-підприємці, молоді люди у віці до 25 років.
2. "Розбіжність між словом і ділом", "розмивання" в суспільстві взагалі і в управлінських структурах зокрема таких норм моральності, як порядність, чесність, відповідальність, старанність. Цю причину своєї негативної оцінки керівників різних рівнів назвали 59% опитаних. Найбільш часто при цьому наводилися такі судження:
- Прийшовши до влади, багато хто вступає прямо протилежно тому, про що говорили, до чого закликали раніше (38%);
- Чиновники нерідко приховують правду або просто брешуть (47%);
- Влада не виконує обіцянок, які дають народу (56%).
3. Хабарництво і корупція постійно вражають "контори" та "управління", за гучними заявами й оцінками нерідко проглядається особиста вигода. Таку думку міцно утвердилася серед різних соціальних верств населення. Звідси й витоки того, що в самому суспільстві намітилися швидко розвивається процес падіння поваги до закону, які встановилися порядків, зростання орієнтації на силу і навіть насильство. Не бачать нічого поганого в тому чи іншому порушенні законів і норм 42% респондентів. Від 18 до 21% опитаних молодих людей у різних соціальних групах допускали можливість різного роду насильства в суспільному житті, аж до застосування зброї для досягнення своїх цілей.
Бюрократизм - не просто монополізація здійснення влади апаратом, а як би друга влада, розкладаюча єдину систему влади. Конкретніше бюрократизм - це надмірна формалізація управління, яка використовується для фактичного (максимально можливого) відтискування народу та його представників від влади, для забезпечення власних інтересів на шкоду інтересам суспільства.
Бюрократизм має свою національно-державну специфіку, яка визначається, перш за все, суспільно-економічним устроєм, рівнем розвитку демократичних традицій, культури, освіченості людей, моральної зрілості суспільства.
Ахіллесова п'ята державної служби - низька ефективність виконавчої влади, відсутність належного порядку в діяльності апарату, хаотичність і недисциплінованість, надмірні матеріальні витрати по кожному державному рішенням.
Державна служба неминуче виявляється «введеної» до сфери політичних відносин і має досить великим владним потенціалом. Зазначені тенденції у діяльності державної бюрократії характеризують її вищих і частина середніх представників як відносно самостійних суб'єктів політичної влади. Ця частина неізбіраемого правлячої політичної еліти незмінно підвищує свою роль в сучасній державі, роблячи усе зростаючий вплив на процес вироблення, прийняття та реалізації політичних рішень. І хоча ліві традиційно звинувачують бюрократію в тому, що вона вірно служить інтересам панівного класу, а праві заявляють про її симпатії до лівих як послідовних прихильників широкомасштабного державного інтервенціонізму та створення нових робочих місць для чиновників, і ті і інші називають державну службу «четвертою гілкою державної влади ». «Включення» державних службовців у сферу політичного управління є неминучим продуктом сучасної системи державної влади і управління. Тому підвищується значення демократичного контролю за діяльністю бюрократії.
Звичайно, у нинішньому апараті управління чимало чесних працівників, які роблять корисну справу. Але все таки цей апарат бюрократизований, так як засвоїв особливий стиль управління. Найбільш поширені риси бюрократичного стилю роботи добре відомі. Це прихильність до віджилим методам і прийомам роботи; небажання досконально знати справу і нести за нього відповідальність; тяганина; безініціативність, націленість на вказівку "зверху"; дріб'язкова опіка щодо підлеглих, постійне непотрібне, а часом і шкідливе, втручання в їх поточні справи; прихильність до писанини, прагнення перестрахувати свою діяльність посиланнями і узгодженнями. Все це призводить до різкого зниження ефективності системи державного управління.
3. Проблеми бюрократизму в системі державних органів та шляхи їх вирішення
3.1 Проблеми бюрократизму в сучасній системі
Від теоретико-методологічних проблем вивчення бюрократії перейдемо до аналізу реальної практики функціонування інституту державної служби в системі владних відносин сучасної Росії на федеральному і регіональному рівнях.
Період модернізації, який в Росії триває ось вже більше десяти років, на думку ряду вчених, особливо сприятливий для політизації державної бюрократії. Так, Т.А. Подшібякіна справедливо зазначає, що перший етап у розвитку держави в країнах неорганічного типу модернізації частіше за все є бюрократичним, тому що саме державна бюрократія бере в свої руки здійснення реформ (стає суб'єктом модернізації), якщо немає достатньої соціальної бази демократичних перетворень, а також при слабкості політичної влади (або, іншими словами, «дефіциті політичного керівництва»).
Бюрократія здійснює постановку цілей перетворень (що зазвичай є справою політиків) на основі раціонального вибору, виконуючи політичну функцію. При цьому виникає протиріччя між демократичними цілями модернізації та бюрократичними способами її здійснення, так як бюрократія застосовує у політиці методи адміністрування. Якщо політик наділений повноваженнями і несе відповідальність перед виборцями, то чиновник, виконуючий невластиві йому політичні функції, залишається частиною високоорганізованої, майже самодостатньою управлінської системи зі своїм етичним кодексом.
Оскільки політики визначають тільки загальні орієнтири реформ, обов'язком бюрократії стає вибір цілей середнього рівня і засобів їх досягнення. Бюрократичне цілепокладання має той плюс, що цілі співвідносяться з можливостями і способами їх здійснення, так як саме виконавча вертикаль відповідає за їх виконання, і це надає їм реальний характер, на відміну від багатьох політичних цілей. Дана обставина може стати також запорукою соціальної ефективності за умови, якщо рішення, виведені з-під контролю суспільства на етапі прийняття, не опиняться під впливом цілей організації. Однак, якщо демократичний контроль за діяльністю бюрократії буде слабким, то інструментальні функції апарату управління трансформуються в целеполагающее, і він перетворюється на самодостатню силу суспільства.
