АДМІНІСТРАТИВНИЙ ДОГОВІР ЯК ІНСТИТУТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
План
Введення
Глава 1. Правова природа адміністративного договору
Глава 2 Адміністративний договір як правовий інститут адміністративного права
Висновок
Література
Реформування системи державного управління в Росії, поява нових форм і методів державного управління, розширення сфери використання адміністративного договору в політичній, економічній, соціальній сферах суспільних відносин, дозволяють виявити проблеми у сфері правової регламентації адміністративних відносин, окреслити місце і роль адміністративного договору в системі регулювання суспільних відносин, запропонувати шляхи вирішення проблем, що виникають при укладанні, зміні, виконанні та припиненні адміністративних договорів у правозастосовчій практиці.
Адміністративний договір - правове явище, ступінь вивченості якого в теорії адміністративного права не висока. У юридичній науці переважають роботи, присвячені частноправовому, цивільно-правовим договором, що цілком виправдано і зрозуміло. Викликає незадоволеність слабка розробка проблем договору і договірних відносин в публічних галузях права, в тому числі, і в адміністративному праві Російської Федерації. У зв'язку з цим назріла необхідність намітити нові наукові підходи в теорії адміністративного договору, переосмислити його правову природу, розробити модель правового інституту адміністративного договору, теоретичною основою якого може стати концепція розгляду нормативного адміністративного договору як джерела адміністративного права і методу правового регулювання, індивідуального адміністративного договору як демократичної форми державного управління.
Договір як правовий інститут відомий з найдавніших часів, з римського права беруть свій початок визначення договору через категорію "угоду" і розуміння "державного договору" у сфері публічного права як "угоди, що встановлює мир між людьми його уклали".
В адміністративно-правовій доктрині традиційно адміністративні договори розглядалися як одна з форм управління. У юридичній літературі ХХ століття в 20-і роки адміністративні договори розглядалися як побічна форма управлінської діяльності, в 60-ті роки - адміністративні договори починають сприйматися як прояв демократизації. Збільшений у 90-ті роки інтерес до адміністративних договорами як методу правового регулювання обумовлений об'єктивними причинами збільшення ролі договірного регулювання в сфері управління суспільними відносинами. Змінилися цілі та функції управління і правового впливу привели до змін у правовому статусі виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування, а також методи їх діяльності. Об'єкти управління стали набувати більшою мірою саморегулюючі властивості, а договір сприйматися як засіб саморегуляції відносин партнерів.
Незважаючи на широке використання договірної термінології в різних сферах суспільного життя, вивчення договору засобами юридичних наук, сприйняття адміністративного договору як феномену адміністративно-правової науки на категоріальному рівні продовжує залишатися достатньо "розмитим" і неточним, окремі аспекти в теорії адміністративного договору залишаються до цього часу дискусійними і не вивченими. Потрібно виявлення правової природи адміністративного договору, його сутності, структури і функцій, притаманних йому конститутивних (основних) і специфічних ознак, з урахуванням зарубіжних адміністративно-договірних теорій. Існує необхідність запропонувати визначення адміністративного договору, дослідити проблеми класифікації адміністративних договорів.
Трансформації, що відбулися у сфері державного та муніципального управління, надають можливість вийти на новий рівень осмислення адміністративного договору як універсального засобу управління суспільними відносинами, здатного приводити до досягнення компромісів і вирішення виникаючих конфліктів між суб'єктами адміністративно-правових відносин. Розширення кола суб'єктів правотворчості призводить до того, що в механізмі правового регулювання нормативний адміністративний договір використовується як джерело права, а представників адміністративно-правової науки починають цікавити проблеми правової природи нормативного адміністративного договору.
При виявленні сутності адміністративного договору позначена консенсуальная і облігаційна трактування договору, досліджено проблему співвідношення термінів "договір", "угода" і "державний договір" у римському праві, на романо-германській правовій системі і англосаксонської правової системи. Зроблено висновок, що і в романо-германській правовій системі, і в англосаксонській правовій системі на сучасному етапі знаходить широке поширення консенсуальная трактування договору, тобто адміністративний договір визначається через категорію "угоду", що раніше не піддавалося дослідженню в рамках адміністративного права.
Сутність адміністративного договору розкривається через такі категорії, як: "угоду", "воля", "волевиявлення", які досліджуються з урахуванням філософського і психологічного розуміння, співвідношення теорій "волі" і "волевиявлення".
У результаті досліджень зроблено висновок про те, що сутністю адміністративного договору є угода сторін, засноване на узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень.
Стосовно до адміністративного договором переломлюються такі філософські категорії, як "сутність", "структура", "форма", "зміст", "функція".
Структура договору досліджується з урахуванням класифікації адміністративних договорів на нормативні та індивідуальні, т.к зміст індивідуального адміністративного договору складає сукупність умов, що закріплюють права і обов'язки сторін, а нормативного адміністративного договору - адміністративно-правові норми.
Структура адміністративного договору є сукупність елементів (суб'єкт, об'єкт і зміст) і виступає як правовий зв'язок між суб'єктами адміністративного права, що виникла з приводу об'єкта, що встановлює в індивідуальному адміністративному договорі сукупність умов, що закріплюють права і обов'язки сторін, а в нормативному адміністративному договорі - адміністративно -правові норми.
Під суб'єктом адміністративного договору слід розуміти особу (орган), певне адміністративно-правовими нормами, що володіє адміністративно-правовим статусом (сукупністю нормативно закріплених юридичних прав і обов'язків) та адміністративної правосуб'єктністю (можливістю (здатністю) виступати в якості суб'єкта прав і обов'язків). Один із суб'єктів адміністративного договору наділений державно-владний повноваженнями.
Об'єкт адміністративного договору - це дії (поведінка) сторін адміністративного договору.
