ЗМІСТ
Введення
1. Сутність і значення адміністративного нормотворчості
1.1 Сутність поняття «адміністративне нормотворчість»
1.2 Принципи адміністративного нормотворчості
1.3 Місце нормотворчості в системі адміністративного права
2. Аналіз особливостей адміністративного нормотворчості у світлі сучасних адміністративних перетворень
2.1 Особливості сучасного адміністративного нормотворчості
2.2 Аналіз стану адміністративного нормотворчості
3. Проблеми та перспективи розвитку адміністративного нормотворчості
Висновок
Список використаної літератури
ВСТУП
В останні роки багатопланова проблема адміністративного нормотворчості в різних її аспектах стала предметом багатьох науково-теоретичних досліджень, у тому числі пов'язаних і з питаннями відомчого нормотворчості.
Однак, в умовах інтенсивного формування в Росії правової державності і йдуть в зв'язку з цим процесами, проблема дослідження особливостей адміністративного нормотворчості набуває нового характеру і звучання.
Актуальність теми даної роботи зумовлюється значенням нормотворчості як необхідної умови ефективної роботи із забезпечення і захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави. Важливою рисою сучасного етапу суспільного розвитку Росії є те, що при всій складності і суперечливості відбуваються в країні закладається основа формування належної правової бази стабільного регулювання суспільних відносин. І, якщо однією з найважливіших сторін життя права є реалізація правових норм, то встановлення правових норм шляхом видання нормативних правових актів, спрямованих на досягнення вказаних в них цілей є не менш важлива сторона, що передує першої [1].
В даний час необхідний глибокий аналіз функціонування інституту нормотворчості. Безперервний процес оновлення всіх сфер суспільного життя пред'являє високі вимоги до процесу підготовки нормативних правових актів. Розуміння нормотворчості як організаційно-правової форми державної діяльності важливо для визначення місця, яке воно займає в процесі створення права. Це неминуче тягне за собою нові підходи до дослідження різних аспектів даного явища.
Предмет дослідження - процес адміністративного нормотворчості.
Об'єкт дослідження - особливості адміністративного нормотворчості.
Метою даної курсової роботи є необхідність охарактеризувати особливості адміністративного нормотворчості.
Досягнення даної мети передбачає розв'язання низки наступних завдань:
1. Визначення сутності та місця адміністративного нормотворчості в системі адміністративно - правового регулювання.
2. Аналіз основних особливостей адміністративного нормотворення у світлі сучасних перетворень у галузі адміністративного права.
3. Виявлення проблем і визначення перспектив розвитку адміністративного нормотворчості.
У процесі написання даної роботи нами були використані наступні методи:
1. Аналіз джерел та використаної літератури.
2. Порівняльний метод.
Дана робота була написана з використанням навчальної, монографічної літератури, а також публіцистичної літератури. Також в процес написання даної роботи нами були використані електронні ресурси довідково - пошукових систем «Гарант» та «Консультант +».
Вивчаючи літературу, присвячену проблемам адміністративного нормотворчості необхідно відзначити, що в цілому в рамках використаної нами літератури, аналізу різних проблем, пов'язаних з нормотворчістю в юридичній літературі приділялося і приділяється достатньо уваги.
Глибоко досліджуються питання організаційно-правових форм підготовки і видання нормативних актів, формування міститься в них державної волі та інші. При цьому слід зазначити, що при дослідженні нормотворчості більшість авторів аналізували роботу переважно в плані визначення стадій нормотворчого процесу та правил юридичної техніки.
1. Сутність і значення адміністративного нормотворчості
1.1 Сутність поняття «адміністративне нормотворчість»
Визначаючи сутнісну характеристику поняття «адміністративне нормотворчість» необхідно зазначити, що дана категорія в сучасній юридичній літературі до цих пір однозначно не визначена.
Першим підходом найбільш значущим, на наш погляд, з позицій визначення сутності поняття «адміністративне нормотворчість» є змістовний підхід.
В.С. Рижов, що розділяє точку зору представників змістовного підходу, вважає, що з точки зору змісту процес адміністративного нормотворчості включає ряд послідовно виконуваних робіт [2].
До найбільш характерних відносяться такі, як виявлення проблеми, якої продиктована необхідність акту, оцінка його значущості у вирішенні завдань, поставлених перед органом, створення варіантів акту і встановлення найбільш пріоритетним, аналіз його сильних і слабких сторін, прогнозування виникнення можливих негативних наслідків від введення в дію .
Предметом, на який направляється адміністративне нормотворчість, є досить специфічна реальність. Зазвичай під предметом праці розуміється те, що людина своєю діяльністю змінює в корисному для нього напрямку [3].
Федеральні органи виконавчої влади своїй адміністративно-правовою діяльністю в межах повноважень сприяють зміни в інтересах найбільш ефективного виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ, що склався на даний момент «правового поля», тих обставин, які, з точки зору законності, створюють проблеми для вирішення поставлених перед ними завдань.
Цей автор також загострює нашу увагу на тій обставині, що процес адміністративного нормотворення у федеральних органах виконавчої влади досить різноманітний і організовується в самих різних формах [4].
Найбільш характерними з них є:
- Участь у законодавчій діяльності, маючи на увазі, що право законодавчої ініціативи належить Уряду РФ (Конституція України, ст. 104, п. 1);
- Розробка проектів нормативних указів Президента РФ за своєю ініціативою або за дорученням глави держави;
- Видання власних нормативних актів, правила, підготовки яких затверджуються Урядом РФ, а роз'яснення про застосування правил даються Мінюстом РФ.
Також існує точка зору, в рамках якої адміністративне нормотворчість розглядає як суспільний процес [5].
У відповідність з цією точкою зору, як суспільний процес, адміністративне нормотворчість можна розглядати у широкому (соціальному), або вузькому (юридичну або ж юридично - технічному) значенні.
Соціальне (широке) розуміння нормотворчості - це засіб досягнення (моделювання) певного стану, конкретної поведінки і дії людини [6].
За допомогою комп'ютера соціальну мету можна передбачити вже на початку нормотворчого процесу і простежити його завершення.
Нормотворчий процес в адміністративній сфері в широкому (соціальному) розумінні починається раніше, ніж нормотворчий процес у вузькому розумінні, і завершується пізніше, тобто ефективним впливом правового припису для досягнення поставленої мети.
Юридично-технічне (вузьке) розуміння адміністративного нормотворчості - це формальний процес створення правового припису, який сам врегульовано правом [7].
З цієї точки зору, метою адміністративного нормотворчості є вивчення причин прийняття нормативного акту, підготовка, обговорення, прийняття та опублікування правового акта, внесення до нього змін або порядок скасування.
Характерною особливістю для визначення поняття «адміністративне нормотворчість» є також і та обставина, що часто поняття «адміністративне» і «відомче» нормотворчість ототожнюються.
Детальний розбір назви «відомче нормотворчість» дозволяє зробити висновок, що в даному випадку не точно означена суб'єкти цього виду діяльності.
У юридичній літературі дане словосполучення вважається традиційним, хоча відповідно до чинного законодавства (Указ Президента РФ «Про структуру федеральних органів виконавчої влади») до органів виконавчої влади відносяться федеральні міністерства, служби, комітети, агентства, нагляди, а відповідно до Конституції РФ [ 8] (ст.78) передбачено, що федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи.
Отже, узагальнюючою назвою цього виду діяльності стало б «нормотворчість органів виконавчої влади», що на наш погляд, не суперечить розумінню сутності поняття адміністративне нормотворчість.
Такий автор, як наприклад, Ю. Г. Арзамас, вважає, що особливе значення у впорядкуванні суспільних відносин грає нормотворчий процес в адміністративній сфері, оскільки те, які будуть його результати, тобто нормативні документи (акти та договори), безпосередньо позначиться на дії різних правозастосовця [9].
Таким чином, можна зробити такі висновки, що, незважаючи на достатню кількість різних точок зору з питання сутнісної характеристики поняття «адміністративне нормотворчість» всі дослідники єдині в думці, що адміністративне нормотворчість є процес створення правового припису, який регулюється адміністративним правом.
1.2 Принципи адміністративного нормотворчості
Адміністративне нормотворчість, як і будь-який інший процес, базується на існуванні ряду певних принципів, які в сукупності утворюють певну систему.
Принцип соціальної орієнтації означає, що нормотворчі рішення мають бути спрямовані на забезпечення соціальних інтересів громадян [10]. У процесі створення нормативно-правових актів має неодмінно враховуватися положення, згідно з яким, регулювання суспільних відносин представляє собою основну соціальну функцію держави і права. У зв'язку з цим, в першу чергу, слід: чітко визначити межі забезпечуваних державою базових соціальних гарантій; виділити основні пріоритети соціальної політики.
Переходячи до характеристики принципу демократизму, ми відзначаємо, що останній, будучи системоутворюючим принципом нормотворчості, з одного боку, передбачає конструктивну співпрацю державних структур та громадянського суспільства в даній сфері, а, з іншого, вимагає, щоб нормотворча діяльність державних органів спиралася на широку базу соціального очікування, злагоди і підтримки прийнятих рішень [11].
Розглядаючи питання про нормотворчості державних органів, ми підкреслюємо, що органи управління, реалізуючи нормотворчу функцію, видають численні нормативні правові акти з метою конкретизації положень, що містяться в законодавчих актах. При цьому необхідно, щоб встановлена процедура створення нормативних правових актів давала можливість участі в цьому процесі і громадянам. Забезпечення права громадян на участь у державному управлінні є принцип ефективного управління [12].
Для того, щоб було забезпечено дана вимога, одним з основних якостей, яким повинен володіти нормативний правовий акт, є його законність. Законність - універсальний принцип, що охоплює всі сторони правового життя. Він займає особливе місце в системі принципів нормотворчості органів державного управління і носить характер основоположного, системоутворюючого принципу нормотворчості.
Законність нормотворчості може бути представлена в якості сукупності, звернених до органів державного управління та їх посадовим особам, вимог як до змісту видаваних ними нормативних правових актів, так і безпосередньо до процесу їх розробки, що знайшли відображення в системі принципів нормотворчості та їх точне і послідовне дотримання в адміністративному нормотворчому процесі.
Велике значення в практиці нормотворчості має принцип наукової обгрунтованості.
Принцип наукової обгрунтованості нормотворчості, як ми вважаємо, припускає, що методи, форми та засоби управління суспільними процесами повинні мати наукову основу і бути перевірені на практиці. Крім того, необхідно на рівні фундаментальних наукових досліджень розробляти теорію нормотворчості, яка б включала питання методології та технології нормотворчості.
Реалізація принципу наукової обгрунтованості можлива за обов'язкової умови збору та аналізу всієї сукупності економічної, правової та іншої інформації.
Усталена практика нормотворчості передбачає залучення до розробки нормативних правових актів, як діячів науки, так і практичних працівників. Але, як зазначає автор, поки що ефективність правового регулювання залишається низькою.
Переходячи до дослідження такого системоутворюючого принципу нормотворчості як оптимальність, ми відзначаємо, що основу даного принципу становлять положення, багато з яких є характерними для всього адміністративного процесу [13].
Принцип оптимальності знаходить свій вияв і безпосередньо в технологічному процесі конструювання як окремих правових норм, так і нормативного правового акта в цілому. Це відноситься як до формулювання самого змісту правової норми, так і до використання методу правового регулювання. Специфічним проявом принципу оптимальності, на думку дисертанта, можна вважати також вирішення питань, пов'язаних з вибором форми нормативного правового акту, його структури, і встановлених для даного акту атрибутів.
Крім того, принцип оптимальності повинен знайти своє відображення і в оптимальній організації нормотворчості, використанні оптимальних організаційних процедур, які забезпечують ефективність нормотворчого процесу, що, в кінцевому підсумку, впливає і на ефективність всього правового регулювання. У даному аспекті мова повинна йти і про оптимальний розподіл повноважень при прийнятті нормотворчих рішень, і про необхідність поєднання єдиноначальності і колегіальності.
Принципи системності та ієрархічності, будучи загальними, кібернетичними принципами управління, діють у всіх системах, в тому числі і в адміністративному нормотворенні. Принцип системності визначає цілісність, зв'язаність, єдність, тобто розгляд системи як цілого в сукупності її частин.
Дотримання принципу ієрархічності всієї системи російського законодавства дозволяє упорядкувати процес створення нормативних правових актів з тим, щоб він не порушував її цілісності. Положення нормативного правового акта і обсяг повноважень, закріплених за органами їх видають, обумовлюють юридичну силу видаються владним органом нормативних правових актів. А від юридичної сили нормативного правового акта залежить місце того чи іншого акту у правовій системі, встановлення ієрархічних зв'язків і співпідпорядкованості з іншими актами. У дисертації докладно проаналізовано ієрархічно побудованої системи підзаконних актів, що видаються органами державного управління.
Таким чином, ми можемо зробити висновки, що розуміння системоутворюючих принципів адміністративного нормотворчості дозволяє показати їх значимість і необхідність врахування в процесі розробки і прийняття нормативних правових актів органами державного управління.
1.3 Місце адміністративного нормотворчості в системі адміністративного права
Місце адміністративного нормотворчості в сучасних умовах розвитку російської державності є достатньо великою, в рамках цього процесу вирішується дуже велике коло різноманітних управлінських завдань.
По - перше, як справедливо відзначає, Ю. Г. Арзамас, від рівня якості нормативних актів у сфері адміністративного права, і, перш за все, від їх змісту, а в окремих випадках і від певної форми, в значній мірі залежать долі людей, оскільки даними актами встановлюються як різні заборони (адміністративні, дисциплінарні), так і суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів адміністративних правовідносин [14].
Між тим, сам нормотворчий процес також відчуває на собі вплив всієї палітри соціальних процесів.
Так, наприклад, конструктивне управлінське рішення в адміністративній сфері, спрямоване на подолання проблем у сільському господарстві, медицині, освітній сфері з допомогою пріоритетних національних проектів у сучасних реаліях без правового регулювання або неможливо взагалі, або не досягне поставлених цілей. З цього питання в сучасній навчальної юридичній літературі С.В. Поленіна пише наступне: «Дія соціальних факторів знаходить своє відображення в нормативному правовому акті і, отже, він є кінцевий об'єкт їх застосування» [15].
А нормативні акти, як відомо, є продуктом соціальної діяльності у вигляді адміністративного нормотворчості, тому такий вид юридичної діяльності, як нормотворчий процес, значною мірою залежить і від зовнішнього середовища. Введення
1. Сутність і значення адміністративного нормотворчості
1.1 Сутність поняття «адміністративне нормотворчість»
1.2 Принципи адміністративного нормотворчості
1.3 Місце нормотворчості в системі адміністративного права
2. Аналіз особливостей адміністративного нормотворчості у світлі сучасних адміністративних перетворень
2.1 Особливості сучасного адміністративного нормотворчості
2.2 Аналіз стану адміністративного нормотворчості
3. Проблеми та перспективи розвитку адміністративного нормотворчості
Висновок
Список використаної літератури
ВСТУП
В останні роки багатопланова проблема адміністративного нормотворчості в різних її аспектах стала предметом багатьох науково-теоретичних досліджень, у тому числі пов'язаних і з питаннями відомчого нормотворчості.
Однак, в умовах інтенсивного формування в Росії правової державності і йдуть в зв'язку з цим процесами, проблема дослідження особливостей адміністративного нормотворчості набуває нового характеру і звучання.
Актуальність теми даної роботи зумовлюється значенням нормотворчості як необхідної умови ефективної роботи із забезпечення і захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави. Важливою рисою сучасного етапу суспільного розвитку Росії є те, що при всій складності і суперечливості відбуваються в країні закладається основа формування належної правової бази стабільного регулювання суспільних відносин. І, якщо однією з найважливіших сторін життя права є реалізація правових норм, то встановлення правових норм шляхом видання нормативних правових актів, спрямованих на досягнення вказаних в них цілей є не менш важлива сторона, що передує першої [1].
В даний час необхідний глибокий аналіз функціонування інституту нормотворчості. Безперервний процес оновлення всіх сфер суспільного життя пред'являє високі вимоги до процесу підготовки нормативних правових актів. Розуміння нормотворчості як організаційно-правової форми державної діяльності важливо для визначення місця, яке воно займає в процесі створення права. Це неминуче тягне за собою нові підходи до дослідження різних аспектів даного явища.
Предмет дослідження - процес адміністративного нормотворчості.
Об'єкт дослідження - особливості адміністративного нормотворчості.
Метою даної курсової роботи є необхідність охарактеризувати особливості адміністративного нормотворчості.
Досягнення даної мети передбачає розв'язання низки наступних завдань:
1. Визначення сутності та місця адміністративного нормотворчості в системі адміністративно - правового регулювання.
2. Аналіз основних особливостей адміністративного нормотворення у світлі сучасних перетворень у галузі адміністративного права.
3. Виявлення проблем і визначення перспектив розвитку адміністративного нормотворчості.
У процесі написання даної роботи нами були використані наступні методи:
1. Аналіз джерел та використаної літератури.
2. Порівняльний метод.
Дана робота була написана з використанням навчальної, монографічної літератури, а також публіцистичної літератури. Також в процес написання даної роботи нами були використані електронні ресурси довідково - пошукових систем «Гарант» та «Консультант +».
Вивчаючи літературу, присвячену проблемам адміністративного нормотворчості необхідно відзначити, що в цілому в рамках використаної нами літератури, аналізу різних проблем, пов'язаних з нормотворчістю в юридичній літературі приділялося і приділяється достатньо уваги.
Глибоко досліджуються питання організаційно-правових форм підготовки і видання нормативних актів, формування міститься в них державної волі та інші. При цьому слід зазначити, що при дослідженні нормотворчості більшість авторів аналізували роботу переважно в плані визначення стадій нормотворчого процесу та правил юридичної техніки.
1. Сутність і значення адміністративного нормотворчості
1.1 Сутність поняття «адміністративне нормотворчість»
Визначаючи сутнісну характеристику поняття «адміністративне нормотворчість» необхідно зазначити, що дана категорія в сучасній юридичній літературі до цих пір однозначно не визначена.
Першим підходом найбільш значущим, на наш погляд, з позицій визначення сутності поняття «адміністративне нормотворчість» є змістовний підхід.
В.С. Рижов, що розділяє точку зору представників змістовного підходу, вважає, що з точки зору змісту процес адміністративного нормотворчості включає ряд послідовно виконуваних робіт [2].
До найбільш характерних відносяться такі, як виявлення проблеми, якої продиктована необхідність акту, оцінка його значущості у вирішенні завдань, поставлених перед органом, створення варіантів акту і встановлення найбільш пріоритетним, аналіз його сильних і слабких сторін, прогнозування виникнення можливих негативних наслідків від введення в дію .
Предметом, на який направляється адміністративне нормотворчість, є досить специфічна реальність. Зазвичай під предметом праці розуміється те, що людина своєю діяльністю змінює в корисному для нього напрямку [3].
Федеральні органи виконавчої влади своїй адміністративно-правовою діяльністю в межах повноважень сприяють зміни в інтересах найбільш ефективного виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ, що склався на даний момент «правового поля», тих обставин, які, з точки зору законності, створюють проблеми для вирішення поставлених перед ними завдань.
Цей автор також загострює нашу увагу на тій обставині, що процес адміністративного нормотворення у федеральних органах виконавчої влади досить різноманітний і організовується в самих різних формах [4].
Найбільш характерними з них є:
- Участь у законодавчій діяльності, маючи на увазі, що право законодавчої ініціативи належить Уряду РФ (Конституція України, ст. 104, п. 1);
- Розробка проектів нормативних указів Президента РФ за своєю ініціативою або за дорученням глави держави;
- Видання власних нормативних актів, правила, підготовки яких затверджуються Урядом РФ, а роз'яснення про застосування правил даються Мінюстом РФ.
Також існує точка зору, в рамках якої адміністративне нормотворчість розглядає як суспільний процес [5].
У відповідність з цією точкою зору, як суспільний процес, адміністративне нормотворчість можна розглядати у широкому (соціальному), або вузькому (юридичну або ж юридично - технічному) значенні.
Соціальне (широке) розуміння нормотворчості - це засіб досягнення (моделювання) певного стану, конкретної поведінки і дії людини [6].
За допомогою комп'ютера соціальну мету можна передбачити вже на початку нормотворчого процесу і простежити його завершення.
Нормотворчий процес в адміністративній сфері в широкому (соціальному) розумінні починається раніше, ніж нормотворчий процес у вузькому розумінні, і завершується пізніше, тобто ефективним впливом правового припису для досягнення поставленої мети.
Юридично-технічне (вузьке) розуміння адміністративного нормотворчості - це формальний процес створення правового припису, який сам врегульовано правом [7].
З цієї точки зору, метою адміністративного нормотворчості є вивчення причин прийняття нормативного акту, підготовка, обговорення, прийняття та опублікування правового акта, внесення до нього змін або порядок скасування.
Характерною особливістю для визначення поняття «адміністративне нормотворчість» є також і та обставина, що часто поняття «адміністративне» і «відомче» нормотворчість ототожнюються.
Детальний розбір назви «відомче нормотворчість» дозволяє зробити висновок, що в даному випадку не точно означена суб'єкти цього виду діяльності.
У юридичній літературі дане словосполучення вважається традиційним, хоча відповідно до чинного законодавства (Указ Президента РФ «Про структуру федеральних органів виконавчої влади») до органів виконавчої влади відносяться федеральні міністерства, служби, комітети, агентства, нагляди, а відповідно до Конституції РФ [ 8] (ст.78) передбачено, що федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи.
Отже, узагальнюючою назвою цього виду діяльності стало б «нормотворчість органів виконавчої влади», що на наш погляд, не суперечить розумінню сутності поняття адміністративне нормотворчість.
Такий автор, як наприклад, Ю. Г. Арзамас, вважає, що особливе значення у впорядкуванні суспільних відносин грає нормотворчий процес в адміністративній сфері, оскільки те, які будуть його результати, тобто нормативні документи (акти та договори), безпосередньо позначиться на дії різних правозастосовця [9].
Таким чином, можна зробити такі висновки, що, незважаючи на достатню кількість різних точок зору з питання сутнісної характеристики поняття «адміністративне нормотворчість» всі дослідники єдині в думці, що адміністративне нормотворчість є процес створення правового припису, який регулюється адміністративним правом.
1.2 Принципи адміністративного нормотворчості
Адміністративне нормотворчість, як і будь-який інший процес, базується на існуванні ряду певних принципів, які в сукупності утворюють певну систему.
Принцип соціальної орієнтації означає, що нормотворчі рішення мають бути спрямовані на забезпечення соціальних інтересів громадян [10]. У процесі створення нормативно-правових актів має неодмінно враховуватися положення, згідно з яким, регулювання суспільних відносин представляє собою основну соціальну функцію держави і права. У зв'язку з цим, в першу чергу, слід: чітко визначити межі забезпечуваних державою базових соціальних гарантій; виділити основні пріоритети соціальної політики.
Переходячи до характеристики принципу демократизму, ми відзначаємо, що останній, будучи системоутворюючим принципом нормотворчості, з одного боку, передбачає конструктивну співпрацю державних структур та громадянського суспільства в даній сфері, а, з іншого, вимагає, щоб нормотворча діяльність державних органів спиралася на широку базу соціального очікування, злагоди і підтримки прийнятих рішень [11].
Розглядаючи питання про нормотворчості державних органів, ми підкреслюємо, що органи управління, реалізуючи нормотворчу функцію, видають численні нормативні правові акти з метою конкретизації положень, що містяться в законодавчих актах. При цьому необхідно, щоб встановлена процедура створення нормативних правових актів давала можливість участі в цьому процесі і громадянам. Забезпечення права громадян на участь у державному управлінні є принцип ефективного управління [12].
Для того, щоб було забезпечено дана вимога, одним з основних якостей, яким повинен володіти нормативний правовий акт, є його законність. Законність - універсальний принцип, що охоплює всі сторони правового життя. Він займає особливе місце в системі принципів нормотворчості органів державного управління і носить характер основоположного, системоутворюючого принципу нормотворчості.
Законність нормотворчості може бути представлена в якості сукупності, звернених до органів державного управління та їх посадовим особам, вимог як до змісту видаваних ними нормативних правових актів, так і безпосередньо до процесу їх розробки, що знайшли відображення в системі принципів нормотворчості та їх точне і послідовне дотримання в адміністративному нормотворчому процесі.
Велике значення в практиці нормотворчості має принцип наукової обгрунтованості.
Принцип наукової обгрунтованості нормотворчості, як ми вважаємо, припускає, що методи, форми та засоби управління суспільними процесами повинні мати наукову основу і бути перевірені на практиці. Крім того, необхідно на рівні фундаментальних наукових досліджень розробляти теорію нормотворчості, яка б включала питання методології та технології нормотворчості.
Реалізація принципу наукової обгрунтованості можлива за обов'язкової умови збору та аналізу всієї сукупності економічної, правової та іншої інформації.
Усталена практика нормотворчості передбачає залучення до розробки нормативних правових актів, як діячів науки, так і практичних працівників. Але, як зазначає автор, поки що ефективність правового регулювання залишається низькою.
Переходячи до дослідження такого системоутворюючого принципу нормотворчості як оптимальність, ми відзначаємо, що основу даного принципу становлять положення, багато з яких є характерними для всього адміністративного процесу [13].
Принцип оптимальності знаходить свій вияв і безпосередньо в технологічному процесі конструювання як окремих правових норм, так і нормативного правового акта в цілому. Це відноситься як до формулювання самого змісту правової норми, так і до використання методу правового регулювання. Специфічним проявом принципу оптимальності, на думку дисертанта, можна вважати також вирішення питань, пов'язаних з вибором форми нормативного правового акту, його структури, і встановлених для даного акту атрибутів.
Крім того, принцип оптимальності повинен знайти своє відображення і в оптимальній організації нормотворчості, використанні оптимальних організаційних процедур, які забезпечують ефективність нормотворчого процесу, що, в кінцевому підсумку, впливає і на ефективність всього правового регулювання. У даному аспекті мова повинна йти і про оптимальний розподіл повноважень при прийнятті нормотворчих рішень, і про необхідність поєднання єдиноначальності і колегіальності.
Принципи системності та ієрархічності, будучи загальними, кібернетичними принципами управління, діють у всіх системах, в тому числі і в адміністративному нормотворенні. Принцип системності визначає цілісність, зв'язаність, єдність, тобто розгляд системи як цілого в сукупності її частин.
Дотримання принципу ієрархічності всієї системи російського законодавства дозволяє упорядкувати процес створення нормативних правових актів з тим, щоб він не порушував її цілісності. Положення нормативного правового акта і обсяг повноважень, закріплених за органами їх видають, обумовлюють юридичну силу видаються владним органом нормативних правових актів. А від юридичної сили нормативного правового акта залежить місце того чи іншого акту у правовій системі, встановлення ієрархічних зв'язків і співпідпорядкованості з іншими актами. У дисертації докладно проаналізовано ієрархічно побудованої системи підзаконних актів, що видаються органами державного управління.
Таким чином, ми можемо зробити висновки, що розуміння системоутворюючих принципів адміністративного нормотворчості дозволяє показати їх значимість і необхідність врахування в процесі розробки і прийняття нормативних правових актів органами державного управління.
1.3 Місце адміністративного нормотворчості в системі адміністративного права
Місце адміністративного нормотворчості в сучасних умовах розвитку російської державності є достатньо великою, в рамках цього процесу вирішується дуже велике коло різноманітних управлінських завдань.
По - перше, як справедливо відзначає, Ю. Г. Арзамас, від рівня якості нормативних актів у сфері адміністративного права, і, перш за все, від їх змісту, а в окремих випадках і від певної форми, в значній мірі залежать долі людей, оскільки даними актами встановлюються як різні заборони (адміністративні, дисциплінарні), так і суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів адміністративних правовідносин [14].
Між тим, сам нормотворчий процес також відчуває на собі вплив всієї палітри соціальних процесів.
Так, наприклад, конструктивне управлінське рішення в адміністративній сфері, спрямоване на подолання проблем у сільському господарстві, медицині, освітній сфері з допомогою пріоритетних національних проектів у сучасних реаліях без правового регулювання або неможливо взагалі, або не досягне поставлених цілей. З цього питання в сучасній навчальної юридичній літературі С.В. Поленіна пише наступне: «Дія соціальних факторів знаходить своє відображення в нормативному правовому акті і, отже, він є кінцевий об'єкт їх застосування» [15].
У свою чергу нормодатель, наділений державою повноваженнями щодо правового регулювання певних відносин у соціумі, не повинен виступати в якості лакмусового папірця, а осмислено, використовуючи правові засоби, зобов'язаний намагатися реально впорядкувати ці відносини.
Норми, розроблені і прийняті нормодателямі в адміністративній сфері, повинні працювати, а не бути «порожнім звуком», не перетворюватися на непотрібні незатребувані циркуляри [16].
Для реалізації даної мети різні органи влади здійснюють наступні види нормотворчого процесу: законотворчий; нормотворчий процес вищих органів виконавчої влади, результатом якого є нормативні укази Президента, постанови та інші нормативні акти Уряду; відомчий нормотворчий процес; нормотворчий процес органів державної влади суб'єктів Федерації; локальний нормотворчий процес, який у свою чергу, в сучасних умовах, слід підрозділити на нормотворчий процес місцевих органів влади і корпоративний нормотворчий процес.
2. Аналіз особливостей адміністративного нормотворчості у світлі сучасних адміністративних перетворень
2.1 Особливості сучасного адміністративного нормотворчості
У правовій системі російської держави важливе місце належить актам управління, що є основною юридичною формою реалізації завдань і функцій виконавчої влади.
Адміністративному нормотворчості як специфічного процесу адміністративно - правового регулювання властивий ряд специфічних особливостей.
На нашу думку, аналізувати сучасний стан відомчого нормотворчого процесу слід, перш за все, виявляючи і розглядаючи його суттєві особливості. У зв'язку з цим для розкриття і розробки сучасної моделі адміністративного нормотворчого процесу необхідно докладно проаналізувати даний вид юридичної діяльності, а саме - його стадії [17].
Основним нормотворчим процесом в адміністративній сфері, здійснюваним федеральними органами виконавчої влади, є процес прийняття актів, в основній масі спрямованих на розвиток положень правових актів, які мають більшу юридичну силу, ніж відомчі нормативні акти, або встановлюють «первинні» правила поведінки.
Прикладом останніх служить наказ Мін'юсту Росії від 13.01.2006 р. № 2 «Про затвердження Інструкції про надання сприяння у трудовому і побутовому влаштуванні, а також наданні допомоги засудженим, які звільняються від відбування покарання у виправних установах кримінально-виконавчої системи». Федеральні органи виконавчої влади приймають також нормативні акти, що скасовують і змінюють норми інших відомчих актів. Тому зміст і форма процесу, спрямованого на створення нових норм права, значно відрізняється від змісту і форми процесу скасування або зміни правових норм.
Проте, з чого починається адміністративний нормотворчий процес в Російській Федерації? Існують такі точки зору на дану проблему. Прихильники першої розуміють нормотворчий процес широко, включаючи в нього неконтрольований етап формування правових поглядів.
Друга точка зору полягає в тому, що відомчий нормотворчий процес починається найчастіше з прийняття рішення про необхідність розробки відомчого нормативного акту. На практиці таке рішення приймають федеральні міністри або керівники (директора) відомств, а також вищі органи державної влади. Проте, згідно п. 9 основного документа, що регламентує відомчий нормотворчий процес в Російській федерації, тобто «Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації», затвердженого постановою Уряду Російської Федерації від 13 серпня 1997 р. № 1009 , «нормативні правові акти підписуються (затверджуються) керівником федерального органу виконавчої влади або особою, що виконує його обов'язки». Постановою Уряду РФ від 30 вересня 2002 р. № 715 пункт 9 аналізованого документа було доповнено абзацом, в якому говорилося, що окремі нормативні правові акти можуть підписуватися (затверджуватися) першими заступниками (заступниками) керівника федерального органу виконавчої влади, на яких у встановленому порядку покладено керівництво галузевими службами, сформованими в цих органах.
Третя точка зору полягає в тому, що відомчий нормотворчий процес може починатися зі стадії нормотворчої ініціативи, яка в міністерствах і відомствах має свої особливості. Внаслідок цього виникає питання: що ж являє собою стадія нормотворчої ініціативи в міністерствах і відомствах? Як відомо, у федеральному законодавстві відсутня дефініція, яка визначає поняття нормотворчої ініціативи федеральних органів виконавчої влади, як і дефініція, яка розкриває значення нормотворчої ініціативи федерального міністерства. Що ж стосується практики, то з нормотворчої ініціативою виступають як підрозділи і співробітники федеральних міністерств, так і громадяни, оскільки існують відомчі нормативні акти не тільки внутрішнього, але і зовнішньої дії, що поширюють свої веління на громадян. Як показав проведений аналіз, нормотворча ініціатива може бути виражена в наступних формах: ініціативні проекти нормативних актів, різні концепції нормативних актів, пропозиції про розробку і прийняття будь-якого нормативного документа, пропозиції про зміни та доповнення до відомчі нормативні акти.
Свого часу Д.А. Керімов вказував на необхідність відмінності ініціативи зі створення нормативних актів, які виходять від компетентних державних органів, окремих осіб, наділених правом законодавчої ініціативи, і правової ініціативи, що виходить від громадян і організацій, не наділених зазначеним правом [18].
Тут необхідно зробити одне уточнення стосовно до всієї системи федеральних органів виконавчої влади, сенс, якого полягає в тому, що якщо керівництво федерального міністерства прийме рішення розглянути пропозиції, внесені суб'єктами, не вказані в нормативних актах, що регламентують відомчий нормотворчий процес, то подальший порядок дій мало чим відрізнятиметься від звичайної процедури.
Суб'єктами «висунення ініціативних проектів», тобто суб'єктами нормотворчої ініціативи, сьогодні можуть бути як юридичні особи та їх структурні підрозділи, так і фізичні особи, а також їх об'єднання [19].
Тим не менш, незважаючи на те, що нормотворча ініціатива може виходити від різних суб'єктів правовідносин, рішення про видання нормативного акта приймає одне з посадових осіб органу влади. Зазвичай, після того, як керівництво державного органу у зв'язку з прямим велінням нормативного акта органу вищої державної влади чи «своєю волею» прийме рішення про необхідність розробки і прийняття нормативного акту, спрямованого на регулювання тих чи інших суспільних відносин, починається найважчий етап відомчого нормотворення - підготовка проекту нормативного акту.
При цьому, на даному етапі відомчого нормотворчого процесу, особливу роль відіграють не суб'єкти нормотворення, які мають право прийняття відомчих нормативних актів, а суб'єкти, які забезпечують нормотворчий процес в міністерствах і відомствах.
Однак, що стосується «суб'єктів висування ініціативних проектів» те, як показав здійснений аналіз нормотворчої діяльності, на сьогоднішній день такими суб'єктами, в більшості випадків, виступають структурні підрозділи федеральних органів виконавчої влади.
Суттєвою особливістю адміністративного нормотворчості є державна реєстрація в Мін'юсті.
Реєстрації в Мін'юсті підлягають нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, що мають міжвідомчий характер або встановлюють правовий статус організацій [20].
Процедура реєстрації включає в себе: юридичну експертизу відповідності нормативного правового акта законодавству Російської Федерації, прийняття рішення про необхідність державної реєстрації цього акта, присвоєння реєстраційного номера, занесення до Державного реєстру нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади. За результатами проведення юридичної експертизи проекту нормативно-правового акта, поданого на державну реєстрацію до Мін'юсту Росії, може бути прийняте одне з таких рішень: про реєстрацію нормативного правового акту з присвоєнням йому реєстраційного номера та занесенням до Державного реєстру; про визнання нормативного правового акту не потребують державної реєстрації; про повернення акта без державної реєстрації; про відмову в державній реєстрації.
В даний час особливості державної реєстрації пов'язані з проведенням адміністративної реформи, яка має суттєвий вплив на відомче нормотворчість. Указом Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 р. № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» в якості основних нормотворчих органів визначені федеральні міністерства.
Інші федеральні органи виконавчої влади не позбавлені можливості видавати нормативні правові акти у випадках, передбачених законодавством Російської Федерації.
Слід звернути увагу на істотне скорочення кількості нормативних правових актів, які приймаються у галузях, правове регулювання яких раніше здійснювали федеральні органи виконавчої влади, в даний час є підвідомчими федеральним міністерствам.
Зростання числа поданих на державну реєстрацію нормативних правових актів викликаний реалізацією федеральними органами виконавчої влади положень актів законодавства Російської Федерації, перш за все - про федеральних органах виконавчої влади, в яких містяться конкретні доручення щодо розроблення та затвердження нормативних правових актів, а також необхідністю суттєвої переробки раніше зареєстрованих актів реорганізованих (скасованих) федеральних органів виконавчої влади. Слід відзначити високу якість підготовки нормативних правових актів МВС Росії, Міноборони Росії, Мінінформзв'язку Росії, ФСКН Росії, ФСФР Росії, ФСТ Росії, Банку Росії, за яким у поточному році практично не було відмов у державній реєстрації.
Перш за все, дану ситуацію такий автор, як Л. Григор 'єва вважає, можна пояснити ускладненням процедури прийняття нормативних правових актів федеральних міністерств, розробниками яких є підвідомчі їм федеральні органи виконавчої влади [21].
При цьому істотне місце займають питання розмежування компетенції в сфері правового регулювання.
Значною мірою ця проблема виникає при взаємодії федеральних міністерств та підвідомчих їм федеральних служб і агентств.
По-друге, істотною особливістю адміністративного нормотворчості в сучасних умовах проведення адміністративної реформи є та обставина, що питання нормотворчої діяльності в сучасних умовах розвитку отримали грунтовну регламентацію. В якості одного з проявів принципу наукової обгрунтованості служить залучення вчених до підготовки правових рішень в ролі експертів та консультантів.
Однак, на сьогодні, процедура призначення і проведення правових експертиз в РФ має недостатню розробку нормативного регулювання, в кінцевому рахунку, позначається на добротності та якість прийнятого нормативного акта.
Істотну роль відіграє і професіоналізм розробників нормативних правових актів. Результативність дії останніх багато в чому залежить від професіоналізму осіб, які беруть участь у їх підготовці.
2.2 Аналіз стану адміністративного нормотворчості
За даними Мін'юсту Росії, в 2008 році основні зусилля Мін'юсту Росії в сфері дотримання законності федеральними органами виконавчої влади при прийнятті ними нормативних правових актів були зосереджені на забезпеченні якості відомчого нормотворення, перш за все пов'язаного з реалізацією основних напрямів адміністративної реформи, пріоритетних національних проектів у галузі забезпечення житлом населення, освіти, охорони здоров'я, розвитку агропромислового комплексу, розробкою та затвердженням адміністративних регламентів виконання державних функцій і надання державних послуг [22].
Проведення роботи з ревізії зареєстрованих нормативних правових актів, переробка нормативних правових актів реорганізованих (скасованих) федеральних органів виконавчої влади та приведення їх у відповідність до чинного законодавства з урахуванням розмежування компетенції в сфері правового регулювання, реалізація Федерального закону від 27 липня 2004 р. № 79 - ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації», утвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і надання державних послуг мали істотний вплив на збільшений об'єм актів федеральних органів виконавчої влади та інших органів (організацій), що надходять на державну реєстрацію.
У 2008 році - на державну реєстрацію надійшло 2733 акта, що на 46% більше, ніж у 2007 році (1868) [23].
За даними за 2008 рік найбільшу кількість актів надійшло з Міністерства охорони здоров'я Росії (214 актів, з яких зареєстровано - 179), ФСТ Росії (139 актів, з яких зареєстровано - 135), Мінфіну Росії (138 актів, з яких зареєстровано - 88), ФСБ Росії (126 актів, з яких зареєстровано -106) [24].
Зареєстровано 2152 нормативних правових акта, що на 55,8% більше, ніж у 2006 році (1381) [25].
Належний рівень підготовки нормативних правових актів у Міноборони Росії, МПР Росії, ФСБ Росії, ФСТ Росії, Росспоживнагляду, Банку Росії, за якими в минулому році не було відмов у державній реєстрації.
Слід відзначити значне зростання якості підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади. Так, у зв'язку з невідповідністю законодавству Російської Федерації у 2008 році було відмовлено в реєстрації 64 актів, що на 51,5% менше, ніж у 2007 році (132) [26].
Разом з тим при прийнятті відомчих нормативних правових актів деякі федеральні органи виконавчої влади допускають порушення законодавства.
Причинами відмов у державній реєстрації актів є перевищення меж наданої компетенції, спотворення сенсу і змісту положень актів законодавства Російської Федерації, встановлення умов цивільно-правових договорів, використання термінів і визначень, не передбачених або суперечать федеральному законодавству, порушення порядку підготовки та направлення актів на державну реєстрацію .
Найбільше число відмов у державній реєстрації в 2008 році було по відомчим актам Росздравнадзора (відмовлено у державній реєстрації 8 актів), Мінтрансу Росії (5 актів), Мінрегіону Росії (5 актів).
Ще одним підтвердженням підвищення якості підготовки відомчих нормативних правових актів є те, що в 2007 році кількість повністю або частково скасованих Верховним Судом Російської Федерації актів склало 0,1% від загального числа актів, зареєстрованих Мін'юстом Росії більш ніж за 15 років [27].
У 2008 році проводилася юридична експертиза підготовлених федеральними органами виконавчої влади відповідно до постанови Уряду Російської Федерації від 11 листопада 2005 р. № 679 «Про порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг» (зі змінами та доповненнями) проектів адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг (розглянуто 316 проектів).
117 адміністративних регламентів зареєстровано Мін'юстом Росії.
Відповідно до доручення Уряду Російської Федерації від 5 вересня 2006 р. № СН-П16-4210 в Урядову комісію з проведення адміністративної реформи щомісяця до 15 числа направляється інформація про зареєстровані Мін'юстом Росії адміністративних регламентах, а також про акти, що знаходяться на державній реєстрації.
У 2008 році Мін'юстом Росії проведено планові перевірки роботи федеральних органів виконавчої влади з відбору нормативних правових актів, що підлягають державній реєстрації. Слід зазначити значне скорочення кількості виявлених в результаті перевірок нормативних правових актів, що не направляються своєчасно на державну реєстрацію.
В якості проблем при здійсненні державної реєстрації нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади можна визначити такі.
Таким чином, можна зробити наступні висновки про те, що аналіз адміністративного нормотворення на сучасному етапі свого розвитку показує, що робота в даній області проходить з використанням діючих принципів адміністративного нормотворчості, а також з урахуванням основних особливостей цього виду діяльності. Діяльність федеральних міністерств, а саме Міністерства юстиції Російської Федерації спрямована на забезпечення повинно рівня якості адміністративних нормативних актів.
3. Проблеми та перспективи розвитку адміністративного нормотворчості
Тим не менш, незважаючи на динамічний розвиток процесу адміністративного нормотворення, у рамках даного процесу існує чимало проблем.
У зв'язку зі змінами в структурі федеральних органів виконавчої влади на практиці виникають питання, пов'язані з визначенням компетенції на внесення змін (визнання такими, що втратили силу) у нормативні правові акти. Зокрема, про необхідність визнання такими, що втратили силу зареєстрованих Мін'юстом Росії нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, компетенція яких щодо здійснення нормативно-правового регулювання в тій або іншій області передана іншому федеральному органу виконавчої влади [28].
Так, відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 24 вересня 2007 р. № 1274 «Питання структури федеральних органів виконавчої влади» Федеральне агентство з рибальства було перетворено в Державний комітет Російської Федерації з рибальства з передачею йому функції Міністерства сільського господарства Російської Федерації у сфері рибальства , виробничої діяльності на суднах рибопромислового флоту, вивчення, збереження, відтворення і використання водних біологічних ресурсів.
Згідно з Положенням про Державний комітет Російської Федерації з рибальства, затвердженого постановою Уряду Російської Федерації від 1 листопада 2007 р. № 733, Державний комітет Російської Федерації з рибальства є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері рибальства , виробничої діяльності на суднах рибопромислового флоту, охорони, вивчення, збереження, відтворення і використання водних біологічних ресурсів та середовища їх проживання.
При цьому законодавством Російської Федерації Державному комітету Російської Федерації з рибальства не надано право вносити зміни або визнавати такими, що втратили силу акти Міністерства сільського господарства Російської Федерації.
Представляється, що в подібній ситуації одночасно з прийняттям нормативних правових актів Держкомриболовства Росії Мінсільгоспу Росії необхідно визнавати аналогічні акти такими, що втратили силу.
Слід зазначити несвоєчасне внесення змін у федеральні закони, нормативні правові акти Уряду Російської Федерації, пов'язані зі зміною компетенції федеральних органів виконавчої влади.
Указом Президента Російської Федерації від 11 травня 2006 р. № 473 «Питання Федеральної митної служби» функції Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання в галузі митної справи передані Федеральній митній службі. При цьому в Митному кодексі Російської Федерації (Федеральний закон від 28 травня 2003 р. № 61-ФЗ) до теперішнього часу закріплена компетенція федерального міністерства, уповноваженого в галузі митної справи, у відповідності до законодавства Російської Федерації здійснювати функції з вироблення державної політики та нормативно- правовому регулюванню в галузі митної справи.
Триває практика видання федеральними органами виконавчої влади листів, що містять нормативні приписи (ФНС Росії), що суперечить встановленим вимогам до підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.
З метою підвищення якості відомчого нормотворчості Мін'юстом Росії систематично протягом 2008 року надається методична допомога федеральним органам виконавчої влади щодо підготовки та прийняття ними нормативних правових актів.
За оцінкою Мін'юсту Російської Федерації, в 2008 році збережеться тенденція до збільшення обсягів відомчого нормотворення, зокрема, пов'язаного з необхідністю затвердження федеральними органами виконавчої влади адміністративних регламентів [29].
З урахуванням змін у законодавстві Російської Федерації в структурі федеральних органів виконавчої влади пріоритетним залишається необхідність постійного аналізу та оцінки чинного законодавства та прийнятих відповідно до нього нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади.
На наш погляд, також необхідно активізувати роботу федеральних органів виконавчої влади по ревізії раніше виданих нормативних правових актів та приведення їх у відповідність до законодавства є необхідним моментом для вдосконалення та систематизації відомчого нормотворчості.
З урахуванням викладеного, вважаємо, що необхідно вжити таких заходів, спрямовані на вдосконалення адміністративної нормотворчості:
- Продовжити здійснення федеральними органами виконавчої влади за участю Мін'юсту Росії аналізу законодавства з метою уточнення компетенції на здійснення правового регулювання та підготовку необхідних зміні;
- Федеральним органам виконавчої влади продовжити роботу по ревізії зареєстрованих нормативних правових актів, підготувати і прийняти відповідні документи і направити їх на державну реєстрацію до Мін'юсту України;
- Організувати у федеральних органах виконавчої влади постійний контроль за своєчасною підготовкою відомчих нормативних правових актів з метою реалізації доручень, що містяться в актах законодавства Російської Федерації;
- Забезпечити організаційно-методичне взаємодія Мін'юсту Росії з федеральними органами виконавчої влади, спрямоване на підвищення якості відомчого нормотворення, здійснення контролю за виконанням федеральними органами виконавчої влади приписів федеральних законів, актів Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації.
Дотримання встановленого порядку здійснення відомчого нормотворення, постійний аналіз діючих нормативних правових актів є невід'ємними умовами реалізації вимог законодавства Російської Федерації і створення єдиної системи нормативно-правового регулювання.
ВИСНОВОК
Таким чином, підводячи підсумок всьому вищесказаному, необхідно зробити ряд наступних висновків.
Процес перетворення російської держави знаходить своє відображення у функціонуванні багатьох закономірностей соціально-правового характеру. Відмінною рисою сучасного етапу розвитку суспільства є постійно підвищується увага до права і законності, до нормотворчої діяльності.
Проблема вдосконалення нормотворчості загострюється завжди, коли в суспільстві відбувається руйнування більшості інституційних і нормативних зразків, змінюються цілі, цінності, що існували засоби реалізації соціальних потреб, встановлюються нові правила правової взаємодії.
Незважаючи на достатню кількість різних точок зору з питання сутнісної характеристики поняття «адміністративне нормотворчість» всі дослідники єдині в думці, що адміністративне нормотворчість є процес створення правового припису, який регулюється адміністративним правом.
Адміністративне нормотворчість як певний процес будуватися на існуванні певних системоутворюючих принципів.
Розуміння системоутворюючих принципів адміністративного нормотворчості дозволяє показати їх значимість і необхідність врахування в процесі розробки і прийняття нормативних правових актів органами державного управління.
Адміністративне нормотворчість займає значне місце в регулюванні адміністративних правовідносин.
Аналіз особливостей та існуючої практики розвитку адміністративного нормотворчості показує, що даний процес розвивається в умовах сучасного Російської держави вельми динамічно, на що в тому числі і вказує у своїх виступах глава Російської держави - Д.А. Медведєв [30].
Тим не менш, процесу розвитку адміністративного нормотворчості в умовах Російської Федерації притаманний і ряд певних недоліків.
До них відносяться:
1. Виникають питання, пов'язані з визначенням компетенції на внесення змін (визнання такими, що втратили силу) у нормативні правові акти.
2. Несвоєчасне внесення змін у федеральні закони, нормативні правові акти Уряду Російської Федерації, пов'язані зі зміною компетенції федеральних органів виконавчої влади.
3. Триває практика видання федеральними органами виконавчої влади листів, що містять нормативні приписи (ФНС Росії), що суперечить встановленим вимогам до підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.
У зв'язку з наявністю даних проблем нами внесені пропозиції щодо поліпшення процесу адміністративного нормотворення в умовах сучасної Російської Федерації.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
1. Алексєєв С.С. Сходження до права. Пошуки та рішення / С. С. Алексєєв - 2-е вид. перераб. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2002 .- 327с.
2. Альохін А.П., Карманіцкій, А. А., Козлов Ю. М., Адміністративне право Російської Федерації: Підручник .- М.: ІКД «Зерцало - М», 2003 .- 608с.
3. Арзамас Ю.Г. Відомчий нормотворчий процес: структура, зміст, перспективи розвитку / Ю. Г. Арзамас / / Представницька влада .- 2007 .- № 4 (77) - с. 25-29.
4. Арзамас Ю. Г. Законність відомчих нормативно - правових актів / Ю. М. Арзамас. Барнаул: БЮІ МВС Росії, 2004 .- 120с.
5. Арзамас Ю.Г. Концепція правового регулювання та відомче нормотворчість / Ю.Г. Арзамас / / Право і держава .- 2006 .- № 4.-С. 4 - 23.
6. Бобильов О. І. Теоретичні проблеми правотворчості в Російській Федерації / О. І. Бобильов / / Право і політика .- 2005 .- № 9 - с. 34 - 41.
7. Григор'єва Л. Адміністративна реформа та реєстрація відомчих нормативно - правових актів / Л. Григор 'єва / / Адвокат .- 2005 .- № 10 .- с. 15-17.
8. Забарчук Є.Л. Про стан і заходи щодо вдосконалення нормативно - правового регулювання в діяльності федеральних органів влади / Є. Л. Забарчук / / Право і безпека .- 2006 .- № 1 .- с. 26 - 31.
9. Качанов Р.Є. Принцип гласності в нормотворчій діяльності публічної адміністрації та роль нормоконтролю у забезпеченні його дотримання / Р.Є. Качанов / / http:www. sutyajnik.ru [Електронний ресурс]
10. Конституція Російської Федерації. Прийнята всенародним голосуванням. 12. 12. 1993 / / УПС Консультант +. 2008 [Електронний ресурс]
11. Куртяк І.В. Нормотворча діяльність МВС Росії / І. В. Куртяк .- М.: ЮНИТИ, 2008 .- 127с.
12. Лист Мін'юсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
13. Рижов В.С. До реформування понятійного апарату адміністративного права Російської Федерації / В. С. Рижов / / Право і політика .- 2004 .- № 9 .- с. 7-10.
14. Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: політико - правові особливості і перші підсумки / Ю. М. Старилов / / Вісник ВДУ .- 2008 .- № 1 .- с. 3-29.
15. Стенограма виступу Д.А. Медведьева на позачерговому з'їзді асоціації юристів Росії 29 січня 2008 року / http: www.medvedev.2008.ru [Електронний ресурс]
16. Сисоєв Ю.Є. Системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості: автореф. на здобуття наукового ступеня канд. юридич. наук / Ю. Є. Сисоєв .- М., 2006 .- 24с.
17. Тихомиров Ю.А. Адміністративне розсуд та право / Ю.О. Тихомиров / / Журнал російського права .- 2007 .- № 4 .- с. 12-19.
18. Труфанов М.Є. Особливості правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади / М.Є. Труфанов / / Вісник Північнокавказького державного університету. Серія Право .- 2004 .- № 1 - с. 3 - 11.
19. Четвериков В.С. Адміністративне право / В. С. Четвериков .- Ростов - на - Дону: «Фенікс», 2006 .- 512с.
20. Щеглова Л.В. Поняття адміністративного нормотворчості / Л.В. Щеглова / / Студенти у правовій науці. Вип. 4 Правовий режим законності .- Воронеж: Видавництво Воронезького університету 2003 .- с. 137-141.
В якості проблем при здійсненні державної реєстрації нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади можна визначити такі.
Таким чином, можна зробити наступні висновки про те, що аналіз адміністративного нормотворення на сучасному етапі свого розвитку показує, що робота в даній області проходить з використанням діючих принципів адміністративного нормотворчості, а також з урахуванням основних особливостей цього виду діяльності. Діяльність федеральних міністерств, а саме Міністерства юстиції Російської Федерації спрямована на забезпечення повинно рівня якості адміністративних нормативних актів.
3. Проблеми та перспективи розвитку адміністративного нормотворчості
Тим не менш, незважаючи на динамічний розвиток процесу адміністративного нормотворення, у рамках даного процесу існує чимало проблем.
У зв'язку зі змінами в структурі федеральних органів виконавчої влади на практиці виникають питання, пов'язані з визначенням компетенції на внесення змін (визнання такими, що втратили силу) у нормативні правові акти. Зокрема, про необхідність визнання такими, що втратили силу зареєстрованих Мін'юстом Росії нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, компетенція яких щодо здійснення нормативно-правового регулювання в тій або іншій області передана іншому федеральному органу виконавчої влади [28].
Так, відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 24 вересня 2007 р. № 1274 «Питання структури федеральних органів виконавчої влади» Федеральне агентство з рибальства було перетворено в Державний комітет Російської Федерації з рибальства з передачею йому функції Міністерства сільського господарства Російської Федерації у сфері рибальства , виробничої діяльності на суднах рибопромислового флоту, вивчення, збереження, відтворення і використання водних біологічних ресурсів.
Згідно з Положенням про Державний комітет Російської Федерації з рибальства, затвердженого постановою Уряду Російської Федерації від 1 листопада 2007 р. № 733, Державний комітет Російської Федерації з рибальства є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері рибальства , виробничої діяльності на суднах рибопромислового флоту, охорони, вивчення, збереження, відтворення і використання водних біологічних ресурсів та середовища їх проживання.
При цьому законодавством Російської Федерації Державному комітету Російської Федерації з рибальства не надано право вносити зміни або визнавати такими, що втратили силу акти Міністерства сільського господарства Російської Федерації.
Представляється, що в подібній ситуації одночасно з прийняттям нормативних правових актів Держкомриболовства Росії Мінсільгоспу Росії необхідно визнавати аналогічні акти такими, що втратили силу.
Слід зазначити несвоєчасне внесення змін у федеральні закони, нормативні правові акти Уряду Російської Федерації, пов'язані зі зміною компетенції федеральних органів виконавчої влади.
Указом Президента Російської Федерації від 11 травня 2006 р. № 473 «Питання Федеральної митної служби» функції Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання в галузі митної справи передані Федеральній митній службі. При цьому в Митному кодексі Російської Федерації (Федеральний закон від 28 травня 2003 р. № 61-ФЗ) до теперішнього часу закріплена компетенція федерального міністерства, уповноваженого в галузі митної справи, у відповідності до законодавства Російської Федерації здійснювати функції з вироблення державної політики та нормативно- правовому регулюванню в галузі митної справи.
Триває практика видання федеральними органами виконавчої влади листів, що містять нормативні приписи (ФНС Росії), що суперечить встановленим вимогам до підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.
З метою підвищення якості відомчого нормотворчості Мін'юстом Росії систематично протягом 2008 року надається методична допомога федеральним органам виконавчої влади щодо підготовки та прийняття ними нормативних правових актів.
За оцінкою Мін'юсту Російської Федерації, в 2008 році збережеться тенденція до збільшення обсягів відомчого нормотворення, зокрема, пов'язаного з необхідністю затвердження федеральними органами виконавчої влади адміністративних регламентів [29].
З урахуванням змін у законодавстві Російської Федерації в структурі федеральних органів виконавчої влади пріоритетним залишається необхідність постійного аналізу та оцінки чинного законодавства та прийнятих відповідно до нього нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади.
На наш погляд, також необхідно активізувати роботу федеральних органів виконавчої влади по ревізії раніше виданих нормативних правових актів та приведення їх у відповідність до законодавства є необхідним моментом для вдосконалення та систематизації відомчого нормотворчості.
З урахуванням викладеного, вважаємо, що необхідно вжити таких заходів, спрямовані на вдосконалення адміністративної нормотворчості:
- Продовжити здійснення федеральними органами виконавчої влади за участю Мін'юсту Росії аналізу законодавства з метою уточнення компетенції на здійснення правового регулювання та підготовку необхідних зміні;
- Федеральним органам виконавчої влади продовжити роботу по ревізії зареєстрованих нормативних правових актів, підготувати і прийняти відповідні документи і направити їх на державну реєстрацію до Мін'юсту України;
- Організувати у федеральних органах виконавчої влади постійний контроль за своєчасною підготовкою відомчих нормативних правових актів з метою реалізації доручень, що містяться в актах законодавства Російської Федерації;
- Забезпечити організаційно-методичне взаємодія Мін'юсту Росії з федеральними органами виконавчої влади, спрямоване на підвищення якості відомчого нормотворення, здійснення контролю за виконанням федеральними органами виконавчої влади приписів федеральних законів, актів Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації.
Дотримання встановленого порядку здійснення відомчого нормотворення, постійний аналіз діючих нормативних правових актів є невід'ємними умовами реалізації вимог законодавства Російської Федерації і створення єдиної системи нормативно-правового регулювання.
ВИСНОВОК
Таким чином, підводячи підсумок всьому вищесказаному, необхідно зробити ряд наступних висновків.
Процес перетворення російської держави знаходить своє відображення у функціонуванні багатьох закономірностей соціально-правового характеру. Відмінною рисою сучасного етапу розвитку суспільства є постійно підвищується увага до права і законності, до нормотворчої діяльності.
Проблема вдосконалення нормотворчості загострюється завжди, коли в суспільстві відбувається руйнування більшості інституційних і нормативних зразків, змінюються цілі, цінності, що існували засоби реалізації соціальних потреб, встановлюються нові правила правової взаємодії.
Незважаючи на достатню кількість різних точок зору з питання сутнісної характеристики поняття «адміністративне нормотворчість» всі дослідники єдині в думці, що адміністративне нормотворчість є процес створення правового припису, який регулюється адміністративним правом.
Адміністративне нормотворчість як певний процес будуватися на існуванні певних системоутворюючих принципів.
Розуміння системоутворюючих принципів адміністративного нормотворчості дозволяє показати їх значимість і необхідність врахування в процесі розробки і прийняття нормативних правових актів органами державного управління.
Адміністративне нормотворчість займає значне місце в регулюванні адміністративних правовідносин.
Аналіз особливостей та існуючої практики розвитку адміністративного нормотворчості показує, що даний процес розвивається в умовах сучасного Російської держави вельми динамічно, на що в тому числі і вказує у своїх виступах глава Російської держави - Д.А. Медведєв [30].
Тим не менш, процесу розвитку адміністративного нормотворчості в умовах Російської Федерації притаманний і ряд певних недоліків.
До них відносяться:
1. Виникають питання, пов'язані з визначенням компетенції на внесення змін (визнання такими, що втратили силу) у нормативні правові акти.
2. Несвоєчасне внесення змін у федеральні закони, нормативні правові акти Уряду Російської Федерації, пов'язані зі зміною компетенції федеральних органів виконавчої влади.
3. Триває практика видання федеральними органами виконавчої влади листів, що містять нормативні приписи (ФНС Росії), що суперечить встановленим вимогам до підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.
У зв'язку з наявністю даних проблем нами внесені пропозиції щодо поліпшення процесу адміністративного нормотворення в умовах сучасної Російської Федерації.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
1. Алексєєв С.С. Сходження до права. Пошуки та рішення / С. С. Алексєєв - 2-е вид. перераб. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2002 .- 327с.
2. Альохін А.П., Карманіцкій, А. А., Козлов Ю. М., Адміністративне право Російської Федерації: Підручник .- М.: ІКД «Зерцало - М», 2003 .- 608с.
3. Арзамас Ю.Г. Відомчий нормотворчий процес: структура, зміст, перспективи розвитку / Ю. Г. Арзамас / / Представницька влада .- 2007 .- № 4 (77) - с. 25-29.
4. Арзамас Ю. Г. Законність відомчих нормативно - правових актів / Ю. М. Арзамас. Барнаул: БЮІ МВС Росії, 2004 .- 120с.
5. Арзамас Ю.Г. Концепція правового регулювання та відомче нормотворчість / Ю.Г. Арзамас / / Право і держава .- 2006 .- № 4.-С. 4 - 23.
6. Бобильов О. І. Теоретичні проблеми правотворчості в Російській Федерації / О. І. Бобильов / / Право і політика .- 2005 .- № 9 - с. 34 - 41.
7. Григор'єва Л. Адміністративна реформа та реєстрація відомчих нормативно - правових актів / Л. Григор 'єва / / Адвокат .- 2005 .- № 10 .- с. 15-17.
8. Забарчук Є.Л. Про стан і заходи щодо вдосконалення нормативно - правового регулювання в діяльності федеральних органів влади / Є. Л. Забарчук / / Право і безпека .- 2006 .- № 1 .- с. 26 - 31.
9. Качанов Р.Є. Принцип гласності в нормотворчій діяльності публічної адміністрації та роль нормоконтролю у забезпеченні його дотримання / Р.Є. Качанов / / http:www. sutyajnik.ru [Електронний ресурс]
10. Конституція Російської Федерації. Прийнята всенародним голосуванням. 12. 12. 1993 / / УПС Консультант +. 2008 [Електронний ресурс]
11. Куртяк І.В. Нормотворча діяльність МВС Росії / І. В. Куртяк .- М.: ЮНИТИ, 2008 .- 127с.
12. Лист Мін'юсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
13. Рижов В.С. До реформування понятійного апарату адміністративного права Російської Федерації / В. С. Рижов / / Право і політика .- 2004 .- № 9 .- с. 7-10.
14. Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: політико - правові особливості і перші підсумки / Ю. М. Старилов / / Вісник ВДУ .- 2008 .- № 1 .- с. 3-29.
15. Стенограма виступу Д.А. Медведьева на позачерговому з'їзді асоціації юристів Росії 29 січня 2008 року / http: www.medvedev.2008.ru [Електронний ресурс]
16. Сисоєв Ю.Є. Системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості: автореф. на здобуття наукового ступеня канд. юридич. наук / Ю. Є. Сисоєв .- М., 2006 .- 24с.
17. Тихомиров Ю.А. Адміністративне розсуд та право / Ю.О. Тихомиров / / Журнал російського права .- 2007 .- № 4 .- с. 12-19.
18. Труфанов М.Є. Особливості правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади / М.Є. Труфанов / / Вісник Північнокавказького державного університету. Серія Право .- 2004 .- № 1 - с. 3 - 11.
19. Четвериков В.С. Адміністративне право / В. С. Четвериков .- Ростов - на - Дону: «Фенікс», 2006 .- 512с.
20. Щеглова Л.В. Поняття адміністративного нормотворчості / Л.В. Щеглова / / Студенти у правовій науці. Вип. 4 Правовий режим законності .- Воронеж: Видавництво Воронезького університету 2003 .- с. 137-141.
[1] Сисоєв Ю. Є. системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості. М., 2006 .- с. 3
[2] Рижов В.С. До реформування понятійного апарату адміністративного права Російської Федерації / / Право і політика .- 2004 - № 4 .- с. 8
[3] Там же, с. 9
[4] Рижов В. С. До реформування понятійного апарату адміністративного права Російської Федерації / / Право і політика .- 2004 - № 4 .- с. 9
[5] Щеглова Л. В. Поняття адміністративного нормотворчості .- Воронеж, 2003 .- с. 137
[6] Там же, с. 137
[7] Щеглова Л.В. Поняття адміністративного нормотворчості .- Воронеж, 2003 .- с. 138
[8] Конституція Російської Федерації / / УПС Консультант + [Електронний ресурс]
[9] Арзамас Ю. Г. Відомчий нормотворчий процес: структура, зміст, перспективи розвитку / / Представницька влада .- 2007 .- № 4 - с. 25.
[10] Сисоєв Ю. Є. системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості .- М., 2006 .- с. 11.
[11] Там же, с. 16.
[12] Сисоєв Ю. Є. системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості .- М., 2006 .- с. 17.
[13] Сисоєв Ю. Є. системоутворюючі принципи адміністративного нормотворчості .- М., 2006 .- с. 17.
[14] Арзамас Ю.Г. Концепція правового регулювання та відомче нормотворчість / / Право - і держава - 2006 .- № 4 с. 4.
[15] Цит. по: Арзамас Ю.Г. Відомчий нормотворчий процес: структура, зміст і перспективи розвитку / / Представницька влада .- 2007 .- № 4 .- с. 27.
[16] Арзамас Ю.Г. Відомчий нормотворчий процес: структура, зміст і перспективи розвитку / / Представницька влада .- 2007 .- № 4 .- с. 27.
[17] Арзамас Ю. Г. Відомчий нормотворчий процес: структура зміст, перспективи розвитку / / Представницька влада -2007 .- № 4 - с. 29.
[18] Цит. по: Арзамас Ю. Г. Концепція правового регулювання та відомче нормотворчість / / Право і держава .- 2006 - № 4 с. 18.
[19] Арзамас Ю. Г. Концепція правового регулювання та відомче нормотворчість / / Право і держава .- 2006 - № 4 с. 18.
[20] Григор'єва Л. Адміністративна реформа та реєстрація відомчих нормативно - правових актів / / Адвокат - 2005 .- № 10 .- с. 15.
[21] Григор'єва Л. Адміністративна реформа та реєстрація відомчих нормативно - правових актів / / Адвокат - 2005 .- № 10 .- с. 15.
[22] Лист Мінюсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
[23] Лист Мінюсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
[24] Там же.
[25] Там же.
[26] Там же.
[27] Лист Мінюсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
[28] Лист Мінюсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
[29] Лист Мінюсту Російської Федерації від 28 січня 2008 року № 1 / 727 - ВУ «Про дотримання законності федеральними органами державної влади при прийнятті ними нормативно - правових актів» / / УПС Гарант .- 2008 .- № 16 [Електронний ресурс]
[30] Стенограма виступу Д. А. Медведьева на позачерговому з'їзді юристів Росії 29 січня 2008 року / / http:www.medvedev.2008.ru