Адміністративна реформа в Росії 2

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА І ПОРІВНЯЛЬНОГО ПРАВОЗНАВСТВА
При уряді Російської Федерації
АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА В РОСІЇ
НАУКОВО-ПРАКТИЧНИЙ ПОСІБНИК
Матеріал підготовлений з використанням правових актів
за станом на 20 лютого 2006
Під редакцією
С.Є. Наришкін, Т.Я. Хабрієва
Керівник авторського колективу - Хабрієва Т.Я.,
заступники керівника авторського колективу - Тихомиров Ю.А., Ноздрачов А.Ф.
АВТОРСЬКИЙ КОЛЕКТИВ
Волчинская Є.К. - Радник Апарату Комітету Державної Думи РФ з безпеки, член Російського комітету програми ЮНЕСКО "Інформація для всіх", кандидат юридичних наук - розділ II гл. 6;
Ігнатюк Н.А. - Провідний науковий співробітник відділу адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, кандидат юридичних наук - "Вплив адміністративної реформи на законодавство", розділ I гол. 1, 4, 8, розділ II гл. 2, 3, розділ III гл. 2, 4, 5, 13;
Казанцев Н.М. - Доктор юридичних наук, професор;
Калмикова А.В. - Науковий співробітник відділу адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації - розділ I гол. 3, 5, розділ II гл. 2, розділ III гл. 1, 3, 6;
Мінашкін А.В. - Кандидат юридичних наук;
Наришкін С.Є. - Керівник Апарату Уряду Російської Федерації - Міністр Російської Федерації, кандидат економічних наук - передмова;
Ноздрачов А.Ф. - Завідувач відділом адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки Російської Федерації - "Адміністративна реформа: проблеми та рішення", розділ III гл. 1, 3, 5, 8, 9, 11, 12;
Собянін С.С. - На момент підготовки рукопису - губернатор Тюменської області, в даний час - керівник Адміністрації Президента РФ, кандидат юридичних наук - розділ II гл. 5;
Спектор Є.І. - Старший науковий співробітник відділу адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, кандидат юридичних наук - розділ I гол. 5, розділ II гл. 1, 7, розділ III гл. 1, 6;
Сухарєва Н.В. - Старший науковий співробітник відділу адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, кандидат юридичних наук - розділ I гол. 6;
Терещенко Л.К. - Провідний науковий співробітник відділу адміністративного законодавства Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, кандидат юридичних наук, заслужений юрист Російської Федерації - розділ I гол. 2, розділ II гл. 2, 5, розділ III гл. 5, 8, 10, 11, 12;
Тихомиров Ю.А. - Перший заступник директора Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, доктор юридичних наук, професор, заслужений діяч науки Російської Федерації, член-кореспондент Міжнародної академії порівняльного права - "Адміністративна реформа: проблеми та рішення", розділ I гол. 7, розділ II гл. 4, розділ III гл. 4, 7;
Хабрієва Т.Я. - Директор Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист Російської Федерації - вступ, "Адміністративна реформа: проблеми та рішення";
Чеснокова М.Д. - Науковий співробітник відділу соціально-культурного законодавства та соціології права Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді РФ - розділ III гл. 14;
Штатіна М.А. - Доцент кафедри конституційного, адміністративного права Російського університету дружби народів, кандидат юридичних наук - "Зарубіжний досвід проведення адміністративних реформ".
ПРИЙНЯТІ СКОРОЧЕННЯ
1. Нормативні правові акти
АПК РФ <*> - Арбітражний процесуальний кодекс РФ від 24.07.2002 з останніми змінами від 27.12.2005 (Відомості Верховної. 2002. N 30. Ст. 3012; РГ. 2005. N 296)
--------------------------------
<*> Якщо в тексті цієї книги зустрічається найменування нормативного правового акту, виділений курсивом, то це означає, що повне найменування акта і джерело його опублікування поміщені в списку прийнятих скорочень. - Прим. ред.
Бюджетний кодекс РФ - Бюджетний кодекс РФ від 31.07.1998 з останніми змінами від 27.12.2005 (Відомості Верховної. 1998. N 31. Ст. 3823; РГ. 2005. N 296)
Водний кодекс РФ - Водний кодекс РФ від 16.11.1995 з останніми змінами від 31.12.2005 (Відомості Верховної. 1995. N 47. Ст. 4471; РГ. 2005. N 297)
ГК РФ - Цивільний кодекс РФ, частина перша від 30.11.1994 з останніми змінами від 21.07.2005 (Відомості Верховної. 1994. N 32. Ст. 3301; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3120)
Містобудівна кодекс РФ - Містобудівний кодекс РФ від 29.12.2004 з останніми змінами від 31.12.2005 (Відомості Верховної. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; РГ. 2005. N 297)
КоАП РФ - Кодекс РФ про адміністративні правопорушення від 30.12.2001 з останніми змінами від 31.12.2005 (Відомості Верховної. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1; РГ. 2005. N 297)
Лісовий кодекс РФ - Лісовий кодекс РФ від 29.01.1997 з останніми змінами від 31.12.2005 (Відомості Верховної. 1997. N 5. Ст. 610; РГ. 2005. N 297)
Сімейний кодекс РФ - Сімейний кодекс РФ від 29.12.1995 з останніми змінами від 28.12.2004 (Відомості Верховної. 1996. N 1. Ст. 16; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 11)
КК РФ - Кримінальний кодекс РФ від 13.06.1996 з останніми змінами від 19.12.2005 (Відомості Верховної. 1996. N 25. Ст. 2954; 2005. N 52 (ч. I). Ст. 5574)
Митний кодекс РФ - Митний кодекс РФ від 28.05.2003 з останніми змінами від 18.07.2005 (Відомості Верховної. 2003. N 22. Ст. 2066; 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3101)
Трудовий кодекс РФ - Трудовий кодекс РФ від 30.12.2001 з останніми змінами від 09.05.2005 (Відомості Верховної. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3; 2005. N 19. Ст. 1752)
Закон про державну цивільну службу - Федеральний закон від 27.07.2004 N 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації" з останніми змінами від 02.02.2006 (Відомості Верховної. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст . 636)
Закон про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців - Федеральний закон від 08.08.2001 N 129-ФЗ "Про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців" з останніми змінами від 02.07.2005 (Відомості Верховної. 2001. N 33 (ч. I) . Ст. 3431; 2005. N 27. Ст. 2722)
Закон про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду) - Федеральний закон від 08.08.2001 N 134-ФЗ "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду)" з останніми змінами від 31.12. 2005 (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436; 2006. N 1. Ст. 17)
Закон про ліцензування окремих видів діяльності - Федеральний закон від 08.08.2001 N 128-ФЗ "Про ліцензування окремих видів діяльності" з останніми змінами від 31.12.2005 (Відомості Верховної. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430; РГ . 2005. N 297)
Закон про Уряд РФ - Федеральний конституційний закон від 17.12.1997 N 2-ФКЗ "Про Уряді Російської Федерації" з останніми змінами від 01.06.2005 (Відомості Верховної. 1997. N 51. Ст. 5712; 2005. N 23. Ст. 2197 )
Закон про технічне регулювання - Федеральний закон від 27.12.2002 N 184-ФЗ "Про технічне регулювання" з останніми змінами від 09.05.2005 (Відомості Верховної. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140; 2005. N 19. Ст. 1752)
Закон про фінансово-промислових групах - Федеральний закон від 30.11.1995 N 190-ФЗ "Про фінансово-промислові групи" (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4697)
Закон про акціонерні товариства - Федеральний закон від 26.12.1995 N 208-ФЗ "Про акціонерні товариства" з останніми змінами від 05.01.2006 (Відомості Верховної. 1996. N 1. Ст. 1; 2006. N 2. Ст. 172)
Закон про інформацію, інформатизації і захисту інформації - Федеральний закон від 20.02.1995 N 24-ФЗ "Про інформацію, інформатизації і захисту інформації" з останніми змінами від 10.01.2003 (Відомості Верховної. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167)
Закон про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ - Федеральний закон від 06.10.1999 N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" з останніми змінами від 15.02 .2006 (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; РГ. 2006. N 35)
Закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування - Федеральний закон від 06.10.2003 N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" з останніми змінами від 15.02.2006 (Відомості Верховної. 2003. N 40. Ст. 3822; РГ . 2006. N 35)
Закон про основи соціального обслуговування населення - Федеральний закон від 10.12.1995 N 195-ФЗ "Про основи соціального обслуговування населення в Російській Федерації" з останніми змінами від 22.08.2004 (Відомості Верховної. 1995. N 50. Ст. 4872; 2004. N 35. Ст. 3607)
Федеральний закон від 22.08.2004 N 122-ФЗ - Федеральний закон від 22.08.2004 N 122-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям федеральних законів" Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" з останніми змінами від 10.01.2006 (Відомості Верховної. 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 3. Ст. 280)
Указ N 314 - Указ Президента РФ від 09.03.2004 N 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади" з останніми змінами від 23.12.2005 (Відомості Верховної. 2004. N 11. Ст. 945; 2005. N 52 (ч. III). Ст. 5690)
Указ N 649 - Указ Президента РФ від 20.05.2004 N 649 "Питання структури федеральних органів виконавчої влади" з останніми змінами від 03.10.2005 (Відомості Верховної. 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 41. Ст. 4119)
Указ N 824 - Указ Президента РФ від 23.07.2003 N 824 "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи у 2003 - 2004 роках" (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046)
ПЕРЕДМОВА
В останні роки в нашій країні ведуться реформи в багатьох сферах державного і суспільного життя. Не обійшли вони стороною і сферу управління. Проведена адміністративна реформа спрямована, в першу чергу, на створення оптимальної системи державного управління. Ефективна державна влада необхідна для вирішення нагальних соціально-економічних проблем, для підвищення рівня і якості життя населення.
У сучасному світі помітні тенденції нового розуміння ролі держави, її функцій, взаємовідносин суспільства і держави, її органів. У результаті цього в ряді країн виникла необхідність проведення адміністративних реформ. Їх досвід показує, що це тривала, складна робота, що вимагає зусиль всього суспільства і, що важливо, відкритості влади для діалогу з ним. У той же час поспішні та непродумані рішення можуть призвести до значних економічних і соціальних втрат.
Реформування управління - це не тільки і не стільки зміна структури і штатів, скільки перегляд повноважень органів виконавчої влади, вдосконалення механізмів реалізації цих повноважень і функцій. З іншого боку, перерозподіл повноважень, усунення дублювання, ліквідація зайвих функцій - не самоціль, а об'єктивно необхідна складова адміністративної реформи. У той же час ця складна і відповідальна задача повинна вирішуватися з урахуванням неприпустимість "втрати" важливих і необхідних суспільству функцій.
Проведені перетворення повинні сприяти скороченню адміністративного тиску на підприємницькі структури, наведення належного порядку в сферах, де присутній надлишкове державне втручання. Ефективність діяльності держави визначається не стільки широтою охоплення контрольованих ним сфер, скільки реальним дотриманням громадських інтересів, дієвістю політичних і правових механізмів в країні.
Адміністративна реформа в Російській Федерації ще далека до завершення, однак з певних її результатами вже можна зробити кілька висновків. У результаті реалізації початкового етапу адміністративної реформи в Росії створено необхідні умови для комплексної модернізації системи управління. Враховуючи сказане, а також те, що реформа системи управління є одним з важливих умов соціально-економічного розвитку країни, розпорядженням Уряду РФ від 25.10.2005 N 1789-р були схвалені Концепція адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006 - 2008 роках і план заходів щодо її проведення. У них визначені цілі, завдання, терміни та етапи реформи. Основна відповідальність за реалізацію адміністративної реформи як і раніше лягає на Урядову комісію з проведення адміністративної реформи.
Пропонована читачеві книга дає уявлення про основні напрями реформи системи управління в Росії, про що виникли в її ході проблеми, дозволяє оцінити наукову вмотивованість проведеної роботи і на цій основі продовжити пошук оптимального шляху подальшого проведення адміністративної реформи в інтересах усього суспільства.
Керівник Апарату Уряду
Російської Федерації -
Міністр Російської Федерації,
кандидат економічних наук
С.Є. Наришкін
ВСТУП
Проведення адміністративних реформ у Росії має тривалу історію. Перебудови центрального апарату державного управління проводилися і в Російській імперії, і в роки радянської влади. Але після розпаду СРСР належало по-новому осмислити ситуацію і роль виконавчої влади, подолати спрощений погляд на державу як сукупність органів та установ, зрозуміти, що виконавча влада є самостійною гілкою державної влади, нерозривно пов'язаної з інтересами суспільства, і вся її робота повинна бути спрямована на максимальне задоволення потреб різних груп населення. У зв'язку з цим до кінця 90-х рр.. минулого століття остаточно утвердилася думка про необхідність проведення в Росії реформ і, перш за все, реформи адміністративної.
Загальновідомо, що для проведення масштабної реформи необхідно визначити її мету, що підлягає реформуванню, етапи проведення реформи, необхідні кошти.
Під "адміністративною реформою" прийнято розуміти перетворення в системі органів виконавчої влади з метою створення реально діючої єдиної системи виконавчої влади, що працює в "автоматичному режимі" на користь суспільства. Об'єктом реформи стали федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади суб'єктів РФ, державні організації при органах виконавчої влади, інші системи управління, що володіють державно-владними повноваженнями. Адміністративну реформу передбачалося проводити в кілька етапів.
У 2004 р. знову була затверджена структура федеральних органів виконавчої влади, відповідно до якої кількість федеральних органів виконавчої влади істотно скоротилася. Раніше Президентом РФ були створені сім федеральних округів і проведені великі заходи по посиленню єдності виконавчої влади. Надалі була проведена спеціалізація федеральних органів виконавчої влади та створена їх нова типологія. З'явилися федеральні міністерства, основною метою діяльності яких є визначення державної політики в дорученій їм сфері діяльності та нормотворчість; федеральні служби, основною функцією яких є державний контроль і нагляд; федеральні агентства, покликані організувати надання державних послуг і управління державним майном. У результаті поряд з скороченням числа федеральних органів виконавчої влади відбувся перерозподіл повноважень між ними, скасована частина дублюючих і надлишкових функцій цих органів влади.
Включені в роботу матеріали були підготовлені в різний час колективом Інституту для вирішення завдань, висунутих у процесі проведення адміністративної реформи та оптимізації механізму управління. Їх зміст дозволяє глибше зрозуміти сутність і послідовність проведених перетворень у сфері державного управління, дає уявлення про те, як просувалася адміністративна реформа, які питання вдалося вирішити, над чим ще належить серйозно працювати. Авторами розглядається не все коло питань проведення адміністративної реформи, а тільки ті, в обговоренні яких вони безпосередньо брали участь.
<***> Див розпорядження Уряду РФ від 25.10.2005 N 1789-р.
Зміни, що відбулися у виконавчій владі на федеральному рівні, не могли не торкнутися і рівень суб'єктів Російської Федерації. Тим більше, що конституційно-правова реформа, проведена в суб'єктах, тепер безпосередньо пов'язана з адміністративною.
Прийняття Федерального закону від 04.07.2003 N 95-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", вирішального питання державного устрою в суб'єктах РФ, створило умови для уточнення обсягу повноважень органів влади з предметів спільного ведення, що і було закріплено Федеральним законом від 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Іншими словами можна сказати, що зміцнення системи влади на всіх рівнях спричинило розвиток процесів щодо розмежування повноважень, у тому числі між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Це, так би мовити, "ланки одного ланцюга", що, по всій видимості, не враховувалася при плануванні адміністративної реформи. Тому вилучення в органів виконавчої влади суб'єктів РФ більшої частини управлінських функцій, таких, як координація, планування, прогнозування, облік, збір інформації, організація, забезпечення та ін, здійснене Федеральним законом від 22.08.2004 N 122-ФЗ, по-перше, істотно змінило адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади на регіональному рівні.
В областях і краях стали створюватися міністерства з галузевою компетенцією, в республіках - служби і агентства з надання державних послуг; органи виконавчої влади суб'єктів РФ в основному втратили здатність своєчасно і якісно здійснювати регіональне управління, оскільки були зруйновані взаємні зв'язки (між федеральними та регіональними органами влади ) та органи виконавчої влади суб'єктів РФ залишилися, що називається, "наодинці зі своїми проблемами".
По-друге, в суб'єктах РФ різко зросла кількість територіальних структур федеральних органів виконавчої влади. Наприклад, у сфері екології та охорони навколишнього середовища територіальні управління Міністерства природних ресурсів РФ стали "дробитися" по об'єктах управління (територіальне управління з водних ресурсів, територіальне управління лісового господарства, територіальне управління з надрокористування і т.д.).
По-третє, з'явилася неясність в обсягах повноважень деяких галузевих органів виконавчої влади - федеральних і суб'єктів РФ з проведення державного контролю та різного роду експертиз. Наприклад, із законодавства стало незрозуміло, які саме органи виконавчої влади відповідальні за проведення екологічного контролю та екологічної експертизи. Більш того, використовувана при встановленні обсягу повноважень органів виконавчої влади термінологія вносить плутанину у визначення суб'єкта управління.
Так, з використовуваного в законодавстві поняття "спеціально уповноважений орган у сфері охорони навколишнього середовища" не можна визначити, про який саме органі влади йде мова: про Міністерство природних ресурсів РФ, про одного з підвідомчих йому федеральному агентстві або про Ростехнагляді Росії.
При вживанні в Федеральному законі від 20.12.2004 N 166-ФЗ "Про рибальство та збереження водних біологічних ресурсів" поняття "федеральний орган виконавчої влади, який здійснює контроль у галузі рибальства та збереження біоресурсів, а також середовища їх проживання" не можна визначити, мова йде про Федеральній службі з ветеринарного і фітосанітарного нагляду або про Прикордонній службі Федеральної служби безпеки РФ.
По-четверте, федеральні закони, прийняті як результат розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів і, по суті, є вже результатом адміністративної реформи, змінюють зміст (предмет) правового регулювання.
Наприклад, зміна обсягу повноважень органів виконавчої влади, передбачене в Основах законодавства РФ про охорону здоров'я громадян від 22.07.1993, спричинило зміну правового статусу одержувачів бюджетних коштів. В Основах законодавства раніше вживалося поняття "установа в області охорони здоров'я громадян", і ці установи мали статус державних і муніципальних. Дане поняття замінено на поняття "організації в області охорони здоров'я громадян", які, як відомо, можуть бути і приватними. Отже, одержувачами бюджетних коштів тепер виступають і приватні організації, що здійснюють свою діяльність в області охорони здоров'я громадян. Такі ж корективи торкнулися і сфери освіти.
Законодавством в галузі культури змінені форми власності на об'єкти культурної спадщини (пам'ятки історії та культури). Раніше вони належали тільки державі і муніципалітетам, тепер, і це закріплено Федеральним законом від 22.08.2004 N 122-ФЗ, зазначені об'єкти можуть належати і приватним особам.
По-п'яте, в результаті впливу адміністративної реформи на законодавство змінюються методи правового регулювання.
Наприклад, федеральні органи виконавчої влади отримали право здійснювати державний контроль, регулюючи порядок його проведення відомчими актами. Визначення такого порядку при відсутності законодавчо встановлених основ про процедури контролю неминуче спричинить використання різних підходів до його проведення. Подібна ситуація в Росії вже була в 90-х рр.. минулого століття і призвела до масового порушення прав громадян та суб'єктів підприємницької діяльності, знадобилося чимало зусиль, щоб змінити ситуацію.
По-шосте, адміністративна реформа не зовсім адекватно відбилася на процесах реалізації нормотворчої функції Уряду РФ.
За адміністративно-правовим статусом Уряд РФ є найвищим органом виконавчої влади, тому на нього покладається організація виконання законодавства. Але сучасний законодавець йде іншим шляхом: на Уряд РФ лягає основне навантаження щодо встановлення порядків, переліків, тарифів, ставок, квот і т.д. на виконання федеральних законів, що істотно ускладнює організацію його діяльності. У результаті - основну частину часу Уряд РФ має присвятити нормотворчості, а не основній своїй меті - організації виконання законодавства.
Наприклад, на виконання Федерального закону від 20.08.2004 N 117-ФЗ "Про накопичувально-іпотечній системі житлового забезпечення військовослужбовців" Уряд РФ зобов'язане видати не менше 30 нормативних правових актів, на розробку і підготовку яких повинен піти не один рік (у зв'язку з їх складністю), тому поки не прийнята і половина таких актів.
Аналіз федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ показав, що воно (законодавство) не здатне реагувати оперативно, тобто змінюватися відповідно до положень адміністративної реформи. Тому велика частина правового регулювання щодо повноважень федеральних і регіональних органів виконавчої влади, особливо про уточнення їх обсягів і розподілу, встановлюється на підзаконному рівні, а точніше - за допомогою регулювання правовими актами федеральних міністерств.
Суб'єкти РФ на адміністративну реформу реагують з певним своєрідністю. Вони або приймають закони, які не відповідають знову прийнятому федеральному законодавству, або скасовують свої закони і правові акти замість того, щоб доопрацювати їх, або нічого не роблять, займаючи вичікувальну позицію.
Як підсумок - реалізація суб'єктами РФ прийнятих і змінених (доповнених) федеральних законів і нормативних правових актів, пов'язаних з адміністративною реформою, розтягнулася на місяці, але може розтягнутися і на роки. При цьому вона буде відбуватися з особливостями, що не сприяють ефективності державного регіонального управління, що допускають вільне (вільне) тлумачення норм федерального законодавства, а також із напрямком великої кількості запитів, прохань і інших звернень до федеральних органів державної влади (Державної Думи <*>, Уряд РФ, Конституційний Суд РФ і т.д. <**>).
--------------------------------
<*> Дума Ставропольського краю зверталася до Державної Думи з проханням повернути суб'єктам РФ повноваження у сфері природокористування, охорони навколишнього середовища та екологічного управління. Рязанська обласна дума направляла до Державної Думи звернення про негативну тенденцію в правоохоронному законодавстві, викликаної внесеними Федеральним законом від 22.08.2004 N 122-ФЗ змінами до чинного законодавства, з проханням роз'яснити, як застосовувати нове законодавство.
<**> Архангельським обласним зборами депутатів Постановою від 26.04.2005 N 102 було прийнято рішення про направлення звернення Зборів в Уряд РФ, Рада Федерації, Державну Думу з питання виконання Федерального закону від 22.08.2004 N 122-ФЗ. Подібні звернення були направлені і іншими суб'єктами РФ.
Якщо адміністративна реформа буде й далі впливати на законодавство таким чином, то виникне необхідність наводити його в більш-менш струнку систему.
Вважаємо, що цього можна уникнути, якщо при проведенні наступних етапів адміністративної реформи передбачити:
1) її достатнє правове забезпечення.
Для проведення наступних етапів адміністративної реформи необхідно прийняти: закони загального характеру, виходячи з яких можна буде визначити (встановити на підзаконному рівні) процедури для здійснення певних функцій органів державної влади (щодо організації та забезпечення діяльності, вирішенню функціональних завдань, прийняття рішень, порядку інформаційного забезпечення органів влади, ведення контролю, подолання юридичних колізій і т.д.), механізми взаємодії між органами влади всіх рівнів (федерального, регіонального, місцевого) та іншими суб'єктами управління; закони спрямованого впливу, в тому числі встановлюють відповідальність органів виконавчої влади за результати своєї діяльності;
2) планування заходів з адміністративної реформи на базі законодавчо встановлених норм і положень.
Зберігаючи спадкоємність наявного законодавства про органи виконавчої влади, необхідно нове законодавство, пов'язане з адміністративною реформою, взаємопов'язувати з основними цілями (завданнями) діяльності виконавчої влади, а приймаючи його, враховувати, що будь-які непродумані дії завдають величезної шкоди системі державного управління. Тому заходи з адміністративної реформи слід проводити в кілька етапів, поступово змінюючи процедури, режими, обсяг повноважень органів виконавчої влади тощо;
3) прогнозування наслідків проведених заходів для законодавства про компетенцію органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів РФ;
4) постійне інформування органів влади і населення про проведені в рамках адміністративної реформи заходах, плановані заходи та очікувані результати;
5) моніторинг правових актів, що застосовуються в ході проведення адміністративної реформи;
6) постійне навчання цивільних державних службовців і муніципальних службовців з питань законопроектної та нормотворчої діяльності, пов'язаної з проведенням адміністративної реформи.
ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ПРОВЕДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ РЕФОРМ
Кінець XX - початок XXI ст. ознаменувалися проведенням в переважній більшості країн масштабних адміністративних реформ. Відмова від бюрократичних принципів і методів як основи державного управління, з одного боку, і спроби формування нового типу організації управління суспільством - з іншого, дозволили західним ученим назвати адміністративні реформи антибюрократичної революцією.
Необхідність подібного оновлення, на думку реформаторів, зумовлюється особливостями постіндустріального суспільства: процесами прискорення суспільного розвитку, технологічною революцією, наполегливістю споживачів, високим рівнем освіти працівників <*>. Строго централізовані бюрократичні вертикалі виявилися нездатними вирішувати нові завдання і забезпечувати як державну, так і суспільну мобільність. У зв'язку з цим у багатьох країнах переглядається роль міністерств у системі державного управління.
--------------------------------
<*> Про це див., наприклад: Осборн Д., Пластрік П. Керування без бюрократів. М., 2001. С. 52.
Ще з кінця XIX ст. міністерська система західних країн виявила обмеженість своїх можливостей у керівництві економікою і у вирішенні соціальних проблем. Для допомоги міністерствам були створені функціональні децентралізовані установи - незалежні агенції в США, публічні корпорації у Великобританії, публічні установи у Франції і т.п. Децентралізовані структури отримували широкі управлінські повноваження і тому ставали суб'єктами публічного права, як, наприклад, Федеральна торгова комісія в США. Але в задачі децентралізованих установ входила і конкретна комерційна, господарська діяльність, тому вони діяли і як суб'єкти приватного права. Отримуючи повноваження, надані їм за законом, вони були вільні у виборі методів і форм своєї діяльності, відповідали перед державними органами лише за законність своїх дій. Вони не підпорядковувалися міністерствам у своїй поточній діяльності, але оцінювалися ними за кінцевими результатами <*>.
--------------------------------
<*> Див докладніше: Адміністративне право зарубіжних країн / За ред. О.М. Козиріна і М.А. Штатіной. М., 2003. С. 58 - 72.
Протягом усього XX ст. міністерства залишалися основними, а децентралізовані установи - допоміжними структурами державного апарату.
З середини XX ст. багато держав у зв'язку з ускладненням управлінських завдань і впровадженням у державне управління досягнень науково-технічної революції переглянули основні підходи до організації міністерств. Найбільш перспективним був визнаний не галузевий, а предметно-цільовий принцип організації центральних органів управління. У результаті для вирішення найважливіших суспільно-політичних проблем (ефективного функціонування економіки, створення комфортної навколишнього середовища тощо) створювалися суперміністерство. Нові органи об'єднували роботу колишніх галузевих міністерств і економили тим самим як фінансові, так і кадрові ресурси. Змінювалися функції міністерств - головними ставали координація і контроль, а не керівництво.
У завдання суперміністерство входив і контроль за законністю діяльності децентралізованих установ, які стали вдалою формою установ змішаної економіки. В одних країнах, наприклад у Великобританії, децентралізовані структури успішно справлялися з керівництвом націоналізованими галузями, в інших - наприклад у Франції, вони широко використовувалися для вирішення соціально-політичних конфліктів, але в переважній більшості країн вони стали головною сполучною ланкою між державою і приватним бізнесом.
Багатьом децентралізованим структурам держава делегує свої функції з регулювання суспільних процесів. В окремих сферах стихійно створені регулюючі організації настільки успішно справлялися із завданнями встановлення загальних правил ведення бізнесу, що держава стала лише санкціонувати вдало знайдені норми. Так, у США принципи добросовісної реклами були розроблені так званими комітетами пильності, створеними ще на початку XX ст., Але пізніше перетвореними в бюро кращого бізнесу (Better Business Bureau). Оскільки їм вдалося створити ефективну систему контролю за рекламою, відпала необхідність приймати загальне федеральне законодавство про рекламу.
Враховуючи нове перерозподіл функцій між державою і суспільством, держава прагне зберегти за собою, перш за все, питання стратегічного управління суспільством. У зв'язку з цим робляться спроби розділити рівні стратегічного і поточного управління в державному апараті.
Найбільш радикальні структурні реформи, проведені в країнах англосаксонської правової родини (насамперед у Великобританії, Австралії, Нової Зеландії). Створено трехзвенная система центрального управління: міністерства - відомства - децентралізовані структури. Міністерствам відведені функції стратегічного управління у відповідній сфері. Відомства, що укладають з міністерствами договори, покликані організовувати виконання конкретних програм. Децентралізовані структури, які можуть бути як державними, так і приватними установами, безпосередньо надають громадянам та юридичним особам публічні послуги. Таким чином, переглянувши міністерську систему, англосаксонські країни відмовилися від класичних централізованих вертикалей бюрократичного типу.
В даний час загальновизнано, що адміністративні традиції в цих країнах сприяють формуванню більш гнучких і результативних форм управління. Країни континентальної правової сім'ї в цілому проводять реформи такої ж спрямованості, але менш кардинальні по суті і більш консервативні за формою. Однак у всіх західних країнах формується система взаємного співробітництва централізованих і децентралізованих, державних і приватних установ, перерозподіляються їх ролі в рамках єдиної системи публічного управління.
Триланкового структура центрального управління була введена і в Російській Федерації при проведенні адміністративної реформи. Як відомо, в системі федеральних органів виконавчої влади утворені: федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства <*>. Однак якщо в Росії всі вони створені як ланки єдиної управлінської вертикалі, то в західних країнах трехзвенная система об'єднує не тільки централізовані органи, а й децентралізовані установи, а також приватні структури.
--------------------------------
<*> Указ N 314, Указ N 649.
З іншого боку, структурним реформам західних країн передував тривалий період змін у взаємозв'язках органів управління, суспільства і приватних осіб. Структурні реформи з'явилися наступним етапом перетворень державного апарату після вдало проведених процедурних та функціональних реформ.
Спочатку Закон про адміністративну процедуру США <*>, а потім і відповідні закони в європейських державах <**> встановили обов'язки державних службовців перед громадянами, визначили загальні принципи та порядок розгляду адміністративних справ. Якщо раніше принцип анонімності державної служби вважався основним, то з другої половини XX ст. діяльність державного апарату стає все більш відкритою.
--------------------------------
<*> Закон про адміністративну процедуру США 1946 Див: Правила адміністративної процедури. Звід законів США. Титул 42, гл. 20 / / Сполучені Штати Америки. Конституція і законодавчі акти. М., 1993. С. 256 - 284.
<**> Див, наприклад: Федеральний закон про адміністративні процедури від 20.12.1968 (Швейцарія) / / Екштайн К., Шафхаузер Р., Вершинін С. Як упорядкувати відносини громадянина і чиновника? М., 2000; Закон про загальний адміністративному праві / / Голландська правова культура / Відп. ред. В.В. Бойцова і Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Comun / / Boletin Oficial de Espana de 27 de Noviembre de 1992.
Процедурні реформи змінюють статус державних службовців. Державним службовцям ставиться в обов'язок надання приватним особам інформації про хід розгляду адміністративних справ. Формуються правові інститути, що забезпечують оцінку праці державних службовців за новим критерієм - якості надаваних населенню послуг.
Переглядається концепція державної служби, закріплюється принцип служіння суспільству. Розробляються механізми забезпечення відкритості державної служби та можливості контролю суспільства за діями державних службовців. Удосконалюється робота адміністративних судів в одних країнах (Німеччина), систематизується і регламентується діяльність органів адміністративної юстиції - в інших (Великобританія).
У Росії структурні адміністративні реформи повинні були проходити в рамках глибокого комплексного реформування державного апарату. Але функціональні реформи апарату управління ще не реалізовані, а завдання проведення процедурних адміністративних реформ тільки ставляться.
У західних країнах до кінця XX ст. змінився підхід до розуміння адміністративних реформ. Адміністративне реформування визнано однією з найважливіших, постійно реалізованих функцій держави, що здійснюється з метою модернізації всіх сутнісних та змістовних компонентів державного управління. Коригування структури, функцій і кадрів державного управління проводиться постійно і у багатьох країнах планомірно.
Таким чином, в даний час у західних країнах вже визначилися основні умови ефективності структурних адміністративних реформ: комплексний характер, що враховує складність і взаємопов'язаність різних ланок і рівнів управління; передача багатьох управлінських функцій децентралізованим установам, більш ефективно працюють з конкретними клієнтами на правах агента, що надає публічні послуги; перерозподіл управлінських функцій з урахуванням необхідності виділення рівня стратегічного керівництва областю чи сферою управління. Звичайно, ці положення відображають сучасний рівень розвитку західних країн і застосовні перш за все до них. Але й іншим державам, які, подібно Росії, вирішують складні, часом унікальні завдання вдосконалення свого державного апарату, варто враховувати досвід західних країн.
Оскільки в Росії структурна реформа випередила функціональну та перерозподіл функцій управління між федеральним, регіональним і місцевим рівнями ще не завершено, навряд чи варто очікувати в найближчому майбутньому підвищення ефективності роботи державного апарату. Як показує багатовікова практика, в управлінні визначальними є не структурні, а функціональні питання. Антибюрократические реформи тільки тоді стануть ефективними, коли в апарат державного управління будуть впроваджуватися небюрократичне методи і принципи діяльності. Ще тільки попереду створення децентралізованих управлінських структур, вироблення нових принципів взаємовідносин суспільства і держави.
