Бюджетний менеджмент як інструмент підвищення ефективності дер

Декларативність дії цього найважливішого принципу в російській бюджетну систему обумовлюється двома основними факторами:
- Відсоток відрахувань від регулюючих доходів підлягає перегляду щорічно, що дає необмежені можливості вищому органу влади тримати в залежності нижчестоящі органи, створюючи з їх боку інжевен-чеський ставлення і необхідність виділення їм додаткових відрахувань від регулюючих доходів;
- Відсутність єдиної форми розподілу фінансових ресурсів.
Принцип рівності бюджетних прав означає, що держава встановлює для всіх органів влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування обов'язкові і однакові правила для всіх органів влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування держава встановлює однакові і обов'язкові норми і правила в галузі регулювання бюджетних відносин, здійснення бюджетного процесу .
Очевидно, що сьогодні ці умови або не виконуються зовсім, або виконуються лише частково. Відсутня реальна незалежність функціонування більшості територіальних бюджетів, як і немає довгострокових нормативів бюджетних взаємовідносин по вертикалі бюджетної системи.
Принцип повноти обліку бюджетних доходів і видатків бюджетів, бюджетів державних позабюджетних фондів пояснюється тим, що всі доходи і видатки бюджетів усіх рівнів обов'язково повинні знаходити відображення в бюджетах.
Існуюча структура федерального бюджету, по-перше, затушовує справжній стан справ з профіцитом і дефіцитом бюджету, бо профіцит визначається без урахування дефіциту джерел фінансування зовнішнього боргу. По-друге, вона виводить за рамки бюджету, бюджетного процесу, а значить і бюджетного контролю, вельми значні суми, мобілізовані для покриття дійсного дефіциту. Отже, виконання бюджету стає непрозорим.
Через недотримання постулатів класичного бюджетного федералізму недостатньо реалізуються на практиці інші принципи бюджетної системи: збалансованість бюджетів, ефективність та економність використання бюджетних коштів, загальне (сукупна) покриття витрат бюджетів.
Принцип гласності означає, що затверджені бюджети та звіти про їх виконання, підлягають обов'язковому опублікуванню у відкритій пресі. Відзначимо, що для сучасних бюджетів всіх рівнів характерні затушовування напрямів видатків і приховування реальної участі різних верств суспільства у формуванні доходної частини бюджетів.
Принцип достовірності бюджетів передбачає обгрунтованість і правильність всіх сум доходів та видатків бюджетів. Відсутність на практиці реального підходу до визначення бюджетних параметрів створює небезпечну іл-люзію необмежених бюджетних повноважень уряду, а по суті заганяє його в пастку прогресуючого зростання державного боргу.
Відмінною особливістю федерального бюджету останніх років є його нова і вельми своєрідна конструкція, в результаті дії якої за рахунок додаткових доходів, одержуваних в умовах більш високих експортних цін, по суті формується друга, досить ізольована частина федерального бюджету, що іменується «фінансовий резерв», який представляє собою аналітичний показник в складі залишків коштів федерального бюджету, визначається розрахунковим шляхом, а не реальний фонд, в якому протягом року акумулюються кошти з фіксованих джерел. Даний підхід робить практично неможливим оперативний облік і контроль використання коштів фінансового резерву, бо фактично враховувати і контролювати можна тільки залишки коштів на бюджетних рахунках у цілому.
З 2005 р . здійснюються подальші заходи щодо централізації державних фінансових ресурсів. У федеральному бюджеті акумулюється 1,5 процентних пункту ставки податку на прибуток організацій, зараховуються в повному обсязі водний податок і 95% надходжень з податку на видобуток корисних копалин по нафті. Відповідно до внесених змін до Бюджетного кодексу РФ з регулювання міжбюджетних відносин перелік регіональних податків і зборів, встановлений у ст. 14 Податкового кодексу РФ, скорочується з семи до трьох (транспортний податок, податки на майно організації і гральний бізнес), а місцевих (ст. 15 НК РФ) - з п'яти до двох (земельний податок і податок на майно фізичних осіб).
Таким чином, найбільш значущі реальні доходи Центр залишає за собою, суворо регламентуючи при цьому навіть вкрай обмежені власні податкові джерела суб'єктів Федерації. Одночасно істотно розширюється мережа фінансових фондів по лінії «регіон - муніципальні освіти»: замість єдиного Фонду фінансової підтримки муніципальних утворень створені регіональний Фонд фінансової підтримки поселень, регіональний Фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів), регіональний Фонд компенсацій, Фонд муніципального розвитку суб'єкта РФ, регіональний Фонд співфінансування соціальних витрат, районний Фонд фінансової підтримки поселень і т.д.
Сформований рівень централізації в бюджетно-податковій сфері, характерний більше для держав унітарного типу, закономірним фіналом має уповільнення темпів економічного розвитку територій та збільшення дефіцитів їх бюджетів.
Тенденція «перетягування» прибуткових джерел у федеральний бюджет, що проявилася в 1998-2004 рр.., Дозволяє федеральної влади встановлювати доходи федерального бюджету на рівні витрат, передаючи виконання внутрішніх державних зобов'язань на нижчі рівні бюджетів.
По суті це передача бюджетного дефіциту на субфедеральних рівень. Отже, на практиці реалізується залишковий принцип формування нижчестоящих бюджетів, при якому регіони відчувають гострий дефіцит власних джерел формування повноцінних самостійних територіальних бюджетів.
У цих умовах численні фонди фінансової допомоги, незалежно від методики розрахунку трансфертів, дотацій і субвенцій, об'єктивно не здатні стимулювати регіональні та місцеві органи влади до збільшення податкового потенціалу своїх територій, зростанню власних бюджетних доходів, скорочення дотаційності бюджетів і, в кінцевому рахунку, проведення виваженої бюджетної політики.
Таким чином, проведені перетворення в бюджетній сфері поступово призводять до переходу до централізованої, жорстко керованої з центру моделі бюджетного устрою країни, в якій регіональні і місцеві бюджети займають підлегле, по відношенню до федерального, положення. Поставлені в повну фінансову залежність від Федерації, її суб'єкти та органи місцевого самоврядування, позбавлені власних джерел формування доходної частини бюджетів, перетворені на придатки консолідованого бюджету РФ, виконуючи пасивну роль виконавців у здійсненні бюджетних повноважень.
Здійснювані і пропоновані на перспективу центральними органами влади заходів щодо усунення існуючих диспропорцій в бюджетно-податковій сфері спрямовані на повернення до базового основоположного принципу планової економіки - централізації фінансових ресурсів центру з підлеглим становищем регіональних і місцевих бюджетів.
Тим часом більшість країн, і не тільки федеративних, пішли по іншому шляху - в напрямку децентралізації бюджетної системи. Для цього є багато об'єктивних причин, але найважливіша з них наступна: розумно децентралізована бюджетна система більш ефективна. У такій системі відносини між рівнем оподаткування та кількістю і якістю одержуваних замість бюджетних послуг з часом підпорядковуються інтересам і вподобанням населення різних регіонів і муніципалітетів. Централізоване ж фінансування регіональних бюджетів займає належне йому у федеративній державі місце - з переважної воно стало порівняно другорядним, спрямованим лише на згладжування відмінностей в соціально-економічному положенні регіонів та на покриття витрат, пов'язаних з виконанням регіонами функцій, закріплених за федеральними властями.
Таким чином, ситуація, в Росії система міжбюджетних відносин на сьогоднішній день не відповідає основним принципам бюджетного федералізму та Стратегії розвитку країни на довгострокову перспективу. Має бути рішення ряду проблем. Необхідно привести до повної відповідності повноваження всіх рівнів влади за видатками з наявними у них повноваженнями за доходами.
Все це вимагає чіткого розмежування бюджетних повноважень між рівнями влади, фіксування пропорцій у спільних податки, створення механізму міжбюджетних відносин, заснованого на принципах прозорості, гласності, рівності можливостей отримання допомоги і пільг для всіх.
Понад 80% податкових доходів нижчестоящих бюджетів формується від федеральних податків - за рахунок відрахувань від них. Залежність нижчестоящих бюджетів від щорічно мінливих нормативів відрахувань від федеральних податків знижує темпи розвитку структурних реформ і розвиток податкового потенціалу територій. Незважаючи на тенденцію до формалізації розподілу фінансової допомоги, значна її частина, як і раніше розподіляється без чітких критеріїв, що вимагає подальшого розвитку та законодавчого закріплення методології бюджетного вирівнювання.
Така класифікація бюджетних ресурсів дозволяє:
- Проводити більш точний аналіз формування доходів бюджетів;
- Визначати реальну фінансову самодостатність і фінансовий стан територій;
- Встановлювати рівень фінансової самостійності територіальних органів влади;
- Підвищувати рівень управління доходами територіальних бюджетів на основі розробки більш обгрунтованих заходів щодо впливу територіальних органів влади з мобілізації бюджетних доходів.
Саме тому проблема визначення оптимальних можливостей і цільових орієнтирів бюджетного регулювання актуалізується і вимагає вироблення рішення. У зв'язку з цим необхідно уточнити категоріальний апарат і охарактеризувати бюджетне регулювання в сучасних умовах.
1.2 Бюджетування, орієнтоване на результат, - ефективний інструмент бюджетного менеджменту
В даний час найбільш важливим і цікавим моментом, що визначає новації в управлінні громадськими фінансами, є перехід з формування бюджету за принципом «управління витратами» до формування за принципом «управління результатами». У зв'язку з цим у фінансовій сфері з'явилося нове поняття - бюджетування, орієнтоване на результат (БОР). Вперше дане поняття було визначено Президентом РФ в Бюджетному посланні в 2004 р .
З метою підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів та оптимізації управління державними витратами Урядом РФ була схвалена Концепція реформування бюджетного процесу в 2004-2006 рр.., Відповідно до якої при плануванні і виконанні бюджету застосовується альтернативний метод реалізації бюджетної політики - бюджетування, орієнтоване на результат. ²¹ Даний метод є одним з найважливіших інструментів підвищення ефективної діяльності установ бюджетної сфери.
У цілому бюджетування, орієнтоване на результат (БОР), - це більш прогресивна, в порівнянні з витратним методом, методологія підготовки та виконання бюджету, де акцент переноситься з витрат на результати.
БОР - це метод планування, виконання та контролю за виконанням бюджету, що забезпечує розподіл бюджетних ресурсів за цілями, завданнями і функціями держави з урахуванням пріоритетів державної політики та суспільної значущості очікуваних безпосередніх і кінцевих результатів використання бюджетних коштів.
У рамках бюджетування, орієнтованого на результат, бюджетні асигнування повинні розподілятися з урахуванням і в залежності від досягнення конкретних суспільно значимих цілей відповідно до пріоритетів державної політики. Наявність певних соціально-економічних ефектів від надання бюджетних послуг та діяльності держави, моніторинг та контроль за досягненням намічених цілей і результатів, а також забезпечення якості бюджетного планування та управління - основні характеристики бюджетування, орієнтованого на результат.
У цілому відправною точкою нового методу бюджетування є визначення прямих і кінцевих результатів діяльності міністерств і відомств і показників, що характеризують ступінь досягнення поставлених цілей.
Початкове (на початок 2000-х років) стан управління громадськими фінансами характеризувалося внутрішніми перекосами і спотвореннями, без усунення яких неможливо таке необхідне і усвідомлене в даний час радикальне (не на відсотки, а в рази) підвищення ефективності використання бюджетних коштів.
Основними з них є:
• формальна централізація - неформальна автономія;
• невизначеність повноважень - невизначеність відповідальності;
• детальність планування - аморфність виконання звітності;
• контроль над відповідністю факту планом - невідповідність плану цілям і результатам;
• недолік фінансування - надлишок персоналу та ресурсів;
• м'які бюджетні обмеження - бюджетна рента.
Сучасний менеджмент громадських фінансів характеризується зарегульованістю. Існує значна безліч норм, інструкцій, нормативів, виконання яких або неможливе в принципі, або можливо тільки за рахунок зниження результативності використання бюджетних коштів.
Тому, крім загального зниження ефективності функціонування бюджетної системи, такий підхід перешкоджає проведенню бюджетної реформи. Модель «управління витратами» має ще ряд істотних недоліків.
1. Недолік нормативно встановлених бюджетних повноважень неминуче веде до недостатньої бюджетної відповідальності. Якщо формально майже все заборонено, але неформально майже все дозволено, планування бюджету по сотнях позицій обертається його виконанням не в тому форматі, в якому він був затверджений. При всій видимості «цільового» використання бюджетних коштів, в наявності саме нецільове їх використання за рахунок включення до бюджету дрібних і найдрібніших «окремих рядків».
2. Серйозною економією бюджетних коштів в принципі ніхто не займається, тому що набагато звичніше і вигідніше вимагати додаткових коштів для підтримки «нормального функціонування» бюджету відповідного рівня.
3. В цілому вся бюджетна система функціонує в режимі «м'яких бюджетних обмежень», що означає, що якщо в результаті ефективного управління бюджетними коштами утворюються додаткові ресурси, то, з високою ймовірністю, вони будуть вилучені. Однак і бюджети можуть розраховувати на відповідну підтримку у разі будь-яких кризових ситуацій. Подібне положення справ не забезпечує результативність використання бюджетних коштів, а має на меті контролю над фінансовими потоками.
Єдиним реальним виходом для усунення подібних недоліків є «оптимальна децентралізація» управління громадськими фінансами, яка передбачає створення стійкої зацікавленості і стимулювання всіх учасників у досягненні конкретних, вимірюваних, суспільно значущих результатів. Бюджетна система повинна бути єдиною, з точки зору виконання загальновизнаних принципів і правил. Але управління бюджетними коштами повинно бути децентралізовано, тобто здійснюватися самостійними і певною мірою конкуруючими один з одним адміністраторами бюджетних коштів різних типів (органами влади, міністерствами, установами), вимушеними постійно доводити, що саме вони забезпечують найбільш прозоре і ефективне використання коштів платників податків для виробництва суспільних послуг.
З метою створення повноважних і відповідальних адміністраторів бюджетних коштів необхідно провести децентралізацію управління громадськими фінансами на трьох рівнях.
1. Макрорівень - розмежування бюджетних повноважень (прав, обов'язків, ресурсів) між рівнями бюджетної системи: федеральними, регіональними та місцевими органами влади, тобто реформа міжбюджетних відносин.
2. Мезорівень - розмежування (на кожному рівні бюджетної системи) бюджетних повноважень між вищим органом виконавчої влади (урядом, адміністрацією), фінансовим органом і «лінійними» органами виконавчої влади (міністерствами, відомствами), тобто реформа бюджетного процесу.
3. Мікрорівень - розмежування бюджетних повноважень всередині кожного органу виконавчої влади, між міністерством, підвідомчими йому службами та агенціями, державними (муніципальними) установами та іншими організаціями, безпосередньо надають бюджетні послуги, тобто реформа бюджетної мережі.
У рамках цього дослідження ми приділимо увагу реформуванню бюджетного процесу, яке входить до складу бюджетного менеджменту.
Суть цих перетворень полягає в переході до середньострокового (на період не менше трьох років) фінансового планування при істотному розширенні повноважень «лінійних» міністерств та їх переорієнтації з «освоєння» щорічно виділяються, як правило, на основі індексації, розбитих на окремі позиції витрат на досягнення конкретних і вимірюваних результатів. Відповідно повинна бути змінена роль фінансових органів та фінансових підрозділів «лінійних» міністерств і їх співробітників, які з «централізованих бухгалтерій» (хоча функції обліку збережуться і навіть розширяться) повинні трансформуватися в «керуючих громадськими фінансами». Свого часу подібний шлях пройшли системи управління корпоративними фінансами.
У міжнародній практиці для опису нової організації бюджетного процесу використовуються концепції Performance Oriented Budgeting (РОР)-бюджетування, орієнтоване на результати (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) - середньострокове планування витрат і Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF ) - середньострокове планування витрат, орієнтоване на результати. Під бюджетуванням в даному випадку розуміється складання та виконання бюджету.
Метод ROMTEF відображає об'єднання двох різних аспектів середньострокового планування, один з яких - «скільки у нас буде грошей», другий - «як ці гроші використати»:
ROMTEF = MTEF + РОР (1)
У РФ останнім часом склалася дуже схожа за структурою термінологія. У Росії є «середньостроковий фінансовий план-прогноз» і використовується термін «бюджетування, орієнтоване на результат» (БОР) та «середньострокове бюджетування, орієнтоване на результат» (ЗБІР):
ЗБІР = СПФ + БОР (2)
При формуванні перспективного фінансового плану РФ на 2006-2008 рр.. та проекту федерального бюджету на 2006 р . відповідно до постанови Уряду РФ від б березня 2005 р . № 118 був експериментально апробований ряд суттєвих новацій бюджетного планування.
По-перше, було змінено формат перспективного фінансового планування (таблиця 1).
З наведеної таблиці видно, що незмінним залишився тільки термін, на який складається перспективний фінансовий план, всі інші характеристики істотно змінилися.
Таблиця 1 - Зміни у форматі перспективного фінансового планування
З точки зору вимог середньострокового планування, орієнтованого на результат, найбільш суттєвими змінами є:
1) роздільне планування діючих та прийнятих зобов'язань;
2) затвердження граничних бюджетів суб'єктів бюджетного планування на три роки.
Подовження горизонту бюджетного планування, поділ діючих і прийнятих зобов'язань, введення жорстких бюджетних обмежень створюють стимули для міністерств і відомств розширювати сферу застосування і підвищувати якість бюджетування, орієнтованого на результат, шляхом:
- Розробки і використання в бюджетному процесі доповідей про результати та основні напрямки діяльності;
- Переведення бюджетних витрат у форму бюджетних цільових програм;
- Участі в експерименті з прискореного впровадження нових методів
бюджетного планування та підвищення якості фінансового менеджменту.
З 2004 р . в бюджетний процес введені Доповіді суб'єктів бюджетного планування про результати та основні напрямки діяльності, що включають наступні розділи:
1) цілі, завдання, показники діяльності на черговий рік і трирічний період;
2) видаткові та прибуткові зобов'язання;
3) бюджетні цільові програми;
4) розподіл витрат за цілями, завданнями та бюджетним цільовим
програмами;
5) заходи з підвищення результативності бюджетних витрат.
Ці звіти регулярно розглядаються урядової Комісією щодо підвищення результативності бюджетних витрат і в перспективі мають стати основним плановим і «передбюджетного» документом федеральних органів виконавчої влади. У їх рамках повинні формуватися бюджетні цільові програми - основний елемент бюджетування, орієнтованого на результат.
Особливість бюджетного циклу у тому, що вона розвивається по спіралі, кожен його елемент є завершенням одного етапу і одночасно початком іншого, тому в рамках ЗБІР однаково важливі всі елементи бюджетного циклу. Введення середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат, змінює весь цикл аж до процесу обліку, який повинен бути змінений. Ще одним важливим елементом є фінансовий контроль. Фінансовий контроль, як відомо, ділиться на попередній, поточний і наступний.
У рамках попереднього контролю на стадії фінансування бюджетних витрат враховуються такі стадії:
- Наявність залишку бюджетних асигнувань;
- Наявність залишку ліміту бюджетних зобов'язань;
- Наявність заявки на фінансування;
- Неперевищення суми грошових зобов'язань над бюджетними асигнуваннями з урахуванням прийнятих зобов'язань.
Поточний контроль при здійсненні касового витрати включає:
- Перевірку залишку коштів на особовому рахунку;
- Перевірку документів щодо проведення конкурсних процедур;
- Неперевищення касового витрати ПБС над доведеним їм лімітом
бюджетних зобов'язань;
- Перевірку цільового використання коштів;
- Контроль номенклатури, цін і обсягу;
- Перевірку правильності віднесення витрат на коди економічної класифікації видатків;
- Перевірку правильності утримання розрахунково-платіжних документів при проведенні операцій з готівкою і безготівковими коштами.
Як показує міжнародний досвід, реформування бюджетного процесу відповідно до принципів середньострокового бюджетування, орієнтованого на результати, посилює необхідність зосередження функцій з економічного прогнозування, стратегічного планування, податкової, митної та борговій політиці, складання перспективного фінансового плану та річного бюджету, виробленні пріоритетів використання бюджетних ресурсів , методології формування, відбору та моніторингу бюджетних цільових програм, управління інвестиціями в одному (зведеному) органі виконавчої влади, в якості якого в більшості розвинених країн виступає міністерство фінансів.
В основу бюджетування, орієнтованого на результат, закладений програмно-цільовий метод фінансування витрат. У Російській Федерації частина витрат бюджету вже здійснювалася і здійснюється в даний час в рамках цільових програм, які містять необхідні для програмно-цільового управління елементи, такі як цілі та завдання програми, програмні заходи, варіанти досягнення мети, необхідні для досягнення програмних цілей ресурси, джерела фінансування, терміни та етапи досягнення мети та виконання поставлених завдань.
Незважаючи на те, що формально цільові програми будуються на тих же принципах, що і програми бюджетування, орієнтованого на результат, між тими і іншими є істотні відмінності.
По-перше, розрізняються сфери прикладання програм. У Росії цільові програми, як правило, носили міжвідомчий характер, що призводило до незадовільної координації робіт і слабкому контролю за використанням бюджетних коштів.
У джерелах, що описують міжнародний досвід щодо використання бюджетування, орієнтованого на результат, зустрічається чимало посилань на те, що саме здійснення міжвідомчих програм є найбільш складним завданням в організаційному плані і основний упор при цьому методі слід робити на внутрішньовідомчі програми.
По-друге, є відмінності в порядку фінансування програм. У Російській Федерації затвердження програми не гарантувало її фінансування, заборгованість з фінансування програм в одному році, як правило, не компенсувалася збільшенням фінансування в наступні роки.
Проблема посилювалася невизначеністю статусу цільових програм. Існували президентські, науково-технічні, інноваційні та інші програми. Терміни дії цільових програм і терміни їх фінансування могли не збігатися. Деякі програми затверджувалися взагалі без фінансування. За 1996-2000 роки відповідно до законів про федеральний бюджет фінансувалося понад 200 цільових програм і підпрограм. При цьому основна їх маса недофінансувала в середньому на 68-80%, хоча за окремими програмами фінансування перевищувало заплановані обсяги. За останні роки намітилася тенденція до істотного скорочення числа федеральних цільових програм.
Базовим вимогою програмно-цільового управління при бюджетуванні, орієнтованому на результат, є поділ соціальної та економічної ефективності державних витрат і кількісна оцінка прямих і кінцевих результатів реалізації програм.
Визначення результативності витрат продиктовано потребами практики та має істотне значення для визначення напрямків соціально-економічного розвитку країни, в тому числі за рахунок підвищення ефективності удосконалення управління державними фінансами на основі оцінки результативності бюджетних витрат і впровадження методу реалізації бюджетної політики - БОР. Таким чином, впровадження БОР передбачає вирішення важливих і серйозних завдань. Однак перші кроки до цивілізованого розвитку бюджетних відносин вже зроблені. Так у 2007 р . вперше Урядом РФ був запропонований проект трирічного бюджету. З 2007 р . також діє нова бюджетна класифікація.
Однак при реалізації бюджетного менеджменту ще залишається ряд невирішених проблем відповідно до вимог БОР.
У російських умовах за рамками діючої Концепції реформування бюджетного процесу поки залишається ряд важливих питань:
1) взаємодія фінансових та економічних органів у бюджетному процесі;
2) зміни в процедурах виконання бюджетів;
3) підвищення якості фінансового менеджменту;
4) нова роль органів фінансового контролю;
5) організація та функції фінансових органів.
Реформування бюджетного процесу на основі принципів середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат (ЗБІР), буде здійснюватися по ряду ключових напрямків, у тісному зв'язку з іншими важливими напрямками реструктуризації бюджетного сектора.
Завдання, які необхідно вирішити, бачаться в наступному:
- Створити механізм підготовки проектів бюджетів на всіх рівнях бюджетної системи, що забезпечує розподіл бюджетних витрат по стратегічним цілям, завданням і програмами головних розпорядників бюджетних коштів (ГРБС);
- Розробити методологію складання бюджетних проектировок ГРБС на основі принципів ЗБІР, включаючи порядок розробки внутрішньовідомчих програм;
- Забезпечити інтеграцію середньострокового і річного бюджетного циклів і використання перспективних проектировок за напрямами видатків і програм у наступних річних бюджетних циклах;
- Розробити і впровадити в бюджетний процес систему моніторингу та оцінки виконання програм та ефективності вироблених витрат, що забезпечує збір, аналіз та використання в бюджетному процесі інформації про результати діяльності ГРБС і підвідомчій їм мережі розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету, обсяг і якість надання ними бюджетних послуг .
На федеральному рівні необхідно забезпечити тісну координацію бюджетної реформи з реформою державної служби та адміністративною реформою, в тому числі ув'язку обсягів бюджетних асигнувань органам державної влади з обсягом і структурою функцій цих органів; своєчасну коригування асигнувань після інвентаризації та перегляду функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади, а також оцінку ефективності виконуваних функцій на основі показників, сопоставляющих фактичні та очікувані результати від надання державних послуг.
Крім цього, важливими практичними кроками повинні стати:
- Розробка та впровадження системи заходів щодо стимулювання реформування бюджетного процесу на принципах ЗБІР, що враховує мотивацію всіх учасників реформи;
- Створення механізмів, що забезпечують прозорість проведеної реформи;
- Створення ефективної системи перепідготовки державних службовців, які беруть участь у даному процесі.
Впровадження ЗБІР в бюджетний процес дозволить оптимізувати обмежені ресурси бюджету, підвищити результативність функціонування держави та якість наданих ним послуг, що забезпечує:
- Підвищення результативності витрат на макрорівні через економію бюджетних коштів за рахунок скорочення або відмови від деяких видів другорядних і надмірних витрат і подальше перерозподіл, і зосередження ресурсів на досягнення найбільш важливих для суспільства завдань;
- Підвищення результативності витрат окремих розпорядників та одержувачів бюджетних коштів за рахунок поліпшення якості галузевого планування і виконання бюджету;
- Підвищення ефективності управління витратами з боку Міністерства фінансів РФ за рахунок переходу від планування та контролю за виконанням бюджету по великій кількості дрібних статей витрат до формування бюджету і контролю за його виконанням по цілям, завданням і функціям держави, програмами та / або групам програм галузевих розпорядників бюджетних коштів з виділенням статей укрупненої економічної класифікації (трансферти, адміністративні витрати, капітальні витрати);
- Поліпшення якості соціально-економічного та бюджетного планування за рахунок підвищення якості інформації, використовуваної при прийнятті стратегічних політичних рішень, рішень про розподіл витрат на виконання державних функцій і про виділення коштів на окремі соціально-економічні та галузеві програми;
- Розвиток культури стратегічного планування, управління витратами і відповідальності за результати діяльності на всіх рівнях влади.
У зв'язку з цим розглянемо напрями бюджетного менеджменту в державній сфері, орієнтованого на результат за системою «вхід-вихід» в таблиці 3.
Таблиця 3 - Бюджетний менеджмент, орієнтований на результат за системою «вхід-вихід»

Таким чином, логіка дослідження передбачає розгляд виконання бюджету Бєлгородської області з позиції ефективної організації бюджетного менеджменту в рамках середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат.

2 Проблеми вдосконалення бюджетної політики на субфедеральними рівні при переході від фінансової стабілізації до стимулювало розвиток
2.1 Тенденції та закономірності зміни бюджетного потенціалу в регіонах Росії
Більшість об'єктів, що вивчаються економічною наукою, в тому числі і податкові відносини, можуть бути охарактеризовані кібернетичним поняттям складна система, оскільки, важливою якістю будь-якої системи є емерджентність.
Одна з труднощів економічних досліджень полягає в тому, що майже не існує економічних об'єктів, які можна було б розглядати як окремі елементи. Так як складність системи визначається кількістю вхідних в неї елементів, зв'язками між цими елементами, а також взаємовідносинами між системою і середовищем, можна з упевненістю сказати, що економіка країни та окремих її суб'єктів володіє всіма ознаками дуже складної системи. Вона об'єднує величезне число елементів, відрізняється різноманіттям внутрішніх зв'язків і зв'язків з іншими системами.
Так як саме складні об'єкти становлять найбільший інтерес для моделювання, воно може дати результати, які не можна отримати іншими способами дослідження. Про ефективність застосування методів моделювання в області економіки можна говорити з двох причин.
По-перше, економічні об'єкти різного рівня можна розглядати з позицій системного підходу.
По-друге, такі характеристики поведінки економічних систем як динамічність, суперечливість поведінки, тенденції до погіршення характеристик, схильність до впливу навколишнього середовища зумовлюють вибір методу їх дослідження.
Формування ефективної системи бюджетного менеджменту неможливо без прогнозування податкових доходів субфедеральних бюджетів. Точна оцінка даного показника в майбутні періоди дозволяє своєчасно приймати ті чи інші заходи щодо поліпшення ефективності регулювання бюджетної політики регіону.
Бюджетний потенціал у загальному вигляді - це оцінка можливих надходжень до бюджету певного рівня. Оскільки вибір методу прогнозу бюджетного потенціалу території, на нашу думку, повинен виходити з міркувань точності та достовірності, слід знизити розмірність задачі шляхом агрегування інформації (малюнок 5).
Агрегація інформації, дозволяє знижувати розмірність задач прогнозування без зміни їх постановки. Найбільш простим прикладом агрегування є складання окремих елементів прогнозованої системи.
Таким чином, в процесі систематизованого науково-обгрунтованого прогнозування бюджетного потенціалу, має місце розвиток методології прогнозування, як сукупності методів, прийомів і способів мислення, що дозволяють на основі аналізу ретроспективних даних, екзогенних та ендогенних зв'язків об'єкта прогнозування, а також їх вимірювань в рамках даного явища або процесу вивести судження певної достовірності щодо його майбутнього розвитку.
Регіональні аспекти дослідження формування бюджетного потенціалу визначаються, перш за все, ділової зовнішньої навколишнім середовищем, яка впливає на прийняття рішень підприємствами (організаціями) і домогосподарствами, і характеризується істотними міжрегіональними відмінностями.
Економічне становище окремих регіонів в Російській Федерації, а, отже, формування та реалізація бюджетного потенціалу цих суб'єктів Федерації знаходиться під впливом багатьох факторів.
На відмінності соціально-економічного становища регіонів впливають як об'єктивні, так і суб'єктивні чинники.
Малюнок 5 - Напрямки збільшення бюджетного потенціалу території
Представляється, що до об'єктивних факторів можна віднести:
- Економіко-географічне положення,
- Рівень розвитку регіону,
- Галузеву спеціалізацію регіону,
- Можливості використання природно-ресурсного потенціалу і т.д.
До суб'єктивних факторів відносяться:
- Ділова активність господарюючих суб'єктів,
- Соціально-економічна політика регіональних органів влади,
- Зовнішньоекономічне співробітництво,
- Взаємовідносини кожного окремого регіону з федеральними органами влади та ін
Зазначені чинники є умовою розвитку міжрегіональної диференціації. Необхідно відзначити, що цей розподіл є умовним, і зміна об'єктивних факторів складається під впливом дії суб'єктивних чинників.
Міжрегіональні відмінності за рівнем соціально-економічного розвитку досліджуються різними економічними школами. Зокрема, регіони в залежності від ступеня розвиненості можуть диференціюватися наступним чином:
1) регіони «капіталу» з різнобічно розвиненою економікою і зростанням фінансового сектора;
2) регіони з експортно-орієнтованим сировиною, металургійним і транспортним сектором;
3) матеріально сильні регіони з великомасштабної промисловістю;
4) регіони, які реалізують політику «м'якого» переходу до ринку;
5) депресивні регіони, що спеціалізуються на легкій промисловості і обладнанні;
6) економічно слабкі периферійні регіони, що залежать від федерального бюджету;
7) віддалені північні і східні регіони.
Необхідність виявлення шляхів формування оптимальної соціально-економічної структури регіону на основі впливу на бюджетний потенціал визначає потребу в дослідженні тенденцій і закономірностей надходження податкових доходів у регіонах Російської Федерації.
Ситуація, що до теперішнього часу глибока диференціація соціально-економічного розвитку російських регіонів, а також досить суперечливі тенденції їх сучасного генезису обумовлюють важливість об'єктивної інтегрованої оцінки зазначених процесів, включаючи і порівняльний рівень їх функціонування, аналіз поточного соціально-економічного становища. Відповідні їм структурні і динамічні базові показники створюють, на наш погляд, основу для формування бюджетного потенціалу суб'єкта федерації.
Така інтегрована оцінка охоплює різні аспекти територіального розвитку, включаючи стан природно-географічної та демографічної середовища, економіки, соціальної сфери, оскільки вони формують систему факторів і показників, які будуть закладені нами в методику оцінки, і прогнозування бюджетного потенціалу.
Видається за доцільне провести аналіз даних про надходження податкових доходів у межують з Бєлгородською областю регіонах, що входять до Центрального федерального округу і мають близькі показники соціально-економічного розвитку: Орловської, Брянської та Курській областях.
У зв'язку з крайньою мінливістю податкової системи в Російській Федерації, побудова прогнозів бюджетного потенціалу на основі довгих часових рядів, на нашу думку, недоцільно, тому що воно не може реально відобразити можливий рівень бюджетного потенціалу навіть на короткостроковий період, перш за все, у зв'язку із закладеною в довгі часові ряди інертністю.
Незалежно від спрямованості аналізу міжрегіональних відмінностей, найважливішими параметрами, які дозволяють характеризувати диференціацію соціально-економічного розвитку, є показники якості ділової зовнішнього навколишнього середовища в регіоні, представлені в таблиці 4 на прикладі Орловської, Курської, Брянської і Бєлгородської області.
Таблиця 4 - Показники активності господарюючих суб'єктів Федерації ЦФО в 2006 р .
Так, валовий регіональний продукт, створюваний в Орловській і Брянській областях на 60% нижче, ніж аналогічний показник в Курській області. У той же час у Білгородській області валовий регіональний продукт більше ніж в Курській області в 2 рази. Не слід забувати про те, що за своїм економічним змістом ВРП визначається як сума доданої вартості одиниць-резидентів даного регіону.
Резидентні одиниці регіональної економіки включають всі корпорації, квазікорпорації або домашні господарства, що мають центр економічного інтересу на економічній території даного регіону. Якщо підприємство, що здійснює економічну діяльність на території даного регіону, є філією головного корпорації, що знаходиться в іншому регіоні, то воно є резидентом даного регіону.
Диференціація в показниках ВРП по регіонах може бути обумовлена ​​тим фактом, що обсяг інвестицій у Білгородській області практично в 6 разів перевищує рівень подібних капіталовкладень в Орловській і Брянській областях і в 3 рази в Курській області. Динаміка інвестицій в основний капітал має позитивну спрямованість, що пов'язано зі стабілізацією економіки та правильно обраної стратегією розвитку галузей регіону. Даний момент особливо важливий для формування та надходження до бюджету майнових податків, оскільки інвестування в основні фонди збільшує середньорічну вартість майна, що є податковою базою для цієї групи податків.
У цілому, видається, що така диференціація характеристик активності підприємств свідчать про суттєві міжрегіональних розбіжностях, у частині забезпечення умов для формування бюджетного потенціалу в кожному з досліджуваних регіонів Центрального Федерального округу.
Проведемо оцінку тенденцій і закономірностей зміни податкових доходів Орловської, Брянської та Курської областей на основі методу репрезентативної податкової системи з використанням регресійного аналізу взаємозв'язків податкових надходжень і макроекономічних показників суб'єкта федерації. Для цього визначимо структуру податкових доходів по основних групах і видах податків, що діють на території даних регіонів.
Структура і динаміка доходів Орловської області в 2003-2005 рр.. Відповідно до запланованих і сповненими показниками представлена ​​в додатку А. Очевидно, що спостерігається позитивна динаміка загального обсягу надходжень податкових доходів до бюджету області, як власних, так і регулюючих. При цьому фактичні показники щодо справляння податкових доходів перевищують заплановані.
Найбільшу питому вагу в структурі податкових доходів Орловської області займають відрахування від податку на прибуток, що направляються до регіонального бюджету (67% у 2003 р ., 69% в 2004 р ., 68% в 2005 р .). При цьому в структурі податків на прибуток основним протягом всього аналізованого періоду є податок на прибуток організацій (52,3% у 2003 р ., 52,2% у 2004 р ., 40,6% у 2005 р . від загальної суми надходжень податків на прибуток у звітних періодах).
Наступним найважливішим за значимістю для регіонального бюджету є податок на доходи фізичних осіб (31,91% в 2003 р ., 29,46% в 2004 р ., 30,66% в 2005 р .), У тому числі отримані у вигляді дивідендів від пайової участі в діяльності організацій, а також у вигляді виграшів та призів з метою реклами, матеріальної вигоди за позиковими коштами та процентними доходами за вкладами у банках.
Відповідно, на інші статті податкових доходів бюджету Орловської області (податки на товари та послуги, ліцензійні збори і мита, податки на сукупний дохід, податки на майно і т.д.) в аналізованому періоді припадає: 1,09% в 2003 р ., 1,54% в 2004 р ., 1,34% в 2005 р ., Тобто питома вага даних доходів незначний.
Необхідно відзначити, що ряд регіональних податків, зокрема, що стосуються використання природно-сировинних ресурсів регіону, фактично не представлений в структурі податкових доходів Орловської області. Доцільно порівняти дані проведеного аналізу з порівнянними показниками формування податкових доходів бюджету Брянської області.
Аналіз даного показника дозволяє зробити висновок про те, що на відміну від Орловської області, заплановані показники надходжень податкових доходів до бюджету Брянської області не виконуються в повному обсязі (за винятком 2003 р .) Та виконані платежі не покривають призначені обсяги надходжень, як у 2004 р . (-120535 Тис. руб.), Так і в 2005 р . (-152131 Тис. руб.), Що може розцінюватися як негативна тенденція, і побічно вказує на зниження ефективності роботи фіскальних органів протягом аналізованого періоду.
Очевидно, що структура податкових доходів Брянської області в аналізованому періоді аналогічна структурі цього показника в Орловській області. Зокрема, системоутворюючим податковим доходом для регіонального бюджету також є податок на прибуток (52,78% в 2003 р ., 56,0% в 2004 р ., 60,96% в 2005 р .). Проте в Брянській області спостерігається більш значний приріст питомої ваги даного показника в загальній структурі податкових доходів на 11,18% за період з 2003 р . по 2005 р .
При цьому податок на прибуток організацій в загальній структурі податків на прибуток займає набагато меншу питому вагу: 32,68% у 2003 р . (Проти 52,8% о у Орловської області); 24,69% в 2004 р . (52,2% в Орловській області); 34,47% в 2005 р . (40,6% в Орловській області) від загальної суми надходжень податків на прибуток в аналізованому періоді.
Податок на доходи фізичних осіб є другим за питомою вагою надходжень податкових доходів до бюджету Брянської області в 2003-2005 рр.., Що аналогічно структурі податкових доходів бюджету Орловської області. Зокрема, питома вага податкових доходів по даному показнику складає: 35,42% у 2003 р . (31,91% в Орловській області), 42,10% у 2004 р . (39,46% в Орловській області), 37,93% у 2005 р . (30,66% в Орловській області).
Очевидно, що в структурі податкових доходів Брянської області надходження податків на доходи фізичних осіб є більш значущими за вагою, ніж в Орловській області, в абсолютному вираженні цей показник також значно вище. Представляється, що подібна динаміка обумовлена ​​більш високим рівнем доходом в Брянській області, що підтверджується даними про середньодушових грошових доходах населення (див. таблицю 5). Зокрема, середньодушові доходи в Орловській області становлять 6025,7 руб., А в Брянській області - 6278,3 руб.
Решта податкові доходи бюджету Брянської області (податки на товари та послуги, ліцензійні збори і мита, податки на сукупний дохід, податки на майно і т.д.) в 2003-2005 рр.. займають в загальній структурі наступний питома вага: 1,8% у 2003 р ., 2,07% в 2004 р ., 1,11% в 2005 р ., Що свідчить про те, що вони не відіграють значної ролі при формуванні податкової складової територіального бюджету.
На підставі аналізу формування податкових доходів бюджету Курської області в 2003-2005 рр.. можна побудувати динамічний ряд загальних обсягів надходження податкових доходів до бюджету даного суб'єкта Федерації в аналізованому періоді.
Очевидно, що протягом усього звітного періоду в бюджеті Курської області спостерігається недоїмка з податків щодо запланованого обсягу надходжень. Причому, розрив між плановими і фактичними показниками є більш значним, ніж в Брянській області, де ми відзначили аналогічну тенденцію.
Зокрема, в 2003 р . до бюджету Курської області отримано податкових доходів на 249615 тис. рублів менше запланованого обсягу, у 2004 р . - На 715418 тис. рублів, у 2005 р . - На 199029 тис. рублів. Незважаючи на той факт, що в 2005 р . ситуація дещо стабілізувалася, наявність подібного відхилення фактичного виконання регіонального бюджету від запланованого в частині податкових доходів слід розглядати як показник недостатньо високої якості бюджетного планування та прогнозування.
Вертикальний аналіз податкових доходів бюджету Курської області в аналізованому періоді показує, що структура бюджету даного суб'єкта Федерації аналогічна структурі бюджетів Орловської та Брянської області.
Так, системоутворюючим податковим доходом для регіонального бюджету Курської області також є податок на прибуток (51,26% в 2003 р ., 52,38% в 2004 р ., 64,37% у 2005 р .). У Курській області спостерігається найбільший приріст питомої ваги даного показника в загальній структурі податкових доходів на 13,11% за період з 2003 р . по 2005 р .
Слід зазначити, що у Курській області найвищий абсолютний показник сумарного обсягу отриманих в 2005 р . податкових доходів -8219120 тис. руб. (Для порівняння в Орловській області цей показник становить у 2005 р . 6227480 тис. крб., В Брянській області - 6107813 тис. крб.). Таким чином, основний приріст податкових доходів даного регіону досягається за рахунок приросту доходів з податку на прибуток.
В абсолютному виразі приріст надходжень з податків на прибуток в Курській області з 2003 по 2005 рр.. складає 2567458 тис. рублів (відносний приріст склав +94,5%), що є позитивною тенденцією в динаміці даного показника і підтверджує зроблені раніше висновки про найбільш ефективному економічному розвитку в даному суб'єкті Федерації щодо інших аналізованих регіонів.
При цьому податок на прибуток організацій в загальній структурі податків на прибуток (див. додаток В) займає набагато меншу питому вагу: 36,55% у 2003 р . (52,8% в Орловській області, 32,68% в Брянській області); 23,56% в
2004 р. (52,2% в Орловській області, 24,69% в Брянській області); 46,16% в
2005 р. (40,6% о у Орловської області, 34,47%) в Брянській області) від загальної суми надходжень податків на прибуток в аналізованому періоді.
У той же час у звітному періоді має місце і дуже значний ріст даного показника в абсолютному виразі: на 1445535 тис. рублів (з 989656 тис. рублів на 2003 р . до 2435191 тис. рублів на 2005 р .), Тобто відносний приріст складає 146%).
Другим за питомою вагою у загальній структурі надходжень податкових доходів до бюджету Курської області в 2003-2005 рр.. є податок на доходи фізичних осіб, що аналогічно структурі податкових доходів регіональних бюджетів Орловської та Брянської областей. Так, частка податкових доходів по даному показнику складає: 39,41% у 2003 р . (Для порівняння - 31,91%) в Орловській області, 35,42%> у Брянській області), 39,15%) у 2004 р . (39,46%) в Орловській області, 42,10%) в Брянській області), 34,03% у 2005 р . (30,66% в Орловській області, 37,93% в Брянській області).
Інші податкові доходи бюджету Курської області (податки на товари та послуги, ліцензійні збори і мита, податки на сукупний дохід, податки на майно і т.д.) в 2003-2005 рр.. займають в загальній структурі наступний питома вага: 9,33% в 2003 р ., 8,47% в 2004 р ., 1,60% в 2005 р . Таким чином, в 2003-2004 рр.. у структурі податкових доходів бюджету Курської області інші податки мають більш значну вагу, ніж у структурі бюджетів Орловської та Брянської областей, проте в 2005 р . цей розрив нівелюється.
Аналіз абсолютних показників показує, що сумарні платежі по іншим податкам залишилися практично незмінними протягом усього звітного періоду, тоді як стався вже відзначений вище зростання надходжень з податків на прибуток та на доходи фізичних осіб, що сприяло зміні структури загальних податкових доходів бюджету Курської області.
Очевидно, що для всіх аналізованих регіонів у 2003-2005 рр.. характерно превалювання надходжень з податку на прибуток організацій у загальній структурі доходів регіональних бюджетів. Представляється доцільним порівняти динаміку зазначених платежів у розрізі даних регіонів (рисунок 13).
Таким чином, проведений аналіз дозволяє зробити наступні висновки про тенденції формування податкових доходів на регіональному рівні.
1. Формування податкових доходів суб'єктів Федерації в аналізованому періоді визначається податкової структурою, що склалася в регіоні. Податкова структура являє собою структуру податкових надходжень, за видами податків, які відображають стан та динаміку оподатковуваної бази в регіоні, а також величину реалізованого податкового потенціалу за аналізований період.
2. Має місце концентрація податкових надходжень, коли значна частина податкових доходів регіонального бюджету формується за рахунок невеликої кількості податків - податку на прибуток та на доходи фізичних осіб. Має місце висока дисперсія, що характеризується відсутністю або незначним питомою вагою податків з низьким обсягом надходжень.
3. Потенціал соціально-економічного розвитку регіону визначається економічною активністю підприємств, визначальним бюджетний потенціал території. Оподатковуваний база в частині потенціалу підприємств формувати податкові доходи у вигляді податку на прибуток, визначається оподатковуваним прибутком (до введення глави 25 Податкового кодексу даний показник податкової бази визначався валовим прибутком, яка в подальшому підлягала коригуванні). Прибуток являє собою результат облікових операцій, які покликані забезпечити інформацію про результативність віддачі капіталу, у певних умовах, з урахуванням реалізації певних фінансових цілей підприємств.
Прогнозування бюджетного потенціалу регіону є частиною макроекономічного прогнозування і важливим інструментом для проведення та моніторингу податкової політики. Точна оцінка даного показника в майбутні періоди дозволяє своєчасно приймати ті чи інші заходи щодо поліпшення ефективності регулювання бюджетної політики держави.
Формування потенціалу соціально-економічного розвитку регіону може і повинно базуватися на обліку можливостей податкових можливостей регіональних підприємств, що включає можливість формування величини оподатковуваного прибутку та нарахування податків з цього доходу, знаходиться під впливом як макроекономічних, так і мезоекономіческіх факторів.

3. Концептуальні засади підвищення ефективності бюджетного менеджменту в сучасних умовах
3.1 Формування ефективної системи бюджетного менеджменту, орієнтованого на результат
Модернізація напрямів планування та аналізу діяльності державних органів влади сприятиме підвищенню ефективності державного управління. У даному випадку необхідно створити напрямки переходу від рутинних бюрократичних процедур, які відбуваються в управлінні бюджетом, до орієнтації на досягнення конкретних результатів з ефективним використанням бюджетних ресурсів. Вбачається, що рішення поставленої задачі, вимагає:
- Для процесу планування та оцінки діяльності державних органів необхідна розробка спеціальної системи якісних і кількісних індикаторів;
- Об'єднання органів державної влади залежно від функціональної діяльності та можливості в процесі їх діяльності застосування системи розроблених якісних і кількісних індикаторів.
У зв'язку з цим доречно зазначити слова В.В. Путіна, висловлених в Бюджетному посланні Федеральним зборам РФ 9 березня 2007 р .: «Бюджетна стратегія на середньострокову перспективу повинна бути орієнтована на сприяння соціальному та економічному розвитку Російської Федерації при безумовному обліку критеріїв ефективності та результативності бюджетних витрат».
Розробка спеціальної системи якісних і кількісних індикаторів та об'єднання органів виконавчої влади створять фундамент до застосування більш досконалої методології бюджетного менеджменту, націленої на збільшення ефективності використання бюджетних коштів та на дотримання рівності фактичних витрат запланованого рівня.
У зв'язку з цим доцільно визначити місце бюджетного менеджменту в системі взаємодій у рамках бюджетної системи (малюнок 25).
БЮДЖЕТНА СИСТЕМА
Бюджет
Відносини з приводу формування та використання цільових фондів
грошових коштів
Бюджетне пристрій
Сукупність бюджетних фондів за рівнями управління: федерація, суб'єкт, органи місцевого самоврядування
Бюджетна політика
Система заходів і дій органів влади в області управління бюджетним процесом на основі концепції розвитку бюджетних відносин в складі загальної економічної політики, спрямованих на реалізацію всіх функцій бюджету з метою досягнення визначеного на даному етапі економічного і соціального ефекту
Бюджетний менеджмент
Система програмно-цільового управління бюджетами різних рівнів за допомогою бюджетного механізму з метою оптимізації доходів і витрат бюджету з метою забезпечення ефективного вирішення завдань соціально-економічного розвитку територій
Бюджетний механізм
Сукупність методів акумуляції коштів у бюджеті, методів і форм виділення коштів з бюджету та міжбюджетних відносин
Юридичні норми
Прийняті закони та законодавство суб'єктів РФ і МС
Фінансово-бюджетний апарату
Структура державних владних структур, що регламентують бюджетний процес
Узгодженість елементів бюджетної системи є найважливішою передумовою ефективного її функціонування.
Первинним при досягненні поставлених цілей є розділення різних видів державних органів влади за напрямами їх функціональної значимості, що спричинить необхідність створення різних індикаторів, що застосовуються при плануванні та оцінці їх діяльності. Перш за все, ми говоримо про політичні функції управління і регулювання бюджетним процесом та про надання якісних громадських послуг населенню країни.
При інструменталізації цілей, що висуваються на політичному рівні, як основи для формування системи індикаторів для планування і оцінки, важливо диференціювати «підтримують» (статичні) і «розвиваючі» (динамічні) функції та відповідні їм індикатори. Перші пов'язані з необхідністю підтримки (досягнення) деяких суспільно нормальних (прийнятних) рівнів явища або надання послуг, другі - з розвитком тих чи інших сфер суспільного життя.
Далі відзначимо, що не менш важливим є завдання побудови безпосередньо самої системи індикаторів і параметрів їх виміру такими методами, які б, у кінцевому рахунку, не приводили до спотворення інформації і не зароджували бездіяльність державних органів влади.
Планування розміщення фінансових ресурсів має включати аналіз можливих надходжень фінансових коштів з докладним описом джерел, встановлення найбільш значущих цілей проведеної бюджетної політики, а також розроблену загальну схему розміщення ресурсів з метою вирішення поставлених завдань. З вищесказаного випливає, що головною метою є розробка загальної схеми бюджетних витрат. Розробка загальної схеми розміщення ресурсів для досягнення поставлених цілей, повинна здійснюватися на основі наступних принципів:
- Формування в термінах пакетів видаткових програм усіх планованих витрат;
- Необхідність супроводу кожного пакета витратних програм розрахунком витрат на його виконання;
- Врахування у розрахунку витрат на виконання тієї чи іншої видаткової програми всіх економічних витратних статей, наприклад, виплата заробітної плати працівникам, комунальні платежі, придбання устаткування тощо;
- Контроль може включати: контроль за виконанням видаткових програм в цілому і контроль за виконанням окремих статей витрат;
- На етапі планування пакетів видаткових програм необхідно провести: аналіз витрат на реалізацію програми і вигоди від реалізації програми;
- Необхідність проведення аналізу щодо політичних, соціальних, правових та адміністративних аспектів виконання бюджету;
- Кінцевим результатом і вигодою від здійснення видаткових програм повинна бути мета видаткової програми відповідно з поточною ситуацією;
- При формуванні видаткової програми необхідно визначити відповідальність беруть участь організацій і фінансових органів за правильне здійснення своїх повноважень;
- Формування основних напрямів щодо досягнення поставлених цілей, а також затвердження єдиних нормативів витрачання коштів на всі цілі в абсолютному вираженні до деталізації бюджетного витратного плану;
- Необхідність планування взаємин між надходженням коштів на фінансування видаткової програми та обсягами надходжень на поставлені цілі;
- Необхідність планування змін в обсягах витрати бюджетних коштів при збільшенні або зменшенні фактичних обсягів доходів;
- При плануванні витрат необхідно передбачити можливість появи форс-мажорних обставин, а саме, створювати резерв для фінансування мають місце до виникнення подій.
У Російській Федерації трирічний досвід використання елементів результативного управління при плануванні видатків органів виконавчої влади (складання та обговорення доповідей про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування) виявив низку проблем: труднощі при формулюванні цілей і завдань органу виконавчої влади, при визначенні набору показників результативності для окремої мети органу виконавчої влади і для ієрархії цілей. Тому дати оцінку поточної ситуації в частині впровадження результативного управління досить складно, оскільки процес далекий від завершення.
Крім того, розподіл державних коштів ніколи не буває оптимальним, оскільки потреби та пріоритети змінюються. Більш того, за відсутності ринкових стимулів постійно доводиться долати інерцію і самозаспокоєність з метою підвищення соціально-економічної ефективності бюджетних витрат.
Критерій ефективності бюджетних витрат для його визначення має бути поставлений у відповідність більш фундаментального критерію оптимальності, оскільки він є поняттям безперебійного ефективного функціонування російської економіки і елементом будь-якої оптимізаційної економіко-математичної моделі.
У літературі критерій оптимальності визначається як кількісний або порядковий показник, що виражає граничну міру економічного ефекту прийнятого рішення для порівняльної оцінки можливих рішень (альтернатив) і вибору кращого. В економіці критерії оптимальності мінімумом витрат не обмежуються.
На стадії здійснення бюджетних витрат функціонування системи бюджетного менеджменту, орієнтованого на результат, повинно здійснюватися на основі наступних принципів.
1) Принципу достатності фактично витрачених сум запланованому обсягу. Для успішного функціонування запропонованого принципу необхідно розробити і застосовувати різні методи контролю за використанням бюджетних коштів.
2) Принципу прозорості виконання бюджету, який повинен дозволяти контролювати рух бюджетних коштів по бухгалтерським записів.
3) Принципу ідентичності фактичних витрат на здійснення видаткової програми поставленим цілям при плануванні бюджетної програми.
4) Принципу відповідальності за виконання витратних програм.
5) Принцип моніторингу системи показників результативності.
Однак, замість єдиної системи управління бюджетними видатками, в
Росії чотирирівнева бюджетна система, в якій існування кожного рівня має свої цілі і завдання.
Фіскальний план часто є бюджетом політичних зобов'язань, взятих на себе органами влади щодо здійснення тих чи інших витратних програм. За бюджетом політичних зобов'язань, треба закон про бюджет на черговий фінансовий рік, який представляє собою затверджений обсяг фінансування різних витратних програм, розрахований на підставі певних передумов та сценаріїв розвитку економічної ситуації та отримання доходів.
У разі якщо розвиток ситуації не йде по намічених планів, виконання бюджету переходить на "касову" основу, яка полягає у приведенні у відповідність витрат одержуваних доходів.
Для того щоб не відбувалося серйозних змін відповідно до запланованих заходів з управління витратами необхідна наявність якісної системи контролю правильності процесу управління бюджетними витратами. Контроль є найважливішою функцією бюджетного менеджменту і трактується як організація бюджетного процесу, в рамках якої за допомогою різної методології і на всіх етапах встановлюється відповідність діяльності органів державної влади поставленим цілям.
Таким чином, процес бюджетного контролю складається з трьох етапів: стадія планування, стадія управління та операційного контролю.
Попередній контроль на стадії фінансування включає наступні етапи:
- Наявність залишку бюджетних асигнувань;
- Наявність залишку ліміту бюджетних зобов'язань;
- Наявність заявки на фінансування;
- Неперевищення суми грошових зобов'язань над бюджетними асигнуваннями з урахуванням прийнятих зобов'язань.
Поточний контроль при здійсненні касового витрати включає наступні етапи:
- Перевірка залишку коштів на особовому рахунку;
- Перевірка документів з проведення конкурсних процедур;
- Неперевищення касового витрати ПБС над доведеним їм лімітом
бюджетних зобов'язань;
- Перевірка цільового використання коштів;
- Контроль номенклатури, цін і обсягів;
- Перевірка правильності віднесення витрат на коди економічної класифікації видатків;
- Перевірка правильності утримання розрахунково-платіжних документів при проведенні операцій з готівкою і безготівковими коштами.
Імовірність відповідності фактичних результатів запланованим у бюджеті залежить так само від якісної роботи органів, уповноважених до виконання бюджету.
Для проведення оцінки якості роботи державних органів, що займаються виконанням бюджету за видатками, їх класифікують на 2 види та їх відносини є предметом оцінки:
1) Центральні агентства - відповідають за податковий менеджмент.
2) Адміністративні агентства - відповідають за процес здійснення державних витрат.
У Росії на сьогоднішній день відзначається велика кількість центральних агентств, завданням яких є створення сприятливої ​​економічної ситуації і якісне надання державних послуг. Мета адміністративних агентств - це сприяння отримання великих обсягів фінансових коштів у центральних агентств для задоволення потреб населення країни. Ми бачимо факт кардинальних відмінностей між розглянутими видами державних органів, що займаються виконанням бюджету за видатками. Для підвищення ефективності роботи системи, необхідно розробити методологію взаємодії між двома видами агентств.
У даному випадку розглянемо стосунки принципал-агент, в яких одна особа або група осіб (принципал) звертається до іншої особи або групи осіб (агенту) з проханням надати послуги агентом від імені принципала з можливістю надання агенту прав до прийняття необхідних рішень за договором надання послуг . Приблизно за договором агенти (адміністративні агентства) ведуть діяльність з виконання рішень щодо стабілізації економіки, прийнятих центральними агентствами. Відзначимо, що при обраному типі взаємин адміністративні агентства скасують стратегію збільшення свого бюджету, а будуть досягати максимізації власної корисності і таких обсягів свого бюджету, при якому буде помітно рівність між максимальним розміром бюджету і мінімальними витратами на надання послуг населенню. Згідно з дослідженнями, відзначимо, що відносини агент-принципал проходять за описаною схемою тільки при:
- Виключення контрольних заходів принципала за агентом;
- Наявності жорсткої бюджетної політики принципала;
- Прийняття агентом всіх умов та бюджетної політики принципала;
- Агент вправі приймати самостійні рішення тільки в суворо визначених рамках.
Запропонована методологія побудови відносин між організаціями має свої обмежувальні рамки в своєму застосуванні до системи виконання державного бюджету.
Після проведення моніторингу оцінки результатів діяльності фінансових органів заключним етапом бюджетного менеджменту, орієнтованого на результат, є аналіз ефективності проведених етапів, який необхідно проводити для внесення змін у процес планування.
Існує три основні методи вимірювання ефективності діяльності з управління державними видатками:
1) Аналіз індексів {ratio analysis). Він полягає в зіставленні ефективності діяльності певної організації з показниками попередніх періодів і показниками подібних їй організацій, а також у порівнянні альтернативних підходів. Для цього розраховують собівартість одиниці випуску для кожного виду державних послуг, а також показники продуктивності - відношення входять ресурсів до випуску. У методу аналізу індексів є незаперечні достоїнства і суттєві недоліки. З одного боку, це найпростіший метод і найдешевший спосіб вимірювання ефективності. З іншого боку, у нього чимало обмежень: зокрема, сам по собі аналіз індексів не дозволяє врахувати об'єктивні фактори, які вплинули на структуру управління в організації, призвели до змін в порівнянні з попередніми періодами або з іншими організаціями. Цей метод оцінки ефективності доцільно використовувати стосовно до виробничих державним структурам, але не до надають державні послуги агентствам.
2) Регресійний аналіз. Цей підхід значно ширше попереднього. Основна проблема його інтеграції в систему оцінки ефективності полягає в тому, що причинно-наслідкові зв'язки в досліджуваних процесах без додаткової інформації практично не піддаються точній і однозначній оцінці. Крім того, регресійний аналіз вимагає постійного контролю за генерованими всередині організації основними і пояснювальними даними. Ще один найважливіший недолік методу: по суті, ефективність оцінюється в ньому на основі аналізу відхилень від середнього. А для цілей максимального зростання ефективності, безсумнівно, краще орієнтація на саму високу результативність.
3) Аналіз пакетів даних (Data envelope analysis). Цей з'явився порівняно недавно метод аналізу орієнтований на максимальний рівень продуктивності або результативності. Діяльність організації визнається неефективною, якщо її продуктивність, нижче «передового рівня» або собівартість її товарів (послуг) перевищує показник, визнаний «ефективним». Цей метод при всій своїй сучасності та актуальності теж не без вад: зокрема, відзначається деяка штучність побудов у визначенні максимально досяжного рівня. Виходить, що реальні дані все одно базуються на усереднені показники, а для потреб моделі вони модифікуються. Таким чином, отримана proxy може бути тісно пов'язана з шуканим показником, а може моделювати його недостатньо адекватно. Тут можна допустити необ'єктивність, так само як і у виборі досліджуваних виробничих підрозділів.
При виборі методу для визначення ефективності державних витрат і інтерпретації результатів такої оцінки необхідно звертати увагу на потреби користувачів цієї інформації. Ось чому так важливо показувати конкретні групи і види підлягають розрахунку індикаторів, періодичність збору інформації, форму представлення результатів. Не менш важливо, як подаються матеріали досліджень і висновки: замовники зазвичай домагаються економічності та граничної об'єктивності, бажають отримати потрібну їм інформацію в стислі терміни.
Керівники бюджетних установ та відомств в силу різних причин не хочуть орієнтуватися на показники дієвості, їх не влаштовує неможливість точно визначити причинність, бентежить наявність значних лагів, недостатність інформації та її асиметрія. Підхід, заснований на аналізі дієвості реалізованих програм у бюджетному менеджменті, вважаємо більш прийнятним орієнтиром. Однак залежність результату від використовуваного методу тут не пряма. Як вже говорилося, важливу роль грають індикатори якості.
Далі відзначимо, що необхідний певний набір показників діяльності організації, який дасть можливість застосування методик оцінки ефективності діяльності організації. Дані показники повинні бути адресними у кількісному вимірі і відображати всі завдання діяльності організації.
Розглянуті вище агентства мають різне бачення цілей і завдань оцінки ефективності їх діяльності. Так, адміністративні агентства, відповідальні за здійснення бюджетних витрат, вважають, що інформація про результати їх діяльності використовується для планування їх власної діяльності. Результати дослідження повинні використовуватися для інформування менеджерів з проблем з метою їх швидкого вирішення. Стосовно до центральних фінансовим органам, великий інтерес полягає в прогресі результатів діяльності організації та вплив його на стан ресурсів у майбутньому. Саме для центральних агентств застосовні варіанти бюджетної політики, які розроблені на основі отриманих результатів.
Якісна оцінка діяльності органів державної влади - це зовнішній і внутрішній аудит, перевірки інспекцій, моніторинг діяльності, бюджетне планування, аналіз ефективності видаткових програм. При цьому якісний аналіз включає:
1) аналіз необхідності видаткової програми;
2) аналіз етапів і результатів здійснення програми;
3) аналіз сильних і слабких сторін видаткової програми;
4) розробка методології підвищення ефективності програми;
5) аналіз відповідності результатів здійснення програми запланованим цілям і завданням.
У цьому зв'язку можна запропонувати два види параметрів оцінки якості управління бюджетними ресурсами: економічні та соціальні параметри.
Найбільш часто використовуваним методом бюджетного менеджменту в сформованих сучасних бюджетних відносинах є побудова управління бюджетними відомствами за допомогою порівняння з найкращими результатами. Даний метод на даний час є одним з основних інструментів збільшення результативності діяльності державного сектора, а впровадження цього методу управління показало, що порівняння може бути сильним стимулом підвищення ефективності діяльності організації.
Загальна схема дій у рамках такого методу управління, як порівняння з кращими показниками, полягає в наступному:
1) Визначення організації з кращими показниками в галузі і вивчення методів, за допомогою яких їй вдалося досягти результатів.
2) Розробка плану підвищення ефективності власної організації і здійснення планів.
3) Моніторинг та оцінка результатів діяльності.
Прямі результати характеризуються такими параметрами:
- Цільове використання бюджетних коштів;
- Контроль і аналіз цін за грошовими зобов'язаннями;
- Оцінка ресурсної потреби. Застосування енергозберігаючих технологій;
- Скорочення необгрунтованих бюджетних витрат;
- Використання тимчасово вільних коштів (безвідсоткове кредитування бюджетних витрат).
Непрямі результати характеризуються такими параметрами:
- Конкурсний відбір постачальників бюджетних послуг;
- Недопущення виникнення кредиторської заборгованості;
- Відкритість і загальнодоступність інформації щодо здійснення видаткових операцій;
- Варіантна оцінка витрат для вибору найбільш економічних способів досягнення мети;
- Право використання залишків бюджетних коштів поточного року в якості додаткового фінансування на наступний фінансовий рік.
Слід зазначити, що в «Основних результати та напрями бюджетної політики на 2008-2010 роки», опублікованій Мінфіном РФ, також значна увага приділена підвищенню якості та ефективності бюджетних витрат.
У рамках цього дослідження представляється необхідним розглянути деякі напрями підвищення якості бюджетного менеджменту більш докладно.

3.2 Визначення результативності бюджетних видатків та оцінка якості бюджетної послуги
Сфера бюджетних фінансових відносин не отримала достатнього методичного та організаційно-правового забезпечення критеріїв визначення результативності витрат по виробничих і фінансових показників.
Слід виділити специфічні критерії ефективності організації державного управління бюджетними коштами в сучасних умовах.
1. Забезпечення ефективного перерозподілу ресурсів між ринковим і бюджетним секторами. Під ефективністю перерозподілу розуміється відповідність реальних обсягів перерозподілених коштів співвідношенню потреб населення в громадських та ринкових благах, а також відповідність реальних обсягів перерозподілених коштів заявленому (запланованому) результату.
2. Забезпечення розподілу ресурсів відповідно до отриманих результатів, моніторинг результативності бюджетних вкладень. Бюджетні кошти повинні надаватися диференційовано з можливістю позбавлення бюджетополучателям бюджетних коштів за умови розбіжності між заявленими та отриманими результатами.
3. Забезпечення мінімізації витрат у процесі мобілізації бюджетних коштів та організації їх використання.
Для даної системи критеріїв можна виділити ряд умов для їх досягнення, які передбачають вирішення конкретних управлінських завдань.
Так, для перших двох критеріїв необхідно домогтися ефективного механізму суспільного вибору, при якому уподобання населення мають прямий канал зв'язку з політиками, що володіють реальною владою і фінансової можливістю їх реалізації. Відповідно до цих уподобань конкретизуються цільові орієнтири бюджетної політики, виділяються відповідні ресурси.
Для реалізації третього критерію необхідна розробка ефективної системи планування, виконання та контролю, що дозволяє мобільно і гнучко розподіляти бюджетні ресурси відповідно до швидко мінливого зовнішнього середовищем і перевагами населення.
Реалізація даних критеріїв можлива при взаємодії досить великого числа органів державної влади, забезпечують управління бюджетними коштами на всіх рівнях управління, тобто необхідна ефективна система бюджетного менеджменту.
У сучасних методиках бюджетного аналізу результативності витрат не розроблені пропозиції оцінки якості бюджетної послуги на основі інтегрального показника, що враховує основні аспекти виробничої та фінансової діяльності бюджетної установи.
У країнах, що використовують бюджетування, орієнтоване на результат, при визначенні ефективності витрачання бюджетних коштів розмежовують:
прямі (безпосередні) результати діяльності (обсяг суспільних благ, послуг або робіт, вироблених державними установами, наприклад, кількість проведених у медичних організаціях операцій);
кінцеві соціальні результати (соціально-економічний ефект від надаваних державою послуг, наприклад, підвищення рівня освіти населення).
Необхідно погодитися з точкою зору фахівців, що для впровадження нового методу на стадії планування бюджету необхідно розробити показники, що дозволяють оцінювати ефективність вироблених бюджетних витрат і ступінь досягнення поставлених цілей. Для цього пропонується застосовувати такі показники ефективності та результативності:
показник витрат - вартісна оцінка необхідних для надання бюджетної послуги фінансових, трудових і матеріальних ресурсів (наприклад, необхідних обсягів коштів для придбання обладнання);
показник випуску - безпосередні результати проведених витрат, обсяг і якість наданих споживачам послуг або виконаних робіт (наприклад, кількість осіб, що отримали вищу освіту);
показник кінцевих результатів діяльності - наслідки виконання органами державної влади, державними установами покладених на них функцій, поставлених завдань, реалізації програм.
Вони включають такі індикатори:
соціальної ефективності - ступінь досягнення поставлених цілей, певного соціального ефекту в процентному або абсолютному вираженні (як конкретний результат щодо всього населення або певної групи людей, які отримали вигоду, наприклад, підвищення загального рівня освіти населення);
економічної ефективності - вартість витрат на одиницю випуску продукції (виконання робіт, надання послуг, наприклад, при будівництві школи таким показником можуть бути витрати держави на створення навчального місця);
соціально-економічної ефективності - співвідношення отриманого соціального ефекту і зроблених витрат;
економії і ощадливості - економне поводження з матеріальними ресурсами, тобто оптимальність, економічна рентабельність придбання і використання трудових, фінансових і матеріальних ресурсів.
Проте, за оцінкою фахівців, досить складно визначити і контролювати кінцевий соціальний результат, оскільки він може проявитися в довгостроковому періоді і залежати від безлічі інших чинників, у тому числі і зовнішніх. Наприклад, скорочення злочинності може бути результатом діяльності Міністерства внутрішніх справ, реалізації програм Міністерства освіти, наслідком зміни демографічної ситуації, загального поліпшення економічної ситуації і т.п.
Саме тому представляється необхідним запропонувати методику оцінки результативності бюджетних витрат.
Оцінку результативності бюджетних видатків пропонується проводити у відповідності з Паспортом бюджетної послуги.
Паспорт бюджетної послуги - документ, що характеризує бюджетну послугу. Наявність паспорта бюджетної послуги є обов'язковою умовою для надання бюджетної послуги. Паспорт бюджетної послуги складається головним розпорядником бюджетних коштів за певною формою.
Паспорт бюджетної послуги:
1) дозволяє уточнити опис послуги;
2) дозволяє уточнити кількісні параметри послуги;
3) дозволяє уточнити перелік правовстановлюючих документів;
4) дозволяє уточнити контингент (коло споживачів бюджетної послуги);
5) дозволяє уточнити необхідні обсяги фінансування.
Паспорт бюджетної послуги включає наступні розділи:
1) Найменування бюджетної послуги;
2) Зміст (характеристика) бюджетної послуги;
3) Споживач послуги;
4) Стандарти якості бюджетної послуги;
5) Найменування виконавчого органу (органів) державної влади, відповідального за надання бюджетної послуги;
6) Кількість суб'єктів надання бюджетної послуги за видами;
7) Вимоги до результатів роботи бюджетних установ;
8) Фінансово-розрахункові показники послуги;
9) Обсяг надання бюджетної послуги;
10) Перелік документів, що подаються споживачем бюджетної послуги.
Необхідно запропонувати приблизний Перелік основних вимог до результатів роботи бюджетних установ відповідно до стандартів якості надання бюджетних послуг.
Крім того, слід в існуючий Паспорт внести розділ «Якість бюджетної послуги», як відповідний загальному напрямку БОР.
Однак у зв'язку з цим слід внести пропозицію про необхідність прийняття закону Бєлгородської області «Про стандарти якості надання бюджетних послуг за рахунок коштів бюджету Бєлгородської області».
Оцінку якості бюджетної послуги пропонується вести на основі ГОСТ Р 52142-2003 від 24.11.2003 р. «Якість соціальних послуг».
Загальні положення щодо оцінки якості бюджетної послуги представлені в Додатку Є.
У цій дипломній роботі розглянута методика бюджетного аналізу результативності витрат на вищу освіту, як найбільш близьке автору.
Слід зазначити, що сфера бюджетних фінансових відносин не отримала достатнього методичного та організаційно-правового забезпечення критеріїв визначення результативності витрат по виробничих і фінансових показників. У сучасних методиках бюджетного аналізу результативності витрат не розроблені пропозиції оцінки якості бюджетної послуги на основі інтегрального показника, що враховує основні аспекти виробничої та фінансової діяльності освітніх установ. При оцінці якості освітніх послуг відсутні рекомендації щодо зміни нормативних значень показників у зв'язку із змінами економічних умов, бюджетного фінансування, а окремі показники вимірюються суб'єктивно, тобто визначаються експертним шляхом.
У сучасних умовах розвитку бюджетної системи і бюджетних відносин підвищення якості освітньої послуги є найважливішим чинником соціально-економічного розвитку країни. Економічний виграш від надання якісних освітніх послуг залежить від масштабів їх надання у всіх освітніх установах. Підвищення якості освітньої послуги - важливий фактор найбільш повного задоволення потреб соціально-значимими благами суспільства, ефективного функціонування бюджетної системи.
Якість освітньої послуги - комплексний показник, сукупність властивостей соціально-значимої бюджетної послуги, що обумовлює її здатність задовольняти певним соціальним потребам, і здатний дати значний соціальний ефект у майбутньому.
Існуючі системи оцінки якості освітньої послуги передбачають оцінку ряду показників, таких як кадровий потенціал, науково-дослідна робота, технологічне забезпечення, якість освітніх програм, а також ряду інших. З іншого боку, моделі оцінки якості підготовки випускника (результативності бюджетної послуги) включають в себе показники:
- Спеціальні знання та вміння випускника;
- Загальноосвітній рівень;
- Результати діяльності (наявності та якості виконання дипломних, курсових робіт, винаходів, публікацій);
- Ефективність роботи як індивідуально, так і в колективі.
Показники цієї групи вимірюються оцінками за виконання контрольних і курсових робіт, тестових завдань, підсумковими оцінками з предметів, оцінками якості виконання дипломних робіт та іншими.
З метою реалізації методу бюджетування, орієнтованого на результат, на стадії формування бюджету необхідно розробити показники, що дозволяють оцінювати ефективність проведених витрат і ступінь досягнення поставлених цілей.
Якість освітньої послуги, обумовлене всієї виробничої, наукової, освітньої та фінансовою діяльністю вищого навчального закладу, можна виміряти рядом показників, що дозволяють згодом вибудувати рейтинг освітніх установ відповідно до якості освітніх послуг та результативністю бюджетних витрат.
Передбачається, що можна встановити кореляцію між значеннями показників, що відповідають за оцінку якості освітньої послуги (ОУ), та показниками оцінки якості підготовки фахівців (КПС), як показник результативності бюджетних витрат.
В аналізі якості освітньої послуги при визначенні критеріїв пропонується використовувати коефіцієнти - відносні показники установ, що розраховуються як відношення абсолютних показників один до одного. Для визначення якості ОУ пропонуються дві групи показників.
До першої групи належать показники, що характеризують виробничі показали вузу. До другої групи пропонується віднести фінансові показники, розраховані на основі економічних статей бюджетної класифікації.
До виробничих показниками слід віднести питомі показники, наведені в розрахунку на одного студента. Власне кажучи, подібним чином проводиться атестація та акредитація вузів в даний час.
До фінансових показників пропонується віднести показники, що відображають напрями витрачання бюджетних коштів у розрахунку на одного студента, або розрахований в розрізі на одного учня обсяг бюджетних коштів.
При переході на бюджетування, орієнтоване на результат, існує можливість «покарати карбованцем» - скоротити на наступний бюджетний рік фінансування, якщо за підсумками року виявлено відхилення від нормативних показників без об'єктивних причин. Крім того, фінансування пропонується проводити у відповідності з рейтинговими оцінками вузів.
Запропонована система оціночних показників сприяє впровадженню принципів БОР, що дозволить оцінювати результати діяльності організації, порівнювати витрати на надані державою блага або послуги з їх ринковою вартістю.
Якість ОУ можна вважати високим, якщо значення сукупного нормованого коефіцієнта з даного вищого навчального закладу виявиться менше або дорівнює значенню нормативного сукупного нормованого коефіцієнта. Найкращий результат має вуз, у якого зведений нормований коефіцієнт нижче. Нормативними показниками вважаються середні показники, визначені з усього спектру досліджуваних вузів. Таким чином, підсумковий нормативний показник визначається як сума нормованих середніх показників по всім ВНЗ.
Дана методика є універсальною і може бути застосована і для середніх спеціальний навчальних закладів.
На основі запропонованої методики можна скласти рейтингову оцінку вищого навчального закладу в розрізі якості наданих освітніх послуг і результативності бюджетних витрат. Пропонується проводити рейтингову оцінку в балах.
Найвищий клас А ⁺ - освітні установи, що надають освітні послуги високої якості, випускники затребувані на ринку (з високим рівнем початкової заробітної плати), ведеться значна наукова діяльність, результативність бюджетних витрат висока, висока оцінка ОУ з боку роботодавців.
Високий клас А - освітні установи, що надають освітні послуги високої якості, випускники затребувані на ринку, але на загальних умовах, наукова діяльність ведеться в достатніх розмірах, результативність бюджетних витрат середня, оцінка ОУ з боку роботодавців задовільна.
Середній клас В ⁺ - освітні установи, що надають освітні послуги задовільної якості, випускники працюють у більшості своїй не за фахом, або на низькооплачуваних роботах по спеціальності, наукова діяльність ведеться фрагментарно, результативність бюджетних витрат низька, оцінка ОУ з боку роботодавців низька.
Нижчий клас - проблемні освітні установи, що надають освітні послуги низької якості, випускники насилу знаходять роботу, довго перебувають на обліку на біржі праці, наукова діяльність практично не ведеться, результативність бюджетних витрат негативна, оцінка ОУ з боку роботодавців незадовільна.
На підставі представлених результатів можна зробити висновок, що до найвищої категорії належить лише один вищий навчальний заклад м. Бєлгорода - Бєлгородський державний університет. Більшість найстаріших і найвідоміших у місті вузів (Технологічний університет тощо) також показали високі результати.
На підставі запропонованої класифікації можна запропонувати наступні варіанти фінансування зазначених освітніх установ: повністю бюджетне фінансування для установ класу А ^+, розширене бюджетне фінансування для вузів, що відносяться до класу А, освітній ваучер і норматив фінансування в розрахунку на одного студента - для вузів, що відносяться до класу В, повністю платна освіта для вузів, що відносяться до класу В.
Слід зазначити, що аналізувалися і недержавні вузи. Більшість з них потрапило в категорію В. Таким чином, керівництво вузів спочатку обрало правильну позицію в рамках своєї фінансової діяльності.
Для оцінки якості освітніх послуг вищих навчальних закладів з урахуванням інтегрального нормованого показника якості освітньої послуги з використанням кореляційного аналізу пропонується наступний підхід: визначення значущого показника якості освітніх послуг організацій; визначення аналітичної зв'язку між значущим показником організації та іншими показниками оцінки якості освітніх послуг вищих навчальних закладів з урахуванням значущого показника, який включає в себе комплексну оцінку.
Пропонується з допомогою кореляційного аналізу визначати інтенсивність зв'язку інтегрального нормованого фінансового коефіцієнта і інтегрального нормованого виробничого коефіцієнта. Використання кореляційного аналізу дозволяє оцінити залежність між значущим показником і показниками, що характеризують фінансову діяльність вищих навчальних закладів. На основі вищевикладеного можна розрахувати підсумковий рейтинговий показник оцінки якості освітніх послуг ВНЗ.
Рейтингова оцінка ВНЗ щодо обраного значущого чи інтегрального показника визначається як сума творів між інтегральним показником по групі фінансових показників і відповідним коефіцієнтом кореляції зі значимим показником.
Необхідно за результатами дослідження зазначити, що відповідно до Положення «Про оцінку виконання бюджетними установами Бєлгородської області необхідних результатів і їх обліку при фінансуванні установ», органи виконавчої влади Бєлгородської області, які є розпорядниками бюджетних коштів, які щорічно спільно з повідомленням про виділені бюджетні асигнування доводять до підвідомчих бюджетних установ завдання з надання державних послуг (бюджетних послуг). Завдання з надання державних послуг (бюджетних послуг) визначаються розпорядниками бюджетних коштів для підвідомчих бюджетних установ на основі затверджується урядом Бєлгородської області переліку основних вимог до результатів роботи бюджетних установ Бєлгородської області виходячи із затверджених у відповідній галузі переліків завдань, що вирішуються в рамках обласного бюджету, та переліків планованих результатів у формі кількісних показників для відповідної галузі, а також з урахуванням нормативів фінансових витрат.