Позначена система загальноправових функцій, притаманних адміністративному договором, а саме:
а) регулятивна (статична, динамічна) - в результаті укладання адміністративного договору встановлюються певні правила поведінки для сторін, і нормативний, та індивідуальний адміністративний договір служить регулятором суспільних відносин, координує взаємозв'язку між суб'єктами адміністративного договору;
б) правореалізующей функція - у перекладі абстрактних адміністративно-правових норм в конкретні умови індивідуального адміністративного договору, що закріплюють права і обов'язки сторін;
в) правовосполнітельная - полягає в усуненні правових прогалин стосовно до конкретних адміністративним правовідносин;
г) комунікативна - адміністративний договір являє собою угоду, компроміс між суб'єктами адміністративного права, що сприяє взаємодії і взаємозв'язку між ними;
д) інформаційна - в результаті укладання адміністративного договору відбувається фіксація воль і волевиявлень сторін, що досягли угоди з приводу умов адміністративного договору (адміністративний договір містить інформацію як для учасників адміністративного договору, так і для "третіх осіб");
е) охоронна - здійснюється шляхом загрози застосування санкцій, передбачених як імперативно (в законі), так і диспозитивно (за угодою сторін в адміністративному договорі), за порушення умов договору, а також встановлення гарантій, спрямованих на ефективне виконання умов адміністративного договору;
ж) розподільна або дистрибутивна - відбувається розподіл прав і обов'язків між суб'єктами адміністративного права, кореспондуючих один з одним, на основі яких виникають адміністративно-правові відносини;
з) виховна - процес укладання адміністративного договору сприяє спонуканню правової активності суб'єктів адміністративного права, їх правомірної поведінки, виховує самостійність мислення, змушує вивчати і аналізувати адміністративно-правові норми, усвідомлювати і відстоювати публічні інтереси;
і) пізнавальна - забезпечує розширення правових знань суб'єктів, що вступають в адміністративний договір.
У систему функцій адміністративного договору входять наступні спеціальні функції, властивих йому в силу галузевої специфіки:
контрольна - полягає в тому, що державно-владний суб'єкт може бути наділений контрольними повноваженнями за виконанням умов адміністративного договору;
стимулююча - в умови адміністративного договору можуть бути включені правові стимули (пільги, субсидії, заохочення, додаткові гарантії);
структурно-організаційна - полягає в упорядкуванні управлінських взаємозв'язків, розмежування і фіксації прав і обов'язків, предметів відання, повноважень;
демократизації управління - використання адміністративного договору в сфері управління надає суб'єктам управління можливість вибору форми управління, заснованої на узгодженні воль і волевиявлення керуючих і керованих, стосовно до конкретних умов;
забезпечувальна - полягає, з одного боку, у забезпеченні досягнення публічних інтересів у сфері державного управління суспільних відносин, з іншого боку, досягнення конкретних інтересів учасників адміністративного договору.
Досліджуючи правову природу адміністративного договору, автор виявив загальні юридичні ознаки адміністративного договору, що притаманні йому як договором, а саме: наявність двох або більше суб'єктів, які мають адміністративної правосуб'єктністю; рівноправність (формально-юридичну рівність) суб'єктів; певна адміністративно-правовими нормами форма договору; обов'язковість виконання договірних умов суб'єктами договору.
А також специфічні юридичні ознаки адміністративного договору, властиві йому в силу галузевих особливостей: наявність державно-владного суб'єкта; мета укладення адміністративного договору - задоволення публічно-правових інтересів; заснований на нормах адміністративного права; в результаті його ув'язнення виникають адміністративні відносини.
На основі сутності і виявлених юридичних ознак адміністративного договору, запропоновано авторське визначення адміністративного договору, під яким розуміється засноване на адміністративно-правових нормах угоду, виникло при узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень рівноправних двох або більше суб'єктів адміністративного права, один з яких державно-владний суб'єкт , що встановлюють договірні умови, виконання яких обов'язково і направлено на задоволення публічно-правових інтересів.
При дослідженні правової природи адміністративних договорів вивчений зарубіжний досвід правового регулювання адміністративних договорів у Франції та Німеччини та зарубіжні адміністративно-договірні теорії, оскільки у витоків вчення про адміністративне договорі такі німецькі та французькі вчені, як Г. Бребан, Ж. Ведель, В. Гільтер, І. Ріхтер, Г. Маурер, Г. Хілл, Г.Ф. Шупперт та інші.
Вивчення правового регулювання адміністративних договорів, розуміння його правової природи в зарубіжних країнах, розгляд сфер його застосування у Франції та Німеччині обумовлено тим, що Франція, Німеччина і Росія належать до романо-германської правової системи.
Аналіз досвіду зарубіжних країн дозволив зробити автору висновок про те, що адміністративний договір як засіб управління досить широко застосовується в адміністративній практиці Франції та Німеччини в різних сферах (наприклад, у зв'язку з управлінням суспільними службами, з метою придбання, продажу або оренди майна або з метою його пристосування для потреб охорони громадського порядку або надання суспільних послуг, у зв'язку із здійсненням громадських робіт, для оформлення відносин з найму персоналу та ін.)
Дослідження законодавства Франції та французької адміністративно-договірної теорії дозволили зробити висновок про те, що правовому регулюванню адміністративних договорів у Франції притаманний особливий адміністративно-правовий режим; можливість укладення адміністративних договорів у Франції передбачена або прямо в адміністративно-правових нормах, або допустима судовою практикою.
У судовій практиці Франції для кваліфікації адміністративного договору використовуються наступні критерії (достатньо одного з них): одним із суб'єктів адміністративного договору виступає публічне юридична особа (або особа, наділена такими повноваженнями); мета адміністративного договору - громадський інтерес; предмет адміністративного договору пов'язаний з діяльністю, представляє публічний інтерес; наявність у договорі "умов, які виходять за рамки загального права".