Розділ I. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦІЙ
ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1. Правотворча ФУНКЦІЯ
В даний час спостерігається тенденція посилення ролі виконавчої влади. Діяльність з організації соціального життя суспільства - встановлення громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, керівництво галузями соціальної дійсності, захист прав і свобод громадян і т.п. - Потребує можливості видавати, застосовувати правові норми і карати за їх порушення. При цьому, як свідчить практика, діяльність виконавчих органів не вичерпується і часто не може вичерпуватися лише виконанням законів. Тому цілком закономірно положення про те, що однією з найважливіших функцій виконавчої влади є правотворча функція.
У юридичній науці правотворчість розуміється в двох аспектах. У вузькому сенсі це сам процес створення правових норм компетентними органами або безпосередньо народом. У широкому трактуванні даний процес починається з моменту правотворчого задуму і закінчується практичним втіленням юридичної норми (підготовка проекту, обговорення та узгодження, прийняття, опублікування і т.д.) <*>.
--------------------------------
<*> Теорія держави і права: Курс лекцій / За ред. Н.І. Матузова і А.В. Малько. М., 2001. С. 412.
У зв'язку з цим правотворчу функцію федеральних органів виконавчої влади можна розглядати і як участь у законопроектної діяльності (розробка законопроектів, підготовка висновків до них тощо), і як безпосереднє створення (скасування або зміна) нормативних правових актів з метою реалізації своєї компетенції .
У контексті проведеної адміністративної реформи найбільшу теоретичну і практичну значущість набуває діяльність федеральних органів виконавчої влади, безпосередньо спрямована на створення нормативно-регулюючих положень в межах своєї компетенції.
Акти федеральних органів виконавчої влади досить численні, оскільки покликані здійснювати більш конкретне і оперативне регулювання, ніж це робить закон, а також нормативні укази Президента РФ і постанови Уряду РФ, що відображають лише найбільш значущі і стійкі відносини. Подібні акти дозволяють охопити спектр подробиць і особливостей, які не можуть бути враховані в рамках закону та інших актів вищої юридичної сили.
Відмінними рисами актів федеральних органів виконавчої влади є конкретність і детальність регулювання суспільних відносин і найбільша ступінь динамічності і рухливості.
Загальновідомо, що прийняття правового акту - це форма державного управління, де акт є функціональне засіб управління. Юридична сила правових актів визначається місцем органу влади в системі, обсягом його компетенції щодо реалізації державно-владних повноважень.
Однією з серйозних проблем у правотворчості федеральних органів виконавчої влади можна назвати проблему встановлення меж нормотворчості.
Науці давно відомі основні і розвиваючі (похідні) види правотворчості. Як розвивального можуть використовуватися:
доповнення як один із способів (форм) структурної зв'язку розвивального акту з основним, формує систему законодавства. Воно має місце у випадках, коли орган влади або управління уповноважений обирати різні варіанти розвивального основний акт правила поведінки;
конкретизація як спосіб структурної зв'язку актів, використовуваний для досягнення інших цілей розвивального правотворчості. Тут організатор-виконавець не вибирає варіант рішення, так як він логічно передбачається вмістом основного акта, хоча текстуально і не сформульований;
деталізація як форма структурної залежності актів. Вона не призводить до утворення нових норм права, але потрібна в тих випадках, коли необхідно визначити порядок дії нових норм основного акту, "включити" їх у систему чинного законодавства.
Кожна з наведених форм співпідпорядкованості актів є специфічний спосіб правотворчості, і, взяті в системі, вони дозволяють вирішувати його функції.
Акти, які регулюють здійснення федеральними органами виконавчої влади своїх повноважень, в більшості випадків можуть містити управомочивающие і зобов'язують норми. Це пояснюється тим, що природа здійснення державних повноважень інша, ніж внутрішньоорганізаційна. Наприклад, передаючи ті чи інші права на виконання державних функцій суб'єктам РФ, федеральне міністерство повинно залишатися тим організуючим центром, який керує здійсненням функцій державного управління. Основною формою такого керівництва залишається саме нормативне регулювання з виконання органами влади суб'єктів РФ переданих їм функцій федеральних міністерств.
Правові акти федеральних органів виконавчої влади представляють своєрідну підсистему в загальній правовій системі Росії. Класифікацію актів органів виконавчої влади проводили багато вчених: по суб'єктам, за змістом, за формою і порядком прийняття <*> і т.д.
--------------------------------
<*> Див, наприклад: Селищева Н.Г. Нормативні акти радянського державного управління: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1954; Ноздрачов А.Ф. Нормативні акти міністерств і відомств СРСР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968; Шадрін І.П. Підготовка і прийняття управлінського рішення. Якутськ, 1970; Васильєв Р.Ф. Правові акти органів управління. М., 1970; Коренєв А.П. Кодифікація радянського адміністративного права. М., 1970; Самощенко І.С. Проблеми вдосконалення радянського законодавства / / Радянська юстиція. 1975. N 4; Лазарєв Б.М. Деякі питання теорії актів державного управління та управлінських рішень / / Проблеми держави і права. М., 1976; Міцкевич А.В. Акти вищих органів радянської держави. М., 1976; Юсупов В.А. Визначення поняття акту правозастосовчої діяльності органу державного управління / / Вісник Моск. ун-ту. Сер. 6. Право. 1978. N 3; Тихомиров Ю.А. Правове забезпечення управління. М., 1987.
Вперше уніфікація видів відомчих нормативних актів була здійснена Постановою Уряду РФ від 13.08.1997 N 1009 "Про затвердження Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації" (далі - Правила).
Зазначена Постанова дало вичерпний перелік видів нормативних правових актів, які могли видавати федеральні органи виконавчої влади. Відповідно до даного документа нормативні правові акти приймалися у вигляді постанов, наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень. Істотне значення мав заборону видання нормативних правових актів у вигляді листів і телеграм.
Правилами було встановлено, що нормативний правовий акт може видаватися спільно кількома федеральними органами виконавчої влади або одним з них за погодженням з іншими.
Проект нормативного правового акта підлягає погодженню з зацікавленими органами виконавчої влади, якщо таке узгодження є обов'язковим згідно з законодавством Російської Федерації, а також якщо в нормативному правовому акті містяться положення, норми та доручення, що стосуються інших міністерств чи інших федеральних органів виконавчої влади.
Один з найбільш складних етапів у процесі прийняття нормативного акту - його підготовка. Зазвичай підготовка проекту нормативно-правового акта покладається на один або кілька структурних підрозділів федерального органу виконавчої влади з урахуванням їх функцій та компетенції. Правила встановлювали, що при цьому визначаються коло посадових осіб, відповідальних за підготовку проекту, термін підготовки, а при необхідності - організації, які залучаються до цієї роботи. У підготовці проекту обов'язково бере участь юридична служба федерального органу виконавчої влади.
У процесі роботи над проектом нормативного правового акта повинні бути вивчені мають відношення до теми проекту законодавство РФ, практика застосування відповідних нормативних правових актів, наукова література та матеріали періодичної преси з даного питання, а також дані соціологічних та інших досліджень, якщо такі проводилися. Це положення закріплене в п. 5 Правил, однак, як свідчить практика роботи над проектами нормативних правових актів міністерств, воно не завжди дотримується, що часом призводить до підготовки "вузьковідомчих" актів, відірваних від дійсності, а також не враховують стан правового регулювання в тій чи іншій сфері.
Важливо, що одночасно з розробкою проекту нормативно-правового акта мають бути підготовлені пропозиції про зміни і доповнення або визнання такими, що втратили силу відповідних актів або їх частин, виданих раніше.
Пункт 9 Правил встановлював, що підписаний (затверджений) нормативний правовий акт повинен мати такі реквізити:
найменування органу (органів), що видав акт;
найменування виду акта та його назва;
дата підписання (затвердження) акта та його номер;
найменування посади та прізвище особи, яка підписала акт.
Нормативний правовий акт, виданий спільно з іншими федеральними органами виконавчої влади, повинен мати відповідні номери і єдину дату.
Нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій, що мають міжвідомчий характер, незалежно від терміну їх дії, в тому числі акти, які містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, підлягають державній реєстрації в Мін'юсті Росії, яке веде державний реєстр нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.
Однак у літературі абсолютно справедливо зверталася увага на той факт, що положення про окремі федеральних органах виконавчої влади регулюють питання про види видаються актів у дещо іншому ключі, ніж Правила.
Наприклад, існують положення, які передбачають можливість видання інших видів нормативних правових актів, найменування яких не регламентовані Правилами. Відповідно до підп. 7 п. 10 Положення про Міністерство оборони РФ, затвердженого Указом Президента РФ від 16.08.2004 N 1082, цей федеральний орган має право видавати накази, директиви, положення, настанови, інструкції, статути та інші нормативні акти, в необхідних випадках - спільно з іншими федеральними міністерствами та іншими федеральними органами виконавчої влади. Подібне регулювання є не зовсім доцільним, у зв'язку з чим можна запропонувати, щоб всі види актів федеральних органів виконавчої влади знайшли своє відображення в єдиному нормативному правовому акті, затвердженому Урядом РФ <*>.
--------------------------------
<*> Кучерова Т.Є. Акти федеральних органів виконавчої влади: сучасне трактування / / Проблеми реалізації закону: Матеріали наук.-практ. конф. молодих вчених, аспірантів і здобувачів (Москва, 24.05.2004). М., 2004. С. 29, 30.
У ході проведення адміністративної реформи відбулися структурні зміни в системі федеральних органів виконавчої влади. Відповідно до Указу N 314 в основу формування системи і структури федеральних органів виконавчої влади покладено принцип спеціалізації цих органів і розподілу функцій між ними за характером їх компетенції, сформульований у теорії американського вченого Л. Уайта. Формування за таким принципом, з одного боку, призвело до істотного скорочення кількості органів виконавчої влади, що мають право займатися нормотворчістю, а з іншого - знизило роль виконавчої влади у правотворчому процесі, а відповідно і в регулюванні цілого кола суспільних відносин.
Згідно з Указом N 314 у систему федеральних органів виконавчої влади входять федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства. Указ встановлює, що федеральне міністерство здійснює правове регулювання, а саме видання на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, нормативних указів Президента РФ, нормативних постанов Уряду РФ обов'язкових для виконання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами та громадянами нормативних правових актів, що містять правила поведінки, що поширюють свою дію на невизначене коло осіб. Звідси цілком очевидно, що до компетенції федеральних міністерств включається можливість нормотворчості.
Що ж стосується федеральних служб і федеральних агентств, то Указ N 314 не допускає можливості здійснення цими органами влади у встановленій сфері діяльності нормативно-правового регулювання. Отже, федеральні служби й агентства мають право видавати тільки індивідуальні правові акти.
У той же час Указ N 314 містить положення про те, що в деяких випадках федеральні служби й федеральні агентства можуть займатися нормотворчістю. Таке можливо у випадках, встановлюваних указами Президента РФ чи постановами Уряду РФ.
Виникає питання: наскільки такий підхід законодавця доцільний, чи відповідає він тим завданням, які повинні бути вирішені в ході адміністративної реформи і, в цілому, - чи сприяє таке рішення оптимізації діяльності виконавчої влади? Відповіді на це запитання поки немає.
А поки Федеральний закон від 20.12.2004 N 166-ФЗ "Про рибальство та збереження водних біологічних ресурсів" встановлює, що федеральний орган виконавчої влади, який здійснює нормативно-правове регулювання в галузі рибальства та збереження водних біоресурсів, визначає типи рибопромислових суден, знаряддя і способи видобутку (вилову) водних біоресурсів для здійснення прибережного рибальства. Або, наприклад, відповідно до подп. 23 п. 10 Положення про Федеральної службі з оборонного замовлення, затвердженого Указом Президента РФ від 21.01.2005 N 56с, директор Федеральної служби з оборонного замовлення (Рособоронзаказа) вирішує відповідно до законодавства РФ про державну службу та трудовим законодавством РФ питання, пов'язані з проходженням федеральної державної служби та здійсненням трудової діяльності в Рособоронзаказе, видає в межах своєї компетенції нормативні правові акти із зазначених питань.
Виходячи з аналізу чинного законодавства, можна зробити висновок, що існують деякі труднощі у визначенні повноважень федеральних органів виконавчої влади з питань нормотворчості. Лише окремими федеральними законами передбачено, що ті чи інші федеральні органи виконавчої влади мають право встановлювати правила, порядок або положення про що-небудь. Однак ці акти не систематизовані, і в основному активність правотворчості федеральних органів виконавчої влади залежить від Президента РФ і Уряду РФ. Більшою мірою це відноситься до нормотворчості федеральних служб і федеральних агентств.
Цілком природно, що діяльність федеральних міністерств повинна служити реалізації державної політики. Ці органи відповідальні за стан справ і вирішення проблем, що виникають у тих чи інших галузях і сферах управління. Однак звідси не випливає, що призначення виконавчої гілки влади - тільки оперативне управління різними сферами життя суспільства на основі законів, прийнятих представницькими органами влади. І незважаючи на те, що російська правова доктрина традиційно грунтується на принципі поділу влади в державі і відносить правотворчу функцію перш за все до компетенції законодавчих органів, виконавча влада може істотно розвантажити парламент, звільнивши його від необхідності здійснювати правову регламентацію з другорядних питань.
Вважаємо, що за федеральними органами виконавчої влади (включаючи федеральні служби й агентства) необхідно закріплювати право нормативної регламентації різного роду питань в межах сфер їх діяльності (насамперед у формі доповнення, деталізації і конкретизації встановлених законом норм).
Глава 2. ФУНКЦІЯ ДЕРЖАВНИХ ПОСЛУГ
Поняття "державні послуги" в Росії стало використовуватися тільки в процесі проведення адміністративної реформи, хоча в багатьох зарубіжних країнах такі послуги - одна з основних форм відносин громадянина, юридичної особи і влади, де держава розглядається як "постачальник послуг". Однак поява в нашому житті державних послуг - не просте копіювання зарубіжного досвіду; за цим стоять, на наш погляд, набагато глибші причини, пов'язані зі зміною ролі і завдань держави в суспільстві, з затвердженням нових цінностей і пріоритетів.
Сутність держави та її соціальне призначення є вирішальними у визначенні спрямованості діяльності держави, її цілей і завдань. У свою чергу, функції держави залежать від тих завдань, які стоять перед суспільством на даному етапі розвитку. І завдання, і які з них функції не є довільними, вони залежать від рівня розвитку суспільства, його економічних можливостей, потреб та інтересів населення та ін На певному етапі розвитку держави та суспільства саме останнє починає визначати, що є для нього соціально значущим, що воно доручає державі, які функції на нього покладає, і тоді "державні послуги" - це система відносин особистості, юридичних осіб з державними структурами.
І в нашій країні, і за кордоном надання державних послуг тісно пов'язується з державною службою. Одним з очікуваних результатів реалізації Федеральної програми "Реформування державної служби Російської Федерації (2003 - 2005 роки)", затвердженої Указом Президента РФ від 19.11.2002 N 1336, є "досягнення якісного рівня виконання державними службовцями своїх посадових (службових) обов'язків і надаваних ними громадянам і організаціям державних послуг ".
Що ж таке державні послуги, яке їх місце в системі права, їх співвідношення з іншими поняттями? Поряд з терміном "державні послуги" нерідко можна зустріти і інший - "публічні послуги", причому часто обидва ці терміни вживаються в одному і тому ж контексті, стосовно до одних і тих же ситуацій.
Представляється, що було б невірним змішувати ці поняття, оскільки вони мають різний зміст і з різних сторін характеризують надавані послуги. У той же час і протиставляти їх було б помилковим. Одна і та ж послуга може в ряді випадків бути і державної, і публічною. Державна послуга, в першу чергу, характеризує суб'єкта, її надає: це завжди державні органи. Органи місцевого самоврядування можуть надавати аналогічні послуги, але, строго кажучи, останні не можуть розглядатися як державні виходячи з конституційного статусу цих органів.
Термін "публічні послуги" набагато ширше терміну "державні послуги", їх можуть надавати і державні, і недержавні структури, але головне, що їх об'єднує, це зацікавленість суспільства в їх виконанні, суспільний інтерес, соціальна значимість. Хто буде виконувати такі послуги - питання найчастіше для споживача вторинний, рішення якого залежить від цілого ряду обставин; при цьому одним з основних критеріїв тут є ефективність надання послуг.
До ознак публічних послуг відносять наступні:
1) вони забезпечують діяльність загальнозначущої спрямованості;
2) коло суб'єктів, які користуються такими послугами, необмежений;
3) вони здійснюються органом державної влади чи іншим суб'єктом;
4) вони грунтуються на державній власності <*>.
--------------------------------
<*> Талапіна Е., Тихомиров Ю.А. Публічні функції в економіці / / Право і економіка. 2002. N 6. С. 5.
Перші дві ознаки характерні не тільки для публічних, але й для державних послуг, два інші ознаки ширше, ніж ознаки державних послуг, що дає підставу розглядати державні та публічні послуги як частина і ціле. Останній, четвертий ознака, на наш погляд, не є самостійним і похідний від третьої ознаки, оскільки якщо ми стверджуємо, що публічні послуги здійснюються або органом державної і муніципальної влади, або іншим суб'єктом, то цілком очевидно, що надання публічних послуг може базуватися на будь-який формі власності.
Перший з наведених ознак публічних послуг - характеристика їх як діяльності загальнозначущої спрямованості - показує наявність публічного інтересу у здійсненні такої діяльності і дозволяє зробити висновок: незалежно від того, який суб'єкт (державний орган, муніципальний орган, недержавна організація) в конкретному випадку їх виконує, публічна влада зобов'язана забезпечити їх виконання. Якщо в приватному секторі бажаючих надавати певного роду публічні послуги не знайшлося або це з певних причин не під силу приватній організації, то державний, муніципальний орган зобов'язаний узяти його виконання на себе. Так, вивіз сміття, відходів, водопостачання повинні надаватися незалежно від наявності зацікавленості тих чи інших суб'єктів. І якщо зацікавленості немає, то орган публічної влади або формує такий інтерес, або бере на себе виконання публічної послуги. Таким чином, сфера суспільно значущих послуг повинна знаходитися в зоні уваги публічної влади незалежно від суб'єктів, їх надають.
Проте форми участі державних органів різняться в залежності від того, чи йде мова про державні або публічних послугах. Державні послуги передбачають безпосереднє виконання їх самими державними структурами. Що стосується публічних послуг, то державні органи можуть:
виконувати їх самостійно;
делегувати їх виконання органам місцевого самоврядування;
організувати їх виконання комерційними і некомерційними організаціями.
Кілька слів про соціальні послуги. Вони присутні в нашому житті поряд з публічними та державними послугами. Виділяють їх по тій сфері, в якій дані послуги надаються. Це сфери охорони здоров'я, культури, освіти, науки, що саме по собі вже показує їх общезначимую спрямованість і ставить в один ряд з публічними послугами. Дійсно, соціальні послуги мають усіма ознаками публічних послуг і за своєю суттю є публічними, але критерієм виділення (на відміну від державних послуг) є не коло суб'єктів, їх надають, а сфера, в якій вони реалізуються. Таким чином, соціальні послуги, як і державні, співвідносяться з публічними послугами, як частина і ціле. Що стосується співвідношення з державними послугами, то соціальні послуги надаються як державними та муніципальними структурами, так і недержавними організаціями (комерційними і некомерційними). Відповідно, соціальні послуги можуть бути і державними, і недержавними. Виходячи зі сказаного, послуги, наприклад, в галузі освіти можуть характеризуватися наступним чином:
публічна державна соціальна послуга;
публічна недержавна соціальна послуга.
Досить важливе питання про пропорції цих груп соціальних послуг з позиції дотримання публічних інтересів. Чи можлива ситуація, коли держава повністю відмовиться від надання соціальних послуг у певній галузі? На наш погляд, відповідь на це питання залежить від характеру самої соціальної послуги. Так, якщо в її основі лежать конституційні права громадян, реалізація яких повинна забезпечуватися державою, то ця послуга поряд з іншими суб'єктами повинна надаватися і державними структурами, держава в даному випадку не має права самоусунутися. Наприклад, ст. 41 Конституції України встановлено, що кожен має право на охорону здоров'я та медичну допомогу. При цьому медична допомога в державних і муніципальних установах охорони здоров'я повинна надаватися громадянам безкоштовно за рахунок коштів відповідного бюджету, страхових внесків, інших надходжень. Конституція РФ зобов'язує державу вживати заходів щодо розвитку державної, муніципальної, приватної систем охорони здоров'я, тим самим висловлюючи публічний інтерес у розвитку всіх трьох систем і, безумовно, в збереженні державної системи охорони здоров'я.
Більш того, наведена конституційна норма відповідає міжнародним нормам, зокрема ст. 25 Загальної декларації прав людини 1948 р., ст. 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 р., Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, згідно з якими держава зобов'язана забезпечувати охорону здоров'я громадян та медичну допомогу нужденним у ній. Слід уточнити, що охорона здоров'я розглядається зазначеними актами і російським законодавством значно ширше, ніж тільки медична допомога, що передбачає цілий блок публічних послуг у цій галузі.
Таким чином, соціальні послуги в області охорони здоров'я, будучи за своєю суттю публічними, можуть бути надані як державної, так і муніципальної та приватної системами охорони здоров'я, при обов'язковому збереженні державної системи, існування і розвиток якої передбачені Конституцією РФ. Що стосується пропорцій в загальному обсязі таких послуг, то вони можуть змінюватися в залежності від цілого ряду обставин, у тому числі обсягів фінансування, встановлених законодавством обмежень. У різних регіонах Росії ці пропорції можуть різнитися. Для забезпечення можливості реалізації громадянами своїх конституційних прав у галузі охорони здоров'я, їх рівності пропонується розробити стандарти державних послуг, в тому числі в галузі охорони здоров'я.
Аналогічним чином вирішується питання про державні послуги і в інших соціальних сферах. Слід зазначити, що їх надання може бути передбачено не тільки Конституцією РФ, але і федеральним законодавством. У разі зміни державної політики, пріоритетів у певній соціально значущій сфері і за відсутності конституційних норм, що зобов'язують державу надавати державні послуги, можливі не тільки зміна пропорцій, а й повна передача публічних послуг недержавному сектору.
Представляється принциповим питання про сутність державних послуг: що це - державні функції, повноваження державних органів чи щось нове, невідоме російському законодавству.
Сам термін "державні послуги", повторимо, відносно новий і зовсім недавно став входити в наше життя і в російське законодавство (яке, на жаль, визначення "державні послуги" не містить). Тим не менш у цьому сенсі, який вкладається в поняття "державні послуги", вони існували і раніше. Дійсно, в будь-якому суспільстві формуються суспільно значущі інтереси, потреби, забезпечити задоволення яких бере на себе держава. Державні послуги безпосереднім чином пов'язані з публічними функціями держави, їх надання державними структурами засновано і випливає з цих функцій.
Принциповим представляється наступне уточнення: державні послуги можуть грунтуватися не на будь-яких державних функціях. Там, де мова йде про владно-розпорядчих повноважень, не можуть мати місця державні послуги. Це, на наш погляд, є ще однією ознакою публічних, у тому числі і державних послуг. З цієї точки зору державні функції слід розділити на дві великі групи:
функції, що допускають надання державних послуг та орієнтовані на кінцевого користувача - громадянина, юридичну особу;
функції, не пов'язані з наданням державних послуг <*>.
--------------------------------
<*> Слід зазначити, що межа між зазначеними двома групами державних функцій залежить від цілого ряду об'єктивних і суб'єктивних причин.
Інвентаризація функцій федеральних органів виконавчої влади, що проводиться в рамках адміністративної реформи, показала фактичний стан справ: наскільки виконувані державою функції відбивають стратегічні цілі країни; в якій мірі повинні змінюватися ці функції при зміні методів державного регулювання, співвідношення державних інститутів та інститутів громадянського суспільства; в якому обсязі має відбуватися перерозподіл функцій, виконуваних органами виконавчої влади на різних рівнях. У процесі інвентаризації державних функцій останні були об'єднані в три групи, а саме:
група правовстановлюючих функцій;
група правозастосовних функцій;
група функцій з надання державних послуг (державні публічні послуги) та управління державним майном.
Таким чином, аналіз існуючих на той час функцій федеральних органів виконавчої влади дозволив виокремити з загального обсягу функцій і що випливають із них повноважень державних органів послуги, що надаються державними структурами громадянам та юридичним особам.
Слід зазначити, що проведений аналіз виявив і характерні недоліки в діяльності цих органів, в тому числі дублювання функцій, розосередження однорідних функцій між різними органами виконавчої влади, виконання невластивих їм функцій.
Як результат виконаної роботи президентом РФ було підписано Указ N 314, яким відповідно до наведених вище трьома групами державних функцій всі існуючі федеральні органи виконавчої влади перетворювалися у федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства. При цьому (за загальним правилом) правовстановлюючі функції покладені на федеральні міністерства, правозастосовні функції - на федеральні служби, а надання державних послуг (державні публічні послуги) та управління державним майном - на федеральні агентства.
Відповідно до Указу N 314 федеральне агентство є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює у встановленій сфері діяльності функції з надання державних послуг, з управління державним майном та правозастосовні функції, за винятком функцій з контролю та нагляду. При цьому під функціями з надання державних послуг розуміється надання федеральними органами виконавчої влади (безпосередньо або через підвідомчі їм федеральні державні установи або інші організації) безоплатно або за регульованими органами державної влади цінами послуг громадянам та організаціям у сфері освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення і в інших областях, встановлених федеральними законами.
Прийняті на виконання Указу N 314 нормативні правові акти дають нам уявлення про те, які державні послуги покликані надавати федеральні агентства.
Так, відповідно до Постанови Уряду РФ від 30.06.2004 N 320 Федеральне агентство зв'язку є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з надання державних послуг, з управління державним майном та правозастосовні функції в галузі зв'язку та інформатизації. При цьому у складі основних функцій Федерального агентства зв'язку, зокрема, визначено:
надання мають суспільну значимість послуг у сфері зв'язку та інформатизації невизначеному колу осіб на встановлених федеральним законодавством умовах, в тому числі:
забезпечення в установленому порядку розподілу та належного використання радіочастот (радіочастотних каналів) цивільного призначення та ресурсу нумерації;
підтвердження відповідності у сфері зв'язку та інформатизації;
організація в установленому порядку функціонування, розвитку та модернізації федеральної зв'язку та національної інформаційно-телекомунікаційної інфраструктури;
організація функціонування мережі центрів, що засвідчують електронного цифрового підпису.
Інше Федеральне агентство - у культурі і кінематографії - також здійснює функції з надання державних послуг, з управління федеральним майном та правозастосовні функції в своїй сфері (культури і кінематографії). Однак на відміну від Федерального агентства зв'язку види послуг, що надаються в Постанові Уряду РФ від 06.04.2004 N 191, регулює питання Федерального агентства з культури і кінематографії, не розкриті, визначені лише сфери надання послуг: культура, мистецтво, кінематографія.
Наведемо ще один приклад. На Федеральне агентство з охорони здоров'я і соціального розвитку в якості основної функції покладено надання державних послуг у сфері охорони здоров'я і соціального розвитку, в тому числі:
надання медичної допомоги;
надання послуг в області курортної справи;
організація судово-медичних та судово-психіатричних експертиз;
надання протезно-ортопедичної допомоги;
реабілітація інвалідів;
організація надання соціальних гарантій, встановлених законодавством РФ для соціально незахищених категорій громадян.
Як бачимо, поки немає однаковості в регламентації надання державних послуг відповідних сфер. Більш того, в частині прийнятих постанов Уряду РФ, які вирішують питання діяльності федеральних агентств, ця функція лише позначена, але не розкрита. Видається більш вдалим варіант, в якому дається перелік видів державних послуг, що надаються даним Федеральним агентством. При цьому вважаємо абсолютно правильним приведення відкритого переліку послуг, що дозволяє, з одного боку, його розширити, а з іншого - забезпечити надання тих послуг, які в нього ввійшли.
Представляється, що розподілом державних функцій за видами федеральних органів виконавчої влади процес адміністративної реформи не може бути завершений. Стосовно до державних послуг як наступний етап має відбутися вичленення блоку послуг, які могли б бути передані державним і недержавним організаціям. Передача їх недержавним структурам допоможе сконцентрувати зусилля держави на більш успішному виконанні функцій, збережених за державними органами, скоротити видатки бюджету і, в кінцевому рахунку, підвищити ефективність реалізації переданих функцій, завдяки зацікавленості недержавних організацій, виконуючих ці функції, у збереженні та підтримці відповідного статусу.
Передача функцій з надання державних послуг у недержавний сектор можлива шляхом передачі в адміністративному порядку (переважно спеціально створюваної структурі) і шляхом передачі на договірній основі. Можливий і більш радикальний варіант, при якому держава зменшує сферу свого впливу, знімає з себе певні функції як не відповідають новій ролі держави по відношенню до суспільства.
Зрозуміло, будь-які зміни в обсязі, порядок і умови надання державних послуг можуть болісно позначитися на їх споживачах, тому вирішення питання про передачу функцій з надання публічних послуг недержавним структурам вимагає особливої ​​уваги і врахування думки тих суб'єктів, інтереси яких така передача зачіпає. Важливо виробити і критерії, за якими слід оцінювати доцільність подібної передачі. При цьому такий критерій, як скорочення витрат бюджету, не повинен бути вирішальним. Основними критеріями, що дозволяє оцінити доцільність передачі функцій, на наш погляд, повинні бути підвищення ефективності реалізації переданих функцій, збільшення ступеня доступності і якості наданих послуг.
У кожному випадку до передачі функцій необхідно визначити, на досягнення яких цілей вона спрямована, який передбачуваний суспільно корисний результат вищевказаних дій, усвідомити причини негативного досвіду і виробити програму їх усунення.
На практиці можна виявити ряд правових ситуацій, при яких передача функцій - найкраще вирішення проблеми. Перш за все це випадки, коли між державними органами та відповідними сферами діяльності необхідні посередники. Так, для реалізації права на інформацію, що акумулюються в державних органах, можливо на конкурсній основі визначити організацію, яка взяла б на себе зазначену функцію (інформаційний брокер); у сфері інновацій для просування новітніх розробок у промисловість, інші галузі економіки певні державні функції може взяти на себе технологічний брокер. При цьому в певних випадках та ж функція може зберігатися і за державним органом (наприклад, щодо права на інформацію), що не дозволяє говорити про передачу в чистому вигляді.
Передача державних функцій з надання послуг недержавним організаціям передбачає необхідність визначити:
критерії, на підставі яких будуть виявлятися публічні послуги, що підлягають передачі недержавним структурам;
критерії, яким повинні відповідати недержавні структури, щоб виконувати публічні послуги;
умови їх передачі.
Видається, що одним з обов'язкових умов передачі є збереження державного контролю за ними і якістю надаваних послуг.
Зміна обсягу державних функцій, їх перерозподіл, включаючи передачу недержавним структурам, ставлять більш загальне питання про систему органів виконавчої влади, про те, які суб'єкти входять в цю систему. Певну ясність у це питання вніс Ухвала Конституційного Суду РФ від 27.01.1999 N 2-П "У справі про тлумачення ст. 71 (п." г "), 76 (ч. 1) та 112 (ч. 1) Конституції РФ" , яким встановлено, що в систему федеральних органів виконавчої влади включаються Уряд РФ, міністерства та інші федеральні органи виконавчої влади, перелік яких повинен визначатися на основі Конституції РФ, Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації" та інших федеральних законів.
Встановлене Конституційним Судом РФ зміст поняття системи федеральних органів виконавчої влади дає характеристику системи у вузькому сенсі цього слова. Проте проведена адміністративна реформа, передача окремих функцій державним і недержавним організаціям ставлять питання про те, в якому співвідношенні з системою федеральних органів виконавчої влади у вузькому сенсі знаходиться система органів виконавчої влади в цілому і як співвідносяться з цією системою ті структури, на виконання яких передаються окремі державні функції.
Виходячи зі змісту наведеного Постанови Конституційного Суду РФ, органи та організації, яким передаються окремі державні функції, в тому числі з надання послуг, не входять до системи органів виконавчої влади у вузькому сенсі, але пов'язані з цією системою, перебувають під її впливом і в певній залежності, що дозволяє говорити про систему органів виконавчої влади в широкому сенсі, куди разом із зазначеними Конституційним Судом РФ органами входять органи виконавчої влади суб'єктів РФ, органи місцевого самоврядування, інші органи та організації, яким передані окремі державні функції, включаючи функцію з надання публічних послуг . Критерієм для включення у систему органів виконавчої влади в широкому сенсі має бути виконання окремих державних функцій, в тому числі надання публічних послуг.
Ступінь включення тих чи інших органів і організацій в систему виконавчої влади може варіюватися. Це і пряме підпорядкування, входження до кола підлеглих органу виконавчої влади об'єктів, максимальне зближення з системою, коли орган або організація як основний (або єдиною) діяльності виконує окремі державні функції, передані у встановленому порядку. Нарешті, це може бути певна ступінь взаємодії з системою у зв'язку з наданням публічних послуг, регулюванням і координацією діяльності.
Таким чином, систему виконавчої влади в широкому сенсі можна представити в наступному вигляді:
власне орган виконавчої влади;
органи та організації, які виконують окремі державні функції (включаючи надання публічних послуг) і підпорядковані органам виконавчої влади;
органи та організації, які надають публічні послуги, які відчувають непрямий вплив з боку органів виконавчої влади.