Державна бюрократія в умовах модернізації в силу своєї активної ролі і позиції у здійсненні реформ неминуче формується і функціонує як політико-адміністративний інститут. При цьому політизація державної бюрократії постає як прагнення до монополізації державним апаратом влади у сприятливих для цього політичних умовах. Політизація чиновництва проявляється не тільки в поєднанні державної служби і участі в діяльності політичних організацій, використанні службового становища в інтересах політичних партій, але також у здатності самостійно генерувати політичні рішення, виходячи з інтересів бюрократичної організації, і у втручанні виконавчої влади у справи політичних партій, рухів , встановлення контролю над ними, що сприяє зустрічному процесу бюрократизації партій і політичних рухів через особливого способу їх формування під політичних лідерів.
Сутність політичної функції державного апарату в інституціональному аспекті полягає у формуванні політичних відносин в суспільстві, тобто відносин з приводу державної влади.
Причина політизації бюрократії полягає не тільки в політичній слабкості політиків, але і в аполітичності соціальних груп. У Росії це пояснюється наявністю історичних і соціокультурних передумов, звичкою підкорятися владі, готовності терпіти, незавершеністю формування відповідних демократичних інститутів, соціальної апатією, викликаної негативними наслідками самих реформ.
Політизація діяльності державної бюрократії, хоча вона й необхідна на певному етапі розвитку реформ, має особливості, які не сприяють ефективності її результатів. Специфіка реалізації політики бюрократичними структурами визначається анонімністю і прихованим характером, що відкриває простір для багатьох негативних явищ, що мають у своїй основі особисті зв'язки і контакти політичної, бюрократичної та підприємницької еліт.
Становлення російської політико-управлінської еліти протікало, таким чином, в рамках так званої «адміністративної моделі», сутність якої полягає в тому, що влада поступово зосереджувалася в руках політиків і вищого чиновництва, значна частина яких - вихідці з колишніх елітних верств, хоча і другого ешелону.
Примітно, що за роки реформ більш за все розростається виконавчий апарат влади. Загальна чисельність державних службовців та інших працівників федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, інших державних органів, утворених відповідно до Конституції Російської Федерації (далі іменуються - державні органи), а також муніципальних службовців та інших працівників органів місцевого самоврядування на початок 2006 року склала 1053,1 тис. осіб, у тому числі встановлена чисельність державних службовців та інших працівників федеральних органів виконавчої влади - 315,1 тис. осіб.
За період з 1992 року по 2002 рік чисельність державних службовців та інших працівників у цих органах збільшилася в 1,8 рази, в основному на регіональному рівні. Цей ріст обумовлений формуванням відповідно до Конституції Російської Федерації державних органів, що забезпечують розвиток ринкової економіки, в тому числі податкових, фінансових, з питань зайнятості населення, міграції та інших, а також органів місцевого самоврядування.
У загальній чисельності державних службовців та інших працівників державних органів, а також муніципальних службовців та інших працівників органів місцевого самоврядування державні службовці та інші працівники органів виконавчої влади, а також муніципальні службовці та інші працівники місцевого самоврядування становили 89 відсотків (925,1 тис. чоловік) , з них у федеральних органах виконавчої влади було зайнято 30 відсотків, у тому числі в територіальних органах федеральних органів виконавчої влади - 28 відсотків
Встановлена чисельність федеральних державних службовців центральних апаратів федеральних органів виконавчої влади становила 24,9 тис. осіб, а їх територіальних органів-290, 2 тис. чоловік.
У державних органах суб'єктів Російської Федерації заміщали державні посади 153,3 тис. чоловік, муніципальні посади в органах місцевого самоврядування - 283,7 тис. осіб.
З 1998 року відмічається незначне зниження чисельності державних службовців федеральних органів виконавчої влади. У 2006 році чисельність державних службовців федеральних органів виконавчої влади зменшилася в порівнянні з 1998 роком на 4,9 відсотка. При цьому спостерігається зростання чисельності державних службовців державних органів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних службовців органів місцевого самоврядування.
Структура посад багатьох державних органів допускає сьогодні співвідношення керівників і виконавців на рівні 1.1 - 1.8., Тобто на одного керівника припадає менше двох виконавців.
Вище-зазначені цифри говорять про бюрократизації управління, про відтворення бюрократичним апаратом самого себе. Завдання реформування апарат вирішує старими методами, створюючи нові структури під невирішені проблеми.
Збільшення чисельності бюрократії свідчить про те, що, по-перше, відсутня продумана державна кадрова політика, по-друге, ефективність організації та функціонування бюрократії залишає бажати кращого і, по-третє, про дуже низької конкурентоспроможності держави як роботодавця, коли замість одного «ефективного »працівника наймаються три-п'ять« неефективних ».
Крім «внутрішнього» розростання бюрократії посилюється втручання державного апарату в сферу громадянського суспільства, що підштовхує процес бюрократизації політики. Результатом бюрократичної інституціоналізації стало адміністративний вплив на становлення партійної системи в Росії, разом з демократичним ініціюванням партійного будівництва.
Таким чином, функціонування російської бюрократії є найбільш характерний приклад того, як організовані загони вищого чиновництва переходять рамки чисто управлінської діяльності і перетворюються в реальну політичну силу зі своїми корпоративними інтересами. Незважаючи на глобальні зміни в економічній і соціальній сферах, управлінський апарат зумів зберегти свої стратегічні позиції і продовжує диктувати свої правила, будучи, по суті, суб'єктом модернізації в сучасній Росії.
Безконтрольне владарювання російської бюрократії на шкоду інтересам розвитку громадянського суспільства і цілям демократичної держави ставить на порядок денний питання про термінового реформування системи державної служби з урахуванням світового досвіду, історичних, культурних та інших особливостей Росії.
3.2 Шляхи подолання бюрократизму
Оскільки в основі бюрократизму лежать економічні, організаційні, політико-ідеологічні, соціокультурні корені, необхідні зміни економічних, організаційних, соціальних, політичних та інших умов, що сприяють обюрокрачіванію управлінських процесів. Успіх боротьби з бюрократизмом в Росії визначається тим, яким шляхом соціально-економічного та політичного розвитку піде країна, наскільки швидко і в яких масштабах будуть реалізовані ідеї демократії, свободи і соціальної справедливості, як будуть здійснені принципи демократичної самоврядності.
Бюрократизм набуває тим більші масштаби і вплив, ніж авторитарніший політичний режим. Демократизація системи управління позбавить бюрократизм сприятливого середовища, тих "ніш", в яких він зараз розмножується і благоденствує. При цьому боротьбу з бюрократизмом слід розглядати у широкому контексті демократичного оновлення, неприпустимо її зведення до викриттю бюрократичного стилю управління, до антибюрократичним кампаній і механічним реорганізацій апарату управління.
Звільняючись від помилок і накладок колишньої системи, люди нерідко впадають в іншу крайність - вседозволеність, яка не знає кордонів. Демократія - це не вседозволеність, а порядок, заснований на самоконтролі суспільства, громадянської зрілості та високої культури людей, особливо зайнятих в апараті органів державної влади.
Успішній боротьбі з бюрократизмом можуть і повинні сприяти система соціального опонування чиновництву і соціальний контроль за діяльністю апарату в цілому. Однак соціальне опонування ні в якому разі не слід тлумачити як щось антиапаратні. Без апарату немає і не може бути ні одного органу управління, без нього - анархія, хаос. Але управління не можна довіряти лише одному апарату. Необхідне поєднання демократичного державного управління з дієвими механізмами соціальної саморегуляції. Досвід (і позитивний, і негативний) показує, що підвищення ефективності державного управління практично неможливо, якщо воно не доповнюється, не врівноважується "розумними" механізмами соціальної саморегуляції, стимулюючими громадянську активність і громадський контроль. Такою системою соціального опонування державної влади покликане стати формується в нашій країні громадянське суспільство з розвиненою системою саморегуляції.
У сфері державного управління працюють люди, зайняті складним, специфічним видом розумової праці - управлінським працею. З його особливостей випливають і особливі вимоги до управлінських кадрів, зокрема, компетентність (знання професії), діловитість (вміння вести справу), поєднання наукового та адміністративного підходів, організованість, висока порядність і відповідальність.
Як показав експертне опитування, проведене в березні - квітні 2006 р. (опитано 160 працівників адміністрації Московської області), робота державного службовця (чиновника), яка є одним з виключно відповідальних видів професійної діяльності, пред'являє до нього різнобічні вимоги, передбачає наявність певних якостей. Серед них: компетентність (90,8%); самостійність у вирішенні поставлених завдань (48,4%); ініціативність (32,8%). Крім того, були названі загальна ерудиція; аналітичність і системність мислення; державний підхід до справи; порядність; вміння здійснювати свою управлінську діяльність крізь призму інтересів людей.
На думку більшості респондентів, нинішнім державним службовцям значною мірою властивий бюрократичний стиль роботи. 27% опитаних зазначають, що чиновники діють в імпровізаційному стилі, який властивий тим, хто не має серйозної професійної підготовки і хто звик надходити під впливом емоцій, без урахування можливих наслідків прийняття рішень для колективів і суспільства в цілому.
Непрофесіоналізм чиновників породжується, по-перше, відсутністю наукової системи роботи з кадрами у всіх ланках державного організму, диктатом назначенчества, по-друге, багато в чому зберігається сьогодні бюрократичним підходом до кадрів, по-третє, тим, що до останнього часу незатребуваними за великим рахунком виявляються компетентність, професіоналізм, добрі знання в області економіки, права, соціології, управління персоналом та культурології. Перехідне суспільство з його малоефективними системами захисту апарату від недостойних не зробило ще категоричного замовлення на професіоналів. Більш того, на хвилі демократизації в апарат потрапило чимало аутсайдерів минулого, честолюбних фразерів, які прагнуть, використовуючи владу, урвати собі шматок побільше. Країна ж потрібне нове покоління професіоналів-управлінців сучасної формації, причому із заліком всієї структури посад як за їх рівнями, так і за змістом діяльності. При цьому мова йде про диференціацію працівників-керівників не тільки по займаним посадам різного рівня в різних ланках апарату, а перш за все за їх діловими та особистісним якостям, по тому, які властивості своєї душі вкладають вони в роботу, чим керуються в житті.
Підвищення ефективності роботи апарату може бути досягнуто за рахунок повсякденного впровадження наукової організації, механізації і автоматизації управлінської праці, створення в колективах атмосфери, де всі борються за "вища якість". При цьому виділимо три напрямки. Перше - застосування обчислювальної техніки і автоматизованих систем управління. Друге - використання засобів оргтехніки для збору, обробки, складання, копіювання, розмноження, збереження, пошуку і пересилання документів. Третє - створення служб психологічного супроводу управління. Найбільший ефект досягається при поєднанні цих напрямків.
Бюрократизм не може не виявлятися в розвиненій системі управління, в якій суб'єкт і об'єкт управління в тій або іншій мірі відокремлені один від одного, де суб'єкт управління спеціалізується і профессіоналізіруется. Кожен державний службовець в тій чи іншій мірі бюрократ. Але звідси зовсім не випливає, що для знищення бюрократизму необхідно знищити державну службу, професійний апарат влади або управління. Така ідея є хибною і малопродуктивна. Вихід лежить в іншій площині пошуку. У зв'язку з цим необхідно виділити проблематику бюрократії та бюрократизму в спеціальний розділ теорії управління для більш глибокого їх аналізу.
Реформування системи державної служби Російської Федерації як пріоритетний напрям державної політики в галузі державного будівництва є найважливішою частиною адміністративної реформи, здійснюється в її рамках і проводиться у тісному взаємозв'язку з військовою реформою, реформою судової системи та іншими реформами. Пропозиції з реформування системи державної служби РФ спрямовані на:
приведення державної служби у відповідність з обставинами, що суспільними відносинами, новими економічними умовами, створення цілісної системи державної служби;
розмежування функцій і повноважень державних органів, їх підрозділів, а також їх раціоналізацію;
формування різних типів державних органів на основі виконуваних ними функцій із застосуванням до них різних методів планування, фінансування та оцінки діяльності;
розробку ефективних механізмів кадрової політики на державній службі;
створення нормативно-правової основи регулювання державної служби Російської Федерації.
Реформування системи державної служби слід проводити за такими напрями:
1. Упорядкування функцій та структур органів державного управління, формування регламентів діяльності органів управління, їх підрозділів та співробітників; вироблення типових положень про федеральних органах виконавчої влади та їх структурних підрозділах, оптимізація мережі підвідомчих органам державної влади установ і підприємств.
Наприклад, можливий перехід до трирівневої системи федеральних органів влади (апарат Уряду РФ - міністерство - служба / агентство / нагляд), що дозволить чітко визначити сфери відповідальності органів виконавчої влади та оптимізувати їх склад і механізми функціонування.
При цьому кожен тип органів державного управління має свої специфічні функції: міністерство займається виробленням державної політики та координацією діяльності державних агентств, служб і наглядів, що діють у відповідній сфері (прикладами міністерств можуть служити міністерства фінансів, юстиції, оборони); служби - це органи, які надають послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень держави та фінансуються виключно за рахунок бюджету або встановлених законом обов'язкових платежів господарюючих суб'єктів і населення (служба судових приставів, податкова служба, митна служба); нагляди - органи, які реалізують контрольні функції держави по відношенню до господарюючих суб'єктів і населення ; агентства - органи, які надають державні послуги як за рахунок бюджетних коштів, так і на платній основі (прикладами агентств можуть служити авіаційно-космічне агентство, статистичне агентство).
2. Організаційно-економічні механізми функціонування державної служби (планування, організація та оцінка діяльності, фінансування та управління бюджетними коштами).
3. Статус працівників органів державного управління, в тому числі державних службовців, їх стимулювання (грошове утримання та "соціальний пакет"), кадрова політика (добір і просування кадрів), етичний кодекс державного службовця.
4. Впровадження сучасних інформаційних технологій у діяльність державного апарату, перехід на переважно електронний документообіг, спрощення процедур погодження.
5. Матеріально-технічне забезпечення діяльності федеральних органів виконавчої влади; умови праці державних службовців.
6. Підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації кадрів для сфери державного управління.
Передбачені заходи покликані підвищити ефективність державної служби РФ в інтересах розвитку громадянського суспільства і держави, зміцнити довіру громадян до апарату органів державної влади, забезпечити прозорість державної служби, підвищити її авторитет і поліпшити соціальну захищеність державних службовців. Пропонується створення цілісної системи державної служби РФ по рівнях і видами на основі єдності принципів, вимог, законодавчих обмежень, оплати та основних соціальних гарантій державних службовців на федеральній державній службі, а також на державну цивільну службу суб'єктів Російської Федерації, які забезпечують рівні умови проходження державної служби. Передбачається посилення взаємозв'язку державної і муніципальної служби.
Реформування державної має забезпечити створення дієвих механізмів:
попередження, виявлення та усунення обставин, що сприяють корупції та зловживань на державній службі;
підконтрольності та відкритості системи державної служби громадянському суспільству, що включають використання сучасних інформаційних технологій у діяльності державних органів і державних службовців;
дебюрократизації відносин між державними органами, державними службовцями та громадянами, структурами громадянського суспільства.
На закінчення даного параграфа, спираючись на проведений аналіз заходів щодо вдосконалення системи політико-адміністративного управління, автор випускний кваліфікаційної роботи вважає за необхідне представити деякі пропозиції та рекомендації з реформування та підвищення ефективності російської державної служби:
побудова системи органів з управління державною службою РФ ("кадрової вертикалі"); створення єдиного керуючого центру (спеціального органу), безпосередньо відповідального за підвищення її ефективності, проведення в життя відповідних організаційних заходів та реалізацію нормативних правових актів; закріплення за керуючою структурою широких повноважень з контролю за ходом адміністративної реформи;
організація кампанії в ЗМІ з роз'яснення адміністративної реформи (мета, завдання, методи, джерела фінансування, що отримуються на виході результати і т.д.);
вдосконалення нормативно-правової бази державної служби, розробка та ухвалення в перспективі Кодексу державної служби, покликаного систематизувати і кодифікувати державно-службовий правової масив;
опора на людські ресурси - особливу увагу звертати на пропаганду інноваційних ідей серед державних службовців: проведення семінарів, перенавчання і т.д., а також на підтримку їх творчих ініціатив щодо підвищення якості обслуговування населення, вдосконалення організації роботи підрозділів, оптимізації службових відносин і мотивації;
введення дозвільного порядку для переходу державного службовця на роботу в комерційні структури, пов'язані з його колишньою діяльністю, протягом 3 років після його звільнення з державної служби;
створення правових та організаційних гарантій «прозорості» держслужби для суспільства, для доступу громадян та громадських організацій до інформації та несекретних матеріалів, пов'язаних з їх правами і законними інтересами; оптимізація каналів прямого і зворотного зв'язку органів влади з населенням; створення ефективного механізму захисту прав особи і припинення чиновницького свавілля;
реалізація на практиці системи відкритих конкурсів на вакантні посади держслужби, проведення атестації всіх «кар'єрних» службовців на основі розроблених критеріїв;
більш активне впровадження в роботу державного апарату нових інформаційних технологій;
зміцнення науково-дослідної інфраструктури державної служби; докорінне поліпшення системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
створення спеціального державного органу по боротьбі з корупцією; введення в дію комплексу законів, які передбачають заходи протидії корупції;
прийняття невідкладних фінансово-економічних заходів і вдосконалення матеріально-технічного забезпечення державної служби, підвищення оплати праці чиновників до рівнів, що забезпечують приплив кваліфікованих кадрів; максимально можливий переклад непрямих заходів матеріальної винагороди в прямі;
створення служби вищих керівників, що дозволить відбирати найбільш талановитих і компетентних фахівців, орієнтованих не на кар'єру, а на виконувану роботу;
введення в дію розгалуженої, «ешелонованої» системи публічного контролю за функціонуванням держслужби: парламентської, фінансового, адміністративного, судового (зі спеціалізованою адміністративної юстицією), політичного, суспільного (наприклад, через службу омбудсмена, ЗМІ і т.д.);
створення оптимальної структури державних органів управління та їх апаратів; ліквідація зайвого паралелізму і дублювання в державному управлінні; оптимізація чисельності державних службовців;
створення банку даних кадрового забезпечення держслужби на всіх рівнях державного управління;
введення єдиних для федерального і регіонального рівнів принципів посадового зростання державних службовців, в тому числі механізму ефективного використання кадрового резерву та ротації кадрів в єдиній системі державної служби;
розвиток принципів merits system, тобто оцінки та просування службовців на основі їхніх заслуг і професійних якостей;
скорочення тих розпорядчих і розподільчих функцій держапарату, які носять надмірний характер;
створення і легалізація нових моделей взаємодії держслужби з комерційним сектором, політичними партіями, профспілками, ЗМІ;
розробка та впровадження нових нормативів, стандартів, процедур і алгоритмів управлінської діяльності; вдосконалення, розробка та впровадження нових кадрових технологій;
обмеження ролі відомчого нормотворчості;
ведення постійного моніторингу ефективності держслужби; посилення кадрових служб державних органів та створення в них аналітичних підрозділів;
реалізація на практиці принципу єдності державної служби; розробка єдиного Реєстру державних посад федеральної та регіональної (суб'єктів Федерації) державної служби;
суворий нагляд за дотриманням принципів деполітизації та департизації державної служби;
вдосконалення законодавства про вибори з метою звести до мінімуму використання адміністративного ресурсу;
розробка федеральної програми навчання населення основам політико-державного управління Росії та реалізація її в навчальних закладах.
Кінцевою метою реформи державної служби є забезпечення чіткої, ефективної і економною діяльності державного апарату, орієнтація державної служби на дотримання законних прав і свобод громадян та усіх суб'єктів права, запобігання можливості використання апарату як засобу підпорядкування його партійним чи груповим впливам і як джерела незаконного присвоєння суспільного багатства . У Росії повинен бути сформований корпус державних службовців, що діє на професійній основі, стабільний, нечисленний, керований, політично нейтральний і законослухняний.
Висновок
Таким чином, на підставі вивчення теми випускної кваліфікаційної роботи представляється можливим зробити наступні висновки:
Одним з перших учених, які зайнялися проблемою бюрократії, що поклав початок розвитку теорії бюрократії був Г. В. Ф. Гегель. Саме Гегель одним із перших почав розробку інституту державного управління, дав грунтовний аналіз чиновництва, його сутності, структур і функцій. Державна бюрократія характеризується Гегелем як головна пануюча складова частина суспільства, де зосереджені державну свідомість, освіченість і професіоналізм.
Слідом за Гегелем проблемами бюрократії зайнялися такі вчені і мислителі як А. Токвіль, Дж.С. Мілль та ін
Істотну роль у розвиток теорії бюрократії зіграв К. Маркс, незважаючи на те, що проблема бюрократії не була центральною і не отримала систематичного розгляду в працях К. Маркса. Специфіка ідеї Маркса полягає в тому, що він дав більш конкретний і більш соціологічний поворот політичного варіанту аналізу. Головною метою бюрократії у Маркса стає прагнення знизити гостроту конфлікту в суспільстві.
Однак першим вченим дала поняття бюрократії і систематизований аналіз державної бюрократії став М. Вебер. Вихідним пунктом аналізу бюрократії для М. Вебера є факт зростання і ускладнення організацій в сучасному суспільстві. Він розглядає бюрократію як основу сучасної теорії прийняття рішень. Головною характеристикою бюрократії у нього стала раціональність поведінки та дії, обумовлена як її особливим становищем в ієрархії суспільства, так і жорстким зв'язком з правилами функціонування будь-якої складної організації.
Розвиток теорії бюрократії в XX ст. Відноситься до періоду після Першої Світової війни. З'явилися так звані «класичні школи», «школи людських відносин» та ін
Одним з найважливіших мислителів, які зіграли величезну роль у розвитку теорії бюрократії в XX ст. З'явився М. Крозьє. Головною темою його досліджень стає вивчення ролі держави в процесі реформування суспільства.
Проведений аналіз основних теоретичних підходів до дослідження проблем бюрократії показує, що представників різних шкіл насамперед поділяє акцентування уваги або на формально-структурних, або на людських сторонах адміністративної організації, при цьому кожна з теорій виявляє в об'єкті дослідження іманентно притаманні йому елементи і процеси, які існують як суперечливе взаємодоповнююче єдність, що дозволяє цим теоріям співіснувати, доповнювати або конкурувати один з одним, культивуючи тим самим полі спільного наукового пошуку, органічно включає досягнення різних наукових шкіл.
У Росії бюрократія як постійне явище виникло з оформленням державної служби. Виникнення професійної державної служби пов'язують з ім'ям Петра I, а саме з його державними реформами. Вступ "Табель про ранги" визначило основи державної служби в Росії. "Табель про ранги" діяла два століття і регулювала державну службу, а також узаконила, становище російського чиновництва.
В даний час в Росії діє Федеральний закон «Про систему державної служби Російської Федерації», який регламентує правові, організаційні, кадрові питання, пов'язані з державною службою в Російській Федерації.
Можна сказати, що в даний час ще не пройшов етап реформування державної служби. Одним з основних етапів реформування стала поява і введення в дію Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Державна цивільна служба є одним з видів державної служби. У Росії з 2003 року діє Федеральна програма про реформування державної служби. На етапі реформування державної служби має бути в повному обсязі реалізовані пріоритетні напрями реформи державної служби Російської Федерації.
У сучасній Росії величезною проблемою у реформуванні державної служби є проблема корумпованості чиновників різного рівня. Незважаючи на тенденцію, що намітилася боротьби з корумпованими чиновниками їх число не зменшується. Корупція проникла у всі сфери державної влади. Для боротьби з корупцією в Росії необхідно на законодавчому рівні (в Росії відсутня Закон «Про боротьбу з корупцією»), необхідне створення самостійної федеральної служби по боротьбі з корупцією (в даний час в Україні діє Рада при Президентові Російської Федерації по боротьбі з корупцією), залучати до боротьби з корупцією широку громадськість, засоби масової інформації і т.д.
Бюрократизм державних службовців є величезною проблемою в становленні Росії як демократичної держави. Державна бюрократія функціонує як політико-адміністративний інститут. Бюрократизм чиновників виявляється різними способами. Це і суміщення державної служби і участі в діяльності політичних організацій, використанні службового становища в інтересах політичних партій, здатність самостійно генерувати політичні рішення, виходячи з інтересів бюрократичної організації, втручання виконавчої влади у справи політичних партій, рухів, встановлення контролю над ними, свавілля чиновників. Яким би чином не виявлялася бюрократія вона, перш за все, завдає шкоди інтересам громадянського суспільства.
Подолання бюрократії та бюрократизму в системі державних органів перш за все залежить від реформування системи державної служби. Необхідно створювати соціальний контроль за діяльністю державного апарату в цілому. Необхідно підвищувати професіоналізм державних службовців. Реформування системи державної служби забезпечить
попередження, виявлення та усунення обставин, що сприяють корупції та зловживань на державній службі;
підконтрольність і відкритість системи державної служби громадянському суспільству, що включають використання сучасних інформаційних технологій у діяльності державних органів і державних службовців;
дебюрократизацію відносин між державними органами, державними службовцями та громадянами, структурами громадянського суспільства.
Кінцевою метою реформи державної служби є забезпечення чіткої, ефективної і економною діяльності державного апарату, орієнтація державної служби на дотримання законних прав і свобод громадян та усіх суб'єктів права, запобігання можливості використання апарату як засобу підпорядкування його партійним чи груповим впливам і як джерела незаконного присвоєння суспільного багатства .
Список використаної літератури
Нормативні акти
Конституція Російської Федерації від 12.12.1993 / / Російська газета. - 1993. - № 12 (4) .- 25 грудня.
Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державну службу». - М.: Юридична література, 2003р.
Федеральний закон від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації». - М.: Инфра, 2004.
Конституція Республіки Башкортостан від 24.12.1993 року. - Уфа: Кітап, 1994.
Указ Президента РФ від 19.11.02 р. № 1336 «Про федеральній програмі« Реформування державної служби РФ (2003-2005 роки) »/ / Російська газета. 2002, 23 листопада
Указ Президента РБ «Про затвердження програми боротьби зі злочинністю в Республіці Башкортостан. 2004-2006 роки. Правова база Консультант Плюс. Регіональне законодавство.
Указ Президента Російської Федерації від 31 грудня 2005 року № 1574 «Про реєстр посад федеральної державної цивільної служби». - М.: Инфра, 2006.
Указ Президента Російської Федерації № 1437 «Про продовження реалізації Федеральної програми« Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005рр.) На 2006-2007 рр.. ».»
Федеральна програма «Реформування державної служби 2003-2005рр.", Затверджена Президентом Російської Федерації 19 листопада 2002 року.
Указ від 15 травня 1997 р. «Про надання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби і посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно»
Указ від 6 червня 1996 р. «Про заходи щодо зміцнення дисципліни в системі державної служби»
Указ від 8 квітня 1997 р. «Про першочергові заходи щодо запобігання корупції та скорочення бюджетних витрат при організації закупівлі продукції для державних потреб»
Указ від 4 квітня 1992 р. «Про боротьбу з корупцією в системі державної служби».
Закон Республіки Башкортостан
Спеціальна література
Атаманчук Г.В. Методологічні передумови концепції державної служби Російської Федерації / / Державна служба Російської Федерації: перші кроки і перспективи. - М.: Изд-во РАГС, 2002.
Блюмкін В.А. Бюрократизм: соціально-моральні аспекти. М.: Инфра, 2000.
Борисов В.К. Демократизація суспільства і подолання бюрократизму (соціально-політичний аспект). М.: Проспект, 2002.
Брудер В. Бюрократія / / Поліс. - 1999. № 5. - С. 41-48.
Бистренко В.І. Історія державного управління та самоврядування в Росії: Навчальний посібник. - М.: ИНФРА-М, 2005.
В'ячеслав Смольков Бюрократія і бюрократизм: як звести хвороба до мінімуму? / / Державна служба. - 2005. - № 5. - С. 21-29.
Гайденко П.П., Давидов Ю.Н. Проблеми бюрократії у Макса Вебера. / / Питання філософії. - 2003. - № 3. - С. 36-44.
Гегель Г.В. Філософія права. М.: Новий світ, 1990.
Барабашов А.Г. Державна служба в Російській Федерації: сучасний стан, проблеми та перспективи. (Аналітичний огляд напрямків і змісту реформування держслужби в РФ) / / Державна служба. - 2005. - № 4. - С. 22-30.
Громадян В.Д. Державна служба як професійна діяльність. - Воронеж: Квадрат, 2003.
Гудков А., Левада Ю., Лсаінсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень / / Держава і право. - 2004. - № 1. - С. 42-52.
Заславська Т.І. Соціальна структура сучасного російського суспільства / / Суспільні науки і сучасність. 2005 - № 2. - С. 19-26.
Кірпічніков А.І. Хабар і корупція в Росії. СПб.: Нева, 2006.
Козбаненко В.А. Державна служба в системі державного управління / / Державне управління: основи теорії та організації. -2000. - № 11. - С. 60-70.
Комаровський В.С. Політичні чинники реформування державної служби / / Державна служба: перші кроки і перспективи. - М.: Изд-во РАГС, 2005.
Крозьє М. Організаційні зміни в системі державного управління. - М.: РАГС, 2003.
Купряшін Г.Л. Бюрократія і бюрократизм в адміністративно-державних установах / / Державне управління: основи теорії та організації. - М.: Юридична література, 2005.
Курашвілі Б.П. Боротьба з бюрократизмом. - М.: МАУП, 2005.
Лазарєв Б.М. Державна служба. - М.: Промінь, 2000.
Левінсон А.Г. Термін «бюрократія» у російських контекстах / / Питання філософії. 2004. - № 7. - С. 24 -28.
Лобанов В. Реформування державного апарату: світова практика і російські проблеми / / Організація державної служби. - 2004. - № 11. - С. 53-62.
Лук'яненко В.І. Контроль у системі державної служби: Навчальна література. -М.: Видавництво РАГС, 2005.
Лунєєв В.В. Політичні та правові проблеми корупції / / Корупція в органах державної влади: природа, заходи протидії, міжнародне співробітництво. Н. Новгород.: Знання, 2001
Магомедов К.О. Державна служба та проблеми вдосконалення управління в умовах становлення громадянського суспільства в Росії / / Державна служба Росії. - 2006. - № 1. - С. 15 - 22.
Макаренко В.П. Теорія бюрократії М. Вебера і буржуазні концепції організації та управління / / Питання філософії. - 2005. - № 6. - С. 17-26.
Мальцев В.А. Державний службовець сучасного типу. - М.:: Вид-во РАГС, 2001.
Маркс К. Вісімнадцяте брюмера Луї Бонапарта / / Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 8.
Маркс К. До критики гегелівської філософії права. / / Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270.
Масловський М.В. Політична соціологія бюрократії. - М.: Инфра, 1999.
Морозова О.Г. Адміністративні реформи кінця XX століття: чому нас вчить зарубіжний досвід / / Наукові доповіді. Вип. 1. - М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 94-96
Нестік Т.А. Бюрократія в зарубіжних дослідженнях / / Суспільні науки і сучасність. - 1999. - № 2. - С. 52-59.
Ноздрачов А.Ф. Державна служба. - М.: Статут, 2003.
Оболонський А.В. Бюрократія і бюрократизм / / Держава і право. - 2004. - № 12. - С.88 - 96.
Оболонський А.В. На службі государевої: до історії російського чиновництва / / Суспільні науки і сучасність. - 2002. - № 3. - С. 35-43.
Оболонський А.В. Реформа російської державної служби: концепція і стратегія / / Суспільні науки і сучасність. - 2005. - № 3. С. 5 - 10.
Ожиганов Е.Н. Політична теорія Макса Вебера. СПб.: Пітер, 1996.
Орєхов А.М. Бюрократія: від традиційного суспільства до інформаційного / / Соціально-політичний журнал. 2003. - № 6. - С. 108 - 113.
Охотський Є.В., Смольков В.Г. Проблеми бюрократії та подолання бюрократизму на державній службі / / Державна служба: теорія і організація. - 2005. - № 10. - 10-32.
Патяені EO До аналізу складних форм опосередкування індивідуальної діяльності (На прикладі опосредствующей функції системи бюрократичного управління) / / Діяльнісний підхід у психології: проблеми і перспективи. M.: Наука, 1993.
Пінчот К., Пінчот Е. Від бюрократичної організації - до саморегульованої організації / / Державна служба. Проблеми реформування. Зарубіжний досвід. - 1997. - № 8. - С. 12-19.
Пушкарем Г.В. Державна бюрократія як об'єкт дослідження / / Суспільні науки і сучасність. - 2003. - № 5. - С. 17-26.
Соловйов А. Етика бюрократії: пострадянський сіадром / / Суспільні науки і сучасність - 2000. - № 4. - С. 69-76
Старилов Ю.М. Державна служба в Російській Федерації: проблеми реформи / / Проблеми державної влади. - 2005. - № 4. - С. 11-17.
Теорія держави і права. Підручник - 3-тє вид. / Под ред. М.М. Марченко. - М.: ЗЕРЦАЛО, 2003.
Томіліченцева Л.Д. Морально-психологічні аспекти бюрократизму / / Духовність: традиції і проблеми. Уфа: Кітап, 1998.
Худокормов А.Г. Економічні корені бюрократизму. М.: Просвіт, 2001.
Шаров А.В. Правові та організаційні проблеми регулювання державної служби. - М.: Статут, 2006.
Щварц Г. Витоки сучасної модернізації державної служби / / Державна служба. Проблеми реформування. Зарубіжний досвід. - 2004. - № 12. - С. 66-69.
Додаток
Діяльність «класичної бюрократії» | Діяльність «політичної бюрократії» |
Орієнтація на «загальне благо», «суспільні інтереси» і т.п. | Орієнтація на різні політичні групи, інтереси та цілі |
Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися на чисто діловій основі, політично нейтрально | Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися в процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів |
Плюралістична політична смуга забезпечення (парламент, партії, групи інтересів і т.д.) в принципі сприймається як зайва і навіть небезпечна | Плюралістична смуга забезпечення визнається необхідною для проведення в життя політико-державних рішень |
Відхиляється участь мас в політиці та управлінні | У принципі схвалюється політична мас |
Слабка взаємодія між бюрократами й політиками | Щодо інтенсивна взаємодія між бюрократами й політиками |
Елітна солідарність (переконаність у тому, що чиновники держапарату повинні представляти собою еліту в моральному та інтелектуальному відношенні) | Незначна елітна солідарність |
Орієнтація на процедурні способи діяльності | Орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, прийняття рішень) |
1 Оболонський А.В. Бюрократія і бюрократизм / / Держава і право. - 2004. - № 12. - С.88.
1 Гегель Г.В. Філософія права. М.: Новий світ, 1990, с. 196.
1 Брудер В. Бюрократія / / Поліс. - 1999. № 5. - С. 42.
2 Маркс К. Вісімнадцяте брюмера Луї Бонапарта / / Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 8, с. 162.
1 Маркс К. До критики гегелівської філософії права. / / Маркс К., Енгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270.
1 Гайденко П.П., Давидов Ю.Н. Проблеми бюрократії у Макса Вебера. / / Питання філософії. - 2003. - № 3. - С. 36.
1 Масловський М.В. Політична соціологія бюрократії. - М.: Инфра, 1999. - С. 66.
1 Макаренко В.П. Теорія бюрократії М. Вебера і буржуазні концепції організації та управління / / Питання філософії. - 2005. - № 6. - С. 18.
1 Макаренко В.П. Теорія бюрократії М. Вебера і буржуазні концепції організації та управління / / Питання філософії. - 2005. - № 6. - С. 21.
1 Нестік Т.А. Бюрократія в зарубіжних дослідженнях / / Суспільні науки і сучасність. - 1999. - № 2. - С. 52.
1 Нестік Т.А. Бюрократія в зарубіжних дослідженнях / / Суспільні науки і сучасність. - 1999. - № 2. - С. 53.
1 Худокормов А.Г. Економічні корені бюрократизму. М.: Просвіт, 2001. - С. 96.
1 Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень / / Держава і право. - 2004. - № 1. - С. 43.
1 Крозьє М. Організаційні зміни в системі державного управління. - М.: РАГС, 2003. - С. 39.
1 Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень / / Держава і право. - 2004. - № 1 .. - С. 45.
1 Орєхов А.М. Бюрократія: від традиційного суспільства до інформаційного / / Соціально-політичний журнал. 2003. - № 6. - С. 110.
1 Оболонський А.В. На службі государевої: до історії російського чиновництва / / Суспільні науки і сучасність. - 2002. - № 3. - С. 35.
1 Левінсон А.Г. Термін «бюрократія» у російських контекстах / / Питання філософії. 2004. - № 7. - С. 24.
2 Морозова О.Г. Адміністративні реформи кінця XX століття: чому нас вчить зарубіжний досвід / / Наукові доповіді. Вип. 1. - М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 94.
1 Оболонський А.В. На службі государевої: до історії російського чиновництва / / Суспільні науки і сучасність. - 2002. - № 3. - С. 36.
1 Оболонський А.В. На службі государевої: до історії російського чиновництва / / Суспільні науки і сучасність. - 2002. - № 3. - С. 37.
1 Левінсон А.Г. Термін «бюрократія» у російських контекстах / / Питання філософії. 2004. - № 7. - С. 25.
1 Левінсон А.Г. Термін «бюрократія» у російських контекстах / / Питання філософії. 2004. - № 7. - С. 26.
1 Оболонський А.В. Бюрократія і бюрократизм / / Держава і право. - 2004. - № 12. - С.90.
1 Ноздрачов А.Ф. Державна служба. - М.: Статут, 2003. - С. 22 ..
1 Шаров А.В. Правові та організаційні проблеми регулювання державної служби. - М.: Статут, 2006. - С. 39.
1 Федеральний закон від 27 липня 2003 року № 58-ФЗ «Про систему державну службу». - М.: Юридична література, 2003р. - Ст. 3.
1 Барабашов А.Г. Державна служба в Російській Федерації: сучасний стан, проблеми та перспективи. (Аналітичний огляд напрямків і змісту реформування держслужби в РФ) / / Державна служба. - 2005. - № 4. - С. 23.
1 Громадян В.Д. Державна служба як професійна діяльність. - Воронеж: Квадрат, 2003. - С. 36.