Публічне юридична особа (адміністрація), будучи суб'єктом адміністративного договору, володіє винятковими повноваженнями: правом одностороннього розірвання договору на користь адміністрації; давати інструкції в ході виконання договору, накладати санкції в односторонньому порядку. Інший суб'єкт адміністративного договору має право на "фінансову рівновагу".
Проаналізовано сфери, в яких використовуються адміністративні контракти у Франції: управління публічними службами (договори про концесію, про оренду, про управління); регулювання різних видів майнових відносин (договори про постачання товарів, про використання суспільного надбання, про надання допомоги); надання послуг і проведення досліджень (договори про послуги і дослідженнях); публічні позики (договори про державні та муніципальні позики).
Аналіз законодавства Німеччини (Закону про адміністративне виробництві від 25 травня 1976 р., Німецького цивільного уложення від 18 серпня 1896 р) дозволив автору зробити висновок про те, можливість укладання адміністративного договору передбачена законом і він використовується в області адміністративного права поряд з актом управління.
З одного боку, адміністративний договір Німеччини, будучи процесуальним актом, представляє собою форму адміністративно-правового регулювання зовнішнього управлінського впливу і полягає у вигляді угод між органами управління, іншими суб'єктами, громадянами. З іншого боку, адміністративний договір Німеччини - це угода між суб'єктами адміністративного права, що полягає в рамках публічно-правової діяльності адміністративних органів, спрямована на виникнення, зміни та припинення прав і обов'язків з метою досягнення публічного інтересу.
Адміністративному договору в Німеччині притаманні такі ознаки: досягнення угоди між суб'єктами адміністративного права шляхом узгодження воль і волевиявлень; одним із суб'єктів адміністративного договору виступає адміністративний орган; предмет адміністративного договору носить публічно-правовий характер, що зумовлено змістом договору, тобто адміністративно-правовими правами та обов'язками; метою укладання адміністративного договору є публічний інтерес; заснований на нормах адміністративного права.
Досліджено види укладаються адміністративних договорів у Німеччині, а саме: координаційно-правові (наприклад, між органами комунального самоврядування); субординационно-правові (наприклад, договір між органом поліції і адміністративним правопорушником про виконання останнім якогось зобов'язання); зобов'язальні (зобов'язують); розпорядчі; договір про мирову угоду, договір взаємного обміну (наприклад, звільнення від приписів плану забудови у відповідь на поступку земельної ділянки або на оплату особливо обумовлених витрат); договір міни.
Для адміністративних договорів у Франції та Німеччині встановлений особливий адміністративно-правовий режим у сфері правового регулювання; цивільне законодавство застосовується за аналогією в разі відсутності адміністративно-правових норм; у Франції є досить багата судова практика, що займається вирішенням спорів, що стосуються кваліфікації договорів. Зарубіжний досвід правового регулювання про адміністративні договорах Франції та Німеччини може бути використаний в Російській Федерації при створенні правових норм про адміністративні договорах.
Використання як критерію класифікації такої юридичної ознаки, як наявність двох або більше суб'єктів адміністративного права, які мають адміністративно-правовим статусом і адміністративної правосуб'єктністю, дозволяє виділити такі види адміністративних договорів: двосторонні - адміністративний договір укладений між двома суб'єктами, і багатосторонні - у договорі беруть участь більше двох суб'єктів.
За суб'єктним складом, в залежності від формальної рівності суб'єктів адміністративного договору, можна виділити равностатусние і неравностатусние адміністративні договори. Равностатусним вважається адміністративний договір, укладений між суб'єктами адміністративного права, що володіють формально рівним адміністративно-правовим статусом. Неравностатусние - між суб'єктами адміністративного права, спочатку нерівними за своїм статусом.
Обов'язковість виконання адміністративного договору сприяє виявленню таких типів адміністративних договорів: добровільно виконані або примусово виконані, наприклад, за допомогою державних заходів примусу.
Такий критерій, як форма адміністративного договору, певна адміністративно-правовими нормами, тягне за собою виділення таких видів договорів: письмові, усні та спеціальні (договори, для яких законодавцем передбачений спеціальний порядок набуття ними чинності).
У залежності від предмета адміністративного договору виділяють: договори про компетенцію; договори про співробітництво (наприклад, про спільну діяльність, про обмін інформацією); договори про надходження громадян на державну службу (або службовий контракт).
Зміни, що відбулися в російському суспільстві, призвели до того, що в даний час в адміністративно-правовій науці договір визнається джерелом права, і становить науковий інтерес правова природа адміністративного нормативного договору, його роль і місце серед джерел адміністративного права Російської Федерації.
Після прийняття Конституції РФ 1993 р. активно використовуються договірні методи регулювання в ряді важливих сфер конституційних і адміністративних правовідносин (ч.3 ст.11, ч.4 і 5 ст.66, ч.2 і 3 ст.78, ч.1 ст .85 Конституції Російської Федерації). До числа джерел адміністративного права відносяться такі види договорів, що мають адміністративно-правову природу:
договори та угоди про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади міста федерального значення Москви від 16 червня 1998 , угоду між Урядом Російської Федерації і Адміністрацією Ростовської області про розмежування предметів ведення і повноважень у сфері володіння, користування і розпорядження надрами на території Ростовської області від 29 травня 1996 р. № 7).
договори про передачу повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір від 31 січня 2005 р. між Головним управлінням Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих по Республіці Саха (Якутія ) та Урядом Республіки Саха (Якутія) про передачу функцій у галузі пожежної безпеки та попередження надзвичайних ситуацій міжмуніципальної та регіонального характеру, стихійних лих і ліквідації їх наслідків ");
договори про фінансування між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір від 19 грудня 2007 р. між Міністерством економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації і Урядом Астраханської області "Про фінансування заходів, здійснюваних у рамках надання державної підтримки малого підприємництва у 2007 році ");
договори про обмін інформацією між федеральними органами державної влади (наприклад, угода від 5 грудня 2007 р. "Про порядок обміну інформацією і взаємодії між Федеральною службою судових приставів і Федеральної міграційної службою, їх територіальними органами та структурними підрозділами", угоду від 3 вересня 2008 р . "Про взаємодію та взаємний обмін інформацією Федерального агентства кадастру об'єктів нерухомості і Федеральне агентство лісового господарства");
договори про дружбу і співробітництво між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, Договір від 1 липня 2007 р. "Про дружбу і співробітництво між містом Москвою та Республікою Башкортостан"; договір від 14 жовтня 1996 р. між Адміністрацією Санкт-Петербурга і Адміністрацією Псковської області "Про співпрацю в економічній, науково-технічній, культурній та соціальних областях").
Проаналізовано два види визначень нормативного договору: визначення нормативного договору через категорію "нормативного правового акту" та визначення нормативного договору як "договору про норми", останнє з яких прийнято за основу при дослідженні правової природи нормативного адміністративного договору.
він встановлює норми адміністративного права, отже, виділяється такий різновид адміністративно-правових норм, як договірна норма, якої властива специфічна особливість - погоджувальна природа;
він полягає тільки суб'єктами, що володіють певними повноваженнями на його висновок; такими можуть виступати органи державної влади Російської Федерації, органи державної влади суб'єктів Федерації, органи місцевого самоврядування, місцеві спільноти.
Під договірної нормою в літературі розуміють узгоджену адміністративно-правову норму, нормативне встановлення, вироблене за допомогою узгодження в публічному інтересі для врегулювання відносин у сфері управління.
Наявність даних специфічних ознак дозволяє зробити висновок, що адміністративний нормативний договір, будучи джерелом адміністративного права та частиною правової системи Російської Федерації, виступає в якості самостійного елементу механізму правового регулювання, і віднести його до такої форми правового регулювання, як нормативне регулювання.
Уточнено поняття нормативного договору, який представляє собою формально певна угода, що виникло при узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень суб'єктів адміністративного права, які мають правотворчими повноваженнями, встановлює адміністративно-правові норми.
Індивідуальний адміністративний договір, з одного боку, розглядається як угода, укладена між суб'єктами адміністративного права і несе за собою виникнення, зміни та припинення адміністративних прав та обов'язків, а з іншого боку, в якості самостійної форми управління з урахуванням природи управлінських відносин.
Досліджуючи адміністративний договір у співвідношенні з такими правовими явищами, як "державне управління", "форми управління", автор прийшов до висновку, що адміністративний договір є самостійною формою управління, який обумовлений поєднанням управлінських і договірних начал.
Адміністративний договір як форма державного управління дозволяє врегулювати суспільні відносини на основі волі і волевиявлення суб'єктів адміністративного права, добровільно погодилися встановити певний порядок або виконати взаємні дії, спрямовані на забезпечення і задоволення публічних інтересів, підтримуваних учасниками угоди.
Будучи безпосереднім вираженням воль і інтересів сторін, договір як акт управління реалізує інтереси "третіх осіб", сприяє проведенню колективних, групових, державних і громадських інтересів.
Досліджуючи індивідуальний адміністративний договір, автор приходить до висновку про те, що індивідуальний адміністративний договір має різні значення.
По-перше, індивідуальний адміністративний договір - це угода, укладена між суб'єктами адміністративного права і несе за собою виникнення, зміни та припинення адміністративних прав та обов'язків.
По-друге, індивідуальний адміністративний договір - це адміністративні правовідносини, змістом якого є адміністративні права та обов'язки його суб'єктів.
По-третє, адміністративним договором вважають і сам документ, що фіксує права та обов'язки сторін. У даному випадку змістом адміністративного договору є його текст.
По-четверте, адміністративний договір виступає як юридичний факт, що тягне за собою виникнення адміністративного правовідносини.
Автор обгрунтував і вніс пропозиції про прийняття федерального закону "Про адміністративні договорах", що закріплює поняття і ознаки адміністративного договору, правовий статус його суб'єктів (у тому числі і виняткові повноваження державно-владного суб'єкта), порядок укладення, зміни та припинення адміністративних договорів, вимоги до їх формою та змістом, підстави і процедуру визнання адміністративних договорів недійсними, особливості правового регулювання виконання окремих видів адміністративних договорів.
2. Синдєєва І.Ю. Співвідношення приватного і публічного в адміністративному договорі / / Адміністративне та муніципальне право. -2009. - № 5 (17). - С.78-83.
3. Синдєєва І.Ю. Про правову природу нормативного договору як джерела адміністративного права / / Державне управління і право. Випуск 7, 2008 / За заг. редакцією І.М. Барціца. - С.130 - 136.
4. Синдєєва І.Ю. Адміністративні договори у практиці державного управління зарубіжних країн / / Державне будівництво та право / Под ред. Г.В. Мальцева. Вип.24, 2009.
План
Введення
Глава 1. Правова природа адміністративного договору
Глава 2 Адміністративний договір як правовий інститут адміністративного права
Висновок
Література
Введення
Зміни, що відбулися в російському суспільстві у зв'язку з прийняттям і вступом в дію Конституції Російської Федерації 1993 р., спричинили за собою помітне зміна ролі адміністративного права Російської Федерації в правовій системі Російської Федерації та його впливу на систему організації державного та муніципального управління в цілому. Яке полягає в наступному: змінився суб'єктний склад адміністративно-правових відносин, відмічається широке використання дозволів, рекомендацій, стимулів; відбулося перенесення тяжкості державного впливу з прямого адміністрування на координацію діяльності суб'єктами управління, а також застосування договірних методів регулювання в ряді важливих сфер конституційних і адміністративних правовідносин (ч.3 ст.11, ч.4 і 5 ст.66, ч.2 і 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституції Російської Федерації).Реформування системи державного управління в Росії, поява нових форм і методів державного управління, розширення сфери використання адміністративного договору в політичній, економічній, соціальній сферах суспільних відносин, дозволяють виявити проблеми у сфері правової регламентації адміністративних відносин, окреслити місце і роль адміністративного договору в системі регулювання суспільних відносин, запропонувати шляхи вирішення проблем, що виникають при укладанні, зміні, виконанні та припиненні адміністративних договорів у правозастосовчій практиці.
Адміністративний договір - правове явище, ступінь вивченості якого в теорії адміністративного права не висока. У юридичній науці переважають роботи, присвячені частноправовому, цивільно-правовим договором, що цілком виправдано і зрозуміло. Викликає незадоволеність слабка розробка проблем договору і договірних відносин в публічних галузях права, в тому числі, і в адміністративному праві Російської Федерації. У зв'язку з цим назріла необхідність намітити нові наукові підходи в теорії адміністративного договору, переосмислити його правову природу, розробити модель правового інституту адміністративного договору, теоретичною основою якого може стати концепція розгляду нормативного адміністративного договору як джерела адміністративного права і методу правового регулювання, індивідуального адміністративного договору як демократичної форми державного управління.
Договір як правовий інститут відомий з найдавніших часів, з римського права беруть свій початок визначення договору через категорію "угоду" і розуміння "державного договору" у сфері публічного права як "угоди, що встановлює мир між людьми його уклали".
В адміністративно-правовій доктрині традиційно адміністративні договори розглядалися як одна з форм управління. У юридичній літературі ХХ століття в 20-і роки адміністративні договори розглядалися як побічна форма управлінської діяльності, в 60-ті роки - адміністративні договори починають сприйматися як прояв демократизації. Збільшений у 90-ті роки інтерес до адміністративних договорами як методу правового регулювання обумовлений об'єктивними причинами збільшення ролі договірного регулювання в сфері управління суспільними відносинами. Змінилися цілі та функції управління і правового впливу привели до змін у правовому статусі виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування, а також методи їх діяльності. Об'єкти управління стали набувати більшою мірою саморегулюючі властивості, а договір сприйматися як засіб саморегуляції відносин партнерів.
Незважаючи на широке використання договірної термінології в різних сферах суспільного життя, вивчення договору засобами юридичних наук, сприйняття адміністративного договору як феномену адміністративно-правової науки на категоріальному рівні продовжує залишатися достатньо "розмитим" і неточним, окремі аспекти в теорії адміністративного договору залишаються до цього часу дискусійними і не вивченими. Потрібно виявлення правової природи адміністративного договору, його сутності, структури і функцій, притаманних йому конститутивних (основних) і специфічних ознак, з урахуванням зарубіжних адміністративно-договірних теорій. Існує необхідність запропонувати визначення адміністративного договору, дослідити проблеми класифікації адміністративних договорів.
Трансформації, що відбулися у сфері державного та муніципального управління, надають можливість вийти на новий рівень осмислення адміністративного договору як універсального засобу управління суспільними відносинами, здатного приводити до досягнення компромісів і вирішення виникаючих конфліктів між суб'єктами адміністративно-правових відносин. Розширення кола суб'єктів правотворчості призводить до того, що в механізмі правового регулювання нормативний адміністративний договір використовується як джерело права, а представників адміністративно-правової науки починають цікавити проблеми правової природи нормативного адміністративного договору.
Глава 1. Правова природа адміністративного договору
Незважаючи на поширеність терміна "адміністративний договір", в адміністративно-правовій науці відсутній єдиний підхід до розуміння сутності адміністративно договору, визначення його поняття та притаманних йому ознак. Традиційно адміністративні договори розглядалися як одна з форм управління, що зустрічалася на практиці. Зміни, що відбулися в російській державі дозволили досліджувати адміністративний договір і як джерело адміністративного права, і як демократичну форму державного управління, і як правовий інститут адміністративного права.При виявленні сутності адміністративного договору позначена консенсуальная і облігаційна трактування договору, досліджено проблему співвідношення термінів "договір", "угода" і "державний договір" у римському праві, на романо-германській правовій системі і англосаксонської правової системи. Зроблено висновок, що і в романо-германській правовій системі, і в англосаксонській правовій системі на сучасному етапі знаходить широке поширення консенсуальная трактування договору, тобто адміністративний договір визначається через категорію "угоду", що раніше не піддавалося дослідженню в рамках адміністративного права.
Сутність адміністративного договору розкривається через такі категорії, як: "угоду", "воля", "волевиявлення", які досліджуються з урахуванням філософського і психологічного розуміння, співвідношення теорій "волі" і "волевиявлення".
У результаті досліджень зроблено висновок про те, що сутністю адміністративного договору є угода сторін, засноване на узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень.
Стосовно до адміністративного договором переломлюються такі філософські категорії, як "сутність", "структура", "форма", "зміст", "функція".
Структура договору досліджується з урахуванням класифікації адміністративних договорів на нормативні та індивідуальні, т.к зміст індивідуального адміністративного договору складає сукупність умов, що закріплюють права і обов'язки сторін, а нормативного адміністративного договору - адміністративно-правові норми.
Структура адміністративного договору є сукупність елементів (суб'єкт, об'єкт і зміст) і виступає як правовий зв'язок між суб'єктами адміністративного права, що виникла з приводу об'єкта, що встановлює в індивідуальному адміністративному договорі сукупність умов, що закріплюють права і обов'язки сторін, а в нормативному адміністративному договорі - адміністративно -правові норми.
Під суб'єктом адміністративного договору слід розуміти особу (орган), певне адміністративно-правовими нормами, що володіє адміністративно-правовим статусом (сукупністю нормативно закріплених юридичних прав і обов'язків) та адміністративної правосуб'єктністю (можливістю (здатністю) виступати в якості суб'єкта прав і обов'язків). Один із суб'єктів адміністративного договору наділений державно-владний повноваженнями.
Об'єкт адміністративного договору - це дії (поведінка) сторін адміністративного договору.
Позначена система загальноправових функцій, притаманних адміністративному договором, а саме:
а) регулятивна (статична, динамічна) - в результаті укладання адміністративного договору встановлюються певні правила поведінки для сторін, і нормативний, та індивідуальний адміністративний договір служить регулятором суспільних відносин, координує взаємозв'язку між суб'єктами адміністративного договору;
б) правореалізующей функція - у перекладі абстрактних адміністративно-правових норм в конкретні умови індивідуального адміністративного договору, що закріплюють права і обов'язки сторін;
в) правовосполнітельная - полягає в усуненні правових прогалин стосовно до конкретних адміністративним правовідносин;
г) комунікативна - адміністративний договір являє собою угоду, компроміс між суб'єктами адміністративного права, що сприяє взаємодії і взаємозв'язку між ними;
д) інформаційна - в результаті укладання адміністративного договору відбувається фіксація воль і волевиявлень сторін, що досягли угоди з приводу умов адміністративного договору (адміністративний договір містить інформацію як для учасників адміністративного договору, так і для "третіх осіб");
е) охоронна - здійснюється шляхом загрози застосування санкцій, передбачених як імперативно (в законі), так і диспозитивно (за угодою сторін в адміністративному договорі), за порушення умов договору, а також встановлення гарантій, спрямованих на ефективне виконання умов адміністративного договору;
ж) розподільна або дистрибутивна - відбувається розподіл прав і обов'язків між суб'єктами адміністративного права, кореспондуючих один з одним, на основі яких виникають адміністративно-правові відносини;
з) виховна - процес укладання адміністративного договору сприяє спонуканню правової активності суб'єктів адміністративного права, їх правомірної поведінки, виховує самостійність мислення, змушує вивчати і аналізувати адміністративно-правові норми, усвідомлювати і відстоювати публічні інтереси;
і) пізнавальна - забезпечує розширення правових знань суб'єктів, що вступають в адміністративний договір.
У систему функцій адміністративного договору входять наступні спеціальні функції, властивих йому в силу галузевої специфіки:
контрольна - полягає в тому, що державно-владний суб'єкт може бути наділений контрольними повноваженнями за виконанням умов адміністративного договору;
стимулююча - в умови адміністративного договору можуть бути включені правові стимули (пільги, субсидії, заохочення, додаткові гарантії);
структурно-організаційна - полягає в упорядкуванні управлінських взаємозв'язків, розмежування і фіксації прав і обов'язків, предметів відання, повноважень;
демократизації управління - використання адміністративного договору в сфері управління надає суб'єктам управління можливість вибору форми управління, заснованої на узгодженні воль і волевиявлення керуючих і керованих, стосовно до конкретних умов;
забезпечувальна - полягає, з одного боку, у забезпеченні досягнення публічних інтересів у сфері державного управління суспільних відносин, з іншого боку, досягнення конкретних інтересів учасників адміністративного договору.
Досліджуючи правову природу адміністративного договору, автор виявив загальні юридичні ознаки адміністративного договору, що притаманні йому як договором, а саме: наявність двох або більше суб'єктів, які мають адміністративної правосуб'єктністю; рівноправність (формально-юридичну рівність) суб'єктів; певна адміністративно-правовими нормами форма договору; обов'язковість виконання договірних умов суб'єктами договору.
А також специфічні юридичні ознаки адміністративного договору, властиві йому в силу галузевих особливостей: наявність державно-владного суб'єкта; мета укладення адміністративного договору - задоволення публічно-правових інтересів; заснований на нормах адміністративного права; в результаті його ув'язнення виникають адміністративні відносини.
На основі сутності і виявлених юридичних ознак адміністративного договору, запропоновано авторське визначення адміністративного договору, під яким розуміється засноване на адміністративно-правових нормах угоду, виникло при узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень рівноправних двох або більше суб'єктів адміністративного права, один з яких державно-владний суб'єкт , що встановлюють договірні умови, виконання яких обов'язково і направлено на задоволення публічно-правових інтересів.
При дослідженні правової природи адміністративних договорів вивчений зарубіжний досвід правового регулювання адміністративних договорів у Франції та Німеччини та зарубіжні адміністративно-договірні теорії, оскільки у витоків вчення про адміністративне договорі такі німецькі та французькі вчені, як Г. Бребан, Ж. Ведель, В. Гільтер, І. Ріхтер, Г. Маурер, Г. Хілл, Г.Ф. Шупперт та інші.
Вивчення правового регулювання адміністративних договорів, розуміння його правової природи в зарубіжних країнах, розгляд сфер його застосування у Франції та Німеччині обумовлено тим, що Франція, Німеччина і Росія належать до романо-германської правової системи.
Аналіз досвіду зарубіжних країн дозволив зробити автору висновок про те, що адміністративний договір як засіб управління досить широко застосовується в адміністративній практиці Франції та Німеччини в різних сферах (наприклад, у зв'язку з управлінням суспільними службами, з метою придбання, продажу або оренди майна або з метою його пристосування для потреб охорони громадського порядку або надання суспільних послуг, у зв'язку із здійсненням громадських робіт, для оформлення відносин з найму персоналу та ін.)
Дослідження законодавства Франції та французької адміністративно-договірної теорії дозволили зробити висновок про те, що правовому регулюванню адміністративних договорів у Франції притаманний особливий адміністративно-правовий режим; можливість укладення адміністративних договорів у Франції передбачена або прямо в адміністративно-правових нормах, або допустима судовою практикою.
У судовій практиці Франції для кваліфікації адміністративного договору використовуються наступні критерії (достатньо одного з них): одним із суб'єктів адміністративного договору виступає публічне юридична особа (або особа, наділена такими повноваженнями); мета адміністративного договору - громадський інтерес; предмет адміністративного договору пов'язаний з діяльністю, представляє публічний інтерес; наявність у договорі "умов, які виходять за рамки загального права".
Публічне юридична особа (адміністрація), будучи суб'єктом адміністративного договору, володіє винятковими повноваженнями: правом одностороннього розірвання договору на користь адміністрації; давати інструкції в ході виконання договору, накладати санкції в односторонньому порядку. Інший суб'єкт адміністративного договору має право на "фінансову рівновагу".
Проаналізовано сфери, в яких використовуються адміністративні контракти у Франції: управління публічними службами (договори про концесію, про оренду, про управління); регулювання різних видів майнових відносин (договори про постачання товарів, про використання суспільного надбання, про надання допомоги); надання послуг і проведення досліджень (договори про послуги і дослідженнях); публічні позики (договори про державні та муніципальні позики).
Аналіз законодавства Німеччини (Закону про адміністративне виробництві від 25 травня 1976 р., Німецького цивільного уложення від 18 серпня 1896 р) дозволив автору зробити висновок про те, можливість укладання адміністративного договору передбачена законом і він використовується в області адміністративного права поряд з актом управління.
З одного боку, адміністративний договір Німеччини, будучи процесуальним актом, представляє собою форму адміністративно-правового регулювання зовнішнього управлінського впливу і полягає у вигляді угод між органами управління, іншими суб'єктами, громадянами. З іншого боку, адміністративний договір Німеччини - це угода між суб'єктами адміністративного права, що полягає в рамках публічно-правової діяльності адміністративних органів, спрямована на виникнення, зміни та припинення прав і обов'язків з метою досягнення публічного інтересу.
Адміністративному договору в Німеччині притаманні такі ознаки: досягнення угоди між суб'єктами адміністративного права шляхом узгодження воль і волевиявлень; одним із суб'єктів адміністративного договору виступає адміністративний орган; предмет адміністративного договору носить публічно-правовий характер, що зумовлено змістом договору, тобто адміністративно-правовими правами та обов'язками; метою укладання адміністративного договору є публічний інтерес; заснований на нормах адміністративного права.
Досліджено види укладаються адміністративних договорів у Німеччині, а саме: координаційно-правові (наприклад, між органами комунального самоврядування); субординационно-правові (наприклад, договір між органом поліції і адміністративним правопорушником про виконання останнім якогось зобов'язання); зобов'язальні (зобов'язують); розпорядчі; договір про мирову угоду, договір взаємного обміну (наприклад, звільнення від приписів плану забудови у відповідь на поступку земельної ділянки або на оплату особливо обумовлених витрат); договір міни.
Для адміністративних договорів у Франції та Німеччині встановлений особливий адміністративно-правовий режим у сфері правового регулювання; цивільне законодавство застосовується за аналогією в разі відсутності адміністративно-правових норм; у Франції є досить багата судова практика, що займається вирішенням спорів, що стосуються кваліфікації договорів. Зарубіжний досвід правового регулювання про адміністративні договорах Франції та Німеччини може бути використаний в Російській Федерації при створенні правових норм про адміністративні договорах.
Глава 2 Адміністративний договір як правовий інститут адміністративного права
Залежно від мети та наявності у суб'єкта, що укладає адміністративний договір, повноважень на правотворчість, адміністративні договори можна розділити на: індивідуальні та нормативні. Слід звернути увагу на те, що це в юридичній науці використовується ще один критерій: правовий результат.Використання як критерію класифікації такої юридичної ознаки, як наявність двох або більше суб'єктів адміністративного права, які мають адміністративно-правовим статусом і адміністративної правосуб'єктністю, дозволяє виділити такі види адміністративних договорів: двосторонні - адміністративний договір укладений між двома суб'єктами, і багатосторонні - у договорі беруть участь більше двох суб'єктів.
За суб'єктним складом, в залежності від формальної рівності суб'єктів адміністративного договору, можна виділити равностатусние і неравностатусние адміністративні договори. Равностатусним вважається адміністративний договір, укладений між суб'єктами адміністративного права, що володіють формально рівним адміністративно-правовим статусом. Неравностатусние - між суб'єктами адміністративного права, спочатку нерівними за своїм статусом.
Обов'язковість виконання адміністративного договору сприяє виявленню таких типів адміністративних договорів: добровільно виконані або примусово виконані, наприклад, за допомогою державних заходів примусу.
Такий критерій, як форма адміністративного договору, певна адміністративно-правовими нормами, тягне за собою виділення таких видів договорів: письмові, усні та спеціальні (договори, для яких законодавцем передбачений спеціальний порядок набуття ними чинності).
У залежності від предмета адміністративного договору виділяють: договори про компетенцію; договори про співробітництво (наприклад, про спільну діяльність, про обмін інформацією); договори про надходження громадян на державну службу (або службовий контракт).
Зміни, що відбулися в російському суспільстві, призвели до того, що в даний час в адміністративно-правовій науці договір визнається джерелом права, і становить науковий інтерес правова природа адміністративного нормативного договору, його роль і місце серед джерел адміністративного права Російської Федерації.
Після прийняття Конституції РФ 1993 р. активно використовуються договірні методи регулювання в ряді важливих сфер конституційних і адміністративних правовідносин (ч.3 ст.11, ч.4 і 5 ст.66, ч.2 і 3 ст.78, ч.1 ст .85 Конституції Російської Федерації). До числа джерел адміністративного права відносяться такі види договорів, що мають адміністративно-правову природу:
договори та угоди про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади міста федерального значення Москви від 16 червня 1998 , угоду між Урядом Російської Федерації і Адміністрацією Ростовської області про розмежування предметів ведення і повноважень у сфері володіння, користування і розпорядження надрами на території Ростовської області від 29 травня 1996 р. № 7).
договори про передачу повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір від 31 січня 2005 р. між Головним управлінням Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих по Республіці Саха (Якутія ) та Урядом Республіки Саха (Якутія) про передачу функцій у галузі пожежної безпеки та попередження надзвичайних ситуацій міжмуніципальної та регіонального характеру, стихійних лих і ліквідації їх наслідків ");
договори про фінансування між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, договір від 19 грудня 2007 р. між Міністерством економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації і Урядом Астраханської області "Про фінансування заходів, здійснюваних у рамках надання державної підтримки малого підприємництва у 2007 році ");
договори про обмін інформацією між федеральними органами державної влади (наприклад, угода від 5 грудня 2007 р. "Про порядок обміну інформацією і взаємодії між Федеральною службою судових приставів і Федеральної міграційної службою, їх територіальними органами та структурними підрозділами", угоду від 3 вересня 2008 р . "Про взаємодію та взаємний обмін інформацією Федерального агентства кадастру об'єктів нерухомості і Федеральне агентство лісового господарства");
договори про дружбу і співробітництво між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (наприклад, Договір від 1 липня 2007 р. "Про дружбу і співробітництво між містом Москвою та Республікою Башкортостан"; договір від 14 жовтня 1996 р. між Адміністрацією Санкт-Петербурга і Адміністрацією Псковської області "Про співпрацю в економічній, науково-технічній, культурній та соціальних областях").
Проаналізовано два види визначень нормативного договору: визначення нормативного договору через категорію "нормативного правового акту" та визначення нормативного договору як "договору про норми", останнє з яких прийнято за основу при дослідженні правової природи нормативного адміністративного договору.
Висновок
Автор виділяє такі специфічні ознаки нормативного адміністративного договору як джерела адміністративного права:він встановлює норми адміністративного права, отже, виділяється такий різновид адміністративно-правових норм, як договірна норма, якої властива специфічна особливість - погоджувальна природа;
він полягає тільки суб'єктами, що володіють певними повноваженнями на його висновок; такими можуть виступати органи державної влади Російської Федерації, органи державної влади суб'єктів Федерації, органи місцевого самоврядування, місцеві спільноти.
Під договірної нормою в літературі розуміють узгоджену адміністративно-правову норму, нормативне встановлення, вироблене за допомогою узгодження в публічному інтересі для врегулювання відносин у сфері управління.
Наявність даних специфічних ознак дозволяє зробити висновок, що адміністративний нормативний договір, будучи джерелом адміністративного права та частиною правової системи Російської Федерації, виступає в якості самостійного елементу механізму правового регулювання, і віднести його до такої форми правового регулювання, як нормативне регулювання.
Уточнено поняття нормативного договору, який представляє собою формально певна угода, що виникло при узгодженні відокремлених вільних воль і волевиявлень суб'єктів адміністративного права, які мають правотворчими повноваженнями, встановлює адміністративно-правові норми.
Індивідуальний адміністративний договір, з одного боку, розглядається як угода, укладена між суб'єктами адміністративного права і несе за собою виникнення, зміни та припинення адміністративних прав та обов'язків, а з іншого боку, в якості самостійної форми управління з урахуванням природи управлінських відносин.
Досліджуючи адміністративний договір у співвідношенні з такими правовими явищами, як "державне управління", "форми управління", автор прийшов до висновку, що адміністративний договір є самостійною формою управління, який обумовлений поєднанням управлінських і договірних начал.
Адміністративний договір як форма державного управління дозволяє врегулювати суспільні відносини на основі волі і волевиявлення суб'єктів адміністративного права, добровільно погодилися встановити певний порядок або виконати взаємні дії, спрямовані на забезпечення і задоволення публічних інтересів, підтримуваних учасниками угоди.
Будучи безпосереднім вираженням воль і інтересів сторін, договір як акт управління реалізує інтереси "третіх осіб", сприяє проведенню колективних, групових, державних і громадських інтересів.
Досліджуючи індивідуальний адміністративний договір, автор приходить до висновку про те, що індивідуальний адміністративний договір має різні значення.
По-перше, індивідуальний адміністративний договір - це угода, укладена між суб'єктами адміністративного права і несе за собою виникнення, зміни та припинення адміністративних прав та обов'язків.
По-друге, індивідуальний адміністративний договір - це адміністративні правовідносини, змістом якого є адміністративні права та обов'язки його суб'єктів.
По-третє, адміністративним договором вважають і сам документ, що фіксує права та обов'язки сторін. У даному випадку змістом адміністративного договору є його текст.
По-четверте, адміністративний договір виступає як юридичний факт, що тягне за собою виникнення адміністративного правовідносини.
Автор обгрунтував і вніс пропозиції про прийняття федерального закону "Про адміністративні договорах", що закріплює поняття і ознаки адміністративного договору, правовий статус його суб'єктів (у тому числі і виняткові повноваження державно-владного суб'єкта), порядок укладення, зміни та припинення адміністративних договорів, вимоги до їх формою та змістом, підстави і процедуру визнання адміністративних договорів недійсними, особливості правового регулювання виконання окремих видів адміністративних договорів.
Література
1. Барціц І.М. Службовий контракт як особливий вид адміністративного договору / / Державна служба. - 2009. - № 2 (58). С.110-113.2. Синдєєва І.Ю. Співвідношення приватного і публічного в адміністративному договорі / / Адміністративне та муніципальне право. -2009. - № 5 (17). - С.78-83.
3. Синдєєва І.Ю. Про правову природу нормативного договору як джерела адміністративного права / / Державне управління і право. Випуск 7, 2008 / За заг. редакцією І.М. Барціца. - С.130 - 136.
4. Синдєєва І.Ю. Адміністративні договори у практиці державного управління зарубіжних країн / / Державне будівництво та право / Под ред. Г.В. Мальцева. Вип.24, 2009.