Надання державних послуг органами виконавчої влади ставить ряд теоретичних і практичних проблем, частина з яких позначена в цій главі. Зупинимося ще на одному аспекті надання державних послуг: проблеми якості. При певній мірі формалізації послуг їх цілком можливо оцінювати з цієї точки зору.
В даний час відсутні загальноприйняті і єдині для всієї країни уявлення про якість і доступність державних послуг. Ще нижче знаходиться інформованість громадян і організацій про свої права в цій сфері. Відсутня і відповідальність чиновника за ненадання послуги або її низька якість.
Один із шляхів вирішення зазначеної проблеми - розробка стандартів державних послуг. Видається, що закріплення обов'язкового мінімуму в стандарті на федеральному рівні дозволить гарантувати всім "споживачам" державних послуг рівні права і можливості з їх отримання, де б громадянин не проживав, де б не знаходилося юридична особа. Що стосується суб'єктів РФ, то вони, виходячи зі своїх можливостей, можуть збільшувати цей мінімум. Такий підхід передбачає розробку законопроекту, який встановив би законодавчу основу для розробки та застосування стандартів державних послуг.
Глава 3. ФУНКЦІЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ
Будь-яка держава створює ефективну систему державного регулювання та контролю і проводить заходи, спрямовані на вдосконалення контрольних механізмів. "Державний контроль та федеральне примус на законній основі - обов'язковий елемент будь-якої життєздатної федерації" <*>. Здійснення державою контрольної функції як одного із засобів забезпечення законності і підтримання дисципліни гарантує стабільність і прогрес суспільства.
--------------------------------
<*> Послання Президента РФ Федеральним Зборам від 30.03.1999 "Росія на рубежі епох (про становище в країні та основні напрямки політики Російської Федерації)" / / Російська газета. 1999. N 60.
Всі країни світу утворюють системи державного контролю, які діють у різних галузях життєдіяльності суспільства. При цьому, як показує аналіз міжнародної практики, дані системи характеризуються сукупністю таких ознак: сувора регламентація порядку здійснення контрольної діяльності держави; незалежність органів державного контролю; висока визначеність об'єкта і суб'єкта контролю; однакова правова регламентація механізмів контролю; відкритість і прозорість методів контрольно-наглядової діяльності органів державної влади.
У сфері права термін "контроль" визначається по-різному: як засіб і гарант забезпечення законності, як форма здійснення управлінської функції, як стадія управлінського циклу, як діяльність виконавчих органів, як регулятор суспільних відносин, інститут, правомочність і т.д. Сутність його полягає в тому, що суб'єкт управління здійснює з точки зору законності і доцільності облік і перевірку того, як керований виконує встановлені нормативними правовими актами приписи, правила, обмеження, і в разі виявлення порушень може застосувати заходи адміністративного примусу. "Тому він (контроль) являє собою один з найважливіших каналів отримання об'єктивної інформації про життя суспільства в цілому, про тих політичних, економічних і соціальних процесах, які відбуваються в державі, про діяльність її органів влади і управління" <*>.
--------------------------------
<*> Андрійко О.Ф. Контроль у демократичній державі: Проблеми і тенденції. Київ: Наукова Думка, 1994. С. 12.
Разом з тим не можна зводити контроль тільки до інформаційної складової державного управління. За допомогою контролю на основі інформації, отриманої в ході перевірок, контрольні органи: узагальнюють результати перевірок; виявляють і вивчають причини тих чи інших порушень, умов, що їх викликали; впливають на поведінку відповідного суб'єкта за допомогою, наприклад, видачі приписів про усунення виявлених недоліків; видають нові нормативні акти або роз'яснюють вже діючі; припиняють неправомірні дії посадових осіб, юридичних осіб і громадян, винних у порушеннях встановлених правил поведінки, з залученням їх до юридичної відповідальності.
Державний контроль є необхідним елементом державного управління суспільством. Він являє собою своєрідне "мірило" ефективності державного впливу на суспільні відносини у певних сферах діяльності. Саме в процесі його здійснення можливе виявити, наскільки ефективно державне управління.
Існуюча до цього часу система державних органів характеризувалася зосередженням у одного органу влади як управлінських і регулюючих, так дозвільних і контрольних функцій <*>, що створювало сприятливе середовище для зловживань і корупції. У роботі контрольних органів існувало багато паралелізму і дублювання, була відсутня чітка координація контрольної діяльності; вимагала вдосконалення нормативна правова база, що регламентує проведення контрольно-наглядових заходів; не була змістовно визначена функція контролю.
--------------------------------
<*> Так, відповідно до Указу Президента РФ від 14.08.1996 N 1176 "Про систему федеральних органів виконавчої влади" контрольними повноваженнями були прямо наділені федеральні служби, російські агентства і федеральні нагляди Росії. Разом з тим, як показує аналіз законодавства, функція з контролю і нагляду була закріплена і за іншими видами федеральних органів виконавчої влади. Так, відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров'я Російської Федерації, затвердженим Постановою Уряду РФ від 29.04.2002 N 284, Міністерство охорони здоров'я Росії був федеральним органом виконавчої влади, уповноваженим здійснювати державний санітарно-епідеміологічний нагляд, контроль якості, ефективності та безпеки лікарських засобів.
З іншого боку, відзначалася незадовільна реалізація органами виконавчої влади контрольно-наглядових повноважень. По суті, був відсутній відомчий контроль, здійснюваний федеральним органом виконавчої влади за діями своїх територіальних структур або органами виконавчої влади суб'єкта РФ. Так, в уявленнях Генерального прокурора РФ від 28.09.2000 N 21-19-2000 "Про усунення порушень федерального законодавства про початковий і середню професійну освіту" і від 06.01.1999 N 21-7-99 "Про порушення статті 43 Конституції Російської Федерації і федерального законодавства про освіту "наголошується, що федеральне міністерство не визначає повноваження регіонального органу з питань контролю підвідомчих йому освітніх установ; органи виконавчої влади суб'єктів РФ у сфері освіти виходять за рамки закріплених за ними повноважень <*>; не проводяться заплановані перевірки; не використовуються з боку органів виконавчої влади заходів адміністративного примусу в разі виявлення порушень законодавства <**>; відсутня координація діяльності між різними структурними підрозділами органу виконавчої влади, який здійснює контроль у сфері освіти.
--------------------------------
<*> Міністерство освіти Республіки Мордовія, не маючи на те повноважень, стверджувало статути установ початкової професійної освіти. Міністерство освіти Республіки Карелія фактично усунулося від здійснення контролю за діяльністю установ початкової профосвіти, комплексні перевірки училищ не проводяться і тільки один раз на 5 років аналізується їх діяльність в ході чергової атестації.
<**> Так, відповідно до п. 40 Типового положення про вищі навчальні заклади, затвердженого Постановою Уряду РФ від 26.06.1993 N 597, федеральному органу, має право інспектувати вуз, і засновнику було надано право у разі порушення вузом федерального законодавства або статуту своїм приписом призупинити в цій частині діяльність вузу до рішення суду. Однак, як показує аналіз правозастосовчої практики, таким правом федеральні органи не користувалися.
Причин таких негативних тенденцій безліч, головна з яких, на наш погляд, полягає в тому, що питань контролю не приділяється належної уваги на законодавчому рівні.
Внаслідок цього необхідно реформувати всю систему контролю. При цьому першочергові завдання, на вирішення яких мають бути спрямовані заходи з удосконалення функції контролю, такі: уникнення множинності та поверховості перевірок; вдосконалення організаційно-правового статусу контрольно-наглядових органів; уніфікація повноважень контрольно-наглядових органів; створення єдиного правового поля проведення контрольно-наглядових функцій з боку держави; зменшення державного втручання в економічні відносини.
Одним з етапів вирішення зазначених завдань стало прийняття Закону про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду). Цей Закон є одним з актів антибюрократичного законодавства, розробленого Урядом РФ, і метою його прийняття було узгодження діяльності контрольних органів по забезпеченню громадського порядку в області економіки як по горизонталі, так і по вертикалі, що забезпечило б кожній ланці контрольних органів свій аспект в оцінці об'єктів контролю.
На жаль, прийнятий Закон не стосується всіх сфер та напрямів державного нагляду (контролю). Його норми не застосовуються до відносин, пов'язаних з податковим, валютним, митним, імміграційним, метрологічним, ліцензійним та іншими видами контролю (п. 3 ст. 1). Всього з-під сфери дії цього Закону виводиться 14 видів контрольно-наглядової діяльності (вони регулюються окремими нормативними правовими актами). Причому це види, які є основними і найбільш "хворобливими" для підприємців. Безсумнівно, уніфікація заходів саме в цих ключових областях контролю у великій мірі сприяла б дебюрократизації і усунення сваволі з боку держави.
В якості наступного етапу, на наш погляд, доцільно виділити прийняття Закону про технічне регулювання. Закон передбачає поступову ліквідацію системи державних і галузевих стандартів і норм, припускаючи розробку і прийняття протягом 7 років обов'язкових для всіх галузей технічних регламентів, які, однак, повинні пред'являти лише мінімальні вимоги до необхідного рівня безпеки продукції, процесів, робіт і послуг.
У зв'язку з його прийняттям необхідна зміна діючого російського законодавства, яке повинно здійснюватися в кількох напрямках, умовно згрупованих у такі блоки:
1) зміна понятійного апарату сфери технічного регулювання;
2) зміна статусу документа, що встановлює обов'язкові вимоги, та порядку його розробки та прийняття;
3) зміна процедур підтвердження відповідності продукції, послуги та робіт обов'язковим вимогам;
4) зміна статусу і повноважень органів в галузі технічного регулювання, а також прав та обов'язків учасників процесу підтвердження відповідності;
5) створення механізму реалізації норм Закону про технічне регулювання. Крім прийняття технічних регламентів в якості федеральних законів <*> потрібно видання значного числа підзаконних актів, які конкретизують положення цього Закону, оскільки він містить безліч відсильних норм.
--------------------------------
<*> Так, відповідно до Наказу Мінпроменерго РФ від 28.03.2005 N 58 "Про затвердження рекомендованого переліку технічних регламентів в електроенергетиці" плануються розробка і прийняття більше 30 технічних регламентів.
Слід виділити характерні риси державного контролю відповідно до Закону про технічне регулювання:
збереження множинності органів, які здійснюють державний контроль у сфері технічного регулювання. Якщо за раніше діючим законодавством такими органами визнавалися Держстандарт Росії та інші спеціально уповноважені державні органи, то новий Закон містить більш широку формулювання (ч. 1 ст. 32): федеральні органи виконавчої влади, органи державної влади суб'єктів РФ, підвідомчі їм державні установи <* >. При цьому, як і в раніше діяв законодавстві, не розмежовані і не встановлені повноваження цих органів влади;
--------------------------------
<*> Вказівка ​​на державні установи, що наділяються функціями з контролю і нагляду входить в протиріччя з напрямками адміністративної реформи (див., наприклад, Постанова Уряду РФ від 21.05.2004 N 248 "Про внесення змін до Положення про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи" ). Дана проблема була також озвучена і Президентом РФ: "У країні зараз понад 35 тисяч федеральних державних установ, багато з яких наділені функціями з контролю і нагляду. І вони нерідко просто нав'язують громадянам і бізнесу свої" послуги "з проведення експертиз, консультацій і так далі ".
скорочення об'єктів контролю. Якщо Закон "Про стандартизацію" (ч. 1 ст. 11) в якості об'єктів контролю передбачав продукцію на всіх стадіях її життєвого циклу, роботи і послуги, то Закон про технічне регулювання (ч. 1 ст. 33) називає як таких - продукцію і процеси виробництва, експлуатації, зберігання, перевезення, реалізації та утилізації;
зміна предмета державного контролю. Набувши чинності Закон передбачає контроль за відповідністю вимог технічних регламентів і ніяких інших нормативних актів, оскільки тільки регламенти є обов'язковими для дотримання усіма суб'єктами підприємницької діяльності. Разом з тим це не означає, що такий контроль буде єдиним, оскільки в разі дотримання підприємцями національних та інших стандартів у відношенні них буде здійснюватися контроль з боку осіб, уповноважених його проводити відносно зазначених стандартів. Таким чином, по одному виду продукції буде здійснюватися як державний контроль, так і недержавний;
встановлення стадії, на якій проводиться державний контроль. Згідно з ч. 2 ст. 33 Закону про технічне регулювання державний контроль за дотриманням вимог технічних регламентів здійснюється виключно на стадії обігу продукції. Проте ніде в нормах Закону не розкривається зміст такої стадії. Більш того, це поняття не міститься і в інших нормативних правових актах. Російське законодавство оперує терміном "оборот" *, під яким, загалом, розуміється передача продукції на підставі угоди, пов'язаної з переходом права власності на неї, а також її зберігання. Тому необхідно дати точне визначення вказаної стадії, що дозволить встановити час проведення контрольних перевірок і дії (бездіяльність), за вчинення яких винна особа може бути притягнута до юридичної відповідальності.
--------------------------------
<*> Так, Федеральний закон від 22.11.1995 N 171-ФЗ "Про державне регулювання виробництва і обігу етилового спирту, алкогольної і спиртовмісної продукції" визначає оборот як закупівлю (в тому числі імпорт), поставки (у тому числі експорт), зберігання і роздрібний продаж; у Федеральному законі від 02.01.2000 N 29-ФЗ "Про якість та безпеку харчових продуктів" під оборотом розуміються купівля-продаж (у тому числі експорт та імпорт) і інші способи передачі продукції (реалізація), її зберігання та перевезення .
Визначення розглянутого терміна, а також встановлення порядку проведення державного контролю за дотриманням вимог технічного регламенту (який також не встановлено зазначеним Законом - міститься лише відсильна норма - ч. 2 ст. 32) необхідні і тому, що Законом про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду) встановлено: у відношенні однієї юридичної особи або індивідуального підприємця кожним органом державного контролю (нагляду) плановий захід з контролю може бути проведено не більш ніж один раз на 2 роки, а у відношенні суб'єкта малого підприємництва - не раніше ніж через 3 роки з моменту його державної реєстрації. За цей час продукція може бути вироблена і неодноразово реалізована;
можливість примусового відкликання продукції.
Проте основним етапом реформування системи державного контролю в Російській Федерації стало проведення адміністративної реформи. Так, Указом N 824 в якості пріоритетних напрямків адміністративної реформи визначено:
обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва (в тому числі, очевидно, і за допомогою здійснення контрольно-наглядової діяльності);
організаційний поділ функцій, що стосуються регулювання економічної діяльності, нагляду, контролю, управління державним майном та надання державними організаціями послуг громадянам та юридичним особам.
Зазначені завдання увійшли до Програми соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу (2003 - 2005 роки), затвердженої розпорядженням Уряду РФ від 15.08.2003 N 1163-р.
Для вирішення цих завдань необхідно визначити зміст функції контролю органу виконавчої влади і строго регламентувати статус органу державної влади, його здійснює.
Указом N 314 визначено орган, що здійснює функцію державного контролю, - федеральна служба, і зміст функції контролю. Відповідно до підп. "Б" п. 2 під нею розуміються: здійснення дій з контролю і нагляду за виконанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами та громадянами встановлених Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами та іншими нормативними правовими актами загальнообов'язкових правил поведінки; видача органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами дозволів (ліцензій) на здійснення певного виду діяльності та (або) конкретних дій юридичним особам і громадянам; реєстрація актів, документів, прав, об'єктів, а також видання індивідуальних правових актів .
Дане визначення кореспондує з дефініцією державного контролю (нагляду), даної в ст. 1 Закону про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду). Разом з тим Указ N 314 більш широко тлумачить розглянутий термін, обумовлюючи конкретні методи контрольної діяльності органів державної влади - перевірка виконання, ліцензування, видача дозволів, реєстрація, прийняття індивідуальних правових актів. Однак даний перелік не є вичерпним. До числа таких методів відносять і інспектування, і моніторинг, і ведення реєстрів, кадастрів, реєстрів і т.д. Деякі з них відображені в положеннях про федеральних службах.
У відповідності до змісту контрольної функції федерального органу виконавчої влади, закріпленої в Указі N 314, визначаються повноваження федеральних служб, її здійснюють. Дані повноваження можна розділити на наступні групи:
нагляд і контроль за виконанням обов'язкових вимог законодавства РФ у встановленій сфері діяльності;
ліцензування, атестація та державна акредитація;
реєстрація;
інформування органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування і громадян;
ведення реєстрів, регістрів і кадастрів;
організація моніторингу;
перевірка діяльності юридичних осіб, індивідуальних підприємців і громадян щодо виконання вимог законодавства у встановленій сфері діяльності;
організація прийому громадян, забезпечення своєчасного і повного розгляду звернень громадян, прийняття по них рішень і напрям заявникам відповідей у ​​встановлений законодавством РФ термін.
Зазначені типові повноваження можуть бути доповнені іншими наслідками, що випливають з особливостей суспільних відносин, що становлять предмет діяльності конкретного федерального органу виконавчої влади. Так, відповідно до Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері освіти і науки, затвердженим Постановою Уряду РФ від 17.06.2004 N 300, Федеральна служба розглядає питання присвоєння вчених звань професора за фахом і професора по кафедрі, доцента за фахом і доцента по кафедрі , присудження вчених ступенів доктора і кандидата наук і видає відповідні атестати і дипломи встановлених зразків, а також розглядає питання позбавлення (відновлення) зазначених вчених звань і ступенів; видає дозволи на створення рад по захисту докторських і кандидатських дисертацій (дисертаційних рад), встановлює їх компетенцію і визначає переліки наукових спеціальностей, за якими їм надається право прийому до захисту дисертацій; підтверджує, визнає і встановлює еквівалентність документів про освіту, вчені ступені і звання, отриманих за кордоном і в Російській Федерації, та видає відповідні документи (пп. 5.4 - 5.6 Положення ).
Оскільки контроль є управлінською функцією, йому, відповідно, властива владність, яка "виявляється в наявності у контрольних органів ряду повноважень, пов'язаних з можливістю: а) давати підконтрольним об'єктам обов'язкові для виконання вказівки про усунення виявлених недоліків; б) ставити перед компетентними інстанціями питання про притягнення до відповідальності винних у виявлених порушеннях осіб; в) безпосередньо застосовувати в ряді випадків заходи державного примусу "<*>. Проте практично жодне з положень про федеральних службах, для яких виконання контрольної функції є визначальним, не містить норм про притягнення до відповідальності винних, а також не закріплює право служб давати підконтрольним об'єктам обов'язкові вказівки про усунення виявлених недоліків.
--------------------------------
<*> Студенікіна М.С. Державний контроль у сфері управління. М.: Юридична література. 1974. С. 11.
В цілому слід зазначити, що визначення повноважень контрольних органів достатньо складно у зв'язку з побудовою нової структури органів виконавчої влади та неостаточній визначеністю з приводу сутності контролю і нагляду. Так, частину повноважень, що відносяться до контрольної діяльності держави, не закріплена за будь-яким органом виконавчої влади <*>, деякі федеральні служби наділяються повноваженнями, не передбаченими навіть у федеральному законі <**>, частина контрольних повноважень закріплена за федеральними агентствами <* **>, що суперечить принципам та завданням адміністративної реформи. Все це вимагає подальшого доопрацювання розподілу контрольних повноважень між органами виконавчої влади.
--------------------------------
<*> Так, Законом про фінансово-промислових групах передбачалася державна реєстрація фінансово-промислових груп. Повноваженнями по реєстрації та ведення реєстру фінансово-промислових груп було наділене Мінпромнауки Росії, після реструктуризації системи федеральних органів виконавчої влади дану функцію не здійснює жоден федеральний орган.
<**> Так, подп. 13 п. 6 Положення про Федеральної реєстраційної служби, затвердженого Указом Президента РФ від 13.10.2004 N 1315, закріплено, що Федеральна служба організовує видачу ліцензій на право нотаріальної діяльності, тоді як ст. 3 Основ законодавства Російської Федерації про нотаріат від 11.02.1993 передбачає лише безпосередню видачу ліцензій і встановлення порядку видачі ліцензій.
<***> Так, відповідно до Положення про Федеральному агентстві водних ресурсів, затвердженим Постановою Уряду РФ від 16.06.2004 N 282, Федеральне агентство веде державний реєстр договорів користування водними об'єктами, державний водний кадастр, Російський регістр гідротехнічних споруд, а також здійснює : видачу, оформлення та реєстрацію ліцензій на водокористування та розпорядчих ліцензій, призупинення дії та анулювання зазначених ліцензій, реєстрацію договорів користування водними об'єктами; державний моніторинг водних об'єктів, державний облік поверхневих і підземних вод та їх використання в порядку, встановленому законодавством РФ (пп. 5.5 .1 - 5.6.5 Положення).
Крім того, триває робота по розмежуванню повноважень у сфері контролю між федеральними органами виконавчої влади. При цьому трудність полягає у відсутності визначення об'єкта контролю. Одні й ті ж суспільні відносини можуть контролювати різні органи влади, причому безпосередній предмет контролю буде різний. Однак цього-то при проведенні реформи державного контролю і не враховують.
Так, на засідання Урядової комісії з проведення адміністративної реформи було винесено пропозицію розмежувати повноваження між Ространснаглядом і Державтоінспекцією з контролю і нагляду у сфері автомобільного транспорту та дорожнього господарства. При цьому вказувалося на дублювання даними відомствами контрольної функції у сфері транспорту і пропонувалося розмежувати функції транспортного контролю та нагляду у сфері міжнародних автомобільних перевезень залежно від місця здійснення даного виду контролю (контроль у пунктах пропуску через державний кордон Російської Федерації і контроль на території країни).
Однак при розробці даної пропозиції представниками зацікавлених державних органів не була врахована загальна компетенція Державтоінспекції та Ространснагляду. Відповідно до ст. 11 Федерального закону від 24.07.1998 N 127-ФЗ "Про державний контроль за здійсненням міжнародних автомобільних перевезень та про відповідальність за порушення порядку їх виконання" державний контроль за міжнародними автомобільними перевезеннями покладається на федеральний орган виконавчої влади в галузі транспорту, а також його територіальні органи . Таким органом згідно з Постановою Уряду РФ від 30.07.2004 N 398 є Федеральна служба з нагляду у сфері транспорту.
У свою чергу, відповідно до Указу Президента РФ від 15.06.1998 N 711 "Про додаткові заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху" Державтоінспекція здійснює спеціальні контрольні, наглядові та дозвільні функції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Забезпечує дотримання юридичними особами (незалежно від форми власності) та іншими організаціями, посадовими особами та громадянами Російської Федерації (іноземними громадянами, особами без громадянства) законодавства РФ, інших нормативних правових актів, правил, стандартів і технічних норм з питань забезпечення безпеки дорожнього руху, проведення заходів щодо попередження дорожньо-транспортних пригод та зниження тяжкості їх наслідків з метою охорони життя, здоров'я та майна громадян, захисту їх прав та законних інтересів, а також інтересів суспільства і держави.
Таким чином, при упорядкуванні повноважень у сфері державного контролю необхідний перш за все аналіз норм федеральних законів і діяльності конкретних федеральних органів виконавчої влади.
Слід також зазначити, що на сьогоднішній день практично не висвітлені питання: про взаємодію національних контрольно-наглядових органів між собою, а також з міжнародними контрольними органами і громадськими об'єднаннями; про координацію їх діяльності. Чинне російське законодавство обмежується загальною формулою: федеральна служба здійснює свою діяльність у взаємодії з іншими федеральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями та іншими організаціями; взаємодіє з органами державної влади іноземних держав і міжнародними організаціями у встановленій сфері діяльності; залучає для опрацювання питань, віднесених до встановленої сфері діяльності служби, наукові та інші організації, вчених і фахівців. Детальна ж регламентація взаємодії та координації діяльності відсутня. Прийнятий Урядом РФ Типовий регламент взаємодії федеральних органів виконавчої влади, а також видані відповідно до нього регламенти федеральних служб не вирішують зазначених проблем.
Одним з основних напрямків реформи державного контролю, що проходить в рамках адміністративної реформи, є зменшення впливу держави на підприємницьку діяльність, в тому числі шляхом передачі функцій учасникам ринку, які об'єдналися в саморегульовані організації. Це означає повну відмову від державного регулювання у певній сфері підприємницької діяльності. За задумом розробників це дозволить: більш ефективно використовувати механізми державного управління за рахунок вивільнення кадрів і матеріальних ресурсів контрольних органів для вирішення стратегічних і перспективних завдань; знизити корупційне навантаження на бізнес; створити ефективні механізми виявлення некваліфікованих і недобросовісних учасників ринку; підвищити прозорість господарського обороту в Російській Федерації і, як наслідок, зменшити число правопорушень і злочинів у сфері підприємництва <*>.
--------------------------------
<*> Зазначені цілі та завдання створення та діяльності саморегулівних організацій закріплені в Рекомендації парламентських слухань на тему "Законодавче забезпечення адміністративної реформи", що проходили в Державній Думі 08.06.2004.
Однак насторожує, що в якості сфер саморегулювання вибираються найбільш соціальні. Так, типовими функціями, які передаються саморегулівним організаціям, є: ліцензування, атестація, сертифікація, кваліфікаційні іспити, створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у певних сферах суспільних відносин, тобто перевірка компетентності та професіоналізму суб'єктів підприємницької діяльності, перевірка якості надання послуг та дотримання стандартів діяльності. Крім того, викликає подив той факт, що проект Федерального закону "Про саморегулюючі організації" не містить будь-яких норм, що закріплюють право органів державної влади контролювати виконання державних функцій, переданих саморегулівним організаціям. Стаття 21 проекту, яка визначає порядок взаємодії розглянутих організацій з органами державної влади, містить лише перелік обов'язків органу влади за принципом "не втручайся, не наглядай, але активно інформуй".
Негативною, на наш погляд, тенденцією є і те, що до прийняття закону про саморегульовані організації, до встановлення ефективного механізму виконання ними встановлених законом функцій йде їх активне впровадження в різні сфери діяльності суспільства. Так, у підготовленому Мінекономрозвитку Росії проекті Федерального закону "Про формування, державному кадастровому обліку та державної кадастрової оцінки нерухомості" ст. 35 встановлює як однієї з вимог, що висуваються до фізичних осіб, членство в саморегулюючої організації. Норми про такі заклади містяться і в проекті нової редакції Федерального закону "Про рекламу".
Проте законодавча незабезпеченість механізму взаємодії саморегулівних організацій та органів влади різних видів та рівнів, недостатня регламентація питань їх створення та діяльності можуть привести до наступних негативних наслідків:
подальше зрощення бізнесу і влади;
витіснення конкурентів;
створення монополістів;
недопущення нових членів, що складають конкуренцію.
При цьому слід зауважити, що саморегульовані організації створювалися в зарубіжних країнах, але виходячи з принципу "відповідальності перед споживачем", а не як в Росії - щоб уникнути державного контролю. В даний час у ряді країн Європи, а також у США розробляються і приймаються закони, що забороняють або суворо обмежують діяльність саморегулівних організацій.
Слід особливо звести наклеп, що оскільки контроль "дозволяє своєчасно коригувати хід управлінської діяльності і на основі інформації про фактичні ситуаціях, явища та зміни вживати заходів щодо усунення недоліків у роботі ланок управління і посадових осіб," відхилення "від заданих цілей" <*>, необхідний всеосяжний збір інформації. Демократичний розвиток держав вимагає, щоб суспільство саме могло контролювати, як держава виконує свої обов'язки щодо забезпечення прав і свобод громадян, наскільки посадові особи держави дотримуються нормативні правові акти і залучаються вони до відповідальності в разі їх порушення.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А. Курс адміністративного права та процесу. М.: Юринформцентр. 1998. С. 509.
Механізми громадського контролю були практично втрачені з початку 90-х рр.. XX ст. <*> Російське законодавство містило лише окремі положення, згідно з якими громадські об'єднання мають право перевіряти дотримання прав і законних інтересів громадян при здійсненні певних дій як органами виконавчої влади, так і установами та організаціями. Наприклад, Федеральний закон від 10.01.2002 N 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" передбачає, що громадський контроль у галузі охорони навколишнього середовища здійснюється громадськими та іншими некомерційними об'єднаннями, а також громадянами з метою реалізації права кожного на сприятливе навколишнє середовище і запобігання порушення законодавства в галузі охорони навколишнього середовища (ст. 68 Закону).
--------------------------------
<*> Так, перш за ст. 9 Конституції СРСР 1977 р. встановлювала в якості основного напрямку політичної системи посилення народного контролю, який слід було тлумачити у даному випадку розширено: контроль з боку Рад народних депутатів за діяльністю державних органів, контроль підприємств, установ і організацій, діяльність комітетів, груп і постів народного контролю, контроль громадських організацій і безпосередній контроль громадян за роботою депутатів, органів держави, посадових осіб та громадських організацій.
Першим кроком у відновленні громадського виду контролю є прийняття Федерального закону від 04.04.2005 N 32-ФЗ "Про Громадську палату Російської Федерації". Палата формується з представників громадських об'єднань і покликана забезпечити узгодження інтересів громадян, громадських об'єднань та державних органів для вирішення найбільш важливих для громадян Росії питань економічного і соціального розвитку.
Разом з тим реалізація положень Закону неможлива без створення механізму громадського контролю. Так, праву Громадської палати проводити експертизи проектів нормативних правових актів, прийнятих органами державної влади та місцевого самоврядування, не протиставляється обов'язок цих органів враховувати експертні висновки. Крім того, не виключено перетин контролю Громадської палати та саморегулівних організацій.
Важливу роль відіграє інформованість громадян про орган влади та основних проведених ним заходи. Така інформованість досягається шляхом забезпечення прав громадян і організацій на доступ до інформації про діяльність Уряду РФ, федеральних і регіональних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до Постанови Уряду РФ від 12.02.2003 N 98 "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність Уряду Російської Федерації і федеральних органів виконавчої влади" федеральні органи виконавчої влади зобов'язані забезпечити доступ громадян та організацій до інформації про свою діяльність, за винятком відомостей , віднесених до інформації обмеженого доступу, шляхом створення інформаційних ресурсів. Також на них лежить обов'язок своєчасно та регулярно розміщувати вказані дані в інформаційних системах загального користування, в тому числі в мережі Інтернет. Проте створені інформаційні портали федеральних органів виконавчої влади в більшості випадків не відображають всіх аспектів їхньої діяльності, нерідко містять застарілу інформацію, не вказують канали можливого зв'язку з громадянами та організаціями.
Аналіз заходів, вже проведених у рамках адміністративної реформи і, зокрема, реформи державного контролю, показав, що значна їх частина не була реалізована через відсутність теоретичної бази та комплексної програми їх проведення. Основними актами в цій галузі стали згадані Постанова про Урядової комісії з адміністративної реформи та укази Президента РФ про заходи з проведення адміністративної реформи і про нову структуру і систему органів виконавчої влади. В даний час затверджена Концепція адміністративної реформи, яка визначає ряд напрямків, зокрема у сфері державного контролю.
Разом з тим, на наш погляд, необхідні розробка і прийняття концепції реформи державного контролю. У даному документі повинні бути відображені напрямок і механізм реформи, розведено поняття контролю та нагляду, а відповідно - розмежовані шляхи вдосконалення цих процедур, визначено заходи щодо реформування контрольно-наглядових органів, організаційного та нормативного забезпечення взаємодії різних контрольних і наглядових органів усіх рівнів влади та координації їх діяльності, визначені етапи та терміни проведення реформи і відповідальні особи.
Надалі контрольну функцію органів державної влади доцільно оптимізувати наступним чином: удосконалення організації та функціонування державного контролю та нагляду; впорядкування дозвільних і контрольних (наглядових) функцій органів виконавчої влади; розмежування повноважень з контролю (нагляду) між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, а також саморегулівними організаціями; організаційне та нормативне відокремлення функції державного контролю (нагляду) від інших функцій державного управління, а також вдосконалення системи органів, його здійснюють; організаційне та нормативне забезпечення взаємодії різних контрольних і наглядових органів та координації їх діяльності ; систематизація нормативно-правової бази здійснення державного контролю; визначення основоположних понять - державний контроль і нагляд, об'єкт і предмети, форми і методи контрольної і наглядової діяльності держави; правові заходи впливу.
Глава 4. ФУНКЦІЯ КООРДИНАЦІЇ
На жаль, останнім часом замість чіткої правової регламентації взаємовідносин у системі органів виконавчої влади (Уряд РФ - федеральні органи виконавчої влади - органи виконавчої влади суб'єктів РФ) для забезпечення процесів управління в якості майже єдиною застосовується функція координації.
Наприклад, ст. 43 Закону про Уряд РФ встановлено, що Уряд РФ в межах своїх повноважень з метою забезпечити поєднання інтересів Російської Федерації і її суб'єктів з предметів їх спільного ведення в сфері здійснення виконавчої влади координує діяльність органів виконавчої влади суб'єктів РФ.
Відповідно до Указу N 314 федеральні міністерства має право координувати і контролювати діяльність знаходяться в їхньому віданні федеральних служб і федеральних агентств. При цьому досить незвично вказуються форми реалізації даної функції. Це і затвердження щорічних планів і показників діяльності федеральних служб і федеральних агентств (звітів про їх виконання), та внесення пропозицій щодо формування федерального бюджету і фінансуванню названих органів влади, і нормотворчість у дорученій сфері діяльності, і дача доручень федеральним службам і федеральним агентствам (контроль їх виконання), та скасування рішень названих органів влади, і призначення (звільнення) на посаду їхніх керівників, у тому числі керівників територіальних органів.
Крім того, Указ N 314 пропонує федеральним міністерствам реалізовувати функцію координації щодо державних позабюджетних фондів шляхом призначення (звільнення) на посаду їх керівників, а також шляхом нормотворчості, законотворчості та перевірки діяльності позабюджетних фондів.
Слід сказати, що термін "координація" в радянському праві вживався досить часто. До компетенції багатьох міністерств СРСР поряд з повноваженнями щодо своєї системи входили повноваження надвідомчого характеру. Цими повноваженнями міністерства наділялися для здійснення покладених на них функцій, серед яких одне з основних місць посідала координація роботи інших міністерств і відомств в тій галузі діяльності чи виробництва, в якій дане міністерство визнано "ведучим", або головним, або ж було таким "де- факто ".
У російському законодавстві поняття "координація" використовується дуже часто, але безсистемно. Причому як при виникненні безпосередніх відносин Уряду РФ з органами виконавчої влади, так і при виникненні опосередкованих відносин з органами влади, що не перебувають у віданні Уряду РФ. Наприклад, відповідно до Закону про основи соціального обслуговування населення Уряд РФ має право визначати порядок координації діяльності та науково-методичного забезпечення соціальних служб.
Виникає питання, чи достатньо цієї функції у відносинах між Урядом та органами виконавчої влади, щоб забезпечити системні взаємозв'язки? Вважаємо, що ні.
Що означає термін "координація"?
Тлумачний словник російської мови дає таке тлумачення: "координація" - це узгодження, встановлення доцільного співвідношення між якими-небудь діями, явищами <*>.
--------------------------------
<*> Ожегов С.І., Шведова Н.Ю. Тлумачний словник російської мови. М., 1997. С. 294.
У юридичній літературі під "координацією" як функції іноді розуміють: узгодження роботи між самостійними елементами організації; зв'язок між декількома ланками організації, що мають загальний керівний центр; "супідрядність", тобто тісний зв'язок ланок однієї системи <*>.
--------------------------------
<*> Див, наприклад: Керженцев П.М. Принципи організації. М., 1968.
На наш погляд, з таким тлумаченням повністю погодитися не можна.
"Координація" - поняття всеосяжне, притаманне явищам багатозначним, різним, що відповідає для досягнення певної мети за ініціативою якогось активного початку, і характеризується тривалими, стійкими зв'язками між координуючим органом - центром координується системи та її частинами.
Координація передбачає такий вплив на елементи координується системи, яке змушує діяти ці елементи узгоджено. Функція координації притаманна тим системам державного управління, в яких вищий орган управління при достатніх державно-владних повноваженнях здатний домагатися узгодженої діяльності нижчестоящих органів управління. І при досягненні такої узгодженості вищестоящий орган повинен уникнути внутріорганізаційного конфлікту, який, як правило, виникає через бажання нижчестоящих органів досягати тільки свої "власні, індивідуальні" цілі.
При цьому вищестоящий орган державного управління не обов'язково повинен перебувати у вертикальному підпорядкуванні з підпорядкованим. У нього має бути достатньо спеціальних владних повноважень, здатних забезпечити при координації метод владарювання і владних приписів.
Виходячи з вищесказаного і стосовно до розглянутого питання, можна визначити координацію як специфічний вид державної владної діяльності, що виражається у забезпеченні єдності дій органів виконавчої влади для оптимального досягнення певних цілей або здійснення єдиної спрямованості в роботі будь-якої галузі або сфери державного управління.
Координація як вид державної владної діяльності може мати різні форми. Це - нормативне регулювання, застосування заходів дозвільного характеру (маються на увазі випадки, коли та чи інша діяльність органів влади та управління може здійснюватися тільки з дозволу координуючого центру), узгодження, методичне керівництво. Однак незалежно від форм, в яких здійснюється ця функція, координуючий центр повинен завжди мати більше владних повноважень, ніж координований елемент.
Нагадаємо, що в ст. 43 Закону про Уряд РФ Уряд РФ визначено як координуючий центр по відношенню до органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Причому названий Закон не визначає форми координації. Отже, Уряду РФ дана своєрідна свобода як щодо вибору форм координації діяльності органів виконавчої влади суб'єктів РФ, так і за визначенням заходів впливу на ці органи з метою забезпечити поєднання інтересів Російської Федерації і її суб'єктів у сфері виконавчої влади.
Інше питання, чи повинно Уряд РФ бути координуючим центром по відношенню до органів виконавчої влади або воно як орган, який очолює виконавчу владу, має керувати органами, що входять в єдину систему виконавчої влади. В даний час це питання не має відповіді.
По всій видимості, при визначенні характеру координаційних відносин або виборі форм координації Уряду РФ необхідно керуватися кінцевої мети, зазначеної у вищезгаданому Законі. А саме - забезпечення поєднання інтересів Російської Федерації і її суб'єктів у сфері здійснення виконавчої влади. Хоча необхідно відзначити, що в перехідний період становлення і розвитку державного управління на базі сучасного типу російського федералізму неминучі "перекоси в управлінні", акцент на беззастережне і повне підпорядкування органів виконавчої влади, виражені в спробах відновити "жорстку вертикаль", і т.п. На наш погляд, це явище тимчасове.
Нормативне регулювання може виражатися у виданні нормативних правових актів, обов'язкових для органів влади. Проте нормативне регулювання як форма координації діяльності органів влади використовується недостатньо повно.
Те ж стосується і узгодження, хоча воно використовується більш часто. Зазвичай це стосується опосередкованим відносин, в яких беруть участь федеральні органи виконавчої влади, що перебувають у віданні Президента РФ або Уряду РФ, а також органи виконавчої влади суб'єктів РФ.
Така форма координації, як методичне керівництво, законодавчо майже не закріплена. Правові акти з галузевого державного управління, як правило, не представляють собою системи, а вказівка ​​на методичне керівництво в опосередкованих взаємовідносинах Уряду РФ з органами виконавчої влади практично не зустрічається. Лише у сфері управління освітою, будівництвом та архітектурою, в деяких інших сферах зустрічаються законодавчі акти, що встановлюють цю форму координації.
Вважаємо, що координація у формі методичного керівництва досить перспективна.
У цілому необхідно визнати, що управління державними справами тільки за допомогою функції координації діяльності органів виконавчої влади недостатньо. В Уряду РФ і федеральних органів виконавчої влади повинні бути інші "важелі" управління системою (від прямого адміністрування до видачі рекомендацій), де функція координації - лише внутрішній зміст функції управління.
Глава 5. Правозастосовних функцій
Указ N 314, закріпивши триланкову систему федеральних органів виконавчої влади, визначив мету і завдання діяльності новостворених органів державної влади. Крім того, Указ визначив основні типи функцій, реалізованих різними видами федеральних органів виконавчої влади, і розкрив їх зміст. Мета даної функціональної реструктуризації федеральних органів виконавчої влади полягає у створенні більш ефективної та чіткої системи державного управління. Так, функції федеральних органів виконавчої влади були диференційовані. За федеральними міністерствами закріпилися функції з вироблення державної політики, нормативного правового регулювання, координації що знаходяться в їхньому віданні федеральних служб і федеральних агентств, внутрівідомчого контролю за ними. Федеральні служби здійснюють контрольно-наглядові функції в дорученій сфері (області) діяльності. На федеральні агентства покладено функції з надання державних послуг, управління державним майном.
Слід зазначити, що у початковій редакції Указу N 314 у числі інших була визначена правозастосовна функція, що виражається у виданні індивідуальних правових актів, а також у веденні реєстрів, регістрів і кадастрів, виконання якої віднесено до компетенції федеральних агентств.
Основне завдання авторів цієї глави полягає у визначенні правозастосовчої функції, механізму реалізації повноважень федеральних органів виконавчої влади щодо ведення реєстрів, регістрів і кадастрів, їх цілей і призначення в системі державного управління, а також у розмежуванні цих понять і з'ясуванні їхньої специфіки.
I
Теорія права дозволяє трактувати поняття "правозастосування", яке є однією з форм реалізації права, як індивідуальне регулювання суспільних відносин. Відповідно правозастосовна функція федеральних органів виконавчої влади повинна полягати в прийнятті індивідуальних правових актів (акти застосування права) <*>, що визначають права, обов'язки і міру юридичної відповідальності конкретних осіб. Індивідуально-правові акти, прийняті ними, безпосередньо тягнуть за собою юридичні наслідки, виступають в якості юридичних фактів, служать підставою для виникнення, зміни або припинення конкретного правовідносини.
--------------------------------
<*> Індивідуальний правовий акт - належно оформлене рішення компетентного органу, складена у письмовому вигляді, що є безпосередньою підставою для використання державних примусових заходів.
Реалізація правозастосовчої функції в частині прийняття індивідуальних правових актів у системі виконавчої влади включає наступні етапи:
планування і організація робіт;
виявлення та аналіз нормативних правових актів, на основі яких федеральні органи виконавчої влади та (або) посадові особи беруть індивідуальні правові акти відповідно до покладеного на них компетенцією;
прийняття індивідуального правового акта;
контроль за реалізацією індивідуального правового акта.
Разом з тим Указ N 314 розширено розкриває зміст правозастосовчої функції, включаючи в неї ведення реєстрів, регістрів і кадастрів. Відзначимо, що спочатку редакція подп. "В" п. 2 Указу була некоректною і неузгодженої з іншими нормами цього Указу. Так, абз. 4 подп. "Б" п. 2 до функцій з контролю та нагляду відносить, зокрема, видання індивідуальних правових актів, а подп. "Б" п. 4 прямо наділяє федеральні служби повноваженнями з видання індивідуальних правових актів у межах їх компетенції.
Виходячи з теорії адміністративного права та аналізу нормативних правових актів, необхідно зазначити, що і ведення реєстрів, регістрів і кадастрів не можна віднести до правозастосовчої функції. Як справедливо відзначається в юридичній літературі, реєстри, регістри та кадастри є підсобними засобами забезпечення контролю <*>. По суті, вони практично невіддільні від основних методів проведення контрольно-наглядової діяльності держави. Дане положення відображено і в чинному законодавстві. Так, відповідно до п. 2 Положення про порядок ведення Федерального реєстру нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації <**> Федеральний регістр ведеться з метою забезпечення контролю за відповідністю Конституції РФ і федеральних законів нормативних правових актів суб'єктів РФ. Державний водний кадастр - з метою здійснення державного контролю за використанням і охороною водних об'єктів <***>. У п. 1 ст. 4 Федерального закону від 11.11.2003 N 138-ФЗ "Про лотереї" ведення єдиного державного реєстру лотерей та державного реєстру всеросійських лотерей названо поряд з видачею дозволів та контролем за проведенням лотерей формою державного регулювання відносин, що виникають у сфері організації і проведення лотерей. У Законі про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців прямо сказано, що державна реєстрація юридичних осіб і індивідуальних підприємців - це акти уповноваженого федерального органу виконавчої влади, здійснювані за допомогою внесення до державних реєстрів відомостей про створення, реорганізації та ліквідації юридичних осіб, придбання фізичними особами статусу індивідуальних підприємців, припинення фізичними особами діяльності в якості індивідуальних підприємців, інших відомостей про юридичних осіб та про індивідуальних підприємців у відповідності з цим законом (абз. 2 ст. 1).
--------------------------------
<*> Див, наприклад: Горшеньов В.М., Шахов І.Б. Контроль як правова форма діяльності. М.: Юридична література. 1999; Контролюючі органи та організації в Росії: Компетенція і повноваження / Под ред. А.П. Гуляєва. М.: МАЕП. ІІК "Калита". 2000.
<**> Постанова Уряду РФ від 29.11.2000 N 904.
<***> Пункт 3 Постанови Уряду РФ від 23.11.1996 N 1403 "Про ведення державного водного кадастру".
Слід зазначити обліковий характер ведення реєстрів, регістрів і кадастрів. Наприклад, відповідно до Федерального закону від 11.11.2003 N 152-ФЗ "Про іпотечні цінні папери" облік вимог та іншого майна, що становлять іпотечне покриття, здійснюється шляхом ведення реєстру іпотечного покриття (п. 1 ст. 5). Все сказане дає підставу віднести ведення реєстрів, регістрів і кадастрів до контрольно-наглядової функції, виконуваної федеральними органами виконавчої влади <*>.
--------------------------------
<*> Крім того, поняття "регістр" має і значення спеціального органу (або державної установи, наділеного державними повноваженнями), що здійснює функції нагляду в спеціальній галузі управління. Так, чинне законодавство передбачає, що облік морських і річкових суден ведеться Російським морським регістром і Російським річковим регістром відповідно (див.: Наказ Росморрічфлоту від 13.04.2005 N 8 "Про затвердження Статуту федерального державного установи" Російський морський регістр судноплавства ", Наказ Росморрічфлоту від 13.04.2005 N 9 "Про затвердження Статуту федерального державного установи" Російський річковий регістр "). Аналогічне становище існує і в зарубіжній практиці: наприклад, регістр Ллойда у Великобританії спостерігає за будівництвом судів, присвоює їм певний клас, щорічно видає списки суден морського торговельного флоту всіх країн з вказівкою порту приписки (див. Великий юридичний словник / Укл. А.Б. Баріхін. М.: Книжковий світ. 2002. С. 536).
Чому ж все-таки законодавець визнав за можливе віднести зазначені повноваження до правозастосовчої функції? Тут, мабуть, слід розмежовувати: а) прийняття рішення про реєстрацію (ліцензування, акредитації та ін) будь-якого об'єкта / суб'єкта або права і рішення про внесення записів до реєстру як правозастосовчу функцію (прийняття індивідуального правового акта) і б) процедуру реєстрації з одночасним внесенням записів у відповідні переліки (реєстри, регістри та кадастри) як форму державного контролю. На наш погляд, саме перша складова і була взята за основу при віднесенні ведення реєстрів, регістрів і кадастрів до правозастосовчої функції.
Указом N 649 дана функція (як тип) була виключена. При цьому вона є природним чином "розпорошеною" між іншими федеральними органами виконавчої влади, так як всі вони наділені правом приймати індивідуальні правові акти. Видані згодом нормативні правові акти, що визначають статус окремих видів федеральних органів виконавчої влади, закріпили повноваження з ведення реєстрів, кадастрів і регістрів за федеральними службами та агенціями. Так, відповідно до Постанови Уряду РФ від 30.06.2004 N 330 "Про затвердження Положення про Федеральної службі страхового нагляду" Федеральна служба веде єдиний державний реєстр суб'єктів страхової справи і реєстр об'єднань суб'єктів страхової справи (подп. 5.4 п. 5 Положення); Федеральне агентство водних ресурсів веде державний реєстр договорів користування водними об'єктами; державний водний кадастр; Російський регістр гідротехнічних споруд (подп. 5.5.1 - 5.5.3 п. 5.5 Положення про Федеральному агентстві водних ресурсів, затвердженого Постановою Уряду РФ від 16.06.2004 N 282) .
Компетенція скасованих федеральних міністерств та інших федеральних відомств була розподілена між створеними федеральними міністерствами, федеральними службами і федеральними агентствами відповідно до покладених на них функціями. Таким чином, нагадаємо, передбачалося виключити надлишкові та дублюючі функції, внести певну ясність у діяльність кожного з федеральних органів виконавчої влади, підвищити їх відповідальність.
Найбільш болюча проблема при цьому - відсутність чіткої регламентації правонаступництва. Правонаступництво представляє собою перехід від однієї особи до іншої прав і обов'язків і може здійснюватися в силу закону, договору або інших юридичних підстав. Реструктуризація федеральних органів виконавчої влади виступає підставою правонаступництва в силу закону. Оскільки федеральні органи виконавчої влади є юридичними особами, про що зазначено в положеннях про конкретні органи, на них слід поширювати норми ЦК РФ, що регламентують питання реорганізації та ліквідації юридичних осіб. Правонаступництво, яке має місце при реорганізації юридичної особи, ГК РФ відносить до числа універсальних (п. 1 ст. 129). Воно охоплює не лише зобов'язання (про що йдеться у п. 1 ст. 59 ЦК РФ), а й інші майнові та немайнові права реорганізованих юридичної особи (осіб).
Інші законодавчі акти згадують про правонаступництво федеральних органів виконавчої влади, але не розкривають механізму передачі повноважень <*>. У зв'язку з цим на практиці були виявлені труднощі у визначенні, до компетенції якого органу належить та чи інша функція, в тому числі ведення реєстрів, регістрів і кадастрів. Причиною виникнення такої ситуації слід вважати те, що у федеральних законах міститься загальна формула: певного роду відносини регулює уповноважений у даній сфері федеральний орган виконавчої влади. У відповідності ж з новою структурою в кожній сфері суспільних відносин діють як мінімум три таких органу - федеральне міністерство, федеральне агентство, федеральна служба, що з'явилися правонаступниками одного, а іноді й кількох федеральних органів. Нормативні правові акти, що регламентують правовий статус конкретного органу, не містять повного переліку повноважень, ними здійснюються, та передбачають застереження: "здійснює інші функції у встановленій сфері діяльності, якщо такі функції передбачені федеральними законами, нормативними правовими актами Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації" . Крім того, як вже було зазначено, в нормативних актах відсутні чітке розмежування виявлених типів функцій і визначення обсягу повноважень, необхідних для їх виконання.
--------------------------------
<*> Див, наприклад: Федеральний закон від 26.05.1996 N 54-ФЗ "Про Музейний фонд Російської Федерації і музеях Російської Федерації"; Постанова Уряду РФ від 29.03.1994 N 179 "Про особливості перетворення в акціонерні товариства кооперативно-державних (державно-кооперативних) підприємств, організацій та їх об'єднань в агропромисловому комплексі ".
Розглянемо порядок визначення правонаступника на конкретному прикладі. Відповідно до Закону про фінансово-промислових групах (ст. 5 і 6) передбачено ведення Державного реєстру фінансово-промислових груп. У період від прийняття Указу Президента РФ від 05.12.1993 N 2096 "Про створення фінансово-промислових груп у Російській Федерації" до теперішнього часу ця функція покладалася на різні федеральні органи виконавчої влади. Так, спочатку у відповідності з Постановою Уряду РФ від 19.06.1994 N 707 "Про затвердження Положення про порядок ведення реєстру фінансово-промислових груп Російської Федерації" вона була покладена на Державний комітет РФ з промислової політики. У подальшому на підставі Постанови Уряду РФ від 02.02.1998 N 104 "Про покладання на Міністерство економіки Російської Федерації функцій уповноваженого федерального державного органу з державного регулювання створення, діяльності та ліквідації фінансово-промислових груп" - на Мінекономіки Росії (після перетворення - Мінекономрозвитку Росії) . У 2000 р. відповідно до підп. 6 п. 2 Постанови Уряду РФ від 12.07.2000 N 515 "Питання Міністерства промисловості, науки і технологій Російської Федерації" розробка та реалізація заходів з державного регулювання створення, діяльності та ліквідації фінансово-промислових груп, ведення в установленому порядку Державного реєстру фінансово-промислових груп були покладені на Міністерство науки, промисловості і технологій РФ.
Відповідно до п. 13 Указу N 314 правонаступником Мінпромнауки Росії в галузі промисловості є Міністерство промисловості та енергетики РФ. Однак воно наділене лише функціями з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання (див. також п. 1 Постанови Уряду РФ від 16.06.2004 N 284 "Про затвердження Положення про Міністерство промисловості та енергетики Російської Федерації"); функції з контролю і нагляду, а також функції з управління державним майном і надання платних послуг виконують відповідні федеральні агентства і федеральні служби.
Разом з тим ні Указ N 314, ні прийняті згодом нормативні правові акти, що регламентують статус федеральних органів виконавчої влади, не містять вказівки на те, який саме федеральний орган виконавчої влади здійснює відповідно до Закону про фінансово-промислових групах функції з розробки та реалізації заходів з державного регулювання створення, діяльності та ліквідації фінансово-промислових груп, з державної реєстрації та ведення в установленому порядку Державного реєстру фінансово-промислових груп. Таким чином, дані питання залишилися поза сферою правового регулювання.
Відповідно до Законом, що розглядається (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Уряду РФ необхідно прийняти нормативний правовий акт, що закріплює зазначені повноваження за відповідним органом державної влади. При цьому можливі наступні варіанти.
1. Наділення повноваженнями щодо реєстрації фінансово-промислових груп і ведення Державного реєстру фінансово-промислових груп Федерального агентства з промисловості. Дані повноваження складають функцію з контролю і нагляду, яку відповідно до Указу N 314 повинні здійснювати федеральні служби як органи контролю та нагляду. Проте відповідно до подп. "Г" п. 5 цього Указу у випадках, встановлюваних постановами Уряду РФ, федеральне агентство вправі здійснювати нормативно-правове регулювання у встановленій сфері діяльності та функції з контролю і нагляду. Крім того, відповідно до Постанови Уряду РФ від 16.06.2004 N 285 "Про затвердження Положення про Федеральному агентстві з промисловості" Федеральне агентство з промисловості здійснює свої функції у сфері машинобудування, металургійної, хімічної, нафтохімічної, біотехнологічної, медичної, легкої, лісової, целюлозно-паперової та деревообробної, авіаційної, суднобудівної, електронної промисловості, промисловості засобів зв'язку, радіопромисловості, промисловості боєприпасів та спеціальної хімії, хімічного роззброєння, промисловості звичайних озброєнь і веде відповідні реєстри організацій у зазначених областях. У цьому відношенні слід розширено тлумачити норму, що закріплює, що до Федеральному агентству по промисловості переходять відповідні функції скасовуємо Російського агентства з боєприпасів, Російського агентства по звичайних озброєнь, Російського агентства з систем управління і Російського агентства по суднобудуванню, а також преутвореного Російського авіаційно-космічного агентства у сфері авіації. Справа в тому, що компетенцію Федерального агентства з промисловості становлять не тільки функції зазначених скасовуємо агентств, але й інші функції в сфері промисловості, до яких може бути віднесена державна реєстрація фінансово-промислових груп (тим більше, що вони можуть бути створені в різних, що входять в сферу регулювання Агентства галузях промисловості).
2. Наділення зазначеними повноваженнями Федеральної антимонопольної служби, оскільки об'єднання юридичних осіб у фінансово-промислові групи може привести до заняття домінуючого положення на ринку і обмеження конкуренції у певному секторі економіки. А відповідно до Постанови Уряду РФ від 30.06.2004 N 331 "Про затвердження Положення про Федеральної антимонопольної службі" Федеральна антимонопольна служба є уповноваженим федеральним органом виконавчої влади, що здійснює, зокрема, функції по контролю і нагляду за дотриманням законодавства у сфері конкуренції на товарних ринках, на ринку фінансових послуг, діяльності суб'єктів природних монополій, та веде реєстр суб'єктів господарювання, які мають на ринку певного товару частку більше 35%. Проте відповідно до абз. 7 п. 2 ст. 5 Закону про фінансово-промислових групах необхідним документом для державної реєстрації є висновок федерального антимонопольного органу. Поєднання ж в одному органі цих функцій неприпустимо і суперечить цілям адміністративної реформи.
3. Наділення зазначеними повноваженнями Федеральної податкової служби. Зазначена Служба як наступник Міністерства РФ з податків і зборів повинна здійснювати державну реєстрацію юридичних осіб. Проте в даному випадку мова йде про знову утворених юридичних осіб, тоді як фінансово-промислові групи представляють собою об'єднання вже створених юридичних осіб, зареєстрованих у податкових органах і отримали інші необхідні дозволи на господарську діяльність.
На основі сказаного можна запропонувати наступну черговість дій при визначенні правонаступництва, зокрема з ведення реєстрів, регістрів і кадастрів: 1) визначити правонаступником, на основі Указу N 314, відповідний орган виконавчої влади; 2) віднести спірну функцію до одного з типів функцій, встановлених Указом, і визначити, який вид органу її повинен реалізовувати; 3) проаналізувати сферу діяльності конкретного органу; 4) ініціювати прийняття рішення Урядом РФ (Президентом РФ), що визначає уповноважений федеральний орган виконавчої влади у відповідній сфері, або прийняття нормативного правового акту, що вносить необхідні корективи в положення про відповідному федеральному органі виконавчої влади.
Необхідно відзначити і той факт, що реорганізація федеральних органів виконавчої влади не тягне припинення їхніх зобов'язань. Оскільки зміна адміністративно-правового статусу державного органу та передача його функцій іншому державному органу, як вже було зазначено, є універсальне правонаступництво, а відповідно до ст. 307 ГК РФ права і обов'язки за зобов'язанням можуть перейти від однієї особи до іншої (зокрема, в результаті універсального правонаступництва), то його правонаступник є стороною по виконанню прав і обов'язків за раніше виник зобов'язанням.
У виняткових випадках, передбачених законодавством, правонаступник реорганізується федерального органу виконавчої влади може бути встановлений в судовому порядку. Так, п. 6 ст. 16 Федерального закону від 26.10.2002 N 127-ФЗ "Про неспроможності (банкрутство)" говорить: "Вимоги кредиторів включаються до реєстру вимог кредиторів і виключаються з нього арбітражним керуючим або реєстроутримувачем виключно на підставі вступили в силу судових актів, що встановлюють їх склад і розмір ...". Згідно з п. 1 ст. 48 АПК РФ: "У випадках вибуття однієї зі сторін у" ... встановленому судовим актом арбітражного суду правовідношенні ... арбітражний суд здійснює заміну цієї сторони її правонаступником і зазначає про це в судовому акті ...". Це пояснюється тим, що період реорганізації нерідко затягується, а особи, які беруть участь у процедурі банкрутства, можуть здійснювати дії, які надають вирішальний вплив на подальший хід цієї процедури.
II
Державна функція з ведення реєстрів, кадастрів, реєстрів, переліків здійснюється через адміністративно-правовий режим державної реєстрації, обліку та інвентаризації <*> відповідних суб'єктів, об'єктів, прав.
--------------------------------
<*> Не слід змішувати дане поняття з урахуванням, оскільки інвентаризація являє собою окрему його стадію - звірку наявних відомостей з їх фактичним станом - і завжди вторинна.
Державна реєстрація є юридичний акт визнання та підтвердження державою виникнення, обмеження (обтяження), переходу або припинення прав (реєстрація обороту окремих об'єктів, що здійснюється на основі угод), виникнення нових суб'єктів права і складається з процедури внесення відповідних відомостей до Єдиного державного реєстру та видачі індивідуального свідоцтва про це. Сутність даного режиму полягає у визнанні державою правоздатності суб'єктів, встановлення законності їх дій і прав (як наявних, так і знову придбаних) на вчинення будь-які дії.
Юридичний акт державної реєстрації підтверджує появу нового суб'єкта (об'єкта) права, засвідчує законність його існування. Реєстраційний режим грає важливу роль у забезпеченні охорони громадського і державного ладу, а також реалізації особистих і майнових прав, законних інтересів фізичних і юридичних осіб.
Залежно від характеру реєстрованих об'єктів відомості, що містяться в реєстрі, можуть бути відкритими або закритими (наприклад, паспортні дані фізичних осіб). Датою державної реєстрації є день внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру.
Державна реєстрація проводиться на всій території Російської Федерації за загальною для всіх регіонів системі записів. Вона виключила, наприклад, необхідність нотаріального посвідчення для більшості угод з нерухомістю.
Крім державної реєстрації виділяються функції обліку та інвентаризації. При цьому, якщо об'єктом державної реєстрації є фіксування майнових прав, виникнення нового суб'єкта, то об'єктом технічного обліку і інвентаризації - фіксування технічних, технологічних характеристик об'єктів. Якщо державна реєстрація здійснюється за заявою зацікавленої сторони, то технічний облік та технічна інвентаризація - в обов'язковому порядку державними органами. Розрізняються технічний облік, технічна інвентаризація, а також кадастровий облік об'єктів нерухомості.
Технічний облік та інвентаризація є опис та індивідуалізацію об'єкта (земельної ділянки, будівлі, споруди, житлового або нежитлового приміщення), в результаті чого він отримує такі характеристики, які дозволяють однозначно виділити його з інших об'єктів. Кадастровий облік об'єкта є ведення єдиного документа і супроводжується присвоєнням об'єкту кадастрового номеру. Основна мета кадастру - облік відомостей про об'єкт, важливому не тільки як нерухомість, а й як природний ресурс, який є інформаційним, призначення якого обумовлена ​​завданнями державного управління в галузі охорони та раціонального використання природних ресурсів в Російській Федерації.
Механізм реалізації функції федеральних органів виконавчої влади щодо ведення реєстрів, регістрів і кадастрів включає наступні стадії.
1. Прийняття рішення про внесення відомостей про відповідному об'єкті в облікові документи. На основі чинного законодавства можна виділити кілька підстав для прийняття даного рішення:
заяву зацікавленого суб'єкта. Так, ч. 2 ст. 20 Митного кодексу РФ вказує, що для включення в один з реєстрів осіб, які здійснюють діяльність в галузі митної справи (митні брокери, митні перевізники та ін), юридична особа звертається до митного органу із заявою у письмовій формі і представляє документи, що підтверджують відомості, зазначені в цій заяві;
рішення уповноваженого органу про державну реєстрацію, акредитації, про видачу ліцензії (переоформлення, анулювання), сертифіката промислової безпеки та іншої дозвільної документації. Наприклад, підставою для внесення відповідного запису до Державного реєстру індивідуальних підприємців є рішення про державну реєстрацію індивідуального підприємця (п. 6 Правил ведення Єдиного державного реєстру індивідуальних підприємців і надання містяться в ньому, затверджених Постановою Уряду РФ від 16.10.2003 N 630);
рішення про віднесення відповідного об'єкта до групи об'єктів, що мають суспільно важливе значення. Так, відповідно до Положення про національний регістрі цукрового діабету, затвердженим Наказом Минздравмедпрома Росії від 26.07.1995 N 216, збір, накопичення, зберігання і оновлення інформації про спостережуваних хворих на цукровий діабет, що включається до реєстру, здійснюються медичними установами за місцем спостереження хворого з наступною передачею їх на регіональний і федеральний рівні.
Як видно з наведених прикладів, включення відомостей до реєстру, регістр, кадастр може здійснюватися як з ініціативи громадян та юридичних осіб (див. п. п. 1, 2 вищевказаних Правил), так і федеральних органів виконавчої влади (див. п. 3 Правил ).
2. Надання документів, що відображають що вносяться до реєстру відомості, і їх перевірка. Законодавець встановлює для кожного виду реєстрів, регістрів і кадастрів певний перелік таких документів (посвідчення особи, установчі документи, документ про постановку на облік в податкові органи та ін.)
3. Безпосереднє внесення (зміна) відомостей про об'єкт в облікові документи з одночасною видачею свідоцтва про внесення об'єкта до реєстру, регістр і кадастр. Кожен обліковий документ має свою структуру, затверджену федеральним органом виконавчої влади, відповідальним за їх ведення.
4. Надання зацікавленим особам відомостей у вигляді виписок з облікових документів. За загальним правилом такі відомості є відкритою інформацією та надаються органам державної влади на безоплатній основі, а громадянам та організаціям на оплатній або безоплатній основі в залежності від об'єкта, що підлягає включенню в обліковий документ. Так, відомості з Єдиного загальноросійського реєстру засобів масової інформації надаються безкоштовно <*>, тоді як інформація, що міститься в реєстрі дискваліфікованих осіб, надається за плату в розмірі одного мінімального розміру оплати праці, яка підлягає зарахуванню у федеральний бюджет <**>.
--------------------------------
<*> Таке положення містилося, наприклад, у Наказі Мінкультури РФ від 18.08.2004 N 40.
<**> Див. Постанову Уряду РФ від 11.11.2002 N 805.
III
Держава в особі уповноважених органів з метою отримання об'єктивної інформації про життя суспільства в цілому, про політичні, економічні і соціальні процеси, про діяльність її органів влади і управління здійснює облік відповідних об'єктів, суб'єктів, прав <*> за допомогою фіксації достовірних і повних відомостей про них в офіційному обліковому документі. Такими обліковими документами є переліки, реєстри, регістри та кадастри, особливе значення з яких мають останні, оскільки на відміну від переліку, що обмежується виключно перерахуванням, вони відбивають динаміку розвитку об'єкта, суб'єкта, права.
--------------------------------
<*> Далі по тексту буде вживатися термін "об'єкт" реєстру, кадастру і регістру, який включає в себе зазначені категорії.
Існує безліч видів реєстрів, регістрів і кадастрів, класифікацію яких можна провести за такими ознаками: за об'єктами, що підлягають обліку; за галузевим принципом; щодо суб'єктів, на які покладено обов'язок їх вести; виходячи з територіального критерію і т.д. На сьогоднішній день федеральними законами, включаючи кодекси, передбачено ведення близько 10 різних кадастрів, 75 державних реєстрів, 36 регістрів.
Всі вищевказані документи ведуться за єдиною для кожного типу системі. Необхідно відзначити, що в спеціальній літературі певні їх види об'єднуються в різні групи. Так, широко поширене поняття "кадастр природних ресурсів", який включає окремі кадастри за видами природних ресурсів (земельний кадастр, кадастр родовищ і проявів корисних копалин, кадастр об'єктів тваринного світу і т.д.) <*>.
--------------------------------
<*> Російська юридична енциклопедія / Гол. ред. А.Я. Сухарєв. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.
Необхідно виявити спільні та відмінні ознаки кожного виду облікового документа, почавши з їх етимологічного походження.
Юридичні словники <*> дають такі визначення:
--------------------------------
<*> Великий юридичний словник / Укл. А.Б. Баріхін. М.: Книжковий світ. 2002. З. 223, 535 - 537; Юридична Енциклопедія / Заг. ред. Л.В. Тихомиров, М.Ю. Тихомиров. М., 2001. С. 391, 745; Російська юридична енциклопедія / Гол. ред. А.Я. Сухарєв. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.
реєстр (від лат. - regestrum, англ. - register, пол. - rejestr - список) - 1) перелік, опис об'єктів майна, 2) книга, яка містить реєстровий список, використовується для реєстрації документів, існуюча в єдиній системі записів сукупність даних;
регістр (від лат. registrum - список, перелік) -
1) список, покажчик, книга записів, перелік, обліковий документ, що має правове значення;
2) спеціальний орган, що здійснює функції нагляду в спеціальній області управління;
кадастр (від гр. katastichum - лист, реєстр; від англ. - cadastre) -
1) систематичний звід відомостей, що складається періодично або шляхом безперервних спостережень над відповідним об'єктом;
2) реєстр, який містить відомості про оцінку та середньої прибутковості об'єкта;
3) список осіб, що підлягають обкладенню подушним податком.
Таким чином, у широкому сенсі всі зазначені документи є перелік, список, опис, книгу для записів відповідних відомостей. Нормативні правові акти також не містять уніфікованого визначення розглянутих понять, розкриваючи їх через поняття "перелік", "база даних", "інформаційна система", "інформаційний ресурс", "сукупність відомостей", що привносить різночитання в понятійний апарат. Законодавчі акти дають легальні визначення розглянутих понять за допомогою наступних термінів.
1. У відношенні реєстрів, наприклад:
Державний реєстр нових медичних технологій представляє собою анотований перелік затверджених, зареєстрованих та дозволених до застосування в медичній практиці засобів профілактики, діагностики, лікування і методів організаційної форми роботи;
Реєстр на оплату послуг зберігачів продукції федерального продовольчого інтервенційного фонду, Реєстр на оплату продукції, поставленої до федерального продовольчий інтервенційний фонд, Зведений реєстр витрат на формування і утримання федерального продовольчого інтервенційного фонду є формою звітності державного агента і зберігачів запасів федерального продовольчого інтервенційного фонду, представляються в Мінсільгосп Росії державним агентом <*>;
--------------------------------
<*> Див Наказ Мінсільгоспу РФ від 05.11.2001 N 1017 "Про затвердження форм звітності державного агента і зберігачів запасів федерального продовольчого інтервенційного фонду".
Державний реєстр лікарських засобів - систематизований перелік найменувань і основних характеристик лікарських препаратів, лікарських засобів, дозволених до застосування в Російській Федерації <*>;
--------------------------------
<*> Див Наказ МОЗ РФ від 26.03.2001 N 88 "Про введення в дію галузевого стандарту" Державний інформаційний стандарт лікарського засобу. Основні положення ".
Реєстр суб'єктів природних монополій у сфері зв'язку - є переліком суб'єктів природних монополій у сфері зв'язку, що містить інформацію про них, зафіксованим на паперовому та магнітному носіях <*>;
--------------------------------
<*> Див Наказ МАП РФ від 15.11.2001 N 1184 "Про затвердження Положення про Реєстр суб'єктів природних монополій у сфері зв'язку".
Державний зведений реєстр виданих, призупинених і анульованих ліцензій на виробництво, зберігання та оптову реалізацію етилового спирту і алкогольної продукції являє собою сукупність необхідних відомостей про зазначені ліцензіях <*>;
--------------------------------
<*> Див. Постанову Уряду РФ від 08.07.1997 N 825 "Про ведення державного зведеного реєстру виданих, призупинених і анульованих ліцензій на виробництво, зберігання та оптову реалізацію етилового спирту та алкогольної продукції".
Державний реєстр фінансово-промислових груп - єдиний банк даних, створений повноважним державним органом і містить необхідні відомості про державну реєстрацію фінансово-промислових груп <*>;
--------------------------------
<*> Див. Постанову Уряду РФ від 22.05.1996 N 621 "Про порядок ведення державного реєстру фінансово-промислових груп Російської Федерації".
Єдиний державний реєстр юридичних осіб - федеральний інформаційний ресурс <*>.
--------------------------------
<*> Див Закон про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців.
2. У відношенні регістрів, наприклад, Державний племінний реєстр - зведення даних про племінні стада <*>.
--------------------------------
<*> Див Федеральний закон від 03.08.1995 N 123-ФЗ "Про племінне тваринництво".
У більшості випадків законодавець розкриває поняття "регістр" через його цілі і завдання, наприклад:
основними завданнями ведення Реєстру осіб з генетичними захворюваннями, Територіального регістру сімей та хворих із спадковою і вродженою патологією, Регіонального регістру сімей та хворих з рідкісною спадковою патологією <*> є: оцінка прогнозу потомства в спадково-обтяжених родинах, уточнення діагнозу спадкового захворювання, пояснення медико -генетичного прогнозу в доступній для консультирующихся формі, формування потоку сімей, контроль за диспансерним наглядом за особами з спадковими та вродженими захворюваннями та сім'ями, що мають хворих з мультифакторіальних захворювань;
--------------------------------
<*> Див Наказ МОЗ РФ від 30.12.1993 N 316 "Про подальший розвиток медико-генетичної служби Міністерства охорони здоров'я Російської Федерації".
Державний геральдичний регістр <*> створюється з метою систематизації та впорядкування використання офіційних символів і відмітних знаків.
--------------------------------
<*> Див Положення про Державний геральдичному регістрі Російської Федерації, затверджене Указом Президента РФ від 21.03.1996 N 403.
3. У відношенні кадастрів, наприклад:
державний земельний кадастр - систематизований звід документованих відомостей про земельні ділянки <*>;
--------------------------------
<*> Див Федеральний закон від 02.01.2000 N 28-ФЗ "Про державний земельний кадастр".
державний містобудівний кадастр - державна інформаційна система відомостей, необхідних для здійснення містобудівної діяльності <*>;
--------------------------------
<*> Див Містобудівний кодекс РФ.
державний кадастр цивільної й службової зброї і патронів до нього є офіційним збірником, що містить систематизовані відомості про цивільну й службову зброю і патрони до нього, дозволених до обігу на території Російської Федерації <*>;
--------------------------------
<*> Див Федеральний закон від 13.12.1996 N 150-ФЗ "Про зброю".
державний кадастр відходів - федеральний класифікаційний каталог відходів, державний реєстр об'єктів розміщення відходів, а також банк даних про відходи і про технології використання та знешкодження відходів різних видів <*>;
--------------------------------
<*> Див Федеральний закон від 24.06.1998 N 89-ФЗ "Про відходи виробництва і споживання".
державний водний кадастр являє собою звід даних про водні об'єкти, про їх водних ресурсах, використання водних об'єктів, про водокористувачам <*>;
--------------------------------
<*> Див Водний кодекс РФ.
державний кадастр об'єктів тваринного світу містить сукупність відомостей про географічне поширення об'єктів тваринного світу, їх чисельності, а також характеристику середовища проживання, інформацію про господарське використання та інші необхідні дані <*>.
--------------------------------
<*> Див Федеральний закон від 24.04.1995 N 52-ФЗ "Про тваринний світ".
Деякі акти розглядають кадастр через цілі його ведення. Так, державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ведеться з метою забезпечення розробки федеральних і регіональних програм геологічного вивчення надр, комплексного використання родовищ корисних копалин, раціонального розміщення підприємств по їх видобутку, а також в інших народногосподарських цілях <*>.
--------------------------------
<*> Див Закон РФ "Про надра" в ред. Федерального закону від 03.03.1995 N 27-ФЗ.
Виходячи з вищесказаного, визначимо загальні риси розглянутих облікових документів.
1. З точки зору права реєстри, регістри та кадастри - це єдина уніфікована державна система обліку різних об'єктів, суб'єктів, прав, яка є інформаційним ресурсом і являє собою сукупність відомостей, що відбивають динаміку розвитку відповідних об'єктів.
2. Реєстри, регістри та кадастри ведуться спеціально уповноваженим органом державної влади чи установою, на яке дане повноваження покладено нормативними правовими актами, на основі даних про певні об'єктах, їх розташування, величиною, якісних характеристиках, призначення, вартості та іншої необхідної інформації. Крім того, певні їх види містять перелік даних, що вже знайшли відображення в інших облікових документах. Наприклад, Містобудівною кодексом РФ передбачена норма, згідно з якою Державний містобудівний кадастр включає відомості Державного земельного кадастру, а також інших галузевих кадастрів.
3. Факт внесення того чи іншого об'єкта, суб'єкта, права в регістр, реєстр або кадастр означає фіксацію їх в офіційному переліку для відповідного державного обліку з метою контролювання процесів, які вони відображають.
4. Аналіз діючих нормативних правових актів, що регулюють порядок ведення реєстрів, регістрів і кадастрів, дозволив виявити спільні цілі та завдання їх ведення, до яких відносяться:
1) забезпечення державного контролю. Наявність даної мети зумовлено важливістю і значимістю об'єктів, що підлягають державному обліку;
2) облік і оцінка об'єктів, що дозволяють визначити різні характеристики об'єктів, що враховуються, що, у свою чергу, дозволяє аналізувати і прогнозувати перспективи розвитку і зміни об'єктів державних кадастрів, реєстрів і регістрів. Дана мета досягається за допомогою збору, обробки, зберігання, інвентаризації та розповсюдження відомостей про кількісні та якісні характеристики об'єкта, умови його застосування та інших показниках;
3) моніторинг стану об'єктів реєстрів, регістрів і кадастрів;
4) систематизація та впорядкування відомостей, що підлягають внесенню в облікові документи;
5) інформаційне забезпечення всіх зацікавлених осіб. Дані державних кадастрів, реєстрів та регістрів надаються органам державної влади федерального і регіонального рівнів, органам місцевого самоврядування, різним юридичним і фізичним особам;
6) створення інформаційної основи для прийняття ефективних і необхідних рішень при здійсненні державного управління в тій або іншій сфері діяльності.
Отже, обліку підлягають об'єкти державного управління, що мають важливе значення для розвитку і функціонування як Росії в цілому, так і її суб'єктів, територій, а також господарюючих суб'єктів. Подібна інформація служить обгрунтуванням нових напрямів політики в тій чи іншій області, при плануванні соціально-економічного розвитку регіонів та здійсненні господарської діяльності, при розробці різних федеральних, регіональних і місцевих програм.
Відмінні ознаки реєстрів, кадастрів і регістрів.
1. Єдиним обліковим документом, об'єктом якого є майнові права, виступає реєстр. Крім того, внесення відомостей до реєстру являє собою юридичний факт, з яким законодавець пов'язує виникнення, зміни та припинення відповідних прав та обов'язків.
2. Природні ресурси відображаються тільки в кадастри, що виявляють їх кількісні, якісні показники, їх розташування щодо інших суміжних об'єктів, їх призначення та економічну оцінку. Ці дані згодом використовуються при державному управлінні відповідної сферою діяльності, організації її ведення, перекладі ресурсів з однієї категорії в іншу, визначенні розмірів платежів за користування ресурсами, оцінці господарської діяльності користувачів ресурсами.
3. Регістр переважно містить просте перерахування певних фактів, і включення відомостей до нього не несе правових наслідків. Хоча існують і такі регістри, які є правовстановлюючими: наприклад, Російський морський регістр і Російський річковий регістр.
З метою уніфікації термінології та уникнення різночитань, зокрема у правозастосовчій практиці, необхідно розвести ці поняття, виходячи з вищевказаних специфічних відмінностей реєстрів, кадастрів і регістрів.
Глава 6. РЕАЛІЗАЦІЯ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
У ВІДНОСИНАХ З саморегульованої організації (СРО) <*>
--------------------------------
<*> При підготовці цієї статті були використані матеріали, надані аспірантами відділу адміністративного законодавства Інституту В.І. Мельникової, М.В. Шишковим і Н.В. Осадчою.
Органи виконавчої влади в процесі реалізації своїх функцій вступають у різні відносини з іншими державними органами, громадянами та їх об'єднаннями, організаціями різних організаційно-правових форм. У зв'язку з динамікою розвитку економічних відносин і зміною принципів спілкування органів влади та організацій проведена адміністративна реформа вимагає не тільки модернізації структури органів виконавчої влади, а й реформування істоти і значення взаємозв'язків між ними.
Останнім часом однією з найбільш актуальних і складних, з наукової точки зору, є проблема визначення правових підстав, принципів, видів і форм взаємин органів виконавчої влади (федеральних і суб'єктів РФ) з саморегулівними організаціями. Такі складнощі пов'язані, перш за все, з визначенням правового статусу останніх. Тому необхідно визначити, що представляють собою саморегульовані організації, які їхні особливості, провести аналіз досвіду функціонування таких організацій в Росії і в зарубіжних країнах.
Перший досвід їх діяльності в Росії склався на ринку цінних паперів. Сам факт існування саморегулівних організацій був визнаний в Указі Президента РФ від 04.11.1994 N 2063 "Про заходи щодо державного регулювання ринку цінних паперів в Російській Федерації", відповідно до якого Федеральна комісія з ринку цінних паперів була наділена повноваженнями приймати обов'язкові постанови і розпорядження по питань діяльності професійних учасників ринку цінних паперів та їх об'єднань, у тому числі саморегулівних організацій.
У процесі їх подальшої діяльності чітко спостерігалася тенденція до делегування таким організаціям ряду найважливіших у даній сфері державних повноважень, у тому числі типових для державних органів повноважень щодо ліцензування окремих видів діяльності. І якщо спочатку саморегульовані організації тільки приймали рішення клопотати про видачу (продовження) ліцензії професійного учасника ринку цінних паперів, то з прийняттям Постанови ФКЦБ РФ від 03.06.1998 N 22 "Про посилення ролі саморегулівних організацій на ринку цінних паперів Російської Федерації та внесення доповнень до Положення про порядок ліцензування різних видів професійної діяльності на ринку цінних паперів Російської Федерації, затвердженого Постановою Федеральної комісії з ринку цінних паперів від 19 вересня 1997 року N 26 "без членства в саморегулюючої організації отримати або продовжити таку ліцензію стало неможливим.
Російський досвід функціонування саморегулівних організацій демонструє фактичне дублювання ними функцій держави щодо здійснення контрольних функцій щодо членів таких організацій, видачі їм дозволів (ліцензій) на здійснення певних видів діяльності.
Проблема визначення правового статусу саморегулівних організацій актуальна як для Росії, так і для зарубіжних країн. Терміни "саморегулювання" і "саморегульована організація" вперше з'явилися в США і Великобританії в системі регулювання ринку цінних паперів. Законодавство зазначених країн до недавнього часу передбачало, що факт членства в СРО (або допуск до здійснення операцій на біржі в силу членства) означав визнання суб'єкта як професійного учасника на ринку цінних паперів.
На даний же момент необхідно відзначити намічену в ряді країн тенденцію посилення прямого безпосереднього державного регулювання ринку.
Зарубіжний досвід регламентації діяльності СРО показує певну свободу розсуду в їх діях. Фактично здійснюючи функції держави по відношенню до своїх членів, вони застосовують власні правила, які отримують статус правових норм. При цьому єдиного (загального) закону про основи діяльності саморегулівних організацій не існує, що дозволяє окремим фахівцям робити висновок про недоцільність такого закону в Росії і необхідності розробки законів про саморегульовані організації відповідно до сфери їх діяльності <*>. У той же час зарубіжний досвід, нагадаємо, демонструє обгрунтованість побоювань, що окремі підприємницькі структури можуть зайняти за допомогою саморегулівних організацій монополістичне становище у певній сфері економічних відносин, і це повинно бути враховано при розробці правової бази для функціонування таких організацій в Росії.
--------------------------------
<*> Наприклад, Е.А. Павлодский. Саморегулівні організації - мода чи тенденції / / Право і економіка. 2003. N 3.
Спільне визначення саморегулівної організації міститься в ст. 2 Закону про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду). Незважаючи на те що дане визначення використовується з метою зазначеного Закону, воно досить ємко відображає ті ознаки, за допомогою яких можна охарактеризувати саморегульовану організацію: некомерційна організація, створена шляхом об'єднання юридичних осіб та (або) індивідуальних підприємців і має своєю основною метою забезпечення сумлінного здійснення професійної діяльності її членами.
Правові основи діяльності саморегулівних організацій становлять у Росії досить розрізнений масив законодавчих актів, в яких містяться різні підходи до розуміння сутності цих організацій.
До саморегулівним організаціям можна віднести наступні групи:
некомерційні організації, що об'єднують за професійною ознакою суб'єктів некомерційної діяльності;
засновані на членстві фізичних осіб громадські об'єднання, що переслідують соціальні цілі і не орієнтовані на одержання прибутку (громадські організації, політичні партії);
некомерційні організації, що об'єднують за професійною ознакою суб'єктів комерційної діяльності;
громадські об'єднання, які об'єднують по галузі або ринку суб'єктів комерційної діяльності.
Дві останні групи найбільше потребують деталізації свого адміністративно-правового статусу, тобто у спеціальному федеральному законі і підзаконних нормативних правових актах, прийнятих уповноваженими органами виконавчої влади.
Указом Президента РФ від 16.07.2004 N 910 "Про заходи щодо вдосконалення державного управління" утворено Комісію при Президентові РФ з питань вдосконалення державного управління. Однією з покладених на неї завдань є розвиток системи саморегулюючих організацій у галузі економіки. Отже, з кола осіб, чий статус повинен регулюватися насамперед, представляється можливим виключити перші дві групи колективних суб'єктів права.
Необхідно відзначити, що на сьогоднішній день в Державній Думі знаходиться законопроект "Про саморегулюючі організації". Під саморегулюванням в законопроекті розуміється самостійна та ініціативна діяльність, здійснювана суб'єктами підприємницької або професійної діяльності або недержавними пенсійними фондами, змістом якої є розробка і встановлення правил і стандартів зазначеної діяльності, а також контроль за дотриманням вимог законодавства РФ і зазначених правил та стандартів. Причому функція контролю за дотриманням законодавства з'явилася в даному визначенні вже після доопрацювання законопроекту для подання його до розгляду в другому читанні. У первинному варіанті передбачалося наділити саморегульовані організації функцією по контролю за дотриманням лише тих правил і стандартів, які самі ж вони і встановлюють. Очевидно, що адміністративна реформа зажадала внесення таких коректив.
Статус саморегулівних організацій в даний час визначено недостатньо чітко. Більш того, не ясні цілі їх функціонування. Слід зауважити, що будь-яка недержавна організація, що має статус юридичної особи, вже є за своєю суттю саморегулівної в межах, встановлених чинним законодавством. У зв'язку з цим представляється допустимим заяву про необхідність конкретизувати мету правової регламентації статусу саморегулівної організації та коло юридичних осіб, що об'єднуються цим терміном.
У рамках реалізації своїх функцій державні органи взаємодіють з саморегулівними організаціями. Такі відносини, як вже говорилося, потребують чіткої регламентації. Враховуючи можливість передачі саморегулівним організаціям функцій, традиційно належать державним органам, ці взаємовідносини потребують докладного аналізу з метою виявити їх соціальну значущість і перспективи розвитку. Представляється найважливішим завданням визначення: принципів, на підставі яких будуються взаємозв'язки даних суб'єктів; сфер, в яких виникають такі взаємозв'язку; правових форм, в яких вони виникають і отримують подальший розвиток.
I. Функції органів виконавчої влади, при реалізації яких вони можуть вступати у взаємини з саморегулівними організаціями
Виявляючи істота і види функцій органів виконавчої влади, реалізація яких вимагає вступити у взаємини з саморегулівними організаціями, необхідно визначити поняття таких функцій. А для цього, у свою чергу, необхідно звернутися до поняття державного управління. Державне управління розглядається з двох позицій. У широкому розумінні вона характеризує організуючий вплив держави на суспільні відносини за допомогою спеціальних суб'єктів права. У вузькому розумінні державне управління являє собою адміністративну діяльність, тобто роботу виконавчих органів державної влади на рівні як Російської Федерації, так і суб'єктів РФ <*>. Законодавча класифікація функцій органів виконавчої влади приведено в Указі N 314. Така класифікація "дозволить уніфікувати підходи до їх формулювання по відношенню до конкретних державним органам" <**>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.М., Россинський Б.В., Старилов Ю.М. Адміністративне право. М.: Норма, 2004.
<**> Тихомиров Ю.А., Талапіна Е.В. Адміністративні процедури і право / / Журнал російського права. 2002. N 4.
Відповідно до положень Указу функції, які здійснюються федеральними органами виконавчої влади, класифіковані на: а) функції щодо прийняття нормативних правових актів; б) функції по контролю і нагляду; в) функції з управління державним майном; г) функції з надання державних послуг.
Ця класифікація представляється незавершеною. Аналіз чинного російського законодавства щодо федеральних органів виконавчої влади демонструє наявність ряду інших функцій, при здійсненні яких ці органи взаємодіють з саморегулівними організаціями. Так, функції з регулювання діяльності у сфері надання аудиторських послуг покладено на Міністерство фінансів РФ (абз. 29 подп. 1 п. 5 Постанови Уряду РФ від 07.04.2004 N 185 "Питання Міністерства фінансів Російської Федерації"). Федеральне агентство з друку і масових комунікацій веде єдиний загальноросійський реєстру організацій телерадіомовних компаній, виробників аудіо-і відеопродукції (подп. "б" п. 5 Постанови Уряду РФ від 08.04.2004 N 193 "Питання Федерального агентства з друку і масових комунікацій").
Таким чином, можна уявити - додатково до зазначених вище - функції з реєстрації, акредитації, сертифікації, видачу дозволів, ліцензій, ведення реєстру та інші функції, що становлять ядро ​​державного регулювання певної сфери суспільних відносин. Більше того, діяльність органів виконавчої влади слід розділити і з урахуванням реалізації ними державно-політичних, економічних і соціально-культурних функцій. Саме виконання зазначеної сукупності функцій повинне забезпечуватися державним механізмом (всією системою органів державної влади, включаючи інші організації, якщо їм делеговані повноваження представляти окремі інтереси держави).
Здається, що взаємовідносини органів виконавчої влади з саморегулівними організаціями можуть виникати в ході реалізації економічних і соціально-культурних функцій. При цьому економічні функції також умовно можна диференціювати на дві групи: по створенню умов для ефективного функціонування ринку (правотворчість, правозастосування, правоохоронні функції); щодо коригування будь-яких усталених ринкових засад суспільства (регулятивні функції).
Частина включених в цю книгу розробок певною мірою вже реалізована, але це не знижує їх актуальності. Робота з реформування управління продовжується як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів РФ, а її наукове забезпечення дуже корисно для успішного досягнення поставлених цілей і мінімізації помилок на цьому шляху. Автори щиро вважають, що дана робота стане корисна тим, хто буде брати участь у реалізації наступних етапів адміністративної реформи.
Оскільки на успіх реформ впливає поєднання їх реалізації та громадської підтримки, а самі реформи ефективно реалізуються підконтрольними зусиллями державних, наукових і громадських структур, читачам важливо включитися в обговорення процесів, що відбуваються в період проведення адміністративної реформи.
Науково-практична спрямованість книги становить інтерес для самого широкого кола осіб - депутатів, державних службовців, експертів-аналітиків, працівників державних органів, організацій і установ. Вона буде корисна службовцям органів місцевого самоврядування, науковим працівникам, викладачам і студентам.
Директор Інституту законодавства
та порівняльного правознавства
при Уряді Російської Федерації,
доктор юридичних наук, професор,
заслужений юрист Російської Федерації
Т.Я. Хабрієва
АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА: ПРОБЛЕМИ І РІШЕННЯ
Адміністративна реформа, проведена в нашій країні, не російське винахід. Наприкінці XX - початку XXI ст. в значній частині держав здійснювалися і тривають великомасштабні реформи, спрямовані на перетворення систем державного управління.
У Росії особливо уважно вивчається досвід Австралії, Бразилії, Великобританії, Угорщини, Німеччини, Канади, Китаю, Нідерландів, Нової Зеландії, Польщі, США, Фінляндії, Франції, Чилі, Південної Кореї, Японії та ін Рушійними мотивами більшості адміністративних реформ у названих країнах було усвідомлення необхідності вирішити одну (або кілька) з наступних комплексних завдань: підвищення ефективності системи державних органів; перетворення держави на відповідального роботодавця, здатного залучити достатню кількість службовців необхідної кваліфікації і в той же час контролювати витрати на їх утримання; підвищення довіри до держави з боку населення і приватного сектора.
Ключові галузі адміністративних реформ є: роль держави в суспільстві; структура та функції органів державного управління, підвищення ефективності та результативності діяльності державного апарату, управління державною службою; реформа фінансового управління; підзвітність та прозорість державного апарату.
Незважаючи на те що в основі програм адміністративних реформ лежать потреби урядів у вирішенні найрізноманітніших проблем, представляється правомірним узагальнення, що кінцева мета сучасних адміністративних реформ полягає в удосконаленні здатності держави реалізовувати політику, визначену законом. Такі реформи мають на меті усунути перешкоди, з якими стикаються уряду при спробі змінити напрямки соціальної та галузевої політики.
В одних країнах адміністративні реформи характеризуються як екстремально радикальні (повна перебудова системи органів, "новий державний менеджеризм" - Австралія, Нова Зеландія, Великобританія), інші ж характеризуються більш вираженим прагматизмом і поступовістю - Німеччина, Фінляндія, Нідерланди. У той же час як держави з радикальними підходами, так і держави, що йдуть по шляху поступових реформ, виявляють бажання запозичити у приватного сектора моделі та методи управління (цілком або більш цілеспрямованими частинами). І це незважаючи на значні відмінності між порівняно простими результатами діяльності приватного сектора і надзвичайно складним комплексом результатів діяльності державного апарату. Таке прагнення пов'язано з усвідомленням необхідності відмови в сучасних умовах від суто бюрократичних принципів, форм і методів як основи державного управління.
У деяких країнах (Великобританія, Нова Зеландія, Австралія) програми адміністративних реформ були сформульовані, прийняті і реалізовані політичними елітами та державними службами. В інших країнах, хоча принципова основа адміністративних реформ і розроблялася політичною елітою і центральними державними органами, багато заходи проводилися знизу вгору шляхом експериментів і різноманітних нововведень (деякі аспекти адміністративних реформ в США, Німеччині, Фінляндії та ін.) У Канаді, наприклад, використовувалися обидва підходи. Ключовими чинниками тут є структура держави, її політична система і конституційний порядок.
Заперечувати роль держави в суспільстві неможливо з історичної та політичної точок зору. Тому адміністративні реформи у всіх країнах грунтуються на принципах доцільності, прагматизму і економічності. Їх мета - не зруйнувати систему державного управління, а застосувати до діяльності держави досвід усіх "прогресивних подій", що відбулися у світі протягом останніх 20 - 30 років. Усі заходи в рамках адміністративних реформ покликані сприяти зміцненню законності, розвитку відкритості та доступності інформації про діяльність державних органів. Їх мета - зробити держава соціально більш згуртованим і сильним, "наблизити" його до громадянина і забезпечити всеосяжну конкурентоспроможність країни.
Один з уроків адміністративних реформ полягає в доданні їм характеру постійної функції держави. Спрощення адміністративних функцій, коректування системи державних органів та управління кадрами державних службовців та інші масштабні заходи з модернізації державного управління проводяться планомірно спеціально для цієї мети створеними урядовими органами.
Російська держава зобов'язана забезпечити відповідність власної системи управління сучасним реаліям і винести уроки зі світового досвіду. Ось чому Президент РФ поставив реформу державного управління в ряд основних пріоритетів країни на найближчі роки.
I. Передумови адміністративної реформи
Термін "адміністративна реформа" на слуху вже багато років. Але тільки в кінці 2003 р. і особливо в 2004 - 2005 рр.. цим словам надано характер реального, радикального та масштабного державної справи. Сенс "реформаторських" заходів у Посланні Президента РФ Федеральним Зборам РФ на 2005 рік охарактеризований наступним чином: "... протягом останніх п'яти років ми були змушені вирішувати важкі завдання щодо запобігання деградації державних інститутів. Але в той же час зобов'язані були створювати підстави для розвитку на роки і десятиліття вперед ...".
Що означає поняття "адміністративна реформа"? Якщо звернутися до етимології термінів "реформа" та "адміністративна реформа", то перший з них означає зміну, перебудову, перетворення чого-небудь у будь-якій сфері суспільного життя, області знань; "адміністративний" означає "здійснюваний адміністрацією або за її розпорядженням" <*>. З урахуванням зазначених понять коротко адміністративну реформу можна визначити як комплекс заходів державної влади щодо вдосконалення організації виконавчого апарату держави - державної адміністрації, її функцій, форм і методів діяльності.
--------------------------------
<*> Ожегов С.М. Словник російської мови / За ред. Н.Ю. Шведової. М., 1984. С. 589; Сучасний тлумачний словник російської мови / Глав. ред. С.А. Кузнєцов. СПб., 2001. С. 702.
Які передумови адміністративної реформи, коли вона почалася, її зміст, законопроекти, пов'язані з проведенням, і інші нормативні правові акти, результати і очікування - таким є коло питань, які вимагають зараз науково-правового осмислення.
Адміністративна реформа - найважча в історії сучасної Росії - йде безперервно і поступово з 1991 р., з моменту припинення радянського суспільного і державного ладу і перетворення соціалістичної планової економіки на ринкову. Революційний образ дій щодо перетворення Росії припускав корінну перебудову всього державного механізму. Звідси - формування нової системи законодавчої влади та проведення судової реформи, яка триває і донині. Настала пора приступити до реорганізації державного управління і, перш за все, виконавчої влади <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А. Правові аспекти адміністративної реформи / / Законодавство і економіка. 2004. N 4. С. 29.
Що стосується виконавчого апарату державної влади - найбільш складного і масштабного за своїм людським, матеріальних і фінансових ресурсів, то частина реформаторів висували лише одне завдання: всіляко скорочувати бюрократичний апарат, позбавляти його пільг і привілеїв, керуючись постулатами Паркінсона, згідно з якими:
чиновник множить підлеглих;
чиновники працюють один для одного.
І далі читаємо: "Якщо ми за критерій приймемо ці два пункти, тобто - чи можна все це змінити, - то можна буде судити про ефективність адміністративної реформи, яка у нас проводиться".
Але державні службовці потрібні в будь-якій державі. Від ефективності виконання ними своїх посадових обов'язків залежить насправді ефективність всього державного управління. Тому реального скорочення чисельності державних службовців не сталося, пільги і привілеї не скасовані. Тоді як ненормований робочий день, підвищена відповідальність, небезпечний для життя і здоров'я характер службової діяльності і т.д. є вагомим обгрунтуванням наявності пільг. Завдання полягає в їх законодавчо регламентованому та реальному наданні.
Усвідомлюючи все це, політична еліта проводила адміністративну реформу, пристосовуючи радянський виконавчий апарат до потреб проведених у країні політичних і економічних перетворень. Загальний вектор цього пристосування характеризувався словами: якщо щось міняти, то по мінімуму.
Конституція РФ визначила виконавчу владу як самостійну гілку державної влади, ввела поняття єдиної системи виконавчої влади, встановила у найзагальніших рисах порядок формування Уряду РФ і залишила відкритими питання про систему і структуру виконавчої влади та її функціональної орієнтації. З цих питань навколо Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації" розгорнулася гостра дискусія. Саме тому розробка законопроекту тривала протягом чотирьох років.
Багато юристів, у тому числі укладачі законопроекту, маючи на увазі відсутність належної конституційної основи виконавчої влади, пропонували в ньому:
закріпити принципи організації органів виконавчої влади;
визначити істота органу виконавчої влади;
позначити критерії визначення кожного виду органів виконавчої влади;
встановити призначення кожного виду органів виконавчої влади та їх місце в системі;
сформулювати завдання та функції кожного виду органів виконавчої влади;
відобразити відповідність найменування органу характером і змістом його діяльності і т.д.
Але і в Законі про Уряді РФ ці питання залишені відкритими. І це не випадково. Задум законодавця полягав у тому, щоб надати повний простір для формування виконавчого апарату, адаптованого до нового типу економіки.
Ясність була тільки в одному питанні: вирішити політичне завдання відходу від системи глобального державного впливу на економіку. Законодавець відмовився від державно-правового і соціального поняття "управління" і прийняв його тлумачення у вузькому цивільно-правовому сенсі - стосовно державної власності. Це породило чимало складнощів у реалізації повноважень виконавчої влади і створило комплекс проблем, що потребували свого вирішення як у нормативному, так і в організаційному порядку: поєднання функцій регулювання і господарювання, владних повноважень і "ринкової влади", обов'язків щодо розвитку конкуренції та прав з контролю і нагляду за діяльністю бізнес-структур і т.д.
З самого початку ринкових реформ вирішення цих проблем приділялася найбільш пильну увагу. Мета всіх рішень була незмінною: формування виконавчого апарату, що відповідає умовам і потребам нового економічного ладу. Таким чином, адміністративна реформа спочатку розглядалася як суттєвий і найважчий елемент економічних і соціальних реформ, що проводяться в Росії з 1990 р.
Кожен рік федеральна структура виконавчої влади змінювалася, а в окремі періоди - і два рази на рік. Якщо ми порівняємо структуру федеральної виконавчої влади, затвердженої Указом Президента РФ від 30.09.1992 N 1148, і структуру федеральних органів виконавчої влади, затвердженої Указом N 314, то побачимо, що між ними мало спільного. У період з 1992 по 2005 рр.. редакція указів, що закріплюють структуру федеральних органів виконавчої влади, змінювалася близько 100 разів. Останні зміни структури федеральних органів виконавчої влади здійснені Указами Президента РФ від 20.05.2004 N 649, від 28.07.2004 N 976, від 13.09.2004 N 1168, від 18.11.2004 N 1453, від 03.10.2005 N 1158, від 01.12.2005 N 1383 та ін
Що означає зміна структури органів виконавчої влади? Це - зміна функцій державного регулювання, його об'єктів та "обсягів", видів органів виконавчої влади, їх компетенції, форм і порядку реалізації повноважень, штатів, видів державних посад, кваліфікаційних вимог до державних службовців, які забезпечують реалізацію відповідних повноважень органів виконавчої влади, і т . д.
Не існувало і не існує офіційної концепції проведення адміністративної реформи як єдиного офіційного документа. Найбільш гострі проблеми розвитку виконавчої влади і в найзагальніших рисах заходи щодо її реформування і логіці їх здійснення намічалися в посланнях Президента РФ Федеральним Зборам починаючи з 1996 р. Проте поняття "адміністративна реформа" вживається лише в Посланні на 2001 рік. При цьому в якості основної поставлено завдання: "... переглянути не тільки і не стільки структуру і штати, але головним чином - функції органів влади". І тільки в Посланні на 2002 рік сказано "... про необхідність адміністративної реформи" і визначаються основні напрями модернізації виконавчої влади, зазначені вище в даний час поняттям "адміністративна реформа".
II. Історична довідка про плани проведення адміністративної реформи
Перший етап (1992 - 1993 рр..)
Про ідеї проведення адміністративної реформи, про конкретні заходи щодо їх реалізації написано чимало, особливо в періодичній пресі і в юридичній літературі <*>. Дослідники адміністративної реформи чітко виділяють кілька етапів, на кожному з яких ставилися і вирішувалися певні завдання <**>.
--------------------------------
<*> Див Ноздрачов А.Ф. Адміністративна реформа: Російський варіант / / Законодавство і економіка. 2005. N 8-9; Медушевський А. Реформа держави / / Вітчизняні записки. 2004. N 2 (Адміністративна реформа). С. 15 - 23; Кузнєцов Ю. Некомерційне держава / / Там же. С. 32 - 44; У пошуках достоїнств: Сенс і логіка адміністративної реформи / / Там же. С. 45 - 63; Адміністративна система Росії і адміністративна реформа: Круглий стіл / / Там же. С. 134 - 150; Ковальов А. Проміжні результати адміністративної реформи / / Там же. С. 156 - 170; Парісон Н. Реформування державного управління в Росії: Проблеми і труднощі / / Там же. С. 178 - 188; Краснов М., Сатаров Г. Історія першої спроби адміністративної реформи: (1997 - 1998) / / Там же. С. 196 - 206; Кеттла Д. Глобальна революція в державному управлінні / / Там же. С. 212 - 223; Сатаров Г., Головщінскій К. Адміністративна реформа та протидія корупції / / Там же. С. 295 - 315; Чуклін А. Адміністративний ресурс: Проблеми управлінського методу / / Там же. С. 322 - 330;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: До перспективи "нового державного управління" та "ефективної держави": Зб. наук. праць. Вип. 16: Адміністративна реформа в Росії: Політико-правове та управлінське вимір / Відп. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. держ. ун-ту, 2004. С. 225;
Аналіз чинного законодавства суб'єктів РФ демонструє аналогічну картину. Додатково до зазначених видів функцій органи виконавчої влади суб'єктів РФ здійснюють реєстраційні, дозвільні, ліцензійні дії. Зокрема, в структурі Комітету охорони здоров'я м. Москви сформовано спеціалізований підрозділ по здійсненню комплексу ліцензійних та сертифікаційних дій (Управління ліцензування та сертифікації медичних установ (підприємств) та ліцензування медичної діяльності).
Аналіз законодавства дає можливість перерахувати такі обставини, при яких можуть виникати взаємини федеральних органів виконавчої влади з саморегулівними організаціями.
1. Реалізація повноважень органів виконавчої влади, в тому числі щодо здійснення контрольних та наглядових функцій, а також функцій з ведення реєстру, реєстрації, акредитації, ліцензування діяльності саморегулівної організації.
Особливості правового статусу саморегулівних організацій зажадають ведення самостійного державного реєстру. Ведення реєстру складає частину функцій уповноваженого органу і полягає в легітимності існування та функціонування саморегулівних організацій. Тому необхідно чітко визначити орган, який займається веденням реєстру, перелік документів, необхідних для включення до реєстру, підстави виключення та порядок надання інформації з реєстру, запитуваної самою організацією, державними органами і третіми особами. Видається доцільним закріпити зазначені правомочності у спеціальному законодавчому акті - законі про саморегульовані організації. Відносини, що складаються з приводу включення саморегулівної організації до такого реєстру (або виключення з нього), і відносини в процесі ведення реєстру уповноваженим органом є окрему групу взаємин саморегулівної організації та органу виконавчої влади; вони реалізуються за допомогою процесуальних механізмів, ініційованих тим чи іншим суб'єктом у рамках визначеної законодавством форми.
Враховуючи особливий правовий статус саморегулівних організацій, державну реєстрацію можна доповнити акредитацією. Так, у Федеральному законі від 07.08.2001 N 119-ФЗ "Про аудиторську діяльність" саморегульовані організації іменуються "акредитованими професійними аудиторськими об'єднаннями", а згідно з Федеральним законом від 22.04.1996 N 39-ФЗ "Про ринок цінних паперів" організація, створена професійними учасниками ринку цінних паперів, набуває статусу саморегулівної на підставі дозволу. Акредитація являє собою офіційне визнання компетентності фізичної або юридичної особи виконувати роботи в певній галузі. У даному випадку це, як правило, внутрішній контроль і перевірка якості діяльності окремих членів саморегулівної організації.
При акредитації (отримання спеціального дозволу) реєстрація, яка носить, по суті, повідомний характер, доповнюється особливими вимогами органів виконавчої влади до створюваних саморегулівним організаціям. Представляється, що акредитація (видача дозволу) може проводитися уповноваженим державним органом.
Дискусійним є питання про ліцензування. У Законі про ліцензування окремих видів діяльності під ліцензією розуміється спеціальний дозвіл на конкретний вид діяльності при обов'язковому дотриманні ліцензійних вимог і умов, видане ліцензіюючим органом юридичній особі або індивідуальному підприємцю. Ліцензія зобов'язує діяти строго в рамках встановлених нею вимог і умов. У той же час однією з основних функцій саморегулівної організації є контроль виконання її членами обов'язкових правил (стандартів) діяльності, що розробляються самою організацією. Таким чином, призначення контролю саморегулівної організації співпадає з призначенням ліцензування, у зв'язку з чим у практиці виробляється кілька моделей співіснування даних режимів.
При збереженні ліцензування на діяльність у сферах, де будуть створюватися саморегульовані організації, існують два варіанти ліцензування. Як правило, на сьогоднішній день члени саморегулівних організацій самостійно отримують дозволи на ліцензовані види діяльності. У той же час в деяких випадках саморегульовані організації можуть надавати підтримку своїм членам в отриманні ліцензії або, навпаки, клопотати про позбавлення члена організації спеціального права. Згідно з п. 4 ст. 20 Федерального закону від 07.08.2001 N 119-ФЗ "Про аудиторську діяльність" акредитовані професійні об'єднання аудиторів мають право клопотати перед уповноваженим федеральним органом про видачу, призупинення дії та анулювання ліцензії щодо своїх членів.
Проте можна також навести приклад скасування ліцензування у сфері, де введено саморегулювання. Так, з моменту вступу в силу Федерального закону від 26.10.2002 N 127-ФЗ "Про неспроможності (банкрутство)" для придбання статусу арбітражного керуючого необхідна відповідність певним вимогам, встановленим у Законі, в тому числі членство в одній з саморегулівних організацій. Ліцензування діяльності арбітражних керуючих припинено згідно з Федеральним законом від 13.03.2002 N 28-ФЗ "Про внесення доповнень до Федерального закону" Про ліцензування окремих видів діяльності ".
2. Необхідність для саморегулівної організації реалізувати свої права та обов'язки. До числа цілей створення таких організацій відносяться:
розробка власних правил і стандартів у галузі діяльності;
захист інтересів членів;
сприяння підвищенню рівня професійної підготовки членів;
сприяння розробці освітніх програм з професійного навчання;
розробка та підтримку власної системи контролю якості здійснення діяльності.
Зазначені цілі є суспільно значимими і вимагають певної уваги з боку органів виконавчої влади. Так, реєстрація та публічна друк правил і стандартів саморегулівної організації обумовлені необхідністю приведення їх у відповідність до чинного законодавства. При цьому виникає певна взаємодія саморегулівної організації та органу виконавчої влади, який здійснює реєстрацію таких правил.
Відповідно до пропонованого в законопроекті порядку саморегульована організація підлягає реєстрації як юридична особа при створенні, а в подальшому - реєстрації в єдиному державному реєстрі саморегулівних організацій. Таким чином, фактично встановлюється подвійна реєстрація, що необгрунтовано ускладнює процедуру її утворення. Представляється, що рішення про реєстрацію саморегулівної організації як юридичної особи та про включення їх у державний реєстр має бути єдиним. Такий порядок діє, зокрема, щодо кредитних організацій, торгово-промислових палат та громадських об'єднань.
3. Досягнення визначених цілей і завдань, що стоять перед органами виконавчої влади та саморегулівними організаціями. Наприклад, перед органами виконавчої влади постає завдання щодо організації механізму контролю за діяльністю тих громадян, які отримали ліцензію на провадження певного виду діяльності (п. 1 ст. 6 Закону про ліцензування окремих видів діяльності), у свою чергу, перед саморегулюючою організацією також стоїть завдання з контролю за діяльністю своїх членів. Отже, у такій ситуації функції органів виконавчої влади дублюються функціями саморегулівних організацій.
4. Виконання саморегулівними організаціями окремих повноважень органів виконавчої влади. Відповідно до положень Указу N 824 розвиток системи саморегулюючих організацій у галузі економіки є одним з пріоритетних напрямів реформи - поряд з обмеженням втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, а також винятком дублювання функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади. Крім того, Програма соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу (2003 - 2005 роки) передбачає відмову від деяких функцій державного регулювання (повне дерегулювання), розширення практики незалежної експертизи проектів нормативних правових актів із залученням саморегулівних організацій та ін.
Завданнями першого етапу реформи були аналіз, оцінка та впорядкування функцій федеральних органів виконавчої влади. У результаті проведення зазначених заходів ряд функцій, нагадаємо, визнані або надмірними, або дублюючими, або вимагають скорочення масштабів виконання. У подальшому однією з основних завдань стала розробка механізму передачі таких функцій як на інші рівні влади - регіональний і муніципальний, так і саморегулівним організаціям.
Передача окремих функцій органів виконавчої влади саморегулівним організаціям може бути проведена за допомогою або закріплення за ними відповідних повноважень у загальному законі про ці організації, або вказівки на такі повноваження в спеціальних законах про саморегульовані організації, що створюються в тій чи іншій галузі. З нашої точки зору кращий перший варіант, оскільки в цьому випадку не тільки відбивається специфіка зазначених функцій, але і підкреслюється особливість завдань, цілей формування і діяльності таких організацій у порівнянні з іншими некомерційними організаціями.
Зокрема, саморегулівним організаціям можуть бути передані функції ліцензування окремих видів діяльності, контролю за дотриманням ліцензійних вимог, функції з акредитації, частина реєстраційних дій і функція з ведення окремих реєстрів.
II. Принципи, форми та види взаємовідносин органів виконавчої влади та саморегулівних організацій
При виявленні форм і методів взаємовідносин між органами виконавчої влади та саморегулівними організаціями необхідно керуватися принципами:
вільного об'єднання представників однієї професії в саморегулівну організацію;
заміни державного регулювання саморегуляцією (в сенсі передачі від державних органів виконавчої влади певних повноважень з регулювання тих чи інших сфер);
додаткового регулювання даними організаціями окремої сфери суспільних відносин (в сенсі визначення саморегулівними організаціями правил і стандартів, обов'язкових для виконання всіма членами організації під загрозою настання несприятливих наслідків).
Дані принципи відображають фактичні умови існування та функціонування саморегулівних організацій в Росії. Перш за все для формування такої організації та її подальшої реєстрації необхідно об'єднання певного числа суб'єктів підприємницької діяльності (представників однієї професії). Об'єднання носить характер саморегуляції, тобто направлено на самостійне встановлення стандартів діяльності та їх реалізацію в рамках законодавства РФ. У той же час держава здійснює по відношенню до таких організацій комплекс функцій, що носять регулятивний характер, що дозволяє нам зробити висновок про фактично державне регулювання їх діяльності. Так само як і інші некомерційні організації, вони володіють певними обов'язками перед державними органами, і ці обов'язки носять безумовний характер.
Визначивши коло і принципи взаємовідносин органів виконавчої влади та саморегулівних організацій, необхідно визначити і методи (способи), за допомогою яких такі взаємини реалізуються на практиці. Для цього необхідний послідовно закріплений процесуальний механізм взаємодії органів виконавчої влади та саморегулівних організацій. З огляду на особливості функціонального призначення останніх, механізм державного регулювання їх діяльності повинен бути максимально императивен. Якщо саморегулівним організаціям надано право розробляти стандарти професії, залучати до відповідальності своїх членів, то діяльність саморегулівної організації має відбуватися в рамках чітко визначеної законом форми. При цьому органам виконавчої влади необхідно здійснювати по відношенню до саморегулівним організаціям контрольні, наглядові та реєстраційні функції. Реалізуючи ці повноваження, органи виконавчої влади використовують певні методи. Іншими словами, встановивши коло взаємовідносин органів виконавчої влади та саморегулівних організацій, необхідно чітко визначити ті правові форми, в яких дані взаємовідносини отримають практичну реалізацію.
Методи реалізації органами виконавчої влади своїх функцій є механізми державного регулювання певної сфери взаємин. Необхідною характеристикою подібних методів служить пряма спрямованість на об'єкт регулювання. Незважаючи на те що сфера діяльності саморегулівних організацій лежить в цивільно-правовій площині, при цьому використовується адміністративно-правовий метод. Закріплення обов'язків саморегулюючих організацій по відношенню до органів виконавчої влади демонструє владний характер відносин між державою та цими організаціями. Встановлюючи конкретні обов'язки і заборони, органи виконавчої влади використовують метод прямого адміністративного впливу. Застосування даного методу видається обгрунтованим в умовах того, що саморегулівним організаціям передаються функції, традиційно належать органам виконавчої влади. У той же час в таких стосунках може бути застосований і метод рекомендацій. Так, якщо посадові особи органу виконавчої влади виявляють недоліки, не містять ознак адміністративного правопорушення, вони мають право рекомендувати саморегулівної організації певні дії з тим, щоб усунути виявлені недоліки. Рекомендації також можуть бути використані в якості "запрошення" до обговорення того чи іншого законопроекту, за предметом регулювання якого спеціалізується дана саморегульована організація (тобто добровільне участь організації у нормотворчій діяльності).
Необхідною умовою ефективної діяльності саморегулівних організацій є контроль (нагляд) з боку органів виконавчої влади. На наш погляд, формами контролю за діяльністю саморегулівних організацій повинні стати перевірки дотримання розроблених ними правил (стандартів) і надання саморегулівними організаціями звітності до органу виконавчої влади, який контролює певну сферу. При цьому в законі про саморегульовані організації необхідно чітко прописати випадки та порядок проведення перевірок, а також обсяг і порядок надання звітності з боку саморегульованих організацій. Отриману при проведенні перевірок або зі звітності інформацію і практику орган виконавчої влади повинен обробляти і узагальнювати.
З появою у відповідного державного органу контролюючих і наглядових функцій за виконанням саморегулюючої організацією своїх обов'язків, функцій з ведення реєстру таких організацій та надання відомостей з нього буде потрібно належне фінансування з бюджетних коштів. У зв'язку з цим представляється доцільним не створювати спеціалізований орган, а передати такі функції вже чинним структурам.
Нагляд за діяльністю саморегулівних організацій допустимо здійснювати у формі обробки інформації, одержуваної від них в порядку виконання своїх зобов'язань, а також відомостей, що надходять від членів організацій та третіх осіб. Відповідні функції можуть бути реалізовані і у рамках перевірки діяльності саморегулівної організації з метою здійснення податкового та інших видів контролю. При цьому порядок проведення перевірок той же, що і для інших юридичних осіб. По відношенню до саморегулівним організаціям діють відповідні положення Закону про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду) та інших актів, що регулюють правове положення організацій в процесі проведення уповноваженими органами відповідних перевірок. У свою чергу, при передачі функцій від органів виконавчої влади саморегульовані організації набувають: право проводити внутрішні перевірки діяльності кожного свого члена на предмет виявлення відповідності стандартам та правилам цієї організації; правомочності щодо акредитації своїх членів, атестації та притягнення до відповідальності останніх.
Органи виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням діяльності саморегулівними організаціями у певних сферах, необхідно наділити правом давати їм приписи. Зазначене право є реальним інструментом впливу на ці досить самостійні структури.
Якщо буде встановлено, що члени саморегулівних організацій не виконують правил (стандартів), розроблених цими організаціями (тобто саморегульовані організації не забезпечують виконання таких правил), то орган виконавчої влади має право застосувати до порушників такі заходи впливу:
призупинення акредитації (дії дозволу) саморегулівної організації;
анулювання акредитації (дозволу) саморегулівної організації;
непродовження терміну дії акредитації (дозволу) саморегулівної організації;
призупинення, анулювання ліцензії члена саморегулівної організації.
Способи реалізації функцій виконавчої влади по відношенню до саморегулівним організаціям представляють собою засіб досягнення поставлених перед саморегулівними організаціями цілей. Надаючи таким організаціям певний набір "владних" функцій, держава повинна обмежити можливість розсуду у їх діях. З цієї причини основним способом побудови взаємовідносин між органами виконавчої влади та саморегулівними організаціями є примус. При цьому необхідно відзначити, що примус у даному випадку відіграє подвійну роль: як міра превентивна воно покликане не допустити скоєння правопорушень, як каральна - покарати за їх вчинення. Видається доцільним закріпити обов'язок саморегулівної організації щодо надання інформації, необхідної для здійснення контрольно-наглядових функцій, органам виконавчої влади - такий обов'язок носить примусовий характер і також допомагає припинити можливі правопорушення і (або) виявити їх. Можна вважати превентивним заходом обов'язок саморегулівної організації перевіряти діяльність своїх членів за наявності відповідної заяви органу виконавчої влади. На даний момент таке правило встановлено щодо саморегулівної організації арбітражних керуючих <*>.
--------------------------------
<*> Див подп. "А" п. 3 Правил проведення саморегулюючої організацією арбітражних керуючих перевірки діяльності своїх членів, затверджених Постановою Уряду РФ від 25.06.2003 N 366.
Серед каральних заходів, що застосовуються до саморегулівним організаціям, можна виділити право ліцензіюючого органу звертатися до судових органів із вимогою про відкликання ліцензії (у разі надання такої організацією завідомо неправдивих відомостей при подачі документів на отримання ліцензії). Також доцільним видається застосування аналогічних заходів по відношенню до саморегулівним організаціям, діяльність яких не підлягає ліцензуванню. Наприклад, уповноважений орган має право звернутися в судові інстанції за припиненням діяльності організації або її уповноважених осіб, якщо виявлено факт недотримання правил і норм, що регулюють порядок здійснення того чи іншого виду підприємницької діяльності членами або уповноваженими особами цієї організації. Такі заходи можуть бути реалізовані в арбітражно-процесуальному порядку і не вимагають змін існуючого законодавства.
До саморегулівним організаціям застосовуються відповідні заходи відповідальності, передбачені КоАП РФ і іншими актами, що містять регламентацію порядку виробництва при виявленні адміністративного правопорушення.
III. Сфери діяльності органів виконавчої влади, в яких можуть виникати їх взаємини з СРО
Сфери діяльності державних органів виконавчої влади, нагадаємо, можна розділити на економічну, соціально-культурну та адміністративно-політичну.
Очевидно, що в кожній з цих трьох сфер органи виконавчої влади так чи інакше взаємодіють з саморегулівними організаціями. Залежно від мети і завдання, поставленого перед такими організаціями, вони стикаються з державним регулюванням і стандартів, визначених державою для тієї чи іншої сфери діяльності.
Фактично відносини між органами виконавчої влади та саморегулівними організаціями сформувалися у сфері арбітражного управління. Однак представляється перспективним їх виникнення у сферах страхування, рекламної, оцінної, аудиторської діяльності та банківській сфері діяльності.
IV. Тенденції розвитку взаємовідносин органів виконавчої влади та саморегулівних організацій
В умовах проведення адміністративної реформи центральне місце у взаємовідносинах органів виконавчої влади та СРО займає передача функцій органів виконавчої влади саморегулівним організаціям.
Передача функцій має ряд переваг, обумовлених означеними вище перевагами саморегулювання перед державним регулюванням. Зазначений крок повинен стати серйозним етапом оптимізації державного регулювання економіки, тому важливим аспектом при передачі є врахування критеріїв оцінки соціальної корисності тієї чи іншої функції або групи функцій. В іншому випадку передача функції може в кінцевому підсумку призвести до ослаблення публічних інтересів і можливостей їх захисту. Як справедливо зазначають фахівці, "додатково до державного регулювання в тій або іншій сфері діяльності ... допускається саморегулювання" <*>. Таким чином, крім державних регуляційних заходів в економічному секторі виникає "саморегульована" регуляція. Вона може стати суттєвим проривом в організації діяльності у тому чи іншому секторі, але може призвести і до утворення додаткових бар'єрів.
--------------------------------
<*> Талапіна Е.В. "Про правовий статус саморегулівних організацій" / / Право і економіка. 2003. N 11.
З огляду на настільки серйозні мотиви і фактична відсутність практики та законодавчої бази для такого переходу функцій, представляється архіважливим напрямком - формування нормативного та законодавчого матеріалу. Конкретизувати функції та механізм їх реалізації за доцільне у спеціальних законах, які регулюють діяльність саморегулівних організацій в тій чи іншій сфері підприємницької діяльності.
При цьому необхідно враховувати ступінь готовності до передачі як самих саморегулівних організацій, так і ринку в цілому. Так, неможливо здійснити передачу функцій саморегулівним організаціям, якщо належного функціонування таких організацій не склалося на ринку, тобто учасники ще не об'єдналися, не виробили стандарти, внутрішні контрольні механізми. Держава не може створювати саморегульовані організації; в той же час державний імпульс для їх створення необхідний. З метою відображення реально ситуації, що склалася в законі слід передбачити, що передача функцій припустима за умови створення саморегулівних організацій та їх функціонування у певному сегменті підприємницької діяльності. Добровільна передача функцій від державних органів до саморегулівним організаціям можлива тільки при фактичному функціонуванні саморегулівних організацій та їх відповідності всім вимогам держави до таких організацій.
У результаті цього правового аналізу виявлено такі перспективні напрями розвитку взаємодії федеральних органів виконавчої влади з саморегулівними організаціями.
Видається за доцільне встановити у федеральному законі:
1. Створення та функціонування саморегулівних організацій з диференціацією за територіальним масштабом діяльності: федеральні і регіональні (останні можуть діяти на території одного або декількох суб'єктів РФ).
2. Принципи створення органів управління СРО.
3. Джерела фінансування СРО.
4. Право саморегулівних організацій на участь у підготовці проектів законів (і інших нормативних правових актів), що регулюють питання професійної діяльності учасників відповідної СРО пропорційно територіальним масштабом діяльності.
5. Право СРО на захист своїх членів як в судовому, так і в позасудовому порядку, кореспондується з обов'язком органів влади і управління невідкладно розглядати їх звернення та приймати законні і обгрунтовані рішення.
6. Право СРО на оскарження правових актів, як нормативних, так і індивідуальних, прийнятих з питань діяльності членів організації.
7. Добровільність вступу та членства в СРО.
8. Рівність умов вступу і членства в СРО.
9. Право суб'єкта комерційної діяльності здійснювати її поза членством в СРО.
10. Стимулюючі норми для членів СРО загального характеру.
11. Перелік інформації, що підлягає розкриттю СРО.
12. Види та підстави відповідальності СРО за порушення її членами правових норм.
13. Підстави ліквідації СРО в примусовому порядку.
14. Заборона для СРО перешкоджати здійсненню комерційної діяльності суб'єктами права, які не є її членами.
15. Можливість та умови участі СРО в адміністративно-юрисдикційної діяльності відповідного органу виконавчої влади.
16. Види впливу СРО на своїх членів.
17. Перелік адміністративно-юрисдикційних повноважень, які можуть бути делеговані СРО відповідним органом виконавчої влади.
18. Економічні дозволу і обмеження для СРО.
Видається за доцільне встановити на рівні нормативного правового акта Уряду РФ:
1. Максимальний і мінімальний розміри вступних та (або) членських внесків для членів СРО.
2. Форми і види обліку СРО.
3. Умови, обсяги і механізм надання інформації про СРО третім особам.
4. Загальні норми, що встановлюють перелік відомостей конфіденційного характеру для СРО та їх членів.
5. Форми і перелік облікових документів, обов'язкових для ведення в СРО, періодичність та строки їх подання до уповноваженого органу.
6. Допустимі види та обсяги участі в управлінні державним майном.
7. Допустимі види та обсяги участі у виконанні робіт та наданні послуг.
8. Стимулюючі норми для членів СРО загального характеру.
Видається за доцільне встановити на рівні нормативного правового акта уповноваженого державного органу:
1. Повноваження СРО в питаннях корпоративного нормотворчості, предмет правового регулювання і його межі.
2. Перелік контрольних повноважень СРО.
3. Коло підконтрольних об'єктів.
4. Перелік наглядових повноважень СРО.
5. Коло піднаглядних об'єктів.
6. Види санкцій дисциплінарного характеру, що застосовуються до членів СРО.
7. Механізми реалізації контрольних і наглядових повноважень СРО по відношенню до своїх членів.
8. Порядок та обсяги участі членів СРО в робочих групах та інших створюваних федеральним органом виконавчої влади тимчасових і (або) постійних утвореннях, що виконують завдання з числа віднесених до компетенції даного органу виконавчої влади.
9. Галузеві норми, що стимулюють вступ до СРО.
10. Галузеві норми, що встановлюють перелік відомостей конфіденційного характеру для СРО та їх членів.
11. Види і обсяги співпраці з державними підприємствами, установами та організаціями, що здійснюють діяльність у сфері реалізації повноважень даними федеральним органом виконавчої влади.
12. Вид і обсяг участі СРО в управлінні державним майном.
Глава 7. ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ РЕГЛАМЕНТУ
Давно визнано, що державне управління відрізняється від інших видів діяльності особливої ​​динамічністю та використанням гнучких засобів впливу на мінливі ситуації. І це відкриває поле для маневрів і оперативних рішень і дій. Державні службовці діють за розсудом відповідно до закону. Але межі розсуду можуть бути дуже широкими. Отже, потрібні стабільні рамки діяльності і той порядок в управлінні, який гарантує оперативність і демократичність дій. Цим і пояснюється велика увага розвитку адміністративного процесу і процедур у широкому сенсі, відповідно до норм матеріального права <*>.
--------------------------------
<*> Див докладно: Тихомиров Ю.А. Адміністративне право та процес: Повний курс / 2-е вид. М., 2005.
Адміністративна процедура - це нормативно встановлений порядок здійснення уповноваженими суб'єктами права послідовно здійснюваних дій з метою реалізації їх компетенції та надання публічних послуг. У такому визначенні відображені всі юридично значущі елементи даного явища. Його призначення - обмежувати довільне адміністративний розсуд і вводити легальні критерії дій державних і муніципальних структур, службовців, посадових осіб, громадян та юридичних осіб. Впорядкування діяльності надає їй відкритий і заздалегідь передбачуваний характер, а отже, сприяє її ефективності і демократичності.
Можна систематизувати види адміністративних процедур як за їх призначенням, суб'єктам та учасникам, так і за способами вирішення завдань. Маються на увазі такі процедури, як переговорно-погоджувальні, організаційні, функціональні, контрольні, координаційні, демократичні (соціальні), змішані адміністративно-судові, адміністративні регламенти міжнародних організацій і міждержавних об'єднань, нарешті, колізійні.
У рамках адміністративної реформи та етапу, пов'язаного з перебудовою федеральних органів виконавчої влади, першочерговим була визнана розробка регламентів. Перший крок - затвердження у 2005 р. Урядом РФ Типового регламенту внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади та Типового регламенту взаємодії федеральних органів виконавчої влади. Відповідно до них федеральні органи розробили і затвердили свої регламенти.
Наприклад, у Регламенті Федеральної служби з фінансових ринків (затвердженому Наказом Федеральної служби з фінансових ринків м. Москви від 25.02.2005 N 05-26/пз "Про затвердження Регламенту Федеральної служби з фінансових ринків") містяться такі розділи:
1. Загальні положення.
2. Формування планів і показників діяльності Служби.
3. Порядок планування та організації роботи в Службі.
4. Порядок підготовки та оформлення рішень і доручень керівника Служби та його заступників.
5. Порядок виконання доручень у Службі.
6. Порядок підготовки проектів актів, внесених в Уряд.
7. Порядок розгляду Службою парламентських запитів, запитів і звернень членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи.
8. Порядок діяльності та взаємодії структурних підрозділів Служби при здійсненні покладених на неї функцій.
9. Правила організації діяльності територіальних органів Служби.
10. Правила організації взаємодії з територіальними органами Служби.
11. Порядок роботи із зверненнями громадян та організацій.
12. Порядок забезпечення доступу до інформації про діяльність Служби.
Адміністративним регламентам приділено велику увагу в Концепції проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006 - 2008 роках. Уряд РФ прийняв Постанову від 11.11.2005 N 679 "Про Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг". Міністерство економічного розвитку і торгівлі РФ підготувало відповідні методичні рекомендації. Це нормативні правові акти, які визначають терміни і послідовність дій федерального органу виконавчої влади, порядок взаємодії між його структурними підрозділами і посадовими особами, а також його взаємодії з іншими федеральними органами виконавчої влади та організаціями при виконанні державних функцій або наданні державних послуг федеральними органами виконавчої влади .
Встановлено, що назва державної функції чи державної послуги наводиться дослівно з переліку пріоритетних регламентів, що затверджуються Урядовою комісією з проведення адміністративної реформи. Якщо регламент не включений до такого переліку, назва державної функції або послуги береться з положення про федеральному органі виконавчої влади.
Адміністративний регламент виконання державної функції містить у собі розділи: "Загальні положення", "Адміністративні процедури". Адміністративний регламент надання державної послуги містить у собі розділи: "Загальні положення", "Вимоги до порядку надання державної послуги", "Адміністративні процедури".
При розробці адміністративних регламентів федеральний орган виконавчої влади забезпечує перш за все усунення надлишкових адміністративних процедур та надлишкових адміністративних дій, якщо це не суперечить федеральним законам, актам Президента РФ і Уряду РФ. Мається на увазі послідовність дій, виключення яких з адміністративного процесу не призводить до зниження якості виконання функцій або надання послуги. Під надлишковим адміністративним дією розуміється адміністративні дії, виключення якого з адміністративної процедури дозволяє досягти результату адміністративної процедури. Якщо усунення надлишкових адміністративних процедур та надлишкових адміністративних дій вимагає внесення змін у нормативні правові акти, то необхідно докласти до адміністративного регламенту проекти відповідних змін.
Необхідно добиватися спрощення адміністративних процедур і адміністративних дій. Мова йде про скорочення кількості документів, що підлягають наданню громадянами та організаціями для отримання адміністративної послуги; застосуванні нових форм документів, що дозволяють усунути необхідність багаторазового надання ідентичної інформації; зниженні кількості взаємодій між громадянами (організаціями) і посадовими особами державних органів, у тому числі за рахунок переходу до міжвідомчим узгоджень при наданні державної послуги (принцип "одного вікна").
Важлива вимога - персональна відповідальність посадових осіб за дотримання вимог адміністративних регламентів по кожному дії чи адміністративної процедури при виконанні державної функції або наданні державної послуги. Відповідальність повинна бути закріплена в посадовому регламенті.
Зрозуміло, чому встановлено суворий порядок проведення незалежної експертизи проектів адміністративних регламентів.
У той же час при розробці регламентів слід повною мірою враховувати систему правових актів, що діють у даній сфері або готуються. Це дозволить звільнити документи від питань, які за своїм характером є предметом регулювання законів, постанов Уряду РФ, інших актів. Це стосується термінів і визначень, регулювання порядку введення або усунення процедур, вирішення питань компетенції та інших питань матеріального права (наприклад, у положеннях про федеральних міністерствах). Слід точніше визначити співвідношення понять "функція", "послуга", "дія", "робота". Допоможе типологія дій: правові акти, документи, інша інформація, розрахунки, вимірювання, роз'яснення, зустрічі-бесіди, координація, перевірки, аналіз.
Регламентація питань організації та діяльності органів виконавчої влади повинна бути системною. Це означає, по-перше, забезпечення зв'язку всіх видів регламентів між собою, аж до функціональних і організаційних розпорядків роботи та посадових регламентів, по-друге, формування системи регламентів на регіональному рівні. У суб'єктах РФ треба уникнути дублювання і шаблона і відобразити притаманну їм специфіку в управлінні, не допускаючи в той же час недооцінки общерегламентаціонних вимог і нормативів. Тут потрібні серйозні розробки.
Одночасно потрібно організувати глибоке вивчення державними службовцями всіх рівнів названих регламентів та правильне використання. Довільних відступів від регламентів не повинно бути, тому що мова йде про порушення державної і трудової дисципліни.
Глава 8. ПРИНЦИПИ ТА ПОРЯДОК ПЕРЕДАЧІ
ДЕРЖАВНИХ Повноваження органів
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
СУБ'ЄКТІВ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ <*>
--------------------------------
<*> У даній роботі не розглядаються питання передачі повноважень органами виконавчої влади суб'єктів РФ федеральним органам виконавчої влади, оскільки це інший предмет для дослідження.
Ідея взаємної передачі повноважень від федерального центру суб'єктам РФ і суб'єктами РФ - федерального центру вперше була закріплена у Федеративній договорі від 31.03.1992. Проте в Конституції РФ ця новела зазнала суттєвих змін. Якщо у Федеративній договорі міститься норма про передачу повноважень органами державної влади, то в Конституції РФ вказується на взаємну передачу здійснення частини повноважень тільки органами виконавчої влади <*>.
--------------------------------
<*> Статтею 78 Конституції України закріплено, що федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів РФ можуть передавати один одному за взаємною згодою здійснення частини своїх повноважень.
В останнє десятиліття питання про передачу повноважень у системі виконавчої влади вирішувалося при підписанні договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів РФ, а угоди про це були невід'ємною частиною таких договорів <*>. Правовою основою передачі суб'єктам РФ тих чи інших повноважень федеральних органів була ст. 11 Конституції РФ. Фактично це було розподілом повноважень між органами виконавчої влади - федеральними і суб'єктів РФ - з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.
--------------------------------
<*> Угоди про розмежування повноважень із предметів спільного ведення могли бути підписані і в період підписання Договору про розмежування повноважень, і в інший інший час після його підписання. Але в будь-якому випадку вони були складовою частиною цього Договору. Наприклад, Договір Російської Федерації та Республіки Татарстан від 15.02.1994 називався "Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан". А в Договорі про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Калінінградської області від 12.01.1996 вказувалося, що з метою розмежування повноважень між органами виконавчої влади Калінінградської області з предметів спільного ведення, встановленими ст. 72 Конституції РФ і певним даним Договором, органи виконавчої влади Російської Федерації і органи виконавчої влади Калінінградської області укладають угоди про розмежування повноважень із предметів спільного ведення.
Необхідно розрізняти "розмежування повноважень на основі договорів про розмежування предметів ведення" і "передачу здійснення частини повноважень". За юридичним змістом вони різні <*>.
--------------------------------
<*> Необхідно відзначити, що визначення "розмежування повноважень на основі договорів про розмежування предметів ведення" і "передача здійснення частини належать органам виконавчої влади повноважень" взаємопов'язані. І перше, і друге передбачає виконання органом виконавчої влади саме тих повноважень, якими вони наділяються або які їм передаються. Однак, як вже вказувалося, правові підстави для їх застосування різні.
Розмежування повноважень на основі вищезгаданих договорів припустимо, коли органи влади мають право визначати, з яких предметів спільного ведення вони наділяються тими чи іншими повноваженнями і які саме повноваження з цих предметів здійснюються на рівні суб'єктів РФ. Причому подібне розмежування повноважень можливо, коли воно не закріплено у федеральному законодавстві.
Слід сказати, що закріплювати ті чи інші повноваження за органами виконавчої влади договірним способом можна, по-перше, з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, по-друге, на підставі договору про розмежування предметів спільного ведення.
На відміну від розмежування передача частини повноважень між органами виконавчої влади можлива як з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, так і з предметів ведення Російської Федерації. Тим більше, що передача частини належать органам виконавчої влади повноважень допустима у випадках, коли ті чи інші повноваження вже закріплені за органами виконавчої влади (федеральними або суб'єктів РФ) Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, конституціями (основними законами, статутами) і законами суб'єктів РФ.
Різниться і контроль за належним виконанням повноважень, переданих а) на підставі договору про їх розмежування <*> і б) за угодою про передачу здійснення частини повноважень.
--------------------------------
<*> Необхідно відзначити, що Федеральним законом від 24.06.1999 N 119-ФЗ "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації" питання контролю за виконанням умов договорів та угод про розмежування повноважень не регламентувалися. Цей Закон містив норму про те, що сторони договору, угоди могли передбачати відповідальність за невиконання або неналежне виконання умов договору, угоди з можливістю відшкодування збитку. Однак це не означає, що за виконанням договорів та угод про розмежування предметів ведення не повинно було здійснюватися державного контролю на федеральному рівні.
У першому випадку контроль повинен здійснюватися не тільки сторонами, які уклали Договір та підписали Угоду на основі такого Договору, але і Президентом РФ, Урядом РФ, іншими органами державної влади <*>. У другому - органами влади, що передали свої повноваження <**>, і Урядом РФ як вищим органом виконавчої влади, який затвердив своєю постановою Угода про передачу здійснення частини повноважень.
--------------------------------
<*> Необхідно відзначити, що ні в договорах про розмежування предметів ведення, ні в угодах про розмежування повноважень, як правило, не вказувалося, хто має право контролювати дотримання домовленостей. Відсутність положень про контроль призвело до того, що кожна зі сторін, яка підписала документ, не відповідала за їх невиконання та, відповідно, договори та угоди найчастіше в повному обсязі не виконувалися. У тому числі і ця обставина сприяла припиненню практики розподілу повноважень між федеральними та регіональними органами виконавчої влади з предметів спільного ведення тільки договірним шляхом.
<**> Відповідно до Закону про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ федеральні органи виконавчої влади, які уклали угоди про передачу частини своїх повноважень відповідним органам влади суб'єктів РФ, контролюють дотримання умов цих угод і несуть відповідальність за неналежне здійснення переданих повноважень (п. 1 ст. 26.8).
I. Принципи передачі здійснення частини повноважень між органами виконавчої влади
Право передачі повноважень федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ конкретизовано п. 6 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. 26.8, іншими статтями Закону про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ.
Цей Закон встановив основні принципи <*> передачі здійснення частини повноважень між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ:
--------------------------------
<*> Федеральним законом від 24.06.1999 N 119-ФЗ "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації" були встановлені дещо інші принципи: принцип конституційності, принцип верховенства Конституції РФ і федеральних законів, принцип рівноправності суб'єктів РФ при розмежуванні предметів ведення і повноважень, принцип неприпустимості обмеження прав та інтересів суб'єктів РФ, принцип узгодженості інтересів Російської Федерації та інтересів суб'єктів РФ, принцип гласності укладення договорів, угод. Принципи добровільності укладення договорів, угод і забезпеченості ресурсами, зазначені в названому Федеральному законі, повторюються в Законі про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ. Проте у названому Законі відсутній принцип гласності укладання договорів та угод. І як наслідок, в даний час укладені угоди про передачу повноважень між органами виконавчої влади ніде не публікуються, а опубліковується лише постанова Уряду РФ, їх затвердила.
принцип конституційної законності - передача не повинна суперечити Конституції РФ, названому і іншим федеральним законам, конституціям (статутів) і законодавству суб'єктів РФ;
принцип договірних відносин та добровільності у прийнятті частини повноважень - федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів РФ можуть передавати здійснення частини повноважень за домовленістю (за згодою);
принцип правової рівності сторін - угода підписується керівником федерального органу виконавчої влади і вищим посадовою особою суб'єкта РФ (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ);
принцип встановлення особливостей - угода укладається у разі, якщо здійснення частини повноважень не може бути покладено "в однаковій мірі" на виконавчі органи державної влади суб'єкта РФ;
принцип забезпечення переданих повноважень (їх частини) - в угоді визначається порядок їх фінансування (включаючи передачу необхідних матеріальних і фінансових коштів);
принцип контролю за належним виконанням переданих повноважень (їх частини) - федеральні органи виконавчої влади, які передали частину своїх повноважень відповідним органам влади суб'єкта РФ, контролюють дотримання умов цих угод;
принцип юридичної відповідальності - федеральні органи виконавчої влади та виконавчі органи державної влади суб'єкта РФ несуть відповідальність за неналежне здійснення переданих повноважень (їх частини).
Разом з тим у чинному законодавстві відсутня регламентація інших принципів, на підставі яких повинна здійснюватися передача повноважень (їх частини) від федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ, і принципів, на основі яких мають "будуватися" угоди про передачу повноважень.
Подібні принципи хоча й похідні від основних (базових), але повинні бути закріплені та реалізовані в угодах про передачу повноважень. Це:
принцип забезпечення єдності виконавчої влади,
принцип децентралізації управління,
принцип організації управління,
принцип тісної взаємодії і співпраці,
принцип неприпустимості втручання у компетенцію одне одного,
принцип гласності та відкритості,
принцип свободи вибору і обговорення питань, що становлять зміст угод,
принцип реальності забезпечення прийнятих зобов'язань <*> та ін
--------------------------------
<*> Наявність фахівців, досвіду, матеріально-технічних ресурсів і т.п.
Для того щоб визначити, який з похідних принципів має використовуватися при передачі повноважень, необхідно визначити, для якої мети (цілей) планується передати здійснення частини тих чи інших повноважень з федерального рівня на рівень суб'єктів РФ <*>.
--------------------------------
<*> Загальновідомо, що від цілей, виходячи з яких планується передати здійснення частини повноважень федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ, залежать і принципи, які повинні використовуватися в угодах між органами виконавчої влади про передачу повноважень.
Повноваження федеральних органів виконавчої влади можуть передаватися органам виконавчої влади суб'єктів РФ з метою:
ефективного управління процесами економічного і соціального розвитку суб'єкта РФ,
забезпечення єдності управління, у тому числі виходячи з регіональних і федеральних інтересів,
забезпечення збалансованості повноважень,
конкретизації та деталізації повноважень органів виконавчої влади суб'єкта РФ <*>,
--------------------------------
<*> У випадках, коли у федеральному законі немає чіткого визначення повноважень (двоїсте значення), є правовий пропуск або колізія або існує потреба в уточненні обсягу повноважень органу виконавчої влади суб'єкта РФ (наприклад, уточнення прав і обов'язків щодо фінансування виконавчих повноважень із предметів спільного ведення при виконанні цільових федеральних програм).
об'єднання зусиль з розвитку регіону,
реалізації державної політики у визначеній сфері,
забезпечення виконання цілей, завдань, функцій, прав і обов'язків федерального органу виконавчої влади в регіоні та ін
У російському законодавстві не визначені цілі передачі повноважень федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ.
Визначення мети (цілей) передачі повноважень дозволяє застосовувати саме ті організаційні, методологічні та інші принципи, на основі яких і повинно бути побудовано угоду про передачу повноважень між органами виконавчої влади <*>.
--------------------------------
<*> Необхідно мати на увазі, що в законодавстві РФ відсутні будь-які положення, що зобов'язують федеральні органи виконавчої влади чи органи виконавчої влади суб'єктів РФ розробити (підготувати) типові угоди про передачу повноважень у різних галузях і сферах управління. Оскільки в різних сферах управління (надрокористування, фінанси, будівництво, культура, охорона здоров'я і т.п.) є особливості не лише державного управління, але і "розподілу державних функцій" між федеральними органами виконавчої влади, то типові угоди також матимуть певні особливості, зумовлені специфікою галузі, області, сфери. Тому оптимальним варіантом є завчасна розробка галузевих типових угод про передачу повноважень і їх схвалення Урядом РФ як її затвердив.
Виходячи із зазначених цілей повинен визначатися характер принципів, використовуваних в галузевій угоді про передачу повноважень: організаційний, методологічний, функціональний і т.д. Наприклад, якщо мета - ефективне управління процесами економічного і соціального розвитку суб'єкта РФ, то принципи можуть мати і організаційний, і методологічний характер. Якщо мета - реалізація державної політики у визначеній сфері або забезпечення виконання цілей, завдань, функцій, прав і обов'язків федерального органу виконавчої влади в регіоні, то принципи, які повинні бути покладені в основу угод про передачу повноважень, будуть мати організаційний характер. Якщо метою передачі повноважень буде забезпечення збалансованості повноважень, то принципи будуть мати функціональний характер.
Мета (цілі) передачі і характер принципів, покладених в основу угоди, впливають на обсяг повноважень, переданих федеральним органом виконавчої влади органу виконавчої влади суб'єкта РФ. Наприклад, якщо мета - ефективне управління процесами економічного і соціального розвитку суб'єкта РФ (отже, будуть використовуватися принципи організаційного і функціонального характеру), то можуть передаватися повноваження з аналізу та оцінки стану справ у сфері діяльності федерального органу виконавчої влади, прогнозування та планування розвитку галузі ( області, сфери) в конкретному суб'єкті РФ, контролю за об'єктами управління, регулювання тих чи інших процесів і т.д. При використанні методологічних принципів можуть передаватися повноваження з обліку об'єктів управління, з ведення різного роду робіт (документів і матеріалів), контролю і нагляду за об'єктами і (або) суб'єктами контролю, спостереження за цінами (тарифами) та порядком їх формування, порядком проведення лотерей ( конкурсів, торгів, аукціонів, тендерів тощо), по статистичному спостереженню розвитку різного роду процесів, організації інформаційного обміну.
Обсяг переданих повноважень впливає на обсяг фінансових та інших засобів, необхідних для їх належного виконання органами виконавчої влади суб'єктів РФ.
Як можна побачити з вищесказаного, відсутність законодавчого закріплення принципів, на яких повинні "будуватися" угоди про передачу повноважень, не дозволяє визначити, по-перше, цілі передачі, а отже, і характер принципів, на яких повинні базуватися угоди, по-друге, обсяг переданих повноважень, а отже, доцільність передачі тих чи інших повноважень, по-третє, обсяг коштів (у тому числі матеріально-технічних), що забезпечують належне виконання органом виконавчої влади суб'єкта РФ прийнятих повноважень.
Цілком очевидно, що в російському законодавстві необхідно закріпити і принципи, і цілі передачі повноважень федеральних органів виконавчої влади (за можливості - максимально), що дозволить передавати ті повноваження, здійснення яких саме на регіональному рівні забезпечить належне державне управління у певній сфері (галузі, галузі ).
Підтвердженням зроблених висновків можуть служити угоди між МНС Росії та органами виконавчої влади суб'єктів РФ про передачу один одному частини своїх повноважень у вирішенні питань організації гасіння пожеж та попередження надзвичайних ситуацій міжмуніципальної та регіонального характеру, стихійних лих і ліквідації їхніх наслідків (далі - угода про передачу повноважень ).
МНС Росії укладено близько 80 таких угод, в яких весь текст (у тому числі принципи, об'єкти передачі, обсяги переданих повноважень) дослівно однаковий і змінено лише назву суб'єкта РФ.
Виникає питання: якщо Законом про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ встановлено, що угоди про передачу повноважень між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ полягають у разі, коли здійснення частини повноважень не може бути покладено федеральним законом "в однаковій мірі" на виконавчі органи державної влади суб'єкта РФ, тобто коли існують які-небудь особливості управління або необхідність передачі повноважень, обумовлена ​​особливостями суб'єкта РФ, чому повноваження передаються не у вигляді норм федерального закону, а укладається угода з передачею повноважень в одному і тому ж обсязі майже всім суб'єктам РФ?
Відповідь можна спробувати знайти в самих угодах про передачу повноважень. Їх аналіз показує, що назва і зміст аналізованих угод не об'єднані між собою за змістом. За назвою можна сказати, що ця угода про передачу повноважень, а за змістом - це угода про співпрацю або про взаємодію у певній сфері управління.
Наприклад, у всіх 80 угодах про передачу повноважень від МНС Росії різним суб'єктам РФ вказується, що повноваження передаються виходячи з принципів співробітництва і взаємної відповідальності, а мета передачі визначена як "підвищення рівня пожежної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій". При цьому суб'єкти РФ передають МНС Росії оперативне управління силами і засобами, які входять в систему забезпечення пожежної безпеки, де основними елементами і є всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, громадяни, які беруть участь у забезпеченні пожежної безпеки. У свою чергу, МНС Росії передає суб'єктам РФ оперативне управління своїми територіальними органами в частині виконання ними повноважень по організації гасіння пожеж, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій <*>.
--------------------------------
<*> Згідно з Постановою Уряду РФ від 12.02.2001 N 103 "Про територіальних підрозділах Державної протипожежної служби Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих" територіальні підрозділи Державної протипожежної служби МНС Росії фінансуються за рахунок коштів бюджетів суб'єктів РФ і створюються на основі договору про створення такого територіального підрозділу, що укладається МНС Росії і органом виконавчої влади суб'єкта РФ.
Тобто суб'єкт РФ передає МНС Росії оперативне управління тими силами і засобами, які він фінансує за рахунок коштів свого бюджету, а МНС Росії передає суб'єкту РФ в оперативне управління свій територіальний орган, куди і входять передані суб'єктами РФ сили та засоби. Іншими словами, МНС Росії і суб'єкти РФ об'єднали свої сили і засоби для спільного "підвищення рівня пожежної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій", хоча для цього ніякі повноваження від МНС Росії і від певного органу виконавчої влади суб'єкта РФ фактично не передаються.
Тим більше в Наказі МНС РФ від 06.08.2004 N 372 "Про затвердження Положення про територіальному органі Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих - органі, спеціально уповноваженому вирішувати задачі цивільної оборони та завдання щодо попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій за суб'єктами Російської Федерації "нічого не говориться про те, що даний орган перебуває в оперативному управлінні якого-небудь суб'єкта РФ або його органу виконавчої влади.
У аналізованих угодах про передачу повноважень виявилася і ще одна особливість, за допомогою якої можна визначити, що розглядаються угоди, по суті, є не договорами про передачу повноважень, а угодами про співпрацю органів виконавчої влади у певній сфері.
В угодах вказується на передачу повноважень органами виконавчої влади суб'єктів РФ, які не можуть бути ними передані, оскільки зазначені в угодах повноваження покладені не на ці органи влади, а на МНС Росії. Наприклад, в угодах вказується, що МНС Росії приймає від суб'єктів РФ повноваження з організації підготовки в установах МНС Росії фахівців пожежних, аварійно-рятувальних служб, а також з організації підготовки посадових осіб суб'єктів РФ і муніципальних утворень з питань цивільної оборони, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій, пожежної безпеки. Однак згідно з Положенням про Міністерство Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих, затвердженим Указом Президента РФ від 11.07.2004 N 868, це Міністерство зобов'язане організувати підготовку у своїх освітніх установах фахівців для пожежних, аварійно-рятувальних та інших формувань МНС Росії, кадрів для пожежної охорони та організацій незалежно від форми власності та організувати підготовку посадових осіб органів державної влади суб'єктів РФ з питань цивільної оборони, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, забезпечення пожежної безпеки.
З цього можна зробити висновок, що фактично ніякі повноваження не передаються ні від органів виконавчої влади суб'єктів РФ, ні від МНС Росії, а ними об'єднуються зусилля і можливості з підготовки посадових осіб та спеціалістів не в інших вузах країни, а саме у навчальних та інших закладах МНС Росії.
Аналіз угод МНС Росії і суб'єктів РФ про передачу повноважень показує, що сторони (і Міністерство, і суб'єкти РФ) в основу угод поклали не ті принципи, які зазначені в Законі про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ, а інші: принципи тісної взаємодії і співробітництва, невтручання у виняткову компетенцію одне одного, при цьому порушивши встановлений названим Законом принцип. А саме - принцип встановлення особливостей, коли угоди повинні укладатися в тих випадках, коли здійснення частини повноважень не може бути покладено федеральним законом "в однаковій мірі" на виконавчі органи державної влади суб'єкта РФ.
Ще одним з принципових є питання про те, які саме федеральні органи виконавчої влади мають право передавати здійснення частини повноважень. Наприклад, якщо федеральному міністерству буде надано право передати частину повноважень галузевому органу виконавчої влади суб'єкта РФ, що здійснює державне управління в тій же сфері, що й (на федеральному рівні) це міністерство, то незрозуміло, які саме повноваження може передати федеральне міністерство. Якщо федеральній службі або федеральному агентству буде надано право передати будь-які повноваження відповідного органу виконавчої влади суб'єкта РФ, то неясно, з якими повноваженнями вони можуть розлучитися.
На жаль, ні в одному з положень щодо федеральному органі виконавчої влади не вказується, чи може цей орган влади передавати (делегувати) здійснення частини своїх повноважень кому б то не було, яка мета їх передачі та на яких принципах (додатково) повинні будуватися угоди про передачу повноважень. Більш того, в даний час вказівки на право передачі федеральними органами виконавчої влади своїх повноважень (їх частини) у законодавстві практично відсутні <*>.
--------------------------------
<*> У ст. 2 Закону РФ від 11.02.1993 N 4455-1 "Про військовий обов'язок і військову службу" містилася заборона на делегування повноважень або їх частини органом державного управління, якому відповідно до цього Закону делеговані окремі повноваження (в даний час це положення скасовано). Лише в Містобудівний кодекс РФ міститься норма, що надає Уряду РФ право передавати частину своїх повноважень у галузі містобудування органам виконавчої влади суб'єктів РФ за угодою з ними. У Лісовому кодексі РФ і у Федеральному законі від 10.01.2002 N 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" вказується на можливість укладання угод про передачу здійснення частини повноважень органами виконавчої влади.
Але, незважаючи на це, подібні юридичні дії відбуваються, і приклад тому - вищеназвані угоди МНС Росії з органами виконавчої влади суб'єктів РФ.
Цілком очевидно, що федеральні органи виконавчої влади повинні мати певні орієнтири у принципах, які слід класти в основу угод про передачу повноважень. Такі орієнтири можуть бути вказані в типових угодах про передачу повноважень між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ, що характеризуються певними особливостями різних галузей (областей) і сфер управління.
До внесення змін до Закону про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ існувала практика, коли федеральні органи виконавчої влади самостійно визначали обсяг переданих повноважень.
Наприклад, Наказом Федеральної дорожньої служби від 22.04.1999 N 105 було затверджено примірні договори і угоди, які укладаються з суб'єктами РФ, що істотно уніфікувало процедури їх укладення. Державним комітетом РФ з житлової і будівельної політики був розроблений Типовий договір про спільне фінансування розробки першочергових нормативно-технічних документів з будівництва, у тому числі з органами виконавчої влади суб'єктів РФ. Згідно з цим Договором не тільки могли об'єднуватися фінансові кошти Держбуду Росії і суб'єкта РФ, але і орган виконавчої влади суб'єкта РФ вправі був готувати проекти нормативно-технічних документів з будівництва. Тобто передавалися повноваження по одному з етапів реалізації нормотворчої функції Держбуду Росії - підготовка проектів нормативних актів.
Однак законодавство РФ змінилося, і на федеральному рівні ще належить визначити державну політику в питаннях передачі повноважень федеральних органів виконавчої влади. Також необхідно визначити, які федеральні органи виконавчої влади, за якими саме предметів відання, в якому обсязі і в яких цілях (на основі яких додаткових принципів) має право передавати повноваження органам виконавчої влади суб'єктів РФ.
II. Порядок передачі державних повноважень федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ
Виходячи з положень Конституції РФ (ст. 78), федеральні міністерства, служби й агентства як органи виконавчої влади РФ, незалежно від того, в чиєму віданні вони знаходяться, можуть бути суб'єктами, які беруть участь у передачі здійснення частини повноважень.
На регіональному рівні суб'єктами, які беруть участь у цій передачі, можуть бути органи виконавчої влади суб'єктів РФ.
Виникають питання: чи залежить порядок передачі повноважень від організаційно-правової форми органу виконавчої влади - федерального і суб'єкта РФ? А якщо залежить, то в якому порядку федеральні міністерства, служби й агентства можуть передавати частину своїх повноважень органам виконавчої влади суб'єктів РФ <*>?
--------------------------------
<*> Постановою Уряду РФ від 01.03.2004 N 117 "Про порядок підготовки, погодження та затвердження угод між федеральними органами виконавчої влади та виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про передачу ними один одному здійснення частини своїх повноважень, а також про внесення змін до такі угоди "не уточнюється, на які саме (яких організаційно-правових форм) федеральні органи виконавчої влади поширюється дія цього порядку. Ця невизначеність посилюється і у зв'язку з тим, що в положеннях про федеральних органах виконавчої влади не вказується, чи можуть вони передавати свої повноваження. Виходячи з адміністративно-правового статусу федеральної служби та федерального агентства вони знаходяться у віданні або Президента РФ, або Уряду РФ, або федерального міністерства. Отже, ці федеральні органи виконавчої влади обмежені у прийнятті різного роду рішень. Але, наскільки вони обмежені, з чинного законодавства не ясно. У той же час очевидно, і федеральні служби, і федеральні агентства повинні отримати згоду вищестоящого органу влади, у віданні якого вони знаходяться, на передачу повноважень, тому порядок передачі своїх повноважень федеральним міністерством і федеральною службою (або федеральним агентством) повинен відрізнятися.
Необхідно відзначити, що раніше в цій сфері існував правовий пропуск. Законом про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ і Постановою Уряду РФ від 01.03.2004 N 117 "Про порядок підготовки, погодження та затвердження угод між федеральними органами виконавчої влади та виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про передачу ними один одному здійснення частини своїх повноважень, а також про внесення змін до таких угоди "цю прогалину частково усунуто. Але питання організаційного характеру, пов'язані з порядку передачі повноважень, все-таки залишилися.
Наприклад, у законодавстві не визначено, хто може бути ініціатором передачі повноважень (федеральне міністерство, відповідальне за стан справ у дорученій сфері, федеральна служба або федеральне агентство, що перебувають у віданні Президента РФ або Уряду РФ, або відповідний орган виконавчої влади суб'єкта РФ), не визначено умови, за яких можуть бути розпочаті процедури, відповідні порядку передачі повноважень; не ясно, наскільки об'єктивно і за якими критеріями будуть оцінюватися результати виконання переданих повноважень; чи може здійснюватися передача повноважень тільки в тих випадках, коли вона дозволена конкретною нормою або таких норм бути не повинно); не ясно, чи поширюється дія Постанови Уряду РФ від 01.03.2004 N 117 на федеральні органи виконавчої влади, що перебувають у віданні Президента РФ <*>.
--------------------------------
<*> Нормативний правовий акт, що регламентує порядок підготовки, погодження та затвердження угод про передачу здійснення частини повноважень федеральними органами виконавчої влади, керівництво якими здійснює Президент РФ, відсутня.
На жаль, чинне законодавство не дає відповідей на ці питання.
Раніше питання про передачу частини повноважень міг вирішуватися на законодавчій основі. У законі або підзаконному нормативному правовому акті вказувалося або на право передачі повноважень (частини повноважень) того чи іншого федерального органу виконавчої влади у вигляді їх делегування, або на його заборону <*>. При цьому порядок передачі міг визначатися практично довільно тими органами влади, які підписували угоду.
--------------------------------
<*> Наприклад, Постановою Уряду РФ від 11.04.2001 N 285 "Про ліцензування оціночної діяльності" встановлювалося, що ліцензіює орган має право за погодженням з органами державної влади суб'єктів РФ делегувати частину своїх повноважень з ліцензування оціночної діяльності органам виконавчої влади суб'єктів РФ. У ч. 3 ст. 7 Федерального закону від 21.07.1997 N 123-ФЗ "Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації" містилася заборона на право делегування федеральним органом з управління державним майном своїх повноважень. В Указі Президента РФ від 08.07.1997 N 694 "Про заходи щодо реалізації Федерального закону" Про угоди про розподіл продукції "містилася заборона на право делегування своїх повноважень Міністерством палива та енергетики РФ і т.д.
В даний час питань про порядок укладання подібних угод більше, ніж відповідей. На жаль, у федеральному законодавстві немає чіткої регламентації процедур початковій стадії передачі повноважень між органами виконавчої влади, механізму їх взаємодії при підготовці проектів угоди і т.д.
Наприклад, Тюменська область неодноразово ініціювала підписання угоди про передачу повноважень Міністерством природних ресурсів РФ в частині управління лісовим фондом. Проте ці спроби не увінчалися успіхом, оскільки відповіді МПР Росії зводилися до того, що в області є територіальний орган, який відає питаннями лісового господарства, і передавати області будь-які повноваження в даній сфері недоцільно <*>.
--------------------------------
<*> Автором було проведено дослідження в Департаменті промисловості, інвестицій та підтримки підприємництва Тюменської області, в ході якого була вивчена листування з федеральними органами виконавчої влади за період 2003 - 2004 рр..
Існує ще одна проблема, яка вплине на порядок передачі повноважень: яким органам виконавчої влади суб'єктів РФ можуть передаватися повноваження (їх частина) федеральних органів виконавчої влади.
Конституційні норми про те, що державну владу в суб'єктах РФ здійснюють утворені ними органи державної влади, в основному отримали свій розвиток у Законі про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ. Разом з тим частина питань щодо системи та структури цих органів та їх функціональному єдності з федеральними органами виконавчої влади не вирішена.
На відміну від федеральних, на рівні суб'єктів РФ галузеві органи виконавчої влади не змінили своїх організаційних форм. Їх кількість і функції принципово не змінилися, і всі питання галузевого управління, контролю, надання послуг вирішують одні й ті ж органи (департаменти, комітети і (або) інші види органів виконавчої влади).
У зв'язку з цим виникають питання: чи повинні, наприклад, суб'єкти РФ створювати відповідний орган з нагляду у сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини, об'єднувати свої органи виконавчої влади з охорони здоров'я і соціального захисту, щоб прийняти певні повноваження, передані їм з федерального рівня?
Те ж стосується і державних послуг. Якщо на федеральному рівні державні послуги тепер має право надавати федеральні агентства, чи означає це, що і суб'єкти РФ зобов'язані створювати спеціальні органи виконавчої влади (агентства суб'єктів РФ), щоб "прийняти" відповідні повноваження? Чи цим будуть займатися існуючі нині галузеві органи виконавчої влади суб'єктів РФ? Відповідей поки в законодавстві знайти не вдалося.
Аналіз практики показує, що доки органи державної влади суб'єктів РФ, що підписують угоди про передачу повноважень, за своїм адміністративно-правовим статусом різні. Наприклад, з МНС Росії угоду про взаємну передачу повноважень підписали в одних випадках уряди суб'єктів РФ (Республік Тива, Бурятія, Алтай і ін), в інших - Державна Рада (Республіка Дагестан), в третіх - рада адміністрації (Красноярський край), т . е. стороною в договорі виступає не орган виконавчої влади, а вищий виконавчий орган суб'єкта РФ, що не зовсім правильно.
Цілком очевидно, що законодавчо має бути визначено не тільки, хто з посадових осіб виконавчої влади підписує угоду про передачу повноважень, але і який саме орган виконавчої влади суб'єкта РФ виступає стороною цієї угоди.
* * *
На закінчення розглянемо проблему різного тлумачення визначень "делегування повноважень" і "передача здійснення частини повноважень", що використовуються у правозастосуванні.
Дійсно, чи є названі визначення синонімами в юридичному сенсі? Наскільки правомірно законодавець використовує їх в однаковому значенні?
Необхідно відзначити, що протягом останніх 10 років в законодавчих та інших нормативних правових актах визначення "делегування повноважень" вживалося у сенсі передачі повноважень <*> або заборони на їх делегування <**>.
--------------------------------
<*> Див, наприклад: Наказ МНС РФ від 09.03.2004 N БГ-3-07/188 @ "Про зміст штрих-коду, що наноситься на регіональні спеціальні марки, та порядок його нанесення"; Наказ Мінфіну РФ від 19.12.2003 N 399 "Про порядок проведення моніторингу бюджетного сектору"; Наказ МВС РФ від 15.09.2003 N 730 "Про затвердження Типового положення про Міністерство внутрішніх справ, Головному управлінні, Управлінні внутрішніх справ суб'єкта Російської Федерації"; Постанова МОЗ РФ від 30.04.2003 N 85 "Про введення в дію санітарно-епідеміологічних правил СП 1.2.1318-03 ".
<**> У Указах Президента РФ від 01.09.2000 N 1602, від 23.07.2003 N 827, від 24.11.2003 N 1384 містяться заборони членам різного роду комісій, рад чи комітетів на делегування своїх повноважень.
Наприклад, Постановою Уряду РФ від 29.12.2000 N 1021 "Про державне регулювання цін на газ і тарифів на послуги з його транспортування на території Російської Федерації" встановлено, що Федеральна енергетична комісія РФ має право делегувати регіональним енергетичним комісіям регулювання тарифів на послуги з транспортування газу по газорозподільними мережами та визначення розміру плати за постачальницько-збутові послуги, що надаються кінцевим споживачам постачальниками газу. Постановою Уряду РФ від 18.10.2000 N 796 ​​"Про затвердження Положення про ліцензування освітньої діяльності" встановлено, що Міністерство освіти РФ має право делегувати державним органам суб'єктів РФ повноваження з контролю за дотриманням особами, які перебувають на їх території і мають ліцензію Міносвіти Росії, ліцензійних вимог і умов.
Норми про можливості делегування повноважень в сенсі їх передачі активно розвивалися федеральними органами виконавчої влади у відомчих нормативних актах.
У рішеннях судової влади визначення "делегування повноважень" вживається в різних значеннях. Наприклад, Конституційним Судом РФ "делегування повноважень" вживається в сенсі встановлення (визначення) повноважень органів влади, в тому числі органів виконавчої влади <*>. Але іноді в рішеннях даного Суду мова йде про "межах делегування" в значенні конкретні повноваження федеральних органів виконавчої влади <**>, про "делеговане регулювання", про "делеговане правотворчості" <***>.
--------------------------------
<*> Наприклад, в Постанові Конституційного Суду РФ від 27.04.1998 N 12-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень частини першої статті 92 Конституції Республіки Башкортостан, частини першої статті 3 Закону Республіки Башкортостан" Про Президента Республіки Башкортостан "(в ред . від 28 серпня 1997 року) та статей 1 та 7 Закону Республіки Башкортостан "Про вибори Президента Республіки Башкортостан" визначення "делегування повноважень" вживається у значенні встановлення Конституцією РФ повноважень органів державної влади суб'єктів РФ з правової регламентації виборчих правовідносин. Ухвалою Конституційного Суду РФ від 22.11.2001 N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 2 статті 16 Закону Російської Федерації" Про сертифікацію продукції і послуг "у зв'язку зі скаргою громадянина В.П. Редекопа "визначення" делегування повноважень "вживається у значенні" заборони на закріплення (передачу) повноважень органам виконавчої влади встановлювати будь-які податкові платежі ". Ухвалою Конституційного Суду РФ від 06.04.2004 N 7-П" У справі про перевірку конституційності положень пункту 2 статті 87 Кодексу торгового мореплавання Російської Федерації та Постанови Уряду Російської Федерації від 17 липня 2001 року N 538 "Про діяльність недержавних організацій з лоцманського проведення суден" у зв'язку зі скаргою Міжнародної громадської організації "Асоціація морських лоцманів Росії" та Автономної некомерційної організації "Товариство морських лоцманів Санкт-Петербурга "визначення" делегування повноважень "вживається в значенні" встановлення відповідних повноважень Уряду РФ ".
<**> Зокрема, мова йде про право федеральних органів виконавчої влади видавати нормативні правові акти з питань, пов'язаних з оподаткуванням та зборами, які не можуть змінювати або доповнювати законодавство про податки і збори.
<***> Наприклад, у Визначенні Конституційного Суду РФ від 14.12.2000 N 258-О "За скаргами акціонерного товариства" Енергомаш "та відкритого акціонерного товариства" Тютюнова фабрика "Омська" на порушення конституційних прав і свобод пунктом 4 статті 8 Закону Російської Федерації "Про податок на додану вартість" вказується, що "межі делегування законодавцем повноважень у податковій сфері визначаються Конституцією Російської Федерації". Див також Ухвала Конституційного Суду РФ від 27.01.2004 N 1-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень пункту 2 частини першої статті 27, частин першої, другої та четвертої статті 251, частин другої та третьої статті 253 Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації у зв'язку із запитом Уряду Російської Федерації ".
Верховний Суд РФ вживає визначення "делегування повноважень" у значенні встановлення повноважень <*> і в значенні передачі (делегування) повноважень <**>.
--------------------------------
<*> Див, наприклад: рішення від 25.06.2001 N ГКПІ00-1 448 про залишення без задоволення скарги про визнання недійсними пунктів 1, 4 Постанови Уряду РФ від 31.12.95 N 1310, пункту 13 Положення, затвердженого Постановою Ради Міністрів РРФСР від 30.05 .90 N 179.
<**> Див, наприклад: рішення від 24.04.1998 N ГКПИ 98-103 про відмову в задоволенні скарги про визнання незаконним Постанови Уряду РФ від 19.12.1997 N 1607 "Про внесення доповнень до Постанови Уряду РФ від 30 липня 1993 N 745; Ухвала від 15.05.2003 N КАС03-167 про залишення без зміни рішення Верховного суду РФ від 12.02.2003 N ГКПІ03-49.
Вищий Арбітражний Суд РФ визначення "делегування повноважень" вживає в значенні передачі повноважень <*>.
--------------------------------
<*> Наприклад, у Постанові Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ від 25.02.1998 N 8 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності та інших речових прав" зазначено, що Уряд РФ може делегувати певні повноваження щодо об'єктів федеральної власності федеральним органам виконавчої влади, а також органам виконавчої влади суб'єктів РФ у порядку, визначеному Федеративним договором і законами Російської Федерації. При цьому арбітражним судам необхідно встановлювати, чи були делеговані Урядом РФ його повноваження щодо розпорядження федеральним майном конкретному органу виконавчої влади. Листом Вищого Арбітражного Суду РФ від 01.09.1997 N С5-7/ОЗ-600 "Про Федеральному законі" Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації "повідомлялося, що федеральний орган з управління державним майном не має права делегувати свої повноваження , певні названим Законом.
По всій видимості, і правопріменітелям, та органам судової влади не ясно, яке юридичне (правове) значення повинні мати визначення "делегування повноважень" і "передача повноважень", які застосовуються щодо органів виконавчої влади, і в яких випадках їх вживання буде правильним.
Як відомо, передача повноважень органам виконавчої влади може здійснюватися у вигляді наділення або делегування.
Наділення повноваженнями означає їх передачу у вигляді встановлення (правового закріплення) тих чи інших повноважень за певними органами влади, а делегування повноважень - їх передачу спеціальним правовим актом.
Наділення повноваженнями, як правило, здійснюється законом, але іноді - і підзаконним нормативно-правовим актом Президента РФ або Уряду РФ. У таких випадках галузевим законом за органами виконавчої влади або за суб'єктами РФ закріплюються повноваження, які повинні здійснюватися федеральним центром, проте за різного роду причин вони передаються на рівень суб'єктів РФ <*>.
--------------------------------
<*> Останнім часом проявляється тенденція заміни договірного шляхи передачі повноважень (їх частини) федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ з предметів спільного ведення і з предметів ведення Російської Федерації законодавчим встановленням. У федеральних законах за органами виконавчої влади суб'єктів РФ закріплюються повноваження, раніше здійснювані федеральними міністерствами і відомствами. Тобто законодавець як би намагається "заморозити" договірну передачу повноважень у системі виконавчої влади. Вважаємо, що це не зовсім правильно. По-перше, при слабо організованою "вертикалі у виконавчій владі" реальний і своєчасний контроль за належним виконанням органами виконавчої влади суб'єктів РФ закріплених за ними федеральним законом повноважень (їх частини) практично неможливий, оскільки передані повноваження "розглядаються" як власні повноваження цих органів, встановлені федеральним законом. По-друге, якщо федеральними законами будуть передаватися повноваження з предметів ведення Російської Федерації, то відсутність системи контролю може вплинути на якість їх виконання. По-третє, неналежно виконуються повноваження у подібних випадках можна вилучити, лише змінивши відповідний федеральний закон, що істотно ускладнює процес відновлення та забезпечення виконання того чи іншого державного повноваження.
Вважаємо, що договірної шлях (укладання угод) повинен превалювати над іншими формами передачі федеральними органами виконавчої влади повноважень органам виконавчої влади суб'єктів РФ, оскільки при договірної передачі враховуються соціально-економічні, культурні, а іноді й географічні особливості того чи іншого суб'єкта РФ. Договірний шлях дозволить оперативно вирішувати проблеми, які можуть виникнути при здійсненні органами виконавчої влади суб'єктів РФ отриманих від федерального центру повноважень (їх частини). При наявності певних умов цей шлях дозволить проконтролювати якість здійснення переданих повноважень. Більше того, контролювати можуть і органи влади, які передали частину своїх повноважень, і Уряд РФ. Для успішної реалізації договірних відносин федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ необхідно лише деталізувати порядок передачі повноважень між цими органами влади.
Передача здійснення повноважень федеральних органів виконавчої влади (їх частини) органам виконавчої влади суб'єктів РФ у випадках, коли вона повинна забезпечити розвиток різного роду процесів або належне державне управління (з інших причин) у конкретному суб'єкті РФ, як правило, здійснюється за допомогою їх делегування <* >.
--------------------------------
<*> Вважаємо, що передача повноважень між органами виконавчої влади в порядку реалізації положень ст. 78 Конституції РФ може здійснюватися тільки у вигляді делегування повноважень.
Однак через нечіткого правового тлумачення певних термінів і понять, а також недостатньою правової регламентації порядку передачі повноважень федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ спосіб передачі не завжди визначається вірно.
Наприклад, виходячи з назви Договору Російської Федерації та Республіки Татарстан "Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан" від 15.02.1994 можна припустити, що мова йде про передачу повноважень органами виконавчої влади Російської Федерації органам виконавчої влади Республіки Татарстан. Однак зміст згаданого Договору відноситься до розмежування повноважень органів державної влади з предметів ведення Російської Федерації і предметів спільного ведення Російської Федерації і Республіки Татарстан. Цілком очевидно, що слова "взаємне делегування" в аналізованому Договорі не тільки неправильно використані, а й вносять неясність в характер Договору та тлумачення тих статей Конституції РФ, на основі яких і укладено даний акт публічно-правового характеру (ст. 11 або 78).
Необхідно зазначити, що використання спеціальних термінів при регламентації порядку передачі повноважень між органами виконавчої влади має мати певну уніфікацію і ці терміни (визначення, поняття) повинні бути одноманітно. В іншому випадку неможливо розрізнити, що саме є предметом публічно-правового договору (угоди) між органами державної влади, а отже, і визначити, яким має бути порядок передачі або здійснення частини тих чи інших повноважень між органами державної влади та контролю за їх виконанням.
III. Пропозиції та рекомендації про порядок передачі державних повноважень федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ і вдосконалення порядку їх передачі
Для приведення законодавства у стан збалансованості, однакового його розуміння і застосування термінів (визначень, понять), а також регламентації більшості аспектів передачі повноважень у виконавчій владі необхідно:
1) внести до Закону про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ доповнення, що вказують:
а) на цілі передачі повноважень федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ, виходячи з яких можуть застосовуватися ті чи інші принципи, або на осіб, що визначають ці цілі або принципи;
б) на положення про те, що передача частини повноважень федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ може здійснюватися шляхом їх делегування на підставі тільки прямої вказівки на таке право в законодавстві РФ;
в) на те, що така передача здійснюється або з предметів ведення Російської Федерації, або тільки з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів;
г) на те, що стосовно федеральних органів виконавчої влади, які перебувають у віданні Президента РФ, порядок підготовки та узгодження проектів угод, порядок їх затвердження, а також порядок внесення до них змін та (або) доповнень визначаються Президентом РФ;
2) у Постанові Уряду РФ від 01.03.2004 N 117 "Про порядок підготовки, погодження та затвердження угод між федеральними органами виконавчої влади та виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про передачу ними один одному здійснення частини своїх повноважень, а також про внесення змін до такі угоди "необхідно:
а) більш детально регламентувати порядок ініціювання передачі повноважень органами виконавчої влади;
б) визначити умови, за яких можуть бути розпочаті процедури, відповідні порядку передачі повноважень;
в) встановити критерії об'єктивності та принципи оцінки результатів виконання переданих повноважень, принцип (спосіб) визначення обсягів частин переданих повноважень і т.д.;
3) у положення про федеральних міністерствах, федеральних службах і (або) федеральних агентствах внести доповнення, що вказують на право:
а) передачі (делегування) частини повноважень і яких саме або на заборону передачі (делегування) закріплених за ними повноважень (їх частини) органам виконавчої влади суб'єктів РФ;
б) укладення договорів з органами виконавчої влади суб'єктів РФ з метою взаємодії та співпраці для вирішення певних проблем з правом об'єднання для цього матеріальних і фінансових коштів;
4) додатково розробити:
типові регламенти взаємодії федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ, які передали повноваження;
типові угоди про передачу повноважень між органами виконавчої влади, що характеризуються особливостями управління в різних галузях (областях) і сферах.
Розділ II. ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ
ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1. ТИПОЛОГІЯ ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Федеральні органи виконавчої влади представляють собою складну ієрархічну, розгалужену, багатогалузеву функціональну систему, що об'єднує в собі як колегіальні, так і одноособові органи. Згідно з ч. 1 ст. 110 Конституції РФ і ст. 1 Закону про Уряд РФ провідну роль у системі федеральних органів виконавчої влади виконує Уряд РФ, будучи колегіальним органом. Різноманітність федеральних органів виконавчої влади можна пояснити диференціацією і спеціалізацією їх функцій, що виражаються в управлінні, координуванні, регулюванні та здійсненні контролю у доручених їм сферах.
Залежно від характеру, обсягу та змісту повноважень федеральні органи виконавчої влади поділяються на органи загальної, галузевої і спеціальної (функціональної) компетенції. Уряд РФ, яке є органом загальної компетенції, здійснює і забезпечує загальне керівництво економікою, соціально-культурної, політичної та адміністративної сферами, розробляє і забезпечує виконання державного бюджету, захист інтересів держави, охорону власності та громадського порядку, проводить заходи щодо забезпечення захисту прав і свобод громадян, охорони державної безпеки і т.д. і реалізує інші повноваження, покладені на нього Конституцією РФ, федеральними законами, указами Президента РФ. Іншими словами, Уряд РФ має здійснювати державне управління.
Уряд РФ функціонує за допомогою працюють під його керівництвом федеральних органів виконавчої влади галузевої і спеціальної (функціональної) компетенції (міністерства, комітети, агентства, нагляди, служби тощо), які керують окремими галузями державного управління.
Різноманітність сфер і галузей управління передбачає вирішення такої важливої ​​та актуальної проблеми, як встановлення типології федеральних органів виконавчої влади, що представляла собою стабільну й обгрунтовану систему органів з певними правовим статусом, цілями, видами та обсягом функцій і повноважень з урахуванням їх місця і ролі в державному регулюванні. Закріплення даної типології є ядром проекту закону "Про федеральних органах виконавчої влади". Тільки після законодавчого закріплення правового статусу федеральних органів виконавчої влади можна буде їх функціонально розмежувати в рамках власної компетенції.
За останні кілька років система федеральних органів виконавчої влади змінювалася кілька разів: якщо позначити великими часовими блоками, то це - від Указів Президента РРФСР від 28.11.1991 N 242 "Про реорганізацію центральних органів державного управління УРСР", від 14.08.1996 N 1176 "Про системі федеральних органів виконавчої влади ", від 17.05.2000 N 867" Про структуру федеральних органів виконавчої влади "до Указу N 314.
Розглядаючи структуру федеральних органів виконавчої влади, грунтуючись на указах Президента РФ в період 1996 - 2000 рр.., Слід виділити такі їх основні структурні ланки: федеральні міністерства, державні комітети, федеральні комісії, федеральні служби, російські агентства, федеральні нагляди, інші федеральні органи виконавчої влади (наприклад, Головне управління спеціальних програм Президента РФ, Комітет з фінансового моніторингу). Разом з тим не виключені були і подальші уточнення в системі федеральних органів виконавчої влади шляхом видання відповідних указів Президента РФ.
Так, згідно з даними указам федеральне міністерство було галузевим органом, який проводить державну політику та здійснює управління у встановленій сфері діяльності, а також координує діяльність у цій сфері інших федеральних органів виконавчої влади. Державний комітет здійснював міжгалузеву координацію з питань, віднесених до його відання, а також функціональне регулювання у визначеній сфері діяльності. Федеральні комісії (Федеральна комісія з ринку цінних паперів і Федеральна енергетична комісія) за своїм призначенням управлінському і правовому статусу виявилися повністю прирівняними до державних комітетах. У положеннях про них було відсутнє тільки згадка про "міжгалузевої координації". Відповідні федеральні служби (ФСБ, фельд'єгерська служба, Архівна служба тощо) мало чим відрізнялися від міністерств і комітетів, так як, по суті, здійснювали або галузеві функції (прикордонна служба), або міжгалузеві (служба з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища ). У загальному вигляді можна було виділити наступні функції, які здійснюються службами:
1) державне управління у відповідній сфері (наприклад, архівна служба, служба залізничних військ);
2) контрольні (наглядові), дозвільні функції (наприклад, служба з фінансового оздоровлення та банкрутства; наприклад, Держнаглядохоронпраці, Держатомнагляд Росії, Федеральний нагляд Росії з ядерної та радіаційної безпеки);
3) спеціальні функції (фельд'єгерська служба).
Виходячи з наведених вище прикладів, можна зробити висновок, що структура федеральних органів виконавчої влади була перевантажена дублюючими функціями, не проводилося розмежування за правовим статусом між комітетами, службами, комісіями та міністерствами. Система була громіздкою і вимагала реструктуризації.
Відповідно до Указу N 314 у систему федеральних органів виконавчої влади входять: федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства. Даний Указ закріпив триланкову систему федеральних органів виконавчої влади, де координуючими і визначальними державну політику у відповідній сфері (області) є федеральне міністерство і перебувають у його віданні федеральна служба і (або) федеральне агентство. У результаті реорганізації структури і системи федеральних органів виконавчої влади було скорочено велику кількість міністерств та здійснено їх укрупнення.
В даний час існують 16 федеральних міністерств замість 30. Компетенція скасованих відомств була розподілена між створеними федеральними міністерствами, федеральними службами і федеральними агентствами відповідно до покладених на них функціями.
Таким перерозподілом державних функцій передбачалося, нагадаємо, виключити надлишкові та дублюючі функції і внести певну ясність у діяльність кожного з федеральних органів виконавчої влади, підвищити їх відповідальність.
Мета даної функціональної реструктуризації полягає у створенні більш ефективної та чіткої системи державного управління. Так, диференційовані функції федеральних органів виконавчої влади. За федеральними міністерствами закріпилися функції <*> з вироблення державної політики, нормативного правового регулювання, координації що знаходяться в їхньому віданні федеральних служб і федеральних агентств, здійсненню внутрівідомчого контролю за ними. Федеральні служби здійснюють контрольно-наглядові функції в дорученій сфері (області) діяльності. Федеральні агентства здійснюють функції з надання державних послуг, управління державним майном.
--------------------------------
<*> У даний час згідно з нормами Указу N 314 функції міністерства з управління у відповідній сфері замінені виробленням державної політики і функцією координації, яка забезпечує злагодженість роботи перебувають у його віданні федеральних органів виконавчої влади - федеральних служб і федеральних агентств.
У віданні Президента РФ залишилися, як і раніше, 5 міністерств (МВС Росії, МНС Росії, МЗС Росії, Міноборони Росії, Мін'юст Росії), а також деякі федеральні служби (зокрема, Державна фельд'єгерська служба РФ, Служба зовнішньої розвідки РФ, Федеральна служба безпеки РФ, Федеральна служба РФ з контролю за обігом наркотичних засобів і психотропних речовин, Федеральна служба охорони РФ) і федеральні агентства (Управління справами Президента Росії, Головне управління спеціальних програм Президента Росії) <*>. Уряд РФ керує 10 міністерствами з розташованими в їх віданні федеральними службами та агенціями. Крім того, у безпосереднє ведення Уряду РФ входять відповідні федеральні служби й федеральні агентства (Федеральна антимонопольна служба, Федеральна служба з тарифів і ін, Федеральне агентство з атомної енергії, Федеральне космічне агентство).
--------------------------------
<*> Президент РФ здійснює керівництво діяльністю федеральних органів виконавчої влади, що відають питаннями оборони, безпеки, закордонних справ, юстиції і т.д., як безпосередньо, так і через федеральних міністрів / Федеральний конституційний закон від 19.06.2004 N 4-ФКЗ " Про внесення змін до Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації".
Згідно з Указом N 314 існують два види федеральних органів виконавчої влади, керівництво діяльністю яких здійснюють Президент РФ і Уряд РФ <*>. Правовий статус цих органів виконавчої влади відрізняють а) принцип безпосередньої підпорядкованості та б) те, що порядок затвердження положень про дані органах, взаємодії один з одним, призначення їх керівників здійснюється або Президентом РФ, або Урядом РФ. Що стосується федеральних служб, що перебувають у віданні Президента РФ, то крім контрольних на них також покладено спеціальні функції - в галузі оборони, державної, громадської безпеки і т.д. У випадках, встановлюваних указами Президента РФ і постановами Уряду РФ, федеральна служба має право здійснювати у встановленій сфері нормативно-правове регулювання, управління державним майном і надання платних послуг. Виходячи зі свого функціонального призначення дані федеральні органи виконавчої влади "випадають" з правового статусу федеральних служб.
--------------------------------
<*> У свою чергу, федеральні міністерства здійснюють безпосереднє керівництво знаходяться у їх віданні федеральними службами і федеральними агентствами.
За допомогою закріплених за федеральним міністерством функцій вона забезпечує єдність діяльності знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств. Керує федеральним міністерством Уряд РФ, за винятком випадків забезпечення конституційних повноважень Президента РФ або підвідомчості Президенту РФ відповідно до законодавчими актами РФ. Разом з тим слід зазначити, що федеральне міністерство не має права здійснювати функції з контролю і нагляду, правозастосовні функції, а також управляти державним майном, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ.
Основними цілями діяльності федерального міністерства є: участь у розробці та реалізації державної політики стосовно відповідної галузі (сфері); аналіз стану і тенденцій розвитку у відповідній галузі (сфері); оцінка та формування правових і економічних умов, що сприяють підвищенню ефективності діяльності підприємств, установ, організацій за профілем галузі (сфери), проведення структурних перетворень у галузі (сфері) діяльності федерального міністерства; забезпечення реалізації федеральних законів і контроль за їх виконанням у галузі (сфері).
У відношенні що знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств міністерству надані досить широкі повноваження. Зокрема, федеральний міністр затверджує щорічний план і показники діяльності федеральних служб і федеральних агентств, а також звіт про їх виконання; вносить в Уряд РФ за поданням керівника федеральної служби, федерального агентства проекти положень про ці органи, пропозиції про граничну штатної чисельності та фонду оплати праці їх працівників; вносить до Мінфіну України пропозиції щодо фінансування федеральних служб і федеральних агентств, дає підвідомчим службам і агентствам доручення та контролює їх виконання на виконання доручень Президента РФ і Голови Уряду РФ.
У межах своїх повноважень федеральне міністерство взаємодіє з відповідними органами державної влади суб'єктів РФ <*> і з виконавчими органами міждержавних об'єднань, учасником яких є Російська Федерація. Для здійснення своїх повноважень федеральне міністерство може створювати територіальні і міжтериторіальні органи за погодженням з Повноважним представником Президента РФ у федеральному окрузі, організовує взаємодію підрозділів знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств з органами місцевого самоврядування, в тому числі щодо виконання останніми делегованих державних повноважень ( наприклад, укладає угоди з іншими органами виконавчої влади, з органами місцевого самоврядування, громадськими та іншими об'єднаннями).
--------------------------------
<*> По предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів федеральне міністерство взаємодіє з органами виконавчої влади суб'єктів РФ у дорученій галузі (сфері), виходячи з ч. 2 ст. 77 Конституції РФ про єдність системи виконавчої влади в Російській Федерації.
Федеральна служба, будучи федеральним органом виконавчої влади, здійснює функції з контролю та нагляду у дорученій сфері (області) діяльності і перебуває у віданні або відповідного федерального міністерства, або Президента РФ, або Уряду РФ. Основними цілями федеральної служби є: реалізація державної політики у встановленій сфері (області) діяльності за допомогою контрольної (наглядової) діяльності (ліцензійної, реєстраційної та іншої дозвільної діяльності) з метою забезпечити виконання вимог нормативних правових і нормативно-технічних актів суб'єктами суспільних відносин (державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, які здійснюють підприємницьку діяльність, громадянами (б громадянство, біпатридів); забезпечення вищезгаданих суб'єктів та інших зацікавлених осіб інформацією з предметів діяльності федеральної служби і т.д. Федеральна служба не має права здійснювати нормативно-правове регулювання, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ.
У межах своєї компетенції федеральна служба може взаємодіяти з контрольно-наглядовими органами виконавчої влади суб'єктів РФ безпосередньо або через свої територіальні органи <*> шляхом: спільного проведення контрольних та наглядових заходів; делегування частини повноважень при проведенні державного контролю та нагляду у дорученій сфері (області) ; укладання угод про співпрацю.
--------------------------------
<*> Федеральна служба організовує взаємодію своїх територіальних органів, підвідомчих організацій та установ з органами місцевого самоврядування, в тому числі щодо виконання останніми делегованих їм державних повноважень.
Федеральне агентство у межах своїх повноважень надає державні послуги, управляє державним майном у встановленій сфері (області). Здійснювати нормативно-правове регулювання федеральне агентство має право виключно у випадках, встановлюваних указами Президента РФ і постановами Уряду РФ.
Нагадаємо, що у початковій редакції Указу N 314 за федеральними агентствами була закріплена також правозастосовча функція, що виражається, зокрема, у веденні реєстрів, регістрів і кадастрів. Указом N 649 дана функція була виключена, притому, що в цілому вона "розпорошена" між іншими федеральними органами виконавчої влади, так як всі вони наділені правом приймати індивідуально-правові акти. Разом з тим пропала безпосередньо функція з ведення реєстрів, кадастрів і регістрів. Видається за доцільне зазначити, що початкове віднесення Указом N 314 даної функції до компетенції тільки федерального агентства було не зовсім обгрунтованим, так як вона є, в тому числі, складовою частиною контрольно-наглядової діяльності, здійснюваної федеральними службами. Вважаємо правильним наділяти цією функцією тільки ті федеральні органи виконавчої влади, на які її здійснення покладено федеральним законом. Необхідно зосередити цю функцію в одному державному органі виконавчої влади - федеральній службі.
Також слід відзначити невизначеність в частині закріплених за федеральними агентствами контрольних і наглядових функцій і, тим самим, змішання їх правового статусу з федеральними службами на підставі прийнятих нещодавно положень про федеральних агентствах. Так, Указ N 314 у подп. "Б" п. 2 відносить до функції контролю і нагляду, зокрема, видачу ліцензій та здійснення інших дій з контролю і нагляду, якими слід вважати і заходи з акредитації, сертифікації і т.д. У свою чергу, ряд положень про федеральних агентствах (Положення про Федеральному агентстві з надрокористування, затверджене Постановою Уряду РФ від 17.06.2004 N 293, Положення про Федеральному агентстві з технічного регулювання і метрології, затверджене Постановою Уряду РФ від 17.06.2004 N 294, і ін) закріплюють за ними функції з ліцензування, акредитації, видачу інших дозвільних документів. Дані норми випливають з подп. "Г" п. 5 Указу N 314, який робить виняток у частині заборони федеральним агентствам здійснювати діяльність з контролю і нагляду, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ чи постановами Уряду РФ. Виходячи з вищесказаного, представляється правильним привести у відповідність і уніфікувати функції федеральних органів виконавчої влади з їх правовим статусом.
Федеральне агентство перебуває у віданні або федерального міністерства, або Президента РФ, або Уряду РФ. Здійснює свою діяльність безпосередньо або через свої територіальні органи та підвідомчі йому федеральні державні установи, а також у взаємодії з представниками Президента РФ у федеральних округах, з федеральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, органами виконавчої влади суб'єктів РФ, місцевого самоврядування, підприємцями, громадськими та іншими об'єднаннями громадян.
Необхідно відзначити, що така організаційно-правова форма федерального органу виконавчої влади є новелою. Можна припустити, що фактично федеральне агентство (за змістом функцій, які воно має право виконувати) - орган не виконавчої влади, а державного управління.
Глава 2. ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО СТАТУСУ
ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА, ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
І ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА
Особливості правового статусу федерального органу виконавчої влади визначають його місце і роль у системі органів виконавчої влади, компетенцію, обсяг прав і обов'язків, механізм взаємовідносин з іншими державними органами.
Відповідно до структури федеральних органів виконавчої влади, затвердженої Указом N 314, утворені і діють федеральні міністерства, за якими закріплені нормотворча діяльність і вироблення державної політики у відповідних галузях і сферах державного життя; федеральні служби, які відають контролем і наглядом; федеральні агентства як структури, що реалізують ряд функцій практичної спрямованості.
Виявлення, якими саме особливостями правового статусу в даний час володіють федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства, і є метою цієї глави.
I. Особливості правового статусу федерального міністерства
Перетворення в структурі федеральних органів виконавчої влади призвели до укрупнення федеральних міністерств і формуванню їх повноважень за галузевою ознакою. У федеральних міністерств знову з'явилися "контури" галузевої компетенції, що, в принципі, відповідає положенням Конституції РФ. Наприклад, у федеральних міністерств, включених у структуру федеральних органів виконавчої влади, затвердженої Указом N 314, галузевий принцип компетенції майже відповідає переліку предметів ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів (ст. 71 і 72 Конституції РФ).
Таким чином, можна говорити про те, що федеральне міністерство в даний час є галузевим органом виконавчої влади.
Федеральне міністерство характеризується як федеральний орган виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у встановленій актами Президента РФ і Уряду РФ сфері діяльності (див. розділ 1 цього розділу).
Федеральне міністерство, нагадаємо, має право координувати і контролювати діяльність знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств і не має права здійснювати функції з контролю і нагляду, а також функції з управління державним майном, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ чи постановами Уряду РФ. Це відрізняє його правовий статус від правового статусу інших федеральних органів виконавчої влади.
Крім того, федеральне міністерство є "головним", провідним у дорученій йому сфері діяльності. При цьому воно повинно функціонувати, в основному, за допомогою правового (нормативного) регулювання.
Належність нормотворчої функції саме федеральним міністерствам істотно відрізняє їх від інших федеральних органів виконавчої влади. Федеральне міністерство, з одного боку, є відповідальним за точне і неухильне виконання законів, а отже, за стан справ у дорученій йому сфері, а з іншого - зобов'язана таким чином регулювати суспільні відносини, щоб державне управління у дорученій сфері здійснювалося належним чином.
Федеральне міністерство як "головне" повинно визначати стратегію і тактику розвитку дорученої йому сфери (галузі), а також окремих напрямків діяльності підпорядкованих йому органів виконавчої влади. Це обумовлено тим, що федеральні служби й федеральні агентства, що знаходяться в його підпорядкуванні, повинні реалізовувати державну політику у ввіреній федеральному міністерству сфері діяльності.
До видовим відмінностей можна віднести те, що федеральне міністерство - це федеральний орган виконавчої влади, що діє на основі єдиноначальності, а федеральний міністр, який очолює федеральне міністерство, входить до складу Уряду РФ.
Однак у прийнятих положеннях про федеральних міністерствах вищевказані особливості їх правового статусу реалізовані не повністю. Відповідно деталізація державних повноважень, здійснювана федеральними міністерствами, виходячи з особливостей їх адміністративно-правового статусу, здійснена не в повній мірі. Як і раніше, як і в раніше діючих положеннях про міністерства, змішуються функції органів галузевого і міжгалузевого управління.
Наприклад, Постановою Уряду РФ від 27.08.2004 N 443 "Про затвердження Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації" встановлено, що крім функцій по виробленню державної політики та нормативно-правового регулювання у встановлених сферах дане Міністерство є центральним органом виконавчої влади, здійснює державне регулювання зовнішньоторговельної та оціночної діяльності. Йому ж доручено проведення конкурсів та аукціонів з продажу експортних та імпортних квот при введенні Урядом РФ кількісних обмежень на експорт та імпорт товарів. Дане Міністерство також є уповноваженим федеральним органом виконавчої влади, відповідальним за проведення розслідувань, які передують введенню спеціальних захисних, антидемпінгових або компенсаційних заходів при імпорті товару. Більш того, Мінекономрозвитку Росії здійснює реєстрацію проектів і програм технічної допомоги, ведення єдиного реєстру проектів та програм технічної допомоги, контроль за цільовим використанням технічної допомоги на етапі організаційних заходів, видачу ліцензій та інших дозвільних документів на здійснення експортно-імпортних операцій з окремими видами товарів, паспортів бартерних угод, а також формування та ведення федерального банку виданих ліцензій; в межах своєї компетенції забезпечує захист відомостей, що становлять державну таємницю.
Як можна побачити з наведеного прикладу, на даний Міністерство покладені функції і по регулюванню, і з контролю, і по управлінню і застосування адміністративно-правових режимів. Таким чином, на нього покладені функції, не властиві федеральному міністерству і відрізняються від функцій, встановлених Указом N 314 <*>.
--------------------------------
<*> Діючими нормами визначені лише сфери (галузі, області), в яких федеральні міністерства мають право здійснювати свою діяльність. Див, наприклад, Постанови Уряду РФ від 06.04.2004 з N 153 по N 160; від 07.04.2004 N 179.
На жаль, аналогічні норми містяться і в інших положеннях про федеральних міністерствах.
Особливості правового статусу федерального міністерства повинні впливати не тільки на характер та обсяг виконуваних функцій і повноважень, але і визначати роль цього органу в системі виконавчої влади, позначати межі, форми і методи його діяльності. Така функція, як вироблення державної політики, надає федеральному міністерству статус центру визначення державної стратегії або "основного центру" розробки, прийняття і проведення державної політики в дорученій йому сфері. Але, повторюємо, з положень про федеральних міністерствах не ясно, яким чином вони повинні виробляти державну політику.
Після прийняття Указу N 314 пройшов час, але жодне з федеральних міністерств не визначило, яку саме державну політику воно планує вести у дорученій йому сфері діяльності. Більше того, до цих пір не визначено, яким чином, в яких формах повинно бути реалізовано правомочність федеральних міністерств щодо визначення політики, які при цьому будуть використовуватися правові засоби, хто буде визначати напрями такої політики (Президент РФ, Уряд РФ або самі міністерства) і т.д. Тим більше, що ні в положеннях про федеральних міністерствах, ні в постановах Уряду РФ про встановлення повноважень федеральних міністерств не вказуються принципи чи інші підходи до реалізації даної державної функції.
Аналіз діючих положень про федеральних міністерствах показує, що в структурі цих положень відсутні дуже важливі розділи, