Зміст
Введення
1. Особливості державного апарату XVIII століття
2. Характеристика бюрократичної системи
3. Табелі про ранги
Висновок
Список літератури
Введення
Бюрократія - категорія історична, в Росії вона веде початок від часу оформлення абсолютизму. Не всяке особу, причетну до правління, можна назвати бюрократом і не всякі установи - бюрократичними. Особи, які відправляли управлінські функції, відомі і в часи Руської Правди - вже тоді існували вірники і тіуни. У наступні століття чисельність їх, як і номенклатура відправляються ними функцій, збільшувалася і ускладнювалася, але ні в XVI, ні у в XVII століттях бюрократія в Росії ще не склалася.
Подібно до того, як монархічну форму правління на підставі певних ознак вважають абсолютистської (наявність регулярної армії, бюрократії, правильно організованою фінансової системи, певного рівня розвитку товарно-грошових відносин, що забезпечували матеріально абсолютистський режим), так і форму адміністративного устрою правомірно називати бюрократичної тільки в тому випадку, якщо в наявності система, сукупність певних ознак, а не один або декілька з них. Це - залежність чиновників від монарха, сувора ієрархія установ та посадових осіб, які керуються у своїй діяльності статутами або правилами, однаковість структури і штатів установ і обов'язків посадових осіб, поглиблення поділу їх праці, що виражалося хоча б у такому первинному вигляді, як розмежування цивільної та військової служб, і т. д.
Метою даної роботи є розгляд чиновної бюрократії за часів Петра Першого. У роботі поставлені такі завдання: розгляд особливостей державного апарату в XVIII столітті, характеристика бюрократичної системи.
Особливості державного апарату XVIII століття
Петром перший була створена єдина система влади, безпосередньо підпорядкована імператору і складалася з таких ланок: сенат (очолюваний генерал-прокурором) - колегії (пряме підпорядкування сенату) - губернатори (пряме підпорядкування колегіям). Після другої губернської реформи влада губернаторів поширювалася тільки на провінцію губернського міста, іншими провінціями керували воєводи.
Ідею проведення реформи центральної влади слід шукати в уявленнях царя про «загальне благо», про роль держави у досягненні цього загального блага і про роль монарха - одноосібного правителя. Ідея реформи центральної влади полягала в зосередженні всієї повноти влади в одних руках - імператора.
Передреформний ситуація полягала в тому, що крім царської влади в Росії були ще два джерела значного авторитету і влади, які в певних ситуаціях могли опинитися і періодично виявлялися конкуруючими з царем. Такі: боярська дума, чия влада йшла від батьків і дідів (родова) і церква, із владою від Бога даної. Відомо посилення саме цієї влади в Смутні часи - патріархи спочатку Гермоген, а потім Філарет. Крім цього, основні питання вирішувалися в наказах, свого роду відомствах, частина з яких займалася справами на якійсь конкретній території або якоїсь конкретної групи населення, друга - відала справами в масштабах всієї держави (наприклад, посольський - дипломатичні відносини) і третя обслуговувала потреби царського двору. До початку XVIII століття налічується вже близько 70-ти наказів. Очолювали накази, як правило, родовиті люди.
Вельми важлива зміна у складі Сенату і колі його діяльності відбулася в 1718 році установою колегій. Вже в 1698 році, Френсіс Лі склав для царя проект введення колегіальної системи в адміністрації. Потім Петро розмовляв про цей предмет з Лейбніцем, Любрасом та іншими особами. Для царя були складені різні записки про цю справу. Найважливіше вплив у цьому відношенні мав Генріх Фік, який вступив в російську службу в 1715 році і відправлений до Швеції для вивчення адміністративних установ цієї країни. Цілий ряд меморіалів, почасти й понині приписуваних Лейбніца, належить перу Фіка.
Вже в 1715 році цар доручив генералу Вейде дістати іноземних вчених і в «правості» (тобто права) майстерних людей для відправлення справ у колегіях. Наприкінці того ж року доручено резиденту при австрійському дворі Веселовському знайти з «Шрейбера (писарів) або інших наказових людей таких, які знають по-слов'янськи, від всіх колегій, які є у цісаря, крім духовних, по одній людині, і щоб вони були люди добрі і могли ті справи тут заснувати ». У 1717 році було доручено Ізмайлову запрошувати шведських полонених, що жили в Сибіру, в службу у колегіях. Тим часом було велено послати в Кенігсберг чоловік 30 або 40 молодих под'ячих для навчання німецької мови, «щоб зручніше до колегіуму були».
У кінці 1717 року вже визначено було число колегій - дев'ять: 1) чужоземних справ, 2) камер, або казенних зборів, 3) юстиції, 4) ревизион: рахунок всіх державних прибутків та витрат, 5) військовий (тобто колегіум) 6) адміралтейський, 7) комерц, 8) Штатс-контор: казенний дім, ведення всіх державних витрат, 9) берг і мануфактур. Президентами майже всіх колегій були призначені російські, віце-президентами майже виключно іноземці. У продовження 1718 все було приготовлено до відкриття нових установ, який відбувся в кінці цього року. Цілий ряд наказів царя дає нам поняття про наміри його при цьому випадку.
В одному з проектів про колегії сказано, що пристрій їх схоже на пристрій годин, де колеса взаємно призводять один одного до руху. Порівняння це не могло не сподобатися Петру, який саме прагнув до того, щоб російські люди в усьому приводили один одного до руху, бо все зло відбувалося від роз'єднаності коліс.
Основною думкою при установі колегій було посилення і взаємодія праці адміністративних органів. Зв'язок між колегіями полягала, між іншим, і в тому, що їх президенти були в той же час сенаторами. Для діловодства в колегіях були складені особливі правила. Петро прагнув визначити точніше колишнього обов'язки службовців, вселити їм почуття обов'язку і відповідальності, посилити у всіх відносинах контроль над діями чиновників. Недолік у правилах, за якими повинні були діяти органи уряду, викликав до цього безліч випадків несправедливих рішень суддів та довільних дій наказових людей. Петро намагався допомогти цьому недоліку введенням колегіального порядку при управлінні справами, пристроєм різних посад для спостереження за правильним ходом справ, призначенням контролерів, що викривали всі випадки порушення будь-яких законів чи несумлінного виконання обов'язку. «Неправда», яку Петро хотів викорінити з чиновного люду, в Росії була в значній мірі наслідком колишньої системи «годування». Недарма іноземці, котрі відвідували допетровську Русь, в один голос засуджували юридичний побут і бюрократію Росії, кажучи докладно про свавілля, грошолюбство і жорстокості наказових людей і суддів, про неуважність їх до загального блага, про порушення на кожному кроці прав власності, про недбальстві службовців. Нові установи Петра повинні були стати школою для розвитку в бюрократії політичної моральності; цар хотів замінити систему «годування» забезпеченням службовців казенним платнею; він сподівався на розвиток в чиновниках поваги до закону та уваги до потреб народу.
Не можна сказати, щоб дії царя в цьому напрямі мали успіх. Надії його на вдалу діяльність колегій не справдилися. Бракувало досвідчених та сумлінних чиновників. За відгуком одного сучасника, нові установи в деяких випадках навіть повели до різних незручностей. Цар дуже часто скаржився на розлад між колегіями. Іноді він власноручними розпорядженнями намагався боротися з такого роду недоліками, наставляв, навчав, засуджував і особисто брав участь у справах. Так, наприклад, одного разу в 1722 році він сам керував вибором президента Юстиц-Колегії, пояснюючи докладно при цьому встановлені правила.
Що стосується посад, що мали на меті контроль над правильністю дій присутствених місць, то досвідом в цьому роді було призначення вже у 1705 році відомого ділка і невтомного трудівника Курбатова «інспектором ратуші». Тут він був поставлений на чолі фінансового управління в цілій Росії, листувався про ці справи з самим царем, відкривав зловживання, вказував нові джерела доходів і не щадив при всьому цьому навіть і сильних людей. Таке ж значення мало установа фіскалів, сделавшихся незабаром ненависними народові, в чому при нагоді зізнавався навіть сам Петро.
Таким контролером і донощиком був Зотов, в 1715 році певний «ревізором» при Сенаті і зробився потім «обер-секретарем» при цій установі. На початку 1722 року Петро заснував при Сенаті «генерал-прокурора, тобто стряпчого від государя і держави». Він повинен був «дивитися міцно, щоб Сенат свою посаду зберігав і в своєму званні праведно і нелицемірно чинив і над усіма прокурори, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили, і за фіскалами дивитися» тощо. Петро говорив про посаду генерал-прокурора: «І понеже цей чин, яко наше око і стряпчий про справи державні, того заради підлягає вірно чинити, бо першо на ньому стягнуто буде». Генерал-прокурор, яким був призначений Ягужинський, нічийому суду не підлягав, крім суду самого государя.
Те ж саме прагнення розвинути єдність, законність і успіх в діях бюрократії виявляється і в розпорядженнях Петра щодо органів місцевого управління. І тут вже з 1702 року помітно переважання колегіального початку, і тут Петро намагався вселити всім і кожному бажання діяти самостійно і почуття обов'язку і відповідальності. Через призначення «бурмистрів» і установа "ратушею», «бурмистерские палати», «головного магістрату» та інших цар бажав оживити і в середньому класі суспільства здатність до справи самоврядування. Всі незручності адміністрації, всі випадки порушення права і народної користі, як сподівався Петро, могли легше зробитися відомими за допомогою таких установ. Всі повинні були працювати, наглядати та у разі відкриття будь-якої «неправди» доносити куди слід було. І посади «рекетмейстера» і «герольдмейстера», відкриті в кінці Петровського царювання, мали на меті посилення контролю, вислуховування скарг, залучення всіх і кожного до участі у праці на користь держави. Засобом заохочення до праці була також складена в 1722 році «табель про ранги», що давала простір особистим якостям службовців, незалежно від їхнього народження і походження, і долженствовало вселити повагу до чину, до державної посади. «Табель про ранги» була складена і написана самим Петром, за зразком тих, що були у нього в перекладі розкладів чинів королівств «самодержавних», французького, прусського, шведського та датського. Видно також, що приймалися до уваги й англійські установи. Пояснювальний текст до «табелі», або пункти, начорно виправлялися і доповнювалися також самим царем.
При настільки ревному бажанні Петра виправити адміністрацію і судочинство в Росії, він не міг не торкнутися питання про необхідність складання нового уложення. Виправити і доповнити Покладання царя Олексія Михайловича вважалося Петром справою крайньої важливості. Перший крок у цьому напрямку зроблений був указом 18 лютого 1700, яким наказано звести Покладання з наступними законами. Було складено палата з бояр, думних дворян, стольників і дяків. До 1703 року вона встигла «звести» тільки три розділи Уложення і була закрита. У 1714 році заснована нова комісія, що діяла по 1718 рік. Вона склала до десяти глав зведеного Уложення, яке не мало жодних наслідків.
У 1718 році Петро зважився залишити попередній шлях і прямо скласти нове укладення на підставі законів російських, шведських і датських. У 1720 році утворена для цієї мети комісія з російських і іноземців. Однак і вона не мала успіху і лише номінально проіснувала до смерті Катерини I. Справа була важка. Потрібно було не тільки зібрати чинне право в одне ціле, але і поліпшити й доповнити його на підставі подання про кращому державному управлінні і тих зразків, які були на Заході. У всякому разі, для виконання такого завдання були потрібні юристи, багатосторонньо освічені люди, тим часом як юридичну освіту того часу не могло бути високим.
Таким чином, для отримання всієї повноти влади в свої руки, Петро I, зробив наступне.
Колегії: Зменшив число ланок (за старим наказів) апарату управління; Упорядкував і привів ці ланки центрального апарату в систему: тепер вони називалися колегіями і кожна з них займалася певним родом справ (Петро розмежував обов'язки колегій, що в наказах дотримувалося не завжди), наприклад : Комерц-колегія відала торгівлею, Адміралтейська - флотом і т. д.;
Штати колегій були зроблені єдиних. Була введена «Табель про ранги», впорядковується службові відносини і, фактично заміняла принцип родовитості принципом вислуги (професіоналізму).
Сама ідея реформи, розробка і приведення у виконання належить радникам-іноземцям, особливо Генріху Фіке, що запропонував замінити безладно влаштовані накази (установи центральної влади) колегіями за шведським зразком.
Сенат. Була ліквідована Боярська Дума і створено Сенат, підпорядковувався безпосередньо царю. Сенат, створений в 1711 році, був головним органом центральної влади: «Засновано указом Петра I 22 лютого 1711. Спочатку функціонував як тимчасовий колегіальний орган для управління країною за відсутності царя, який замінив Боярську думу. Був законодавчим органом, судово-апеляційною інстанцією. Здійснював також нагляд за колегіями (крім іноземної). Спочатку складався з 9 членів і обер-секретаря. Члени Сенату - сенатори - призначалися царем з числа цивільних і військових чиновників перших трьох класів (по Табелі про ранги) ». Сенат став колегіальним кабінетом Петра I, покликаним розуміти і допрацьовувати його укази, розробляти і вводити в дію проекти реформ.
Таким чином принцип рід був значною мірою скасований і була ліквідована Боярська Дума, не підпорядковувалася раніше царя безпосередньо.
Головний магістрат. Створений у 1720-му році Головний магістрат відав справами міст і також перебував на становищі колегії. Тим самим засновувався централізований контроль над містами. Петро I поклав початок юридичного оформлення міського стану.
Синод. У 1721 році Петром був створений Святійший Синод, що володів правами колегії і відав церковними справами. Церква стала частиною державного апарату. У Росії було скасовано патріаршество. Таким чином, фактично була ліквідована ще одна точка вето. Цар отримав одноосібну владу в країні.
Петро Великий зауважив одного разу: «Ніде в світі так немає, як у нас було, а почасти і є і зело тужаться всякі міни лагодити під фортеці правди». І Іван Посошков скаржився: «Нам це вельми соромно: не точію у іноземців, але й бусурмани суд лагодять справедливий, а у нас віра свята, благочестива, на весь світ славна, а судна розправа нікуди не годна і які укази його імператорської величності ні відбудуться , всі ні в що звертаються, але кожен на своєму звичаю роблять ... російська земля в багатьох місцях запустіла, і все від неправди і від нездравого і неправого міркування. І які загибелі ні чиняться, а все від неправди ».
Петро до гробу не переставав боротися проти цього зла. Дуже часто і він скаржився на марність суворого покарання винних, на недотримання пропонуються ним правил, на зневагу до закону. Успіх його прагнень у цьому відношенні був знищений. Незадовго до своєї смерті Петро в указі про відмінність штрафів і покарань за державні і партикулярні злочину висловився наступним чином: «Коли хто в своєму званні схибить, то завдасть біду всій державі; коли суддя пристрасті заради якоїсь або похлебства, а особливо коли ласощі заради схибить, тоді перше стане всю колегію намагаються в свій фарватер (тобто у свою дорогу) зводити, побоюючись від них Извет, і побачивши те, підлеглі в якій розпуск впадуть, понеже страху начальника боятися вельми не стануть, для того понеже начальнику жагучому вже карати підлеглих не можна ... і тако помалу все в безстрашність прийдуть, людей в державі розорять, Божий гнів подвигнут і тако паче партикулярної зради може бути державі не точію лиха, а й остаточне падіння »та ін.
В узагальненому вигляді відмінності в положенні державного апарату XVII століття в порівнянні з XVIII ст. відображені в присягах. У XVII столітті був відсутній єдиний текст присяги: в різних установах були свої крестопріводние запису для різних категорій посадових осіб. Для под'ячих Посольського наказу та Розряду вона була не такою, як для піддячих інших наказів; свої крестопріводние записи були у думних чинів, іноземців на російській службі, донських козаків і т. д. За Петра ж був встановлений єдиний текст присяги, під якою ставили підписи як сенатори, так і канцелярські служителі: «Державних колегій у члени, такий; та інші чини цивільні, і кожен особливо», - як сказано в Генеральному регламенті. Ще більш істотно те, що в присягу Генерального регламенту введено зобов'язання, якого немає і не могло бути в крестопріводних записах XVII ст., А саме: діяти відповідно до інструкцій, регламентів та указами.
Введення
1. Особливості державного апарату XVIII століття
2. Характеристика бюрократичної системи
3. Табелі про ранги
Висновок
Список літератури
Введення
Бюрократія - категорія історична, в Росії вона веде початок від часу оформлення абсолютизму. Не всяке особу, причетну до правління, можна назвати бюрократом і не всякі установи - бюрократичними. Особи, які відправляли управлінські функції, відомі і в часи Руської Правди - вже тоді існували вірники і тіуни. У наступні століття чисельність їх, як і номенклатура відправляються ними функцій, збільшувалася і ускладнювалася, але ні в XVI, ні у в XVII століттях бюрократія в Росії ще не склалася.
Подібно до того, як монархічну форму правління на підставі певних ознак вважають абсолютистської (наявність регулярної армії, бюрократії, правильно організованою фінансової системи, певного рівня розвитку товарно-грошових відносин, що забезпечували матеріально абсолютистський режим), так і форму адміністративного устрою правомірно називати бюрократичної тільки в тому випадку, якщо в наявності система, сукупність певних ознак, а не один або декілька з них. Це - залежність чиновників від монарха, сувора ієрархія установ та посадових осіб, які керуються у своїй діяльності статутами або правилами, однаковість структури і штатів установ і обов'язків посадових осіб, поглиблення поділу їх праці, що виражалося хоча б у такому первинному вигляді, як розмежування цивільної та військової служб, і т. д.
Метою даної роботи є розгляд чиновної бюрократії за часів Петра Першого. У роботі поставлені такі завдання: розгляд особливостей державного апарату в XVIII столітті, характеристика бюрократичної системи.
Особливості державного апарату XVIII століття
Петром перший була створена єдина система влади, безпосередньо підпорядкована імператору і складалася з таких ланок: сенат (очолюваний генерал-прокурором) - колегії (пряме підпорядкування сенату) - губернатори (пряме підпорядкування колегіям). Після другої губернської реформи влада губернаторів поширювалася тільки на провінцію губернського міста, іншими провінціями керували воєводи.
Ідею проведення реформи центральної влади слід шукати в уявленнях царя про «загальне благо», про роль держави у досягненні цього загального блага і про роль монарха - одноосібного правителя. Ідея реформи центральної влади полягала в зосередженні всієї повноти влади в одних руках - імператора.
Передреформний ситуація полягала в тому, що крім царської влади в Росії були ще два джерела значного авторитету і влади, які в певних ситуаціях могли опинитися і періодично виявлялися конкуруючими з царем. Такі: боярська дума, чия влада йшла від батьків і дідів (родова) і церква, із владою від Бога даної. Відомо посилення саме цієї влади в Смутні часи - патріархи спочатку Гермоген, а потім Філарет. Крім цього, основні питання вирішувалися в наказах, свого роду відомствах, частина з яких займалася справами на якійсь конкретній території або якоїсь конкретної групи населення, друга - відала справами в масштабах всієї держави (наприклад, посольський - дипломатичні відносини) і третя обслуговувала потреби царського двору. До початку XVIII століття налічується вже близько 70-ти наказів. Очолювали накази, як правило, родовиті люди.
Вельми важлива зміна у складі Сенату і колі його діяльності відбулася в 1718 році установою колегій. Вже в 1698 році, Френсіс Лі склав для царя проект введення колегіальної системи в адміністрації. Потім Петро розмовляв про цей предмет з Лейбніцем, Любрасом та іншими особами. Для царя були складені різні записки про цю справу. Найважливіше вплив у цьому відношенні мав Генріх Фік, який вступив в російську службу в 1715 році і відправлений до Швеції для вивчення адміністративних установ цієї країни. Цілий ряд меморіалів, почасти й понині приписуваних Лейбніца, належить перу Фіка.
Вже в 1715 році цар доручив генералу Вейде дістати іноземних вчених і в «правості» (тобто права) майстерних людей для відправлення справ у колегіях. Наприкінці того ж року доручено резиденту при австрійському дворі Веселовському знайти з «Шрейбера (писарів) або інших наказових людей таких, які знають по-слов'янськи, від всіх колегій, які є у цісаря, крім духовних, по одній людині, і щоб вони були люди добрі і могли ті справи тут заснувати ». У 1717 році було доручено Ізмайлову запрошувати шведських полонених, що жили в Сибіру, в службу у колегіях. Тим часом було велено послати в Кенігсберг чоловік 30 або 40 молодих под'ячих для навчання німецької мови, «щоб зручніше до колегіуму були».
У кінці 1717 року вже визначено було число колегій - дев'ять: 1) чужоземних справ, 2) камер, або казенних зборів, 3) юстиції, 4) ревизион: рахунок всіх державних прибутків та витрат, 5) військовий (тобто колегіум) 6) адміралтейський, 7) комерц, 8) Штатс-контор: казенний дім, ведення всіх державних витрат, 9) берг і мануфактур. Президентами майже всіх колегій були призначені російські, віце-президентами майже виключно іноземці. У продовження 1718 все було приготовлено до відкриття нових установ, який відбувся в кінці цього року. Цілий ряд наказів царя дає нам поняття про наміри його при цьому випадку.
В одному з проектів про колегії сказано, що пристрій їх схоже на пристрій годин, де колеса взаємно призводять один одного до руху. Порівняння це не могло не сподобатися Петру, який саме прагнув до того, щоб російські люди в усьому приводили один одного до руху, бо все зло відбувалося від роз'єднаності коліс.
Основною думкою при установі колегій було посилення і взаємодія праці адміністративних органів. Зв'язок між колегіями полягала, між іншим, і в тому, що їх президенти були в той же час сенаторами. Для діловодства в колегіях були складені особливі правила. Петро прагнув визначити точніше колишнього обов'язки службовців, вселити їм почуття обов'язку і відповідальності, посилити у всіх відносинах контроль над діями чиновників. Недолік у правилах, за якими повинні були діяти органи уряду, викликав до цього безліч випадків несправедливих рішень суддів та довільних дій наказових людей. Петро намагався допомогти цьому недоліку введенням колегіального порядку при управлінні справами, пристроєм різних посад для спостереження за правильним ходом справ, призначенням контролерів, що викривали всі випадки порушення будь-яких законів чи несумлінного виконання обов'язку. «Неправда», яку Петро хотів викорінити з чиновного люду, в Росії була в значній мірі наслідком колишньої системи «годування». Недарма іноземці, котрі відвідували допетровську Русь, в один голос засуджували юридичний побут і бюрократію Росії, кажучи докладно про свавілля, грошолюбство і жорстокості наказових людей і суддів, про неуважність їх до загального блага, про порушення на кожному кроці прав власності, про недбальстві службовців. Нові установи Петра повинні були стати школою для розвитку в бюрократії політичної моральності; цар хотів замінити систему «годування» забезпеченням службовців казенним платнею; він сподівався на розвиток в чиновниках поваги до закону та уваги до потреб народу.
Не можна сказати, щоб дії царя в цьому напрямі мали успіх. Надії його на вдалу діяльність колегій не справдилися. Бракувало досвідчених та сумлінних чиновників. За відгуком одного сучасника, нові установи в деяких випадках навіть повели до різних незручностей. Цар дуже часто скаржився на розлад між колегіями. Іноді він власноручними розпорядженнями намагався боротися з такого роду недоліками, наставляв, навчав, засуджував і особисто брав участь у справах. Так, наприклад, одного разу в 1722 році він сам керував вибором президента Юстиц-Колегії, пояснюючи докладно при цьому встановлені правила.
Що стосується посад, що мали на меті контроль над правильністю дій присутствених місць, то досвідом в цьому роді було призначення вже у 1705 році відомого ділка і невтомного трудівника Курбатова «інспектором ратуші». Тут він був поставлений на чолі фінансового управління в цілій Росії, листувався про ці справи з самим царем, відкривав зловживання, вказував нові джерела доходів і не щадив при всьому цьому навіть і сильних людей. Таке ж значення мало установа фіскалів, сделавшихся незабаром ненависними народові, в чому при нагоді зізнавався навіть сам Петро.
Таким контролером і донощиком був Зотов, в 1715 році певний «ревізором» при Сенаті і зробився потім «обер-секретарем» при цій установі. На початку 1722 року Петро заснував при Сенаті «генерал-прокурора, тобто стряпчого від государя і держави». Він повинен був «дивитися міцно, щоб Сенат свою посаду зберігав і в своєму званні праведно і нелицемірно чинив і над усіма прокурори, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили, і за фіскалами дивитися» тощо. Петро говорив про посаду генерал-прокурора: «І понеже цей чин, яко наше око і стряпчий про справи державні, того заради підлягає вірно чинити, бо першо на ньому стягнуто буде». Генерал-прокурор, яким був призначений Ягужинський, нічийому суду не підлягав, крім суду самого государя.
Те ж саме прагнення розвинути єдність, законність і успіх в діях бюрократії виявляється і в розпорядженнях Петра щодо органів місцевого управління. І тут вже з 1702 року помітно переважання колегіального початку, і тут Петро намагався вселити всім і кожному бажання діяти самостійно і почуття обов'язку і відповідальності. Через призначення «бурмистрів» і установа "ратушею», «бурмистерские палати», «головного магістрату» та інших цар бажав оживити і в середньому класі суспільства здатність до справи самоврядування. Всі незручності адміністрації, всі випадки порушення права і народної користі, як сподівався Петро, могли легше зробитися відомими за допомогою таких установ. Всі повинні були працювати, наглядати та у разі відкриття будь-якої «неправди» доносити куди слід було. І посади «рекетмейстера» і «герольдмейстера», відкриті в кінці Петровського царювання, мали на меті посилення контролю, вислуховування скарг, залучення всіх і кожного до участі у праці на користь держави. Засобом заохочення до праці була також складена в 1722 році «табель про ранги», що давала простір особистим якостям службовців, незалежно від їхнього народження і походження, і долженствовало вселити повагу до чину, до державної посади. «Табель про ранги» була складена і написана самим Петром, за зразком тих, що були у нього в перекладі розкладів чинів королівств «самодержавних», французького, прусського, шведського та датського. Видно також, що приймалися до уваги й англійські установи. Пояснювальний текст до «табелі», або пункти, начорно виправлялися і доповнювалися також самим царем.
При настільки ревному бажанні Петра виправити адміністрацію і судочинство в Росії, він не міг не торкнутися питання про необхідність складання нового уложення. Виправити і доповнити Покладання царя Олексія Михайловича вважалося Петром справою крайньої важливості. Перший крок у цьому напрямку зроблений був указом 18 лютого 1700, яким наказано звести Покладання з наступними законами. Було складено палата з бояр, думних дворян, стольників і дяків. До 1703 року вона встигла «звести» тільки три розділи Уложення і була закрита. У 1714 році заснована нова комісія, що діяла по 1718 рік. Вона склала до десяти глав зведеного Уложення, яке не мало жодних наслідків.
У 1718 році Петро зважився залишити попередній шлях і прямо скласти нове укладення на підставі законів російських, шведських і датських. У 1720 році утворена для цієї мети комісія з російських і іноземців. Однак і вона не мала успіху і лише номінально проіснувала до смерті Катерини I. Справа була важка. Потрібно було не тільки зібрати чинне право в одне ціле, але і поліпшити й доповнити його на підставі подання про кращому державному управлінні і тих зразків, які були на Заході. У всякому разі, для виконання такого завдання були потрібні юристи, багатосторонньо освічені люди, тим часом як юридичну освіту того часу не могло бути високим.
Таким чином, для отримання всієї повноти влади в свої руки, Петро I, зробив наступне.
Колегії: Зменшив число ланок (за старим наказів) апарату управління; Упорядкував і привів ці ланки центрального апарату в систему: тепер вони називалися колегіями і кожна з них займалася певним родом справ (Петро розмежував обов'язки колегій, що в наказах дотримувалося не завжди), наприклад : Комерц-колегія відала торгівлею, Адміралтейська - флотом і т. д.;
Штати колегій були зроблені єдиних. Була введена «Табель про ранги», впорядковується службові відносини і, фактично заміняла принцип родовитості принципом вислуги (професіоналізму).
Сама ідея реформи, розробка і приведення у виконання належить радникам-іноземцям, особливо Генріху Фіке, що запропонував замінити безладно влаштовані накази (установи центральної влади) колегіями за шведським зразком.
Сенат. Була ліквідована Боярська Дума і створено Сенат, підпорядковувався безпосередньо царю. Сенат, створений в 1711 році, був головним органом центральної влади: «Засновано указом Петра I 22 лютого 1711. Спочатку функціонував як тимчасовий колегіальний орган для управління країною за відсутності царя, який замінив Боярську думу. Був законодавчим органом, судово-апеляційною інстанцією. Здійснював також нагляд за колегіями (крім іноземної). Спочатку складався з 9 членів і обер-секретаря. Члени Сенату - сенатори - призначалися царем з числа цивільних і військових чиновників перших трьох класів (по Табелі про ранги) ». Сенат став колегіальним кабінетом Петра I, покликаним розуміти і допрацьовувати його укази, розробляти і вводити в дію проекти реформ.
Таким чином принцип рід був значною мірою скасований і була ліквідована Боярська Дума, не підпорядковувалася раніше царя безпосередньо.
Головний магістрат. Створений у 1720-му році Головний магістрат відав справами міст і також перебував на становищі колегії. Тим самим засновувався централізований контроль над містами. Петро I поклав початок юридичного оформлення міського стану.
Синод. У 1721 році Петром був створений Святійший Синод, що володів правами колегії і відав церковними справами. Церква стала частиною державного апарату. У Росії було скасовано патріаршество. Таким чином, фактично була ліквідована ще одна точка вето. Цар отримав одноосібну владу в країні.
Петро Великий зауважив одного разу: «Ніде в світі так немає, як у нас було, а почасти і є і зело тужаться всякі міни лагодити під фортеці правди». І Іван Посошков скаржився: «Нам це вельми соромно: не точію у іноземців, але й бусурмани суд лагодять справедливий, а у нас віра свята, благочестива, на весь світ славна, а судна розправа нікуди не годна і які укази його імператорської величності ні відбудуться , всі ні в що звертаються, але кожен на своєму звичаю роблять ... російська земля в багатьох місцях запустіла, і все від неправди і від нездравого і неправого міркування. І які загибелі ні чиняться, а все від неправди ».
Петро до гробу не переставав боротися проти цього зла. Дуже часто і він скаржився на марність суворого покарання винних, на недотримання пропонуються ним правил, на зневагу до закону. Успіх його прагнень у цьому відношенні був знищений. Незадовго до своєї смерті Петро в указі про відмінність штрафів і покарань за державні і партикулярні злочину висловився наступним чином: «Коли хто в своєму званні схибить, то завдасть біду всій державі; коли суддя пристрасті заради якоїсь або похлебства, а особливо коли ласощі заради схибить, тоді перше стане всю колегію намагаються в свій фарватер (тобто у свою дорогу) зводити, побоюючись від них Извет, і побачивши те, підлеглі в якій розпуск впадуть, понеже страху начальника боятися вельми не стануть, для того понеже начальнику жагучому вже карати підлеглих не можна ... і тако помалу все в безстрашність прийдуть, людей в державі розорять, Божий гнів подвигнут і тако паче партикулярної зради може бути державі не точію лиха, а й остаточне падіння »та ін.
В узагальненому вигляді відмінності в положенні державного апарату XVII століття в порівнянні з XVIII ст. відображені в присягах. У XVII столітті був відсутній єдиний текст присяги: в різних установах були свої крестопріводние запису для різних категорій посадових осіб. Для под'ячих Посольського наказу та Розряду вона була не такою, як для піддячих інших наказів; свої крестопріводние записи були у думних чинів, іноземців на російській службі, донських козаків і т. д. За Петра ж був встановлений єдиний текст присяги, під якою ставили підписи як сенатори, так і канцелярські служителі: «Державних колегій у члени, такий; та інші чини цивільні, і кожен особливо», - як сказано в Генеральному регламенті. Ще більш істотно те, що в присягу Генерального регламенту введено зобов'язання, якого немає і не могло бути в крестопріводних записах XVII ст., А саме: діяти відповідно до інструкцій, регламентів та указами.
Бюрократичній системі необхідна ієрархія установ. Ієрархія установ є, мабуть, єдиною ознакою, успадкованим бюрократичною системою від урядового механізму попереднього часу: вже в XVII ст. існували Боярська дума, а також накази в центрі і воєводські хати на місцях. Однак це тричленне поділ, особливо в його середній ланці, було позбавлено єдності принципів організації та визначення прав і обов'язків. Нормативні акти, що визначали права і обов'язки Боярської думи і наказів, були відсутні. Чи не найбільш яскравим прикладом відсутності строгої системи в формуванні центрального апарату є множинність принципів визначення їх компетенції: влада одних наказів поширювалася на всю країну (Помісний, Посольський-Пушкарский і ін), інші накази управляли певною територією (Наказ Казанського палацу, Сибірський, Смоленський і ін); впасти деяких наказів поширювалася на обмежену територію (чоти: Галицька, Устюжская та ін) або певні галузі управління. У структуру державних установ вторгалися палацові, а також патріарші накази.
У XVII ст. посадові особи, як і урядові установи, не має документи, які визначали їх права і обов'язки. Ми не знаємо прав і обов'язків боярина, ніж від них відрізнялися права і обов'язки окольничого, так само як і відмінностей піддячого другої статті від піддячого третьою. У реальному житті ці відмінності сучасники вміли вловити, але ці відмінності не були закріплені законодавчо, грунтувалися на звичаєвому праві. Тільки при абсолютній монархії посадові особи і установи від найвищих урядових інстанцій до найнижчих були наділені інструкціями та регламентами.
У XVII, як і в першій чверті XVIII ст., Урядові установи і персонал, їх обслуговував, ділилися на два рівні: вищий, правлячий, і нижчий, виконавський. Роль вищого рівня у XVIII ст. виконувала правляча бюрократія, що засідала у Сенаті. Вона істотно відрізнялася від правлячої верхівки XVII ст., Яка засідала в Боярської думи. При комплектуванні останньої керувалися принципом породи кандидатів і спорідненості з царським прізвищем - батько і брати дружини царя зводилися в думні чини. У думу посилав своїх представників обмежене коло аристократичних прізвищ, причому думний чин за небагатьма винятками був довічним. Боярина цар міг призначити воєводою якого-небудь повіту, поставити на чолі наказу чи, нарешті, відправити виконувати будь-яке доручення за кордон. Такий боярин, не беручи участь в засіданнях Думи, не втрачав свого чину. Випадків, подібного до того, що стався з князем і боярином В. В. Голіциним, фаворитом царівни Софії, які опинилися на засланні і втратили не тільки чину, але і земельних володінь, в XVII ст. було небагато.
Думні чини, особливо бояри і окольничі, користувалися значною економічною незалежністю від верховної влади - вони забезпечувалися землею і селянами. У 1678 р . 45 бояр, 27 окольничих, 19 думних дворян і 8 думних дяків володіли 11% дворів, що належали усім світським феодалам Росії. З бояр князь Н. І. Одоєвський володів 1397 дворами, князь Я. Н. Одоєвський і того більше -1989 дворами, князь І. А. Воротинський - 4609 дворами! Безбідне життя цим і подібним до них боярам і окольничим забезпечували тисячі кріпаків, що забезпечували пана необхідними життєвими ресурсами, незалежно від того, які обов'язки він виконував і де перебував - у столиці чи за її межами.
Інша справа Сенат і сенатори. При призначенні сенатором (як, втім, і на інші посади) цар керувався іншим принципом - службової придатності. Якщо боярський син зі звичною послідовністю долав щаблі службових сходів і в кінцевому рахунку досягав найвищого чину, приходячи на зміну батькові, то права стати сенатором домагалися особи, що володіли особистими достоїнствами; заслуги же предків до уваги не приймалися. Вище всього цінувалися розум, службову запопадливість, освіта і т. д. Нові критерії службової придатності породжували нових людей у верхньому шарі урядового механізму. Це була нова знати, що починала свій родовід вельмож з часу Петра, цілком зобов'язана своєю кар'єрою царю.
Але сенатора від боярина відрізняла ще одна особливість: боярин - чин, сенатор - посаду. Особа, з яких-небудь причин вибившее зі складу Сенату, втрачало звання сенатора. Отже, в наявності велика залежність сенатора від верховної влади. Ця залежність правлячої бюрократії від царської влади в ще більшій мірі простежується в економічній області. Якщо в XVII ст. благополуччя вельмож забезпечувалося їх власними кріпаками, то в XVIII ст. сенатори, як і інші чиновники, отримували грошову платню. Припинення служби тягло за собою припинення видачі платні; переміщення по службі, пов'язане з пониженням чи підвищенням, також відображалося на розмірі платні.
Характеристика бюрократичної системи
Для бюрократичної системи управління характерні однакові структура і штати місцевих і центральних установ. Цього не можна сказати ні про Боярської думі, ні про накази. Історик може встановити, чим займалися той чи інший наказ і навіть Боярська дума, лише емпіричним шляхом, тобто вивченням їх діяльності: сліди діяльності цих установ, відбиті в документах, дозволяють встановити їх компетенцію.
Лише в петровський час всі установи були забезпечені інструкціями, регламентами і штатами. Створюється зовні струнка система управління, яку сучасники уподібнювали часовим механізмом. Як у ньому все гвинтики і коліщатка знаходяться у взаємодії, виконуючи певне навантаження, так в державному устрої - чітка система співпідпорядкованості установ і поділу функцій.
Уніфікація та регламентування вели до спеціалізації чиновництва і дробленню обов'язків посадових осіб. Головним показником зростання поділу праці є відмежування військової служби від громадянської. У XVII ст. військова та цивільна служба поєднувалися в одній особі. Вважалося, що пізнань і досвіду боярина цілком достатньо, щоб з однаковим успіхом справлятися з військовими, дипломатичними та адміністративними функціями. Так, В. В. Голіцин, досвідчений дипломат, але позбавлений здібностей воєначальника, все ж таки був поставлений на чолі військ, які брали участь у двох невдалих Кримських походах. Ратний людина XVII ст. на схилі своєї військової служби, вважаючи, що він вже вичерпав сили на цьому поприщі, звертався з проханням до царя перевести на службу громадянську, щоб «погодувати» на посаді воєводи, анітрохи не сумніваючись, що його досвіду і знань дістане для управління повітом.
Регулярна армія, створена за Петра, була розрахована на обслуговування її ієрархією військової бюрократії - професійно підготовленим офіцерським корпусом. Військова служба якщо і поєднувалася з іншою, то тільки з дипломатичною, але таке поєднання визначалося їх природної взаємозв'язком.
До проявів росту спеціалізації відноситься дроблення посад, що спостерігалося в усіх підрозділах бюрократичної системи. Замість глави наказу, фактично розпоряджався його діяльністю, створюються колегії зі своєю ієрархією посадових осіб: президент, віце-президент, радники і асесори. Ще більш докладний поділ праці в нижчому ешелоні; з'являються раніше не існували посади виконавців розпоряджень верхівки бюрократії - протоколісти, актуаріус, секретарі та ін
Чисельність бюрократії до кінця царювання Петра якщо і збільшилася, то незначно. Це пояснювалося перерозподілом посадових осіб між сферами управління і вдосконаленням всієї системи державного управління. Так, якщо в Боярської думи до кінця століття налічувалося трохи більше 100 членів, то в Сенаті засідав дев'ять осіб. Присутність колегії складалося з десяти членів замість двох-трьох у наказах. Зате наказів в кінці століття було 44, а колегій і рівних з ними установ - дванадцять. Нівелювання відбулася і в обласній адміністрації: за Петра на місцях виникли не існували в XVII ст. губернські і провінційні установи, а разом з ними і їх штати.
Однак сама по собі чисельність посадових осіб не може служити головною ознакою бюрократичної суті управлінського апарату. Кількість людей, зайнятих в управлінні, важливо лише в тому відношенні, що мінімум їх повинен забезпечити дію бюрократичної системи. Кількісний показник у бюрократичній системі має таке ж значення, як чисельність населення в суспільному поділі праці, - для цього теж необхідний мінімум осіб, які беруть участь у виробництві. Лише після виникнення бюрократії починається її розширене відтворення.
І сьогодні відповідальність, і самостійність різних політичних, громадських і господарських організацій виявилися урізаними, оскільки право приймати рішення перейшло до керівників, засідають в комітетах і призначеним керівним органом іншої організації. Безумовно, законно і демократично, коли, наприклад, в лікарні не тільки лікарі і адміністрація мають правом прийняття рішень у випадку виникнення конфліктних ситуацій; безумовно, розумно, коли міська влада і профспілки мають можливість здійснювати контроль (у Квебеку навіть хворі мають у контролюючому органі свого представника). Але коли конфлікти між цими інстанціями призводять до того, що справа не рухається з місця, то в наявності негативні сторони сформованої практики.
Сама по собі бюрократія не є злом. Вона може сприяти збереженню соціально-культурного образу різних груп населення. Але це можливо лише за тієї умови, що вона буде дотримуватися демократичних принципів і передасть владу своєму представнику, обрання якого забезпечить йому необхідні повноваження. Це можливо також за тієї умови, що обраний керівник може бути переобраний або зміщений як з волі низів, так і за рішенням вищої державної влади. Відмирання етатизму у суспільстві, що складається з різних шарів, може відбуватися поетапно. Сьогодні шлях географічного розукрупнення і децентралізації є найбільш дієвим. Конкретний досвід Заходу (зокрема, закон Деффер у Франції) відкриває на цьому шляху широкі перспективи.
Дійсна таємниця бюрократії полягає в тому, що вона є власницької корпорацією. Ми довго трималися думки, ніби бюрократія нами тільки керує, але робить це погано, неефективно. Фактично ж вона нас - всіх, хто живе в суспільстві і зайнятих будь-якою діяльністю - привласнює і робить це по-своєму добре, майстерно, навіть віртуозно. Образ бюрократа асоціювався у нас з якоюсь казенної маскою, під якою ліниво ворушиться обрезкле людська істота, до всього байдуже, готове втопити в безпросвітній казуїстиці будь-яка жива починання. Так, така маска у нього є, таким він часто є нам, але, по суті, він - спритний, виверткий, умілий підприємець, енергійно зайнятий своїм бізнесом за допомогою особливих засобів і в ім'я особливого роду «прибутку».
Як відомо, суспільство живе універсальними взаємодіями і людей, і речей; бюрократія живе присвоєнням цих взаємодій - і теж універсальним, отримуючи від цього свої головні задоволення. А наша бюрократія отримала разом з державою необмежений доступ до управління економікою і культурою, проникнувши буквально в усі сфери людської життєдіяльності. У результаті такого «одержавлення» до 1985 року (коли почалася перебудова) в суспільстві не можна було знайти місця, де б не хазяйнувала бюрократія.
Табелі про ранги
Особливе місце у формуванні бюрократії належить Табелі про ранги 1722 року. 24 січня 1722 Петро I затвердив Закон про порядок державної служби в Російській імперії (чини за старшинством і послідовність чиновиробництва). Підготовка цього закону - "Табелі про ранги" була розпочата ще в 1719 році і була природним продовженням реформаторської діяльності Петра I, в результаті якої зросла кількість посад в армії і державному апараті. В основу "Табелі про ранги" були покладені аналогічні акти, вже існували в західноєвропейських країнах, особливо в Данії і Пруссії. При розробці закону були також прийняті до уваги чини, вже існували в Росії. "Табель про ранги" крім самої таблиці мала ще вісімнадцять пунктів поясняющего тексту і які визначають штрафи за її порушення. Всі чини "Табелі про ранги" поділялися на три типи: військові, статські (цивільні) і придворні і ділилися на чотирнадцять класів. Цікаво, що закон ніяк не роз'яснював саме поняття "чин", через що одні історики останній розглядали буквально і лише в системі надання чину, інші ж - як ту чи іншу посаду. На наш погляд, "Табель про ранги" включала і тe і інші поняття. Поступово посади з "Табелі" виключаються і в кінці XVIII століття зникають зовсім (Петровська "Табель про ранги" налічувала 262 посади). Петровська "Табель", визначаючи місце в ієрархії державної служби, в деякій мірі давала можливість висунутися талановитим людям з нижчих станів. "Щоб тим полювання подати до служби і бути ним честь, а не нахабам і дармоїдам отримувати" - свідчила одна з описових статей закону.
Військові чини оголошувалися вище відповідних їм цивільних і навіть придворних чинів. Таке старшинство давало переваги військовим чинам у головному - переході до вищого дворянське стан. Вже 14-й клас "Табелі" (Фендрік, з 1730 р . - Прапорщик) давав право на спадкове дворянство (в цивільній службі спадкове дворянство купувалося чином 8-го класу - колезький асесор, а чин колезького реєстратора - 14-й клас, давав право лише на особисте дворянство). За Маніфесту 11 червня 1845 р . спадкове дворянство отримувалося з виробництвом в штаб-офіцерський чин (8-й клас). Діти, народжені до отримання батьком потомственого дворянства, становили особливу категорію обер-офіцерських дітей, причому одному з них за клопотанням батька могло бути дано спадкове дворянство. Олександр II указом від 9 грудня 1856 право отримання потомственого дворянства обмежив отриманням чину полковника (6-й клас), а по цивільному відомству - отриманням чину 4-го класу (дійсний статський радник).
Прийняття даного державного закону, який визначав порядок проходження служби та встановлює ієрархію службових розрядів. Тепер принцип заняття тієї чи іншої державної посади за знатності замінювався бюрократичним. Просування по службових сходах залежало від вислуги, освіти, а в підсумку, - від особистих здібностей дворянина.
У трьох розрядах служби - цивільної, військової та палацової - всі посади поділялися на 14 рангів - від 1-го вищого, наприклад, канцлера в цивільній службі, до 14-го нижчого - колезького реєстратора. "Табель про ранги" відокремила чиновний клас від нижчої бюрократії. За Петра чиновник вже з 14 рангу отримував особисте, а з 8-го (колезький асесор) - спадкове дворянство. Для військових спадкове дворянство надавалося вже з 14 рангу - нижчого офіцерського чину прапорщика. Це давало можливість найбільш здатним представникам "підлих" станів пробиватися вгору по соціальних сходах, що зміцнювало ряди дворянства.
Окремі положення цього нормативного акту діяли задовго до її оприлюднення. Так, при підборі соратників Петро керувався не породою, а принципом службової придатності. Поява в оточенні царяятакіх видатних сподвижників з осіб далеко не родовитих, як Меншиков, Шафіров, Ягужинський та ін, відноситься до кінця XVII - наччлу XVIII століття. Так само такі посади, як канцлер і віце-канцлер, теж з'явилися в ужитку раніше 1722 р .- Відразу ж після Полтавської вікторії.
Значення Табелі про ранги полягає в тому, що вона привела в систему та уніфікувала всі чини імперії на всіх трьох теренах державної служби: сухопутної, військово-морський і громадянської - від прапорщика на військовій і колезького реєстратора на громадянської до генерал-адмірала, фельдмаршала і канцлера .
Табель зобов'язувала всіх служити і оголосила службу єдиним джерелом отримання відповідного рангу і його подальшого підвищення: «Ми для того нікому якого рангу не дозволяємо, доки вони нам і вітчизні жодних послуг не покажуть і за оні характери не отримають». Усі 14 рангів, складових Табель, були ступенями службової ієрархії, по яких при належному завзятті і здібностях міг просуватися чиновник у будь-якій галузі служби.
Табель про ранги відкривала доступ до лав дворянства особам «підлого» походження: дослужився до першого офіцерського чину єв військовій службі і VIII рангу на цивільній отримували спадкове дворянство і все що виникає внаслідок цього привілею. Відбувалося обюрокрачіваніе дворянства і одворянування бюрократії.
У роки адміністративних реформ Петра 1 склався новий механізм управління країною. Від попереднього його відрізняли дві ознаки: раціоналістичне початок і початок бюрократичне. Раціоналізм проявлявся в чіткому розмежуванні прав та обов'язків між центральними установами. В основу розмежування було покладено галузевий принцип. У результаті була створена струнка система органів управління, компетенція яких поширювалася на всю країну.
Наказова система, практично позбавлена системності, була замінена колегіальної. Бюрократичне початок виражалося в створенні ієрархії однакових установ, керувалися у своїй діяльності регламентами, інструкціями та настановами. Регламентації піддавалася не тільки робота установ, але і кожен крок посадової особи, Регламентовано було і рух паперів, документів.
Цар у оформилася абсолютистської системі користувався необмеженою владою. Вся чиновні рать від копіїсти до вельможі перебувала в залежності від монарха. Цю залежність в порівнянні з попереднім часом посилювали переклад чиновників з натурального на грошове утримання та введення нового критерію службової придатності. У той же час ця рать придбала більшу, ніж раніше, самостійність, в силу тих самих регламентів, статутів і настанов, які з такою ретельністю розробляв Петро. Бюрократія перебувала в залежності від царя, а й цар відчував величезний вплив бюрократії, оскільки вона повинна була виконувати його волю, окреслену указами.
Контроль за діяльністю державного апарату повинен був звести незалежність державного механізму до мінімуму. Для досягнення цієї мети, що опинилася ефемерною, Петро створив два інститути контролю - фіскальну службу і прокуратуру. Робили вони спільну справу - контролювали бюрократичний апарат, але різними засобами: прокурорський нагляд здійснювався в стінах канцелярій, фіскальний - переважно за їх межами. Відмінність, далі, складалося і у формах комплектування інститутів: якщо прокуратура була повністю бюрократичною установою, вакансії в якому заповнювалися призначеними царем чиновниками, то в нижчому ланці фіскального нагляду іноді простежується виборний початок, коли мова йшла про фіскалам від посадского населення. Контролюючі функції мали обмежене значення. Інакше й не могло бути в державі з монархічним устроєм, де не народ, а бюрократія правила і себе ж контролювала.
Нова система управління яялялась кроком вперед у державному будівництві: вона замінила архаїчну приказную систему, будучи одним з найважливіших елементів європеїзації Росії, і, нарешті, в умовах феодального правопорядку поклала початок законності.
Даючи загальну позитивну оцінку адміністративним нововведень, не слід забувати і про їх негативні сторони. Так, уніфікація управління знищувала особливості організації влади на окраїнах держави (Дон) і ігнорувала специфіку управління територіями, населеними неросійськими народами. Приклад з іншої сфери: при Петра особистісне начало набуло імпульси для свого розвитку, і в той же час кріпосницький режим безжально придушував цей же особистісне начало у багатомільйонної маси селян.
Настільки ж неоднозначною повинна бути оцінка складалася за Петра бюрократії. Без бюрократії не могло існувати жодна держава нового часу, яку б форму правління вона мала. Наявність бюрократії, як про те свідчить історичний досвід Росії XVIII ст., Навіть у роки лихоліття, коли трон займали сірі особистості, позбавлені ініціативи і здібностей до державної діяльності, дозволяло країні в силу інерції рухатися вперед, правда, повільніше, без колишнього блиску, але в раніше заданому напрямку.
Існування бюрократії ще не означало абсолютного зла. Все питання - якою мірою бюрократії вдалося відокремитися від решти суспільства, отримати незалежність від нього і якою мірою її діяльність піддавалася контролю з боку суспільства. Віддамо належне Петру Великому - він розумів наявності вад, притаманних бюрократії, і намагався подолати їх, проте користувався засобами, які не могли принести очікуваного ефекту: бюрократію він контролював бюрократичними ж засобами.
Традиційно при аналізі та оцінці державного управління в ньому можна знайти і відзначається наявність бюрократизму. Прояви останнього стали мало не національною рисою російського державного апарату. Про бюрократизм миколаївської Росії різко писав маркіз А. де Кюстін ( 1839 р .). Пізніше, в пореформений період ( 1882 р .) Р.А. Фадєєв констатує, що "історичний розвиток, що виразилося у кожного європейського народу різноманітними формами суспільного устрою, поглинена в Росії єдиною і винятковою формою - розвитком бюрократичної опіки до крайньої межі, тобто механічним ставленням уряду до поточної народного життя і навпаки". У 1905 році Л.А. Тихомиров назвав передував сорокарічний період "бюрократичної узурпацією" і підкреслив, що "при безмірному кількості" справ "всепроникного бюрократичного ладу, яка скасовує самостійну роботу громадян і нації, свідоме участь у всіх цих мільйонах справ фактично зовсім неможливо. Насправді, верховна влада не може ні знати, ні обговорити, ні перевірити майже нічого. Тому її управітельная роль робиться лише здавалося б. Поглинена ж особисто в ці мільйони дрібних управітельних справ, вона не має можливості їх контролювати. У результаті - єдиною дійсною владою країни є канцелярія.
Висновок
Створення чиновної бюрократії, створення механізму юридично розробленого функціонування державного апарату є видатною заслугою Петра I.
Реформа системи державного управління, розпочата Петром 1, викликалася рядом причин. Потрібно було створення нового державного апарату, який відповідав духу часу і здатного ефективно здійснювати керівництво модернізується суспільством. Петро I прагнув затвердити і закріпити свою абсолютну владу. Для втілення "вищої волі" монарха була необхідна досконала державна машина.
В кінці 17 - початку 18 століття в Європі і потім у Росії утвердилися раціоналістичні уявлення про суспільство і державу, згідно з якими не Бог, а розум людини був джерелом знань і розвитку суспільства. У підсумку "дух часу" також підштовхував до створення нових установ влади. Петро сподівався, що із затвердженням раціональної системи управління та виданням розумних законів він створить "регулярне держава", у якому тільки й можливе досягнення "загального блага". Цим пояснюється активну законотворчість Петра, не довіряв своїм підданим і прагнув регламентувати практично всі сфери їх життя, включаючи й особисте.
У ході обласної реформи 1708-1710 рр.. країна була розділена на 8 губерній (пізніше - 11) на чолі з генерал-губернаторами та губернаторами, призначалися царем з числа особливо довірених осіб. Губернатори зосередили у своїх руках вищі військові і цивільні функції і всю повноту судової влади на місцях. У підпорядкуванні губернаторів знаходилося обер-комендант (військове відомство), обер-комісар і обер-провіантмейстер (грошові та хлібні збори), ландріхтер (судові справи). До губерніях приписувалися полки, які вони містили за свій рахунок.
З 1719 р . губернії стали ділитися на 50 провінцій, а останні-на повіти. Із формуванням колегій реформа отримала своє завершення, тому що всі місцеві органи стали підкорятися відповідним колегіям. Реформа призвела до різкого зростання місцевого бюрократичного апарату.
Особливе місце у формуванні бюрократії належить Табелі про ранги 1722 року. Значення Табелі про ранги полягає в тому, що вона привела в систему та уніфікувала всі чини імперії на всіх трьох теренах державної служби: сухопутної, військово-морський і громадянської - від прапорщика на військовій і колезького реєстратора на громадянської до генерал-адмірала, фельдмаршала і канцлера .
Табель зобов'язувала всіх служити і оголосила службу єдиним джерелом отримання відповідного рангу і його подальшого підвищення: «Ми для того нікому якого рангу не дозволяємо, доки вони нам і вітчизні жодних послуг не покажуть і за оні характери не отримають». Усі 14 рангів, складових Табель, були ступенями службової ієрархії, по яких при належному завзятті і здібностях міг просуватися чиновник у будь-якій галузі служби.
Список літератури
1. Гудков А., Левада Ю., Лсаінсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень / / Комуніст. 1988. № 12.
2. Андрєєв С.Ю. Наше минуле, сьогодення, майбутнє: структура влади і завдання суспільства / / Осягнення. Соціологія. Соціальна політика. Економічна реформа. М., 1989.
3. Мікіранко В.П. Бюрократія і сталінізм. Ростов, 1989.
4. Законодавство про державний устрій. Вступ / / Російське законодавство Х-XX ст.: Т. 5. М ., 1986. С. 140-149.
5. Брікнер А. Г. Історія Петра Великого: У 2 т. Т. 2. - М.: ТЕРРА, 1996. C .201
У XVII ст. посадові особи, як і урядові установи, не має документи, які визначали їх права і обов'язки. Ми не знаємо прав і обов'язків боярина, ніж від них відрізнялися права і обов'язки окольничого, так само як і відмінностей піддячого другої статті від піддячого третьою. У реальному житті ці відмінності сучасники вміли вловити, але ці відмінності не були закріплені законодавчо, грунтувалися на звичаєвому праві. Тільки при абсолютній монархії посадові особи і установи від найвищих урядових інстанцій до найнижчих були наділені інструкціями та регламентами.
У XVII, як і в першій чверті XVIII ст., Урядові установи і персонал, їх обслуговував, ділилися на два рівні: вищий, правлячий, і нижчий, виконавський. Роль вищого рівня у XVIII ст. виконувала правляча бюрократія, що засідала у Сенаті. Вона істотно відрізнялася від правлячої верхівки XVII ст., Яка засідала в Боярської думи. При комплектуванні останньої керувалися принципом породи кандидатів і спорідненості з царським прізвищем - батько і брати дружини царя зводилися в думні чини. У думу посилав своїх представників обмежене коло аристократичних прізвищ, причому думний чин за небагатьма винятками був довічним. Боярина цар міг призначити воєводою якого-небудь повіту, поставити на чолі наказу чи, нарешті, відправити виконувати будь-яке доручення за кордон. Такий боярин, не беручи участь в засіданнях Думи, не втрачав свого чину. Випадків, подібного до того, що стався з князем і боярином В. В. Голіциним, фаворитом царівни Софії, які опинилися на засланні і втратили не тільки чину, але і земельних володінь, в XVII ст. було небагато.
Думні чини, особливо бояри і окольничі, користувалися значною економічною незалежністю від верховної влади - вони забезпечувалися землею і селянами. У
Інша справа Сенат і сенатори. При призначенні сенатором (як, втім, і на інші посади) цар керувався іншим принципом - службової придатності. Якщо боярський син зі звичною послідовністю долав щаблі службових сходів і в кінцевому рахунку досягав найвищого чину, приходячи на зміну батькові, то права стати сенатором домагалися особи, що володіли особистими достоїнствами; заслуги же предків до уваги не приймалися. Вище всього цінувалися розум, службову запопадливість, освіта і т. д. Нові критерії службової придатності породжували нових людей у верхньому шарі урядового механізму. Це була нова знати, що починала свій родовід вельмож з часу Петра, цілком зобов'язана своєю кар'єрою царю.
Але сенатора від боярина відрізняла ще одна особливість: боярин - чин, сенатор - посаду. Особа, з яких-небудь причин вибившее зі складу Сенату, втрачало звання сенатора. Отже, в наявності велика залежність сенатора від верховної влади. Ця залежність правлячої бюрократії від царської влади в ще більшій мірі простежується в економічній області. Якщо в XVII ст. благополуччя вельмож забезпечувалося їх власними кріпаками, то в XVIII ст. сенатори, як і інші чиновники, отримували грошову платню. Припинення служби тягло за собою припинення видачі платні; переміщення по службі, пов'язане з пониженням чи підвищенням, також відображалося на розмірі платні.
Характеристика бюрократичної системи
Для бюрократичної системи управління характерні однакові структура і штати місцевих і центральних установ. Цього не можна сказати ні про Боярської думі, ні про накази. Історик може встановити, чим займалися той чи інший наказ і навіть Боярська дума, лише емпіричним шляхом, тобто вивченням їх діяльності: сліди діяльності цих установ, відбиті в документах, дозволяють встановити їх компетенцію.
Лише в петровський час всі установи були забезпечені інструкціями, регламентами і штатами. Створюється зовні струнка система управління, яку сучасники уподібнювали часовим механізмом. Як у ньому все гвинтики і коліщатка знаходяться у взаємодії, виконуючи певне навантаження, так в державному устрої - чітка система співпідпорядкованості установ і поділу функцій.
Уніфікація та регламентування вели до спеціалізації чиновництва і дробленню обов'язків посадових осіб. Головним показником зростання поділу праці є відмежування військової служби від громадянської. У XVII ст. військова та цивільна служба поєднувалися в одній особі. Вважалося, що пізнань і досвіду боярина цілком достатньо, щоб з однаковим успіхом справлятися з військовими, дипломатичними та адміністративними функціями. Так, В. В. Голіцин, досвідчений дипломат, але позбавлений здібностей воєначальника, все ж таки був поставлений на чолі військ, які брали участь у двох невдалих Кримських походах. Ратний людина XVII ст. на схилі своєї військової служби, вважаючи, що він вже вичерпав сили на цьому поприщі, звертався з проханням до царя перевести на службу громадянську, щоб «погодувати» на посаді воєводи, анітрохи не сумніваючись, що його досвіду і знань дістане для управління повітом.
Регулярна армія, створена за Петра, була розрахована на обслуговування її ієрархією військової бюрократії - професійно підготовленим офіцерським корпусом. Військова служба якщо і поєднувалася з іншою, то тільки з дипломатичною, але таке поєднання визначалося їх природної взаємозв'язком.
До проявів росту спеціалізації відноситься дроблення посад, що спостерігалося в усіх підрозділах бюрократичної системи. Замість глави наказу, фактично розпоряджався його діяльністю, створюються колегії зі своєю ієрархією посадових осіб: президент, віце-президент, радники і асесори. Ще більш докладний поділ праці в нижчому ешелоні; з'являються раніше не існували посади виконавців розпоряджень верхівки бюрократії - протоколісти, актуаріус, секретарі та ін
Чисельність бюрократії до кінця царювання Петра якщо і збільшилася, то незначно. Це пояснювалося перерозподілом посадових осіб між сферами управління і вдосконаленням всієї системи державного управління. Так, якщо в Боярської думи до кінця століття налічувалося трохи більше 100 членів, то в Сенаті засідав дев'ять осіб. Присутність колегії складалося з десяти членів замість двох-трьох у наказах. Зате наказів в кінці століття було 44, а колегій і рівних з ними установ - дванадцять. Нівелювання відбулася і в обласній адміністрації: за Петра на місцях виникли не існували в XVII ст. губернські і провінційні установи, а разом з ними і їх штати.
Однак сама по собі чисельність посадових осіб не може служити головною ознакою бюрократичної суті управлінського апарату. Кількість людей, зайнятих в управлінні, важливо лише в тому відношенні, що мінімум їх повинен забезпечити дію бюрократичної системи. Кількісний показник у бюрократичній системі має таке ж значення, як чисельність населення в суспільному поділі праці, - для цього теж необхідний мінімум осіб, які беруть участь у виробництві. Лише після виникнення бюрократії починається її розширене відтворення.
І сьогодні відповідальність, і самостійність різних політичних, громадських і господарських організацій виявилися урізаними, оскільки право приймати рішення перейшло до керівників, засідають в комітетах і призначеним керівним органом іншої організації. Безумовно, законно і демократично, коли, наприклад, в лікарні не тільки лікарі і адміністрація мають правом прийняття рішень у випадку виникнення конфліктних ситуацій; безумовно, розумно, коли міська влада і профспілки мають можливість здійснювати контроль (у Квебеку навіть хворі мають у контролюючому органі свого представника). Але коли конфлікти між цими інстанціями призводять до того, що справа не рухається з місця, то в наявності негативні сторони сформованої практики.
Сама по собі бюрократія не є злом. Вона може сприяти збереженню соціально-культурного образу різних груп населення. Але це можливо лише за тієї умови, що вона буде дотримуватися демократичних принципів і передасть владу своєму представнику, обрання якого забезпечить йому необхідні повноваження. Це можливо також за тієї умови, що обраний керівник може бути переобраний або зміщений як з волі низів, так і за рішенням вищої державної влади. Відмирання етатизму у суспільстві, що складається з різних шарів, може відбуватися поетапно. Сьогодні шлях географічного розукрупнення і децентралізації є найбільш дієвим. Конкретний досвід Заходу (зокрема, закон Деффер у Франції) відкриває на цьому шляху широкі перспективи.
Дійсна таємниця бюрократії полягає в тому, що вона є власницької корпорацією. Ми довго трималися думки, ніби бюрократія нами тільки керує, але робить це погано, неефективно. Фактично ж вона нас - всіх, хто живе в суспільстві і зайнятих будь-якою діяльністю - привласнює і робить це по-своєму добре, майстерно, навіть віртуозно. Образ бюрократа асоціювався у нас з якоюсь казенної маскою, під якою ліниво ворушиться обрезкле людська істота, до всього байдуже, готове втопити в безпросвітній казуїстиці будь-яка жива починання. Так, така маска у нього є, таким він часто є нам, але, по суті, він - спритний, виверткий, умілий підприємець, енергійно зайнятий своїм бізнесом за допомогою особливих засобів і в ім'я особливого роду «прибутку».
Як відомо, суспільство живе універсальними взаємодіями і людей, і речей; бюрократія живе присвоєнням цих взаємодій - і теж універсальним, отримуючи від цього свої головні задоволення. А наша бюрократія отримала разом з державою необмежений доступ до управління економікою і культурою, проникнувши буквально в усі сфери людської життєдіяльності. У результаті такого «одержавлення» до 1985 року (коли почалася перебудова) в суспільстві не можна було знайти місця, де б не хазяйнувала бюрократія.
Табелі про ранги
Особливе місце у формуванні бюрократії належить Табелі про ранги 1722 року. 24 січня 1722 Петро I затвердив Закон про порядок державної служби в Російській імперії (чини за старшинством і послідовність чиновиробництва). Підготовка цього закону - "Табелі про ранги" була розпочата ще в 1719 році і була природним продовженням реформаторської діяльності Петра I, в результаті якої зросла кількість посад в армії і державному апараті. В основу "Табелі про ранги" були покладені аналогічні акти, вже існували в західноєвропейських країнах, особливо в Данії і Пруссії. При розробці закону були також прийняті до уваги чини, вже існували в Росії. "Табель про ранги" крім самої таблиці мала ще вісімнадцять пунктів поясняющего тексту і які визначають штрафи за її порушення. Всі чини "Табелі про ранги" поділялися на три типи: військові, статські (цивільні) і придворні і ділилися на чотирнадцять класів. Цікаво, що закон ніяк не роз'яснював саме поняття "чин", через що одні історики останній розглядали буквально і лише в системі надання чину, інші ж - як ту чи іншу посаду. На наш погляд, "Табель про ранги" включала і тe і інші поняття. Поступово посади з "Табелі" виключаються і в кінці XVIII століття зникають зовсім (Петровська "Табель про ранги" налічувала 262 посади). Петровська "Табель", визначаючи місце в ієрархії державної служби, в деякій мірі давала можливість висунутися талановитим людям з нижчих станів. "Щоб тим полювання подати до служби і бути ним честь, а не нахабам і дармоїдам отримувати" - свідчила одна з описових статей закону.
Військові чини оголошувалися вище відповідних їм цивільних і навіть придворних чинів. Таке старшинство давало переваги військовим чинам у головному - переході до вищого дворянське стан. Вже 14-й клас "Табелі" (Фендрік, з
Прийняття даного державного закону, який визначав порядок проходження служби та встановлює ієрархію службових розрядів. Тепер принцип заняття тієї чи іншої державної посади за знатності замінювався бюрократичним. Просування по службових сходах залежало від вислуги, освіти, а в підсумку, - від особистих здібностей дворянина.
У трьох розрядах служби - цивільної, військової та палацової - всі посади поділялися на 14 рангів - від 1-го вищого, наприклад, канцлера в цивільній службі, до 14-го нижчого - колезького реєстратора. "Табель про ранги" відокремила чиновний клас від нижчої бюрократії. За Петра чиновник вже з 14 рангу отримував особисте, а з 8-го (колезький асесор) - спадкове дворянство. Для військових спадкове дворянство надавалося вже з 14 рангу - нижчого офіцерського чину прапорщика. Це давало можливість найбільш здатним представникам "підлих" станів пробиватися вгору по соціальних сходах, що зміцнювало ряди дворянства.
Окремі положення цього нормативного акту діяли задовго до її оприлюднення. Так, при підборі соратників Петро керувався не породою, а принципом службової придатності. Поява в оточенні царяятакіх видатних сподвижників з осіб далеко не родовитих, як Меншиков, Шафіров, Ягужинський та ін, відноситься до кінця XVII - наччлу XVIII століття. Так само такі посади, як канцлер і віце-канцлер, теж з'явилися в ужитку раніше
Значення Табелі про ранги полягає в тому, що вона привела в систему та уніфікувала всі чини імперії на всіх трьох теренах державної служби: сухопутної, військово-морський і громадянської - від прапорщика на військовій і колезького реєстратора на громадянської до генерал-адмірала, фельдмаршала і канцлера .
Табель зобов'язувала всіх служити і оголосила службу єдиним джерелом отримання відповідного рангу і його подальшого підвищення: «Ми для того нікому якого рангу не дозволяємо, доки вони нам і вітчизні жодних послуг не покажуть і за оні характери не отримають». Усі 14 рангів, складових Табель, були ступенями службової ієрархії, по яких при належному завзятті і здібностях міг просуватися чиновник у будь-якій галузі служби.
Табель про ранги відкривала доступ до лав дворянства особам «підлого» походження: дослужився до першого офіцерського чину єв військовій службі і VIII рангу на цивільній отримували спадкове дворянство і все що виникає внаслідок цього привілею. Відбувалося обюрокрачіваніе дворянства і одворянування бюрократії.
У роки адміністративних реформ Петра 1 склався новий механізм управління країною. Від попереднього його відрізняли дві ознаки: раціоналістичне початок і початок бюрократичне. Раціоналізм проявлявся в чіткому розмежуванні прав та обов'язків між центральними установами. В основу розмежування було покладено галузевий принцип. У результаті була створена струнка система органів управління, компетенція яких поширювалася на всю країну.
Наказова система, практично позбавлена системності, була замінена колегіальної. Бюрократичне початок виражалося в створенні ієрархії однакових установ, керувалися у своїй діяльності регламентами, інструкціями та настановами. Регламентації піддавалася не тільки робота установ, але і кожен крок посадової особи, Регламентовано було і рух паперів, документів.
Цар у оформилася абсолютистської системі користувався необмеженою владою. Вся чиновні рать від копіїсти до вельможі перебувала в залежності від монарха. Цю залежність в порівнянні з попереднім часом посилювали переклад чиновників з натурального на грошове утримання та введення нового критерію службової придатності. У той же час ця рать придбала більшу, ніж раніше, самостійність, в силу тих самих регламентів, статутів і настанов, які з такою ретельністю розробляв Петро. Бюрократія перебувала в залежності від царя, а й цар відчував величезний вплив бюрократії, оскільки вона повинна була виконувати його волю, окреслену указами.
Контроль за діяльністю державного апарату повинен був звести незалежність державного механізму до мінімуму. Для досягнення цієї мети, що опинилася ефемерною, Петро створив два інститути контролю - фіскальну службу і прокуратуру. Робили вони спільну справу - контролювали бюрократичний апарат, але різними засобами: прокурорський нагляд здійснювався в стінах канцелярій, фіскальний - переважно за їх межами. Відмінність, далі, складалося і у формах комплектування інститутів: якщо прокуратура була повністю бюрократичною установою, вакансії в якому заповнювалися призначеними царем чиновниками, то в нижчому ланці фіскального нагляду іноді простежується виборний початок, коли мова йшла про фіскалам від посадского населення. Контролюючі функції мали обмежене значення. Інакше й не могло бути в державі з монархічним устроєм, де не народ, а бюрократія правила і себе ж контролювала.
Нова система управління яялялась кроком вперед у державному будівництві: вона замінила архаїчну приказную систему, будучи одним з найважливіших елементів європеїзації Росії, і, нарешті, в умовах феодального правопорядку поклала початок законності.
Даючи загальну позитивну оцінку адміністративним нововведень, не слід забувати і про їх негативні сторони. Так, уніфікація управління знищувала особливості організації влади на окраїнах держави (Дон) і ігнорувала специфіку управління територіями, населеними неросійськими народами. Приклад з іншої сфери: при Петра особистісне начало набуло імпульси для свого розвитку, і в той же час кріпосницький режим безжально придушував цей же особистісне начало у багатомільйонної маси селян.
Настільки ж неоднозначною повинна бути оцінка складалася за Петра бюрократії. Без бюрократії не могло існувати жодна держава нового часу, яку б форму правління вона мала. Наявність бюрократії, як про те свідчить історичний досвід Росії XVIII ст., Навіть у роки лихоліття, коли трон займали сірі особистості, позбавлені ініціативи і здібностей до державної діяльності, дозволяло країні в силу інерції рухатися вперед, правда, повільніше, без колишнього блиску, але в раніше заданому напрямку.
Існування бюрократії ще не означало абсолютного зла. Все питання - якою мірою бюрократії вдалося відокремитися від решти суспільства, отримати незалежність від нього і якою мірою її діяльність піддавалася контролю з боку суспільства. Віддамо належне Петру Великому - він розумів наявності вад, притаманних бюрократії, і намагався подолати їх, проте користувався засобами, які не могли принести очікуваного ефекту: бюрократію він контролював бюрократичними ж засобами.
Традиційно при аналізі та оцінці державного управління в ньому можна знайти і відзначається наявність бюрократизму. Прояви останнього стали мало не національною рисою російського державного апарату. Про бюрократизм миколаївської Росії різко писав маркіз А. де Кюстін (
Висновок
Створення чиновної бюрократії, створення механізму юридично розробленого функціонування державного апарату є видатною заслугою Петра I.
Реформа системи державного управління, розпочата Петром 1, викликалася рядом причин. Потрібно було створення нового державного апарату, який відповідав духу часу і здатного ефективно здійснювати керівництво модернізується суспільством. Петро I прагнув затвердити і закріпити свою абсолютну владу. Для втілення "вищої волі" монарха була необхідна досконала державна машина.
В кінці 17 - початку 18 століття в Європі і потім у Росії утвердилися раціоналістичні уявлення про суспільство і державу, згідно з якими не Бог, а розум людини був джерелом знань і розвитку суспільства. У підсумку "дух часу" також підштовхував до створення нових установ влади. Петро сподівався, що із затвердженням раціональної системи управління та виданням розумних законів він створить "регулярне держава", у якому тільки й можливе досягнення "загального блага". Цим пояснюється активну законотворчість Петра, не довіряв своїм підданим і прагнув регламентувати практично всі сфери їх життя, включаючи й особисте.
У ході обласної реформи 1708-1710 рр.. країна була розділена на 8 губерній (пізніше - 11) на чолі з генерал-губернаторами та губернаторами, призначалися царем з числа особливо довірених осіб. Губернатори зосередили у своїх руках вищі військові і цивільні функції і всю повноту судової влади на місцях. У підпорядкуванні губернаторів знаходилося обер-комендант (військове відомство), обер-комісар і обер-провіантмейстер (грошові та хлібні збори), ландріхтер (судові справи). До губерніях приписувалися полки, які вони містили за свій рахунок.
З
Особливе місце у формуванні бюрократії належить Табелі про ранги 1722 року. Значення Табелі про ранги полягає в тому, що вона привела в систему та уніфікувала всі чини імперії на всіх трьох теренах державної служби: сухопутної, військово-морський і громадянської - від прапорщика на військовій і колезького реєстратора на громадянської до генерал-адмірала, фельдмаршала і канцлера .
Табель зобов'язувала всіх служити і оголосила службу єдиним джерелом отримання відповідного рангу і його подальшого підвищення: «Ми для того нікому якого рангу не дозволяємо, доки вони нам і вітчизні жодних послуг не покажуть і за оні характери не отримають». Усі 14 рангів, складових Табель, були ступенями службової ієрархії, по яких при належному завзятті і здібностях міг просуватися чиновник у будь-якій галузі служби.
Список літератури
1. Гудков А., Левада Ю., Лсаінсон Ф., Сєдов Л. Бюрократизм і бюрократія: необхідність уточнень / / Комуніст. 1988. № 12.
2. Андрєєв С.Ю. Наше минуле, сьогодення, майбутнє: структура влади і завдання суспільства / / Осягнення. Соціологія. Соціальна політика. Економічна реформа. М., 1989.
3. Мікіранко В.П. Бюрократія і сталінізм. Ростов, 1989.
4. Законодавство про державний устрій. Вступ / / Російське законодавство Х-XX ст.: Т.
5. Брікнер А. Г. Історія Петра Великого: У 2 т. Т. 2. - М.: ТЕРРА,