Бюджетний федералізм
Введення
Динамічний і сталий розвиток суспільства неможливо без активної участі держави в економічних процесах, що реалізується насамперед у бюджетній та грошово-кредитній політиці. Цей постулат сформулював Кейнс і він залишається реальністю і до цього дня в економіці індустріально розвинених країн світу.
Державне регулювання, здійснюване в рамках обраною владою економічної політики відіграє провідну, визначальну роль у формуванні та розвитку економічної структури будь-якого сучасного суспільства. Держава здійснює економічне і соціальне регулювання за допомогою фінансової системи, головною ланкою якої є державний бюджет. Саме за допомогою бюджету держава утворює централізовані і впливає на формування децентралізованих фондів грошових коштів, забезпечуючи можливість виконання покладених на державні органи функцій.
Актуальність обраної теми даної роботи обумовлена, насамперед, тим, що з усіх аспектів бюджетних відносин міжбюджетні відносини між Російською Федерацією і її суб'єктами відносяться до числа найменш законодавчо врегульованих. Набуття чинності з 1 січня 2000 року бюджетного кодексу, що ознаменувало якісний стрибок у розвитку бюджетного права, порівняно мало торкнулося область міжбюджетних відносин. Хоча цим відносинам присвячена спеціальна глава Кодексу (глава 16), її норми мають переважно декларативний або дефінітивний характер і не розраховані на пряму дію. Значною мірою це обумовлено тим, що міжбюджетні відносини є безпосереднім відображенням рівня розвитку федеративних відносин взагалі, які донині знаходяться в процесі становлення. До моменту розгляду Бюджетного кодексу Урядом були тільки намічені тактичні цілі державної політики в цій галузі [7]. У цих умовах жорстка законодавча фіксація міжбюджетних відносин була передчасною і навіть небажаною.
Проблема визначення місця регіональних бюджетів у бюджетній системі Російської Федерації піднімається з 1992 року - моменту початку процесів децентралізації. У цій роботі будуть розглянуті найбільш важливі питання організації системи державних фінансів на рівні суб'єктів РФ.
Важливість вивчення даної проблеми обумовлена необхідністю більш ясного сприйняття реалій сучасного російського федералізму, поглибленого розуміння мотивації і характеру взаємовідносин центру і периферії, протиріч регіонального розвитку, потребою більш точних прогнозних оцінок ймовірності розпаду державної цілісності Росії або її успішної інтеграції в світовий економічний і політичний порядок початку XXI в.
У першому розділі ми дамо поняття бюджетного федералізму, характеристику бюджетну систему Російської Федерації, відобразимо основні тенденції розвитку міжбюджетних відносин в РФ, дохідних і видаткових повноважень зобов'язань суб'єктів управління різних рівнів бюджетної системи. Також у першому розділі ми торкнемося питань, пов'язаних з юридичними основами здійснення бюджетного процесу суб'єктів Федерації.
У другому розділі буде дано аналіз міжбюджетних відносин на прикладі виконання бюджету суб'єкта РФ - Новосибірської області. Вибір об'єкта дослідження - бюджету Новосибірської області - багато в чому зумовлений тим, що цей сибірський регіон по більшості своїх якісних і кількісних параметрів може бути умовно віднесений до числа "ординарних ", тобто територій, не випадають із загального ряду завдяки відсутності багатих природних ресурсів, відчутною етнічної специфіки, близькості до вогнищ збройних конфліктів і т.д. Подібна "буденність" області сприяє виявленню типового і отримання результатів, справедливих по відношенню до подібних же регіонами у складі РФ і можливості вироблення рекомендацій, застосовних і для інших регіонів. Зрозуміло, констатація відомої "ординарности" об'єкта не має на увазі відмови від виявлення його специфічних рис та особливостей.
Також у другому розділі докладно аналізуються питання виконання регіонального бюджету, структури витрат і доходів бюджету регіону, а також проводиться порівняльний аналіз виконання бюджету області за ряд років, а саме, з 2000 по 2002 рік. Також тут ми проаналізуємо відносини Новосибірської області з центром і що випливають звідси наслідки в бюджетній сфері та охарактеризуємо основні напрями бюджетної політики області на 2003 рік.
Перша частина роботи - перші дві глави - ставить своєю метою визначення місця регіональних бюджетів у бюджетній системі Російської Федерації та дослідження існуючих міжбюджетних відносин.
Для досягнення зазначеної мети були поставлені і вирішені наступні завдання:
1) визначено поняття бюджетного федералізму, бюджетної системи та бюджетів різних рівнів;
2) визначено основні принципи побудови і функціонування бюджетів всіх рівнів;
3) позначені основні проблеми бюджетного федералізму, як форми бюджетних взаємовідносин між центром і регіонами;
4) охарактеризовані дохідні та видаткові повноваження центру і суб'єктів РФ;
5) проведено аналіз виконання бюджету суб'єкта РФ - Новосибірської області по доходах і видатках за період з 2000 по 2002 рік;
6) розроблені основні напрями підвищення ефективності міжбюджетних відносин.
Нормативно-правовою базою даної роботи є Бюджетний і Податковий кодекси РФ, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», Федеральним закон «Про федеральному бюджеті РФ», Закон Російської федерації "Про основи бюджетного пристрої і бюджетного процесу в Російській Федерації ", Обласні закони Новосибірській області« Про бюджетний устрій та бюджетний процес в Новосибірській області », Закон Новосибірській області« Про обласний бюджет Новосибірській області на 2000 рік »та інші нормативні документи. В процесі написання даної роботи були використані також статистичні дані Держкомстату РФ, періодичні видання, мережа Інтернет та інформаційно-правова система «Консультант-плюс». Відповідно до характеру теми і об'єктами вивчення у роботі застосовані, економіко-статистичний, економіко-математичний, розрахунково-аналітичний та інші методи дослідження.
Друга частина дипломної роботи - Глава 3 - присвячена розробці факультативних занять з економіки в середній школі на тему «Бюджетний федералізм». У методичну розробку увійшло: визначення ролі теми «Бюджетний федералізм» для розвитку особистості школярів взагалі і для шкільного курсу економіки зокрема; формулювання цілей вивчення теми (навчальні та виховні); поурочне планування теми, що включає три уроки -, аналіз всередині предметних зв'язків у шкільному курсі економіки і місця в них теми «Бюджетний федералізм».
Глава 1. Економічна сутність бюджетного федералізму
1.1. Поняття бюджетного федералізму
Під бюджетним федералізмом розуміється система податково-бюджетних взаємовідносин органів влади та управління різних рівнів на всіх стадіях бюджетного процесу, заснована на наступних основних принципах [23, c .21]:
- Самостійність бюджетів різних рівнів (закріплення за кожним рівнем влади і управління власних джерел доходів, право самостійно визначати напрями їх витрачання, неприпустимість вилучення додаткових доходів і невикористаних або додатково отриманих коштів у вищестоящі бюджети, право на компенсацію витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих вищестоящими органами влади та управління, право надання податкових та інших пільг тільки за рахунок власних доходів тощо);
- Законодавче розмежування бюджетної відповідальності і витратних повноважень між федеральними, регіональними та місцевими органами влади і управління;
- Відповідність фінансових ресурсів органів влади та управління тих функцій (забезпечення вертикального і горизонтального вирівнювання доходів нижчестоящих бюджетів);
- Нормативно-розрахункові (формалізовані) методи регулювання міжбюджетних відносин та надання фінансової допомоги;
- Наявність спеціальних процедур запобігання та вирішення конфліктів між різними рівнями влади і управління, досягнення взаємоузгоджених рішень з питань податково-бюджетної політики.
Концепція бюджетного федералізму містить основоположні ідеї федералізму як територіальної форми демократії. Вона повинна забезпечувати реалізацію прав кожної особистості і територіальних спільнот людей на отримання певного обсягу соціальних послуг відповідного їх запитам якості та в відповідають їхнім інтересам і потребам формах. Конкретні втілення концепції бюджетного федералізму спираються на певне поєднання двох взаємодоповнюючих тенденцій: конкуренції між регіональними органами влади на "ринку" соціальних послуг, з одного боку, і вирівнювання умов цієї конкуренції та забезпечення на всій території країни загальнонаціональних мінімальних стандартів - з іншого.
Скажемо кілька слів про історію формування російської моделі бюджетного федералізму [42, c .141].
У 1991-1993 рр.. розвиток бюджетного федералізму в Україні відбувалося в рамках "стихійної децентралізації" бюджетної системи. Хоча, відповідно до прийнятих в цей період законам, у правовий простір країни були введені основоположні принципи бюджетного федералізму, фактично вони не були реалізовані. Відносна стабілізація політичної ситуації і зміцнення позицій федерального центру дали можливість провести в 1994 р. давно назрілу реформу міжбюджетних відносин. В результаті її проведення регіональні органи влади та управління отримали право встановлювати ставку податку на прибуток підприємств і організацій, що надходить до їх бюджетів, були зроблені кроки до встановлення єдиних пропорцій поділу основних федеральних податків між рівнями бюджетної системи, впроваджені нормативно-розрахункові методи розподілу федеральної допомоги (трансфертів) регіонам на основі об'єктивних критеріїв та формул, створений фонд фінансової підтримки суб'єктів Федерації. Тим самим було покладено початок наступного етапу реформування міжбюджетних відносин - формування експериментального бюджетного федералізму, заснованого не на цілісної нормативно-законодавчій базі, а на щорічних законах про федеральному бюджеті, на президентських указах і відомчих інструкціях.
Результати проведеної реформи виявилися неоднозначними. З одного боку, зросла фінансова самостійність суб'єктів Федерації, з іншого - зберігся суб'єктивізм у регулюванні міжбюджетних відносин, посилилася неузгодженість податково-бюджетної політики. Найтривожніше полягало в тому, що в 1994 р. не вдалося домогтися реального вирівнювання становища суб'єктів Федерації в бюджетній системі. Для чотирьох республік (Карелія, Татарстан, Башкортостан, Якутія) був, по суті, легалізований особливий режим взаємин з федеральним бюджетом.
Сфера дії нормативно-розрахункових методів регулювання міжбюджетних відносин виявилася обмеженою. Майже 3 / 4 коштів, отриманих регіонами з федерального бюджету, надходило через неформалізовані і слабо контрольовані канали, головним чином через взаємні розрахунки між бюджетами різних рівнів. Відсутність правової бази для проведення цих взаєморозрахунків привело не тільки до суб'єктивності розподілу основної частини федеральних надходжень у регіони, а й до низької ефективності їх використання.
Запроваджена у 1994 р. формула розподілу федеральної допомоги мала ряд серйозних недоліків. Закладений у ній основний критерій виділення регіонів, які потребують централізованої допомоги - відставання в 1993 р. регіонального бюджетного середньодушового доходу від середнього по Росії, - навряд чи можна вважати прийнятним, оскільки він не враховує різку диференціацію потреб територіальних бюджетів у фінансових ресурсах. Прив'язка поправочних коефіцієнтів бюджетних витрат до великих економічних районах, об'єднуючим дуже різнорідні території, була чисто формальною і не відображала реальних відмінностей між географічними та соціально-економічними умовами. У результаті для багатьох північних і східних регіонів треба було ввести, по суті, особливу процедуру розрахунку їх частки у фонді підтримки. Нарешті, фінансова підтримка регіонів не мала цільової спрямованості, а її отримання не було пов'язане з необхідністю дотримання регіональними органами влади та управління хоча б мінімальних вимог щодо забезпечення її ефективного використання.
Однак, як виявилося, критики заслуговувала не стільки власне формула розподілу трансфертів (ідеальних формул бюджетного "вирівнювання" практично не існує), скільки обраний Міністерством фінансів порядок її застосування. У 1994 р. майже 2 / 3 коштів фонду підтримки передавалося регіонами у вигляді непрямих дотацій на основі підвищення нормативів зарахування ПДВ до бюджетів суб'єктів Федерації. Такий підхід став кроком назад навіть від ситуації 1993 р., коли за кожним регіоном законом про федеральний бюджет були закріплені хоча і різні, але стабільні нормативи відрахувань від ПДВ, які не є об'єктом узгодження в процесі виконання бюджетів.
Федеральна влада не мали надійної бази для оцінки реальних потреб регіонів у фінансових ресурсах. Це вело до завищення органами влади та управління суб'єктів Федерації потреби в федеральної допомоги, до приховування власних доходів у різного роду позабюджетних фондах і комерційних структурах. Посилення податкової самостійності суб'єктів Федерації дало поштовх розквіту регіонального "налоготворчества", сегментації податкового простору, підвищення податкового навантаження на підприємства.
Незважаючи на виявившись на сьогодні недоліки і упущення, що склався механізм міжбюджетних відносин в 1995 р. зберігся практично в незмінному вигляді. Законом "Про федеральний бюджет на 1995 р." загальні витрати на фінансову допомогу суб'єктам Російської Федерації та адміністративно-територіальних утворень були встановлені в розмірі 28500000000000. руб., або 11,5% видатків федерального бюджету (2,8% прогнозованого ВВП). Це дещо більше, ніж передбачалося федеральним бюджетом на 1994 р., проте значно менше реально проведеного цього року перерозподілу коштів між рівнями бюджетної системи (14,8% фактичних витрат федерального бюджету, або 4,1% ВВП). Така ситуація стійко відтворюється протягом останніх років, відображаючи сформований порядок виконання бюджетів та звітності за міжбюджетними розрахунками.
1.2. Місце регіональних бюджетів у бюджетній системі Російської Федерації
Бюджетна система України складається з бюджетів трьох рівнів:
- Перший рівень - федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів;
- Другий рівень - бюджети суб'єктів Російської Федерації і бюджети територіальних державних позабюджетних фондів;
- Третій рівень - місцеві бюджети [23, c .11].
Бюджетний устрій нашої країни забезпечує безперервну взаємозв'язок бюджетів всіх рівнів (федеративний, суб'єктів Федерації і місцевих). (Див. Рис.1)
Рис. 1. Взаємозв'язки в бюджетній системі РФ [23, c. 15]
Державна бюджетна система України складається з 21 республіканського бюджету, 55 крайових і обласних бюджетів, міських бюджетів Москви і Санкт-Петербурга, 10 окружних бюджетів автономних округів, бюджет автономної Єврейської області, а також місцеві бюджети (міські, районні, селищні, сільські).
Взагалі принципи побудови і функціонування бюджетів всіх рівнів однакові [22, c. 55]:
- Принцип єдності виражає необхідність узгодження бюджетів з єдиною правової та документарній політикою, єдиним бюджетним процесом;
- Принцип гласності вимагає обов'язкового опублікування затверджених бюджетів в ЗМІ;
- Принцип реальності стверджує необхідність правдивості всіх бюджетних показників;
- Принцип самостійності визначається наявністю у бюджетів всіх рівнів власних джерел доходів і правом самовільного їх витрачання (в рамках чинного законодавства). Бюджети нижчестоящих органів самоврядування не входять своїми доходами і витратами у бюджети вищих рівнів.
Бюджети суб'єктів Російської Федерації входять до другого рівня бюджетної системи. Бюджет суб'єкта РФ - це форма освіти і витрати коштів, призначених для забезпечення завдань і функцій, віднесених до предметів відання суб'єкта РФ [5, ст.15]. Бюджети суб'єктів РФ - один з головних каналів доведення до населення кінцевих результатів виробництва. З цих бюджетів значною мірою фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої, легкої та харчової промисловості; комунального господарства, розвиток транспорту і зв'язку. Важливе значення мають бюджети суб'єктів у здійсненні загальнодержавних і соціальних завдань, в першу чергу в розподілі державних коштів на утримання і розвиток соціальної інфраструктури суспільства.
Найбільш складна проблема в бюджетний устрій - бюджетний федералізм, тобто бюджетні взаємовідносини центрів і регіонів.
У строго науковому сенсі теорії бюджетного федералізму, так само як і канонічного визначення не існує. Разом з тим аналіз побудови бюджетно-податкових систем в державах федеративного пристрою дозволяє виділити наступні положення, які в сукупності виражають суть стандартної моделі бюджетного федералізму [27, с.19]:
співіснування кількох рівнів бюджетно-податкової системи;
законодавче або договірне розподіл повноважень і відповідальності кожного з рівнів влади за конкретні напрями та види діяльності на відповідній території;
наявність стійких уявлень про величину необхідних витрат для реалізації кожним рівнем влади його повноважень і відповідальності;
використання надійних і загальновизнаних суб'єктами Федерації способів обліку їх особливостей для коригування величини витрат;
закріплення за кожним рівнем бюджетної системи податкових і неподаткових доходних джерел;
встановлення в класифікації видатків федерального і регіональних бюджетів спеціальних позицій фінансування таких напрямів регіональної політики, як компенсація нижчестоящим бюджетам недостатності їх власних коштів для покриття нормативно розподіляються витрат; реалізація програм підтримки розвитку окремих регіонів; вживання заходів з підтримки депресивних територій тощо
На думку В. Лескина і А. Швецова, всі ці характеристики стандартної моделі бюджетного федералізму зазнають неминучі зміни при її адаптації до умов конкретної країни. «Стандарт» треба пристосовувати до характерного тільки для даної країни і для даного періоду її історії безлічі взаємопов'язаних завдань соціального, економічного та регіонального розвитку [30, c .22].
Говорячи про бюджетний федералізм, важливо відзначити, що найбільш повна його реалізація є основною умовою вдосконалення міжбюджетних відносин у федеративній державі. Необхідним є однакове розуміння сутності бюджетного федералізму як на федеральному рівні, так і в суб'єктах Федерації і на місцевому рівні самоврядування.
Під міжбюджетними відносинами розуміються відносини між органами влади та управління різних рівнів з приводу розподілу видаткових повноважень, податкових надходжень і безоплатних фінансових перерахувань з метою створення вихідних умов для збалансування бюджетів органами влади на кожному рівні з урахуванням покладених на них завдань і наявного на відповідних територіях податкового потенціалу [23, c .118].
Цікавим видається розгляд питання міжбюджетних відносин у рамках формування доходної частини бюджетів різних рівнів. Найбільшу питому вагу в дохідній частині бюджетів суб'єктів РФ і муніципальних утворень, як правило, становлять податкові надходження. У свою чергу, співвідношення федеральних податків, податків, що вводяться рішеннями суб'єктів федерації і місцевими органами, є важливим елементом побудови податкової системи. При вирішенні цього питання треба, перш за все, мати на увазі інтереси юридичних та фізичних осіб.
1.3. Прибуткові повноваження та витратні зобов'язання суб'єктів РФ
1.3.1 Власні і регулюючі доходи регіональних бюджетів
Відповідно до законодавства Російської Федерації, дохідна частина територіальних бюджетів повинна складатися із власних і регулюючих доходів.
Власні доходи - види доходів, закріплені на постійній основі повністю або частково за відповідними бюджетами законодавством РФ [5, c т.47]. Це податкові доходи, закріплені за відповідними бюджетами, бюджетами державних позабюджетних фондів законодавством РФ, і неподаткові доходи, визначені нормативними актами, а також безоплатні перерахування [7, c .13]. Наприклад, за чинним законодавством місцевими бюджетами закріплений податок на майно фізичних осіб.
Власні доходи становлять меншу частину доходів територіальних бюджетів. Для фінансового забезпечення виконання покладених на регіональні і місцеві органи влади функцій, економічного і соціального розвитку територій, збалансованості територіальних бюджетів їм з бюджетів вищого рівня в порядку бюджетного регулювання передаються регулюють доходи.
На відміну від власних податкових доходів регулюючі з визначення мають статус тимчасових дохідних джерел, тим не менше тривалість періоду закріплення цих доходів має принципове значення. Щоб уникнути негативних наслідків щорічного перегляду прибуткової бази субнаціональних бюджетів у Бюджетному кодексі було встановлено правило, відповідно до якого нормативи розподілу податкових доходів (і в разі передачі частки федеральних податків у регіональні і місцеві бюджети, і в разі передачі суб'єктами РФ частки закріплених за ними федеральних і регіональних податкових доходів до місцевих бюджетів) закріплюються відповідними законами про бюджет і не підлягають перегляду протягом як мінімум 3 років.
На жаль, в Кодексі присутній ряд норм, що суперечать цьому розумного принципу. Наприклад, у статті 48 БК дається таке визначення регулюючих доходів: «Регулюючі доходи бюджетів - федеральні і регіональні податки та інші платежі, за якими встановлюються нормативи відрахувань (у відсотках) до бюджетів суб'єктів Російської Федерації або місцеві бюджети на черговий фінансовий рік, а також на довготривалій основі (не менше ніж на 3 роки) з різних видів таких доходів ». Проте, як згадувалося вище, статті 50, 52 і 58 БК не допускають фіксації регулюючих доходів на термін менше 3 років (за винятком випадків зміни податкового законодавства). Друге протиріччя міститься всередині статті 58, яка говорить: «Власні доходи бюджетів суб'єктів Російської Федерації від регіональних податків і зборів, а також від закріплених за суб'єктами Російської Федерації федеральних податків і зборів можуть бути передані місцевим бюджетам на постійній основі повністю або частково - в процентній частці, затверджується законодавчими (представницькими) органами суб'єктів Російської Федерації на термін не менше трьох років. "Однак зі статей 47, 48 Кодексу випливає, що доходи, що закріплюються на постійній основі і на строк не менше трьох років - принципово різні речі. Якщо перші відносяться до власних доходів бюджетів, то другі вважаються регулюючими доходами. Отже, згадувати ці поняття як рівнозначних, як це робиться у статті 58, не можна. Правильніше говорити про те, що частки відрахувань від закріплених за суб'єктами РФ федеральних податків можуть передаватися місцевим бюджетам як регулюючі дохідних джерел за нормативами, який затверджується на термін не менше 3 років, а частки відрахувань від регіональних податків можуть закріплюватися за місцевими бюджетами на постійній основі або на тимчасовій основі на термін не менше трьох років.
Основна частина податкових доходів суб'єктів федерації і місцевих бюджетів в даний час формується за рахунок регулюючих доходів.
Федеральний закон про федеральний бюджет на кожен рік містить перелік регулюючих і закріплених федеральних податків і платежів суб'єктів РФ.
Співвідношення між закріпленими і регулюючими дохідними джерелами є вкрай важливим аспектом міжбюджетних відносин, оскільки ступінь фінансової незалежності субнаціональних бюджетів залежить не тільки і навіть не стільки від абсолютних розмірів доходної бази, скільки від її стабільності [21, c .98]. Чим довше термін закріплення доходів - тим більше у регіональних органів влади передумов для здійснення самостійного бюджетного планування. Якщо ж нормативи відрахувань від федеральних податків щорічно переглядаються, то субнаціональні уряду позбавлені умов для розробки навіть короткостроковій бюджетної політики і цілком залежні від поточної кон'юнктури у взаєминах з вищестоящими бюджетами. Згідно ст.47 БК власними визнаються доходи, закріплені за відповідним бюджетом на постійної основі повністю або частково. Аж до останнього часу таке закріплення податків за бюджетами різного рівня здійснювалося актами податкового законодавства. Наприклад, закон про податок на прибуток підприємств встановлює ставку федеральної частини податку на прибуток (11%) і верхню межу ставки регіональної частини податку на прибуток (19%). Однак в ході податкової реформи останніх років взяв гору підхід, відповідно до якого питання розподілу податкових надходжень між рівнями бюджетної системи повинні бути винятковою прерогативою бюджетного законодавства. Теоретично відмова від регулювання податковим законодавством цих питань вбачається правильним, в той же час він може породити деякі проблеми на практиці. Це пов'язано з тим, що в рамках бюджетного права питання розподілу податкових надходжень між бюджетами досі регулювалися лише щорічними законами про бюджет. Таким чином, до моменту вступу в силу всіх глав нового Податкового кодексу, у чинній системі законодавства не залишиться жодного постійно діючого нормативного акта, який встановлює розподіл податкових надходжень між рівнями бюджетної системи [21, c .112]. Тим самим фактично всі податки для субнаціональних бюджетів набудуть статусу регулюючих - тобто негарантованих і непостійних дохідних джерел. Щоб уникнути зниження досягнутого рівня фінансової автономії субнаціональних бюджетів можна було б закріпити перелік власних податкових доходів субнаціональних бюджетів безпосередньо в Бюджетному кодексі. Широта цього переліку в значній мірі повинна визначатися законодавчим статусом регулюючих податків, який в даний час досить суперечливий [42, c .82].
У Додатку 1 та Додатку 2 представлено розподіл податкових доходів між бюджетами різного рівня згідно Податкового кодексу РФ до 2001 року і після, а також поділ податків на федеральні, регіональні та місцеві відповідно до чинного законодавства.
До регулюючим доходам територіальних бюджетів належать також трансферти - кошти, що надходять з федерального і регіональних фондів фінансової підтримки регіонів, розмір яких розраховується за встановленими урядом методикою і формулою [40, c .115].
Крім відрахувань від федеральних і регіональних податків, коштів, що надходять з фондів фінансової підтримки для збалансування територіальних бюджетів, використовуються дотації, субвенції і субсидії.
1.3.2. Витратні зобов'язання суб'єктів РФ
Однією з основних якісних характеристик системи міжбюджетних відносин є її здатність забезпечити відповідність доходів бюджетів кожного рівня обсягом покладених на них видаткових повноважень [27, c .58]. Природно, абсолютна відповідність тут в принципі недосяжне, і будь-федеративна держава в тій чи іншій мірі стикається з проблемою так званих «незабезпечених мандатів» - тобто невідповідності між обсягом видаткових зобов'язань, покладених федеральним законодавством на субнаціональні бюджети, і обсягом дохідних джерел цих бюджетів. Однак у сучасній Росії розрив між можливостями бюджетної системи і сукупністю видаткових зобов'язань держави набув загрозливого характеру. Багато в чому це є наслідком характерного для першого етапу становлення російської державності прийняття законів, що передбачають бюджетні витрати, без аналізу їх бюджетних наслідків і вказівки на реальні джерела фінансування [44, c .102]. Негативні наслідки такого стану речей виявляються, по-перше, в тому, що існування фіктивних, не забезпечених фінансуванням законодавчих норм підриває суспільну довіру до держави та прийнятою ним законам. По-друге, це порушує цілісність єдиного правового простору: в умовах явною недостатність доходів для покриття всіх витрат, передбачених федеральним законодавством, склад прийнятих до фінансування федеральних законів визначається кожним регіоном самостійно. По-третє, це провокує зростання кредиторської заборгованості субнаціональних бюджетів: для судової влади, що розглядають вимоги кредиторів до субнаціональному бюджету, засновані на нормах федерального законодавства, це законодавство має пріоритет над регіональним законом про бюджет, а отже, існує ймовірність примусового списання коштів з рахунків регіонального бюджету [24, c .10].
Витратні повноваження за рівнями бюджетної системи представлені в Додатку 3.
Рішення проблеми незабезпечених мандатів неможливо без інвентаризації системи федеральних нормативних актів, що передбачають витрати за рахунок консолідованого бюджету [31, c .19]. Метою інвентаризації має бути складання переліку федеральних нормативних актів, фактично фінансуються (повністю або частково) за рахунок бюджетів кожного рівня бюджетної системи, визначення відповідності фактичних витрат бюджету кожного рівня певному Бюджетним кодексом розмежування видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи та обсягу його дохідних джерел. Щодо кожного виду витрат, покладеного федеральним законодавством на субнаціональні бюджети, повинно бути прийнято одне з таких рішень: про призупинення або припинення його здійснення або про збереження даного виду витрат за умови повної або часткової компенсації відповідних витрат з федерального бюджету або без такої компенсації [35 , c .8].
Для зняття напруженості у міжбюджетних відносинах з приводу існування незабезпечених мандатів необхідно закріпити в бюджетному законодавстві правила, що стосуються порядку та умов їх встановлення. Ці правила повинні передбачати спеціальні процедури узгодження з суб'єктами Федерації проектів нормативних актів, що передбачають частково компенсовані або некомпенсовані додаткові витрати субнаціональних бюджетів, обов'язкове зазначення в законі порядку та умов компенсації, коли така передбачена.
Що стосується дій конкретних планів уряду в галузі міжбюджетних відносин на 2003 рік, то, відповідно до «Бюджетного послання Президента РФ Федеральним Зборам Росії» побудова системи міжбюджетних відносин у 2003 році багато в чому визначалося передбаченими на наступний рік змінами податкового законодавства [2]. У зв'язку зі скасуванням податку на користувачів автомобільних доріг та податку з власників транспортних засобів відбулося скорочення дохідної бази бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Для компенсації втрат бюджетів регіонів у 2003 році передбачено комплекс заходів, серед яких: збільшення регіональної ставки податку на прибуток організацій з 14.5% до 16%; зарахування в розмірі 100% надходжень земельного податку до бюджетів суб'єктів Російської Федерації, збільшення ставок акцизів на бензин автомобільний, дизельне паливо і автомобільні мастила на 45% з розподілом акцизів на нафтопродукти в таких пропорціях - 40% у федеральний бюджет і 60% до бюджетів суб'єктів Російської Федерації та інші.
Крім заходів податкового регулювання в 2003 році передбачається надання фінансової допомоги регіонам, що передається з федерального бюджету в сумі 294.5 млрд.руб., Що на 7.2% вище очікуваної оцінки поточного року.
Фінансова підтримка бюджетів суб'єктів Російської Федерації буде здійснюватися в рамках діючих у поточному році форм перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи з використанням створених у федеральному бюджеті спеціальних фондів фінансових коштів.
В результаті надання фінансової допомоги з федерального бюджету частка податкових доходів бюджетів регіонів у загальному обсязі податкових доходів консолідованого бюджету збільшиться в 2003 році з 44.2% до 52.7%. Частка податкових доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації в 2003 році буде на 0.8 процентних пункти вище ніж за очікуваною оцінкою поточного року.
1.4. Юридичні основи фінансово - бюджетної діяльності суб'єкта РФ
Розглянемо юридичні основи фінансово-бюджетної діяльності суб'єкта на прикладі бюджетного процесу Новосибірської області.
Бюджетний процес в Новосибірській області будується відповідно до таких нормативними документами: Федеральним законом РФ від 25.09.97 р. № 126-ФЗ «Про фінансових засадах місцевого самоврядування Російської Федерації», Федеральним законом «Про федеральному бюджеті РФ», Законами Російської федерації " Про основи бюджетного пристрої і бюджетного процесу в Російській Федерації "," Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік у складі Російської Федерації, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви та Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування ", Статутом Новосибірської області, Законом Новосибірській області« Про внесення змін до Статуту Новосибірській області », Обласним законом НСО« Про бюджетний устрій та бюджетний процес в Новосибірській області »в ред. від 26.04.99 N 53-ОЗ та іншими нормативними документами, на підставі яких щорічно приймається Закон Новосибірській області про бюджет на відповідний рік, а також рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, прийнятими в межах їх повноважень.
Так, відповідно до статті 107 Закону Новосибірській області від 28.03.02 р. № 16 - ОЗ «Про внесення змін до Статуту Новосибірській області», Бюджетний процес в Новосибірській області здійснюють органи, наділені бюджетними повноваженнями відповідно до федеральним і обласним законодавством.
Згідно зі статтею 4 закону Новосибірській області «Про бюджетний устрій та бюджетний процес в Новосибірській області» під бюджетним процесом розуміється регламентована цим Законом діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. Складовою частиною бюджетного процесу є бюджетне регулювання, яке представляє собою частковий перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів. Також закон Новосибірської області регулює п орядок складання і розгляду проекту обласного бюджету, затвердження та виконання обласного бюджету, здійснення контролю за його виконанням, затвердження звіту про виконання обласного бюджету Новосибірської області встановлюється законом області.
Бюджетний процес поділяється на наступні етапи:
- Розробка прогнозу соціально-економічного розвитку області;
- Робоча документація до проекту бюджету, яка надається до обласної Ради депутатів;
- Розгляд проект бюджету у першому читанні;
- Розгляд проекту бюджету в другому читанні;
- Затвердження обласного бюджету;
- Виконання та внесення змін до обласного бюджету;
- Організація контролю бюджетного процесу;
- Звіт про виконання обласного бюджету.
Розглянемо ці етапи більш докладно.
1. Розробка прогнозу соціально-економічного розвитку області
Рішення про початок роботи над складанням проекту бюджету в області приймає голова адміністрації області не пізніше ніж за 6 місяців до початку відповідного фінансового року. На підставі цього рішення адміністрація області організовує поетапну роботу зі складання проекту бюджету.
Протягом півтора місяців складається прогноз соціально-економічного розвитку області, зведений баланс фінансових ресурсів, визначаються основні напрями бюджетної політики, уточнюється перелік цільових загальнообласних програм підлягають бюджетному фінансуванню. На підставі цього рішення та положень цього Закону управління фінансів і податкової політики області здійснює розрахунки і обгрунтування нормативів відрахувань від регулюючих доходів, сум дотацій, субвенцій, які доводить до органів місцевого самоврядування не пізніше 3,5 місяці до початку фінансового року.
Витрати на цільові загальнообласні програми передбачаються в обласному бюджеті і не можуть бути включені до бюджетів місцевого самоврядування.
2. Робоча документація до проекту бюджету, яка надається до обласної Ради депутатів
Глава адміністрації області не пізніше, ніж за два місяці до початку нового фінансового року представляє до розгляду обласної Ради депутатів бюджетне послання.
Бюджетне послання глави адміністрації області повинно включати:
а) Попередні підсумки розвитку області за звітний період, прогноз соціально-економічного розвитку області на плановий період, основні напрями бюджетно-фінансової політики області на майбутній період, зведений баланс фінансових ресурсів області, відомості про державні доходи області, обгрунтування та розрахунки за цільовими програмами, нормативам відрахувань від регулюючих доходів, сум дотацій та субвенцій, основним розділам, главам і статтям обласного бюджету та обласних позабюджетних фондів.
б) Проект Закону "Про обласний бюджет" і додатка до нього:
- Додаток N1 "Прогноз консолідованого бюджету області";
- Додаток N2 "Проект обласного бюджету";
- Додаток N3 "Нормативи відрахувань за регулюючим джерел доходів до бюджетів міст, районів";
- Додаток N4 "Дотації та субвенції бюджетам міст, районів, адміністративно-територіальних утворень";
- Додаток N5 "Перелік пріоритетних галузей бюджетного фінансування і захищених статей";
- Додаток N6 "Капітальні вкладення" з розшифровкою по територіях, напрямками фінансування та укрупненим об'єктах.
в) Проекти Законів про бюджети обласних позабюджетних фондів.
3. Розгляд проект бюджету в першому читанні
Бюджетне послання глави адміністрації області після реєстрації направляється для попереднього розгляду в комітети обласної Ради депутатів.
Протягом 15 днів всі комітети обласної Ради представляють до комітету з бюджетної, податкової і кредитно-грошової політики висновки щодо цього проекту. Комітет з питань бюджету протягом 20 днів з моменту реєстрації проекту бюджету готує Зведений висновок по проекту бюджету.
При першому читанні перед обговоренням проекту бюджету слово для доповіді надається голові адміністрації області (або його представникові) і для співдоповіді - голові комітету з бюджету. Після цього проводиться обговорення проекту бюджету. Головуючий ставить на голосування спочатку пропозиції комітету по бюджету, а потім пропозиції комітетів або окремих депутатів, не прийняті комітетом з питань бюджету, якщо автори наполягають на проведенні голосування, а також пропозиції, внесені главою адміністрації області в ході обговорення.
За підсумками обговорення проекту бюджету обласна Рада депутатів може ухвалити рішення про прийняття його за основу або про його відхилення.
При прийнятті проекту бюджету за основу обласна Рада депутатів доручає комітету по бюджету спільно з адміністрацією підготувати проект до другого читання, встановлює граничний термін внесення письмових пропозицій та зауважень і визначає дату розгляду бюджету в другому читанні.
При відхиленні проекту бюджету в першому читанні обласна Рада приймає одне з таких рішень:
- Про створення погоджувальної комісії, яка виходячи з рекомендацій, викладених у Зведеному ув'язненні протягом 15 днів розробляє узгоджений варіант уточнень показників проекту обласного бюджету, після чого адміністрація області вносить проект бюджету на розгляд обласної Ради у другому читанні;
- Про повернення даного законопроекту обласної адміністрації. Протягом наступних 20 днів обласна адміністрація представляє новий проект бюджету з урахуванням рекомендацій, викладених у Зведеному ув'язненні, для розгляду його в першому читанні. Новий варіант проекту бюджету направляється обласній Раді депутатів і розглядається ним в порядку, встановленому цим Законом.
До прийняття проекту бюджету в першому читанні адміністрація області може вносити в нього будь-які зміни за результатами обговорення та інформувати про них обласна Рада депутатів.
4. Розгляд проекту бюджету в другому читанні
Протягом 20 днів після внесення адміністрацією області проекту бюджету на друге читання він розглядається у комітетах і на сесії обласної Ради за статтями, розділами, частинами.
Перед постатейним обговоренням доопрацьованого з урахуванням зауважень проекту бюджету головуючий ставить його на голосування для прийняття "за основу".
Постатейне обговорення складається з доповіді комітету з бюджету про роботу зі надійшли пропозиціями, зауваженнями, поправками, обгрунтуванням їх включення в проект або відхилення, виступів депутатів і голови обласної адміністрації (його представника).
Обговорення дохідної та видаткової частин бюджету проводиться окремо за видами доходів із розглядом нормативів відрахувань від регулюючих доходів, а також по розділам, главам і укрупнених статтях видатків відповідно до бюджетної класифікації.
При розгляді проекту бюджету в другому читанні сесія обласної Ради розглядає та затверджує такі основні характеристики бюджету:
- Розподіл регулюючих доходів між обласним бюджетом та бюджетами районів і міст області;
- Доходи обласного бюджету;
- Обсяг видатків обласного бюджету, у тому числі бюджету поточних витрат і бюджету розвитку;
- Перевищення доходів над витратами або дефіцит бюджету та його граничний розмір у відсотках від суми витрат;
- Перелік захищених статей обласного бюджету;
- Оборотну касову готівку;
- Дотації та субвенції бюджетам місцевого самоврядування;
- Перелік пріоритетних програм обласного бюджету;
Друге читання - остаточне. Третього читання для прийому проекту бюджету не існує.
5. Затвердження обласного бюджету
Після затвердження бюджету в другому читанні обласна Рада депутатів приймає Закон Новосибірській області про обласний бюджет.
Потім розглядаються і затверджуються проекти бюджетів обласних позабюджетних фондів.
Текст прийнятого Закону про обласний бюджет з додатками направляється для підписання та опублікування голові обласної адміністрації в порядку, встановленому регламентом обласної Ради депутатів.
Одночасно з Законом про обласний бюджет для опублікування направляється рішення обласної Ради депутатів про порядок введення Закону в дію.
У разі неприйняття проекту Закону "Про бюджет області" обласна Рада до 1 січня приймає Закон "Про фінансування видатків з обласного бюджету в 1 кварталі фінансового року".
У разі незатвердження асигнувань в строк адміністрація області має право витрачати кошти в розмірі 1 / 12 обсягу обласного бюджету попереднього року протягом кожного місяця аж до затвердження видатків бюджету обласною Радою депутатів. При цьому обсяг бюджетних асигнувань, витрачених органами виконавчої влади з незатвердженим витрат, не може перевищувати витрат 4-го кварталу попереднього року.
6. Виконання та внесення змін до обласного бюджету
Після затвердження бюджетних нормативів завершується планування нижчестоящих бюджетів. Обласні нормативи не можуть бути змінені, крім як відповідно до пункту 2 статті 20 цього Закону.
Відповідно до рішень обласної Ради адміністрація області укладає угоди з територіями про спільні витрати.
В угодах вказуються взаємні зобов'язання вищого і нижчестоящого органу влади, включаючи порядок виплат належних сум і систему контролю витрат.
Касове виконання обласного бюджету, районних бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення здійснюється через систему розрахунково-касових центрів Головного управління Центрального банку Російської Федерації по Новосибірської області або через систему органів федерального казначейства по Новосибірській області
Затверджені асигнування і склад фінансованих програм переглядаються обласною Радою депутатів у випадках: зміни програм, недостатність доходів, перевищення доходів запланованого рівня.
У випадку, якщо в ході виконання бюджету вищий орган державної влади приймає рішення, що приводить до зменшення доходів або збільшення видатків нижчого територіального рівня, то відсутні у зв'язку з цим для збалансування мінімального бюджету кошти компенсуються зазначеним вищим органом влади, який прийняв рішення, за рахунок його бюджету . При цьому при обчисленні відсутніх коштів в розрахунок не приймається вільний залишок коштів бюджету нижчого рівня, що утворився на початок поточного фінансового року і не витрачений до моменту прийняття зазначеного рішення.
Передача об'єктів бюджетного фінансування з одного рівня бюджетної системи на інший в процесі виконання бюджету здійснюється з передачею відповідного фінансування.
У випадках, коли при максимальній мобілізації власних джерел не забезпечується фінансування невідкладних заходів, адміністрація області за клопотанням адміністрацій територій вправі надавати позику нижчестоящим бюджетам.
Виконавчі органи місцевого самоврядування, які отримали позику, забезпечують її погашення в строго встановлені терміни і використовують за призначенням.
7. Організація контролю бюджетного процесу
Контроль за формуванням та виконанням обласного бюджету, витрачанням коштів обласних позабюджетних фондів здійснює обласна Рада депутатів.
Контроль бюджетного процесу в області здійснюється:
а) на етапі складання і представлення бюджету до обласної Ради
депутатів - у формі їх розгляду, обговорення та затвердження;
б) на етапі виконання - у формі аналізу, перевірки та затвердження
звітів про виконання бюджетів відповідного року.
Адміністрація області зобов'язана щокварталу подавати до комітету з бюджетної, податкової та фінансово-кредитній політиці обласної Ради депутатів інформацію про хід виконання обласного бюджету, використання коштів обласних позабюджетних фондів.
Адміністрація області зобов'язана здійснювати контроль за правильністю використання підприємствами, установами та організаціями виділених їм асигнувань з обласного бюджету, коштів позабюджетних фондів.
Адміністрація області має право здійснювати нагляд за ходом виконання бюджетів виконавчими органами місцевого самоврядування виходячи з вимог дотримання чинного законодавства, рішень органів державної влади області, прийнятих в межах їх компетенції. У випадку, якщо субвенції, виділені бюджету місцевого самоврядування, не витрачені у встановлений термін або витрачаються не за цільовим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до обласного бюджету.
8. Звіт про виконання обласного бюджету
Адміністрація області надає обласній Раді депутатів звіти про виконання обласного бюджету, бюджетів обласних позабюджетних фондів за рік і за періоди, на які були затверджені бюджети протягом року не пізніше 2-х тижнів після закінчення встановленого строку подання звітів до Міністерства Фінансів Російської Федерації.
Звіти про виконання обласного бюджету, бюджетів обласних позабюджетних фондів складаються адміністрацією області чи органами управління позабюджетних фондів відповідно до Положень про ці фонди.
Звіти про виконання бюджетів мають складатися за всіма основними показниками доходів і витрат, затвердженими Законами про бюджети, з пояснювальною запискою про отримані доходи та витрачання коштів.
Звіти про виконання обласного бюджету та бюджетів обласних позабюджетних фондів розглядаються обласною Радою депутатів, який за результатами розгляду приймає рішення про їх затвердження або відхилення.
Таким чином, порядок формування, затвердження та виконання бюджету суб'єкта РФ складний, тривалий процес і його необхідно ретельно здійснювати на основі бюджетного і податкового законодавства РФ. [37, c .9]
Глава 2. Реалізація принципів бюджетного федералізму на прикладі Новосибірської області за 2000 - 2002 рр.
Обласна Рада депутатів постановою 12-й сесії прийняла в першому читанні проект закону 'Про обласний бюджет Новосибірській області на 2003 рік'.
За повідомленнями прес-служби Новосибірського обласної Ради депутатів, у першому читанні приймаються основні характеристики обласного бюджету, які вже не підлягають зміні в другому читанні.
Вони такі: по доходах бюджет затверджено у сумі 15.831.390,8 тис. рублів, по видатках - у сумі 15.744.060,1 тисячі рублів. Таким чином, про Однією з основних особливостей обласного бюджету на 2003 фінансовий рік - було те, що він прийнятий з профіцитом. Відрізняє його від бюджетів попередніх років та обставина, що на самостійні бюджети переведені всі муніципальні утворення області. Їм встановлені нормативи відрахувань, визначена фінансова допомога.
Встановлено також, що сума перевищення доходів над витратами обласного бюджету буде направлена на погашення кредитів міжнародних фінансових організацій (32,3 млн. рублів) і погашення державних цінних паперів області (55 млн. рублів).
Що стосується структури витрат бюджету, то вона при підготовці проекту закону до другого читання зазнала змін. У своїй постанові обласної Рада запропонувала адміністрації області посприяти муніципальних утворень з відкриття розрахункових рахунків, розробити заходи щодо зміцнення кадрів муніципальних утворень, представити план наказів виборців, передбачених до фінансування з обласного бюджету в 2003 році, забезпечити виконання статті закону про оплату праці прийомних батьків та пільги, що надаються прийомній сім'ї.
Активна робота, що пройшла навколо проекту бюджету 2003 року в суб'єктах права законодавчої ініціативи, на засіданнях робочої групи, не пройшла марно. Що це так, показало засідання комітету з бюджетної, податкової та фінансово-кредитній політиці облради, на якому відбулася передостання, перед виходом на сесію, «Постатейна розпис» грошей. Великого спору при цьому не було, незважаючи на те, що депутатам комітету довелося розглянути понад 100 поправок до проекту закону про бюджет 2003 року.
Поправки ставилися до конкретних статей, галузям, програмами, підприємствам. Суть обговорюваного питання зводилася до того, щоб раціонально перерозподілити кошти з однієї статті на іншу, закрити бюджетним фінансуванням найбільш гострі виробничі і життєві «діри». Так за пропозицією депутата Сергія Ковальова вирішено надати субвенції бюджету міста Новосибірська в сумі 64 млн. рублів на знесення аварійних будинків з муніципального житлового фонду. Цю поправку підтримали депутати Віктор Осін, Геннадій Бессонов, Сергій Канунніков, перший заступник голови адміністрації області Віктор косоуров, і в цілому вона була прийнята одноголосно.
Після невеликої дискусії прийнята поправка депутата Сергія Кібірева про те, щоб доповнити проект закону статтею, спрямованої на реалізацію прав громадян на житло і впровадження системи іпотечного кредитування. У зв'язку з цим пропонується законодавчо встановити межу надання державних гарантій на зазначені цілі в сумі 120 млн. рублів, а ліміт надання бюджетних кредитів на зазначені цілі - в сумі 88 млн. рублів на певних умовах і в установленому порядку.
Одностайне сприйняття депутатами комітету знайшла поправка депутатів комітету з транспорту Євгена Кулинича і Сергія Тіткова про те, щоб на приміські перевезення ветеранів залізничним транспортом замість 55 млн. руб., Як було в законопроекті, прийнятому в першому читанні, визначити суму 71,3 млн. рублів і 10 млн. рублів виділити на придбання електропоїзда.
Певний бальзам проллється і на окремі «виробничі» статті. Приміром, в проекті, підготовленому до другого читання, помітно розширено розділ розподілу асигнувань на капітальні вкладення. З обласного бюджету пропонується виділити: 50 млн. руб. на будівництво метрополітену; 64,2 млн. рублів - на газифікацію області; 12,4 млн. рублів на здійснення програми сільській та міського телефонного зв'язку і т.д. Усього ліміт капітальних вкладень пропонується затвердити в сумі 740 млн. рублів, що більше на 295 млн. рублів, як передбачалося в тексті законопроекту, прийнятому в першому читанні.
За наполяганням депутатів облради передбачається профінансувати програмні заходи щодо підтримки промисловості області в сумі 536 000 000 рублів; затвердити бюджет розвитку в сумі 862 млн. руб., Що повинно помітно пожвавити виробництво області.
Не обділили увагою депутати комітету і таку гостру обласну проблему як будівництво та утримання доріг. За їх пропозицією внесена поправка, суть якої в тому, щоб додаткові витрати територіального дорожнього фонду направляти в повному обсязі на фінансування витрат за статтею «Будівництво, реконструкція, ремонт і утримання автомобільних доріг і дорожніх споруд загального користування», у тому числі в обсязі не менш 50 відсотків від суми додаткових надходжень з транспортного податку - на фінансування утримання і розвиток вулиць м. Новосибірська, що є продовженням автодоріг загального користування.
Але, як видно, робота над бюджетом наступного року не закінчиться із прийняттям Закону про нього. В усякому разі, в проекті ухвали сесії про бюджетний Законі області, підготовленому комітетом, пропонується адміністрації області виділити кошти в обсязі 15 млн. рублів на фінансування витрат на санаторно-курортне лікування за путівками «Мати і дитина»; розробити обласну систему заходів по іпотечному житловому кредитування; визначити пріоритети державної молодіжної політики; розробити заходи щодо переходу обласного бюджету на казначейське виконання; спільно з комітетом з питань соціальної політики облради розробити пропозиції щодо забезпечення житлом дітей-сиріт, які досягли 18-річного віку та інше.
Остаточно Закон Новосибірській області "Про обласний бюджет Новосибірській області на 2003 рік" прийнятий на тринадцятій сесії 19.12.2002 року.
2.1. Аналіз виконання бюджету Новосибірської області за доходами
Аналіз виконання бюджету Новосибірської області почнемо з аналізу виконання обласного бюджету за доходами.
Вихідними даними є Закон Новосибірській області «Про обласний бюджет Новосибірській області на 2000 рік» від 13.11.2000 N 126-ОЗ, Закон Новосибірській області «Про обласний бюджет Новосибірській області на 2001 рік» від 18.07.2001 N 166-ОЗ, Закон Новосибірській області «Про обласний бюджет Новосибірській області на 2002 рік» від 07.12.2001 N 196-ОЗ, а також звіти про виконання консолідованого бюджету Новосибірської області за 2000 - 2002 рр..
На підставі цих даних складемо таблицю, представлену в Додатку 4, наочно іллюстріруюшую виконання планових показників, як в абсолютному, так і у відносному вираженні.
Як показують дані таблиці, на всьому протязі аналізованого періоду, а конкретно з 2000 по 2002 рік спостерігається стабільне невиконання обласного бюджету за всіма джерелами доходів, за винятком безоплатних перерахувань з бюджетів інших рівнів, а в 2001 році - доходів цільових бюджетних фондів.
Особливо гостро ця проблема стосується податкових надходжень, щодо яких стабільно має місце недоїмка.
Якщо в 2000 році бюджет по податкових надходженнях був виконаний на 89%, то в 2001 році цей показник опустився на 3% і склав 86%, а в 2002 році - 85%.
Що стосується неподаткових доходів, то в 2001 році вони перевищили запланований показник на 60%. Основний внесок у це перевищення внесли штрафні санкції та відшкодування збитків, що збільшилися в кілька разів. Але в 2002 році знову спостерігається невиконання плану практично на 50%.
Основний внесок в даний невиконання внесло недонадходження інших неподаткових доходів практично на 90%.
Безоплатні перерахування від бюджетів інших рівнів у 2000 - 2001 рр.. перевищують заплановані показники приблизно на 15 і 9% відповідно, а в 2002 році становлять 97% від плану.
Загалом план по доходах у 2000 році був виконаний на 94%, а в 2001 році - на 107%. Однак у 2002 році знову намітилася тенденція невиконання доходної частини бюджету практично на 15%.
У дохідній частині бюджету в 2002 році основні надходження розраховували отримати за платежами з прибуткового податку (17,5%), а також з податку на прибуток (10,3%). Обласна влада також розраховували на отримання дотацій з федерального бюджету в розмірі 4 млрд. рублів. Як заявив губернатор Віктор Толоконський, немає причин для того, щоб федеральний центр відмовив Новосибірської області, більш того, за словами губернатора, він докладе всі зусилля для того, щоб навіть збільшити суму трансфертів з федерального бюджету.
Наміри губернатора цілком зрозумілі. У зв'язку із змінами в Податковому кодексі, а також рішенням уряду підвищити рівень заробітної плати працівникам бюджетної сфери, регіональним властям доведеться не тільки підсилити роботу по збору податків, а й домогтися розташування федерального центру. Причому останнє є для регіонів складним завданням, оскільки уряд вже оголосив про те, що воно поки не має наміру допомагати суб'єктам федерацій [46, c .7].
Якщо провести аналіз фактичного надходження доходів до обласного бюджету в динаміці (Додаток 7), то можна відзначити, що частка податкових надходжень по відношенню до попереднього періоду підвищується: у 2001 році - на 20%, в 2002 році - на 26%.
Основне збільшення податкових надходжень відбувається за рахунок збільшення надходження податку на прибуток.
У той же час в 2001 році різко знизилася надходження податків на товари і послуги за рахунок змін у податковому законодавства, що стосуються податку на додану вартість. Надходження з податку на сукупний дохід, на майно, з податку за користування природними ресурсами по відношенню до попереднього року стабільно збільшуються.
Неподаткові доходи в 2001 році перевищили рівень 2000 року на 80% головним чином за рахунок надходження штрафних санкцій та відшкодування збитків, а в 2002 році - знизилися за рахунок інших неподаткових надходжень. Характерною рисою неподаткових надходжень 2002 року є значне збільшення надходжень за рахунок продажу землі і нематеріальних активів, що перевищили рівень 2001 року в кілька разів.
Безоплатні перерахування в 2001 році в два рази більше аналогічного показника 2000 року, що пов'язано з необхідністю компенсації передачі відрахувань по ПДВ у Федеральний бюджет. У 2002 році безоплатні перерахування до обласного бюджету збільшилися ще на 25%.
Згідно з даними таблиці 2.1, частка податкових доходів, яка становила в 2000 році 62% від усіх доходів знизилася до 37% в 2001 році саме за рахунок передачі відрахувань з податку на додану вартість у Федеральний бюджет в 100% розмірі.
Таблиця 2.1
Структура доходів бюджету Новосибірської області за 2000 - 2002 рр..
Види доходів | 2000 | 2001 | 2002 | |||
Тис.руб | У% | Тис.руб | У% | Тис.руб | У% | |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
ПОДАТКОВІ ДОХОДИ | 3188461 | 62,1 | 3856135 | 37,2 | 4856007 | 43,97 |
Неподаткові доходи | 373455 | 7,3 | 669604 | 6,5 | 295532 | 2,68 |
Безоплатні перерахування | 1555966 | 30,3 | 3448180 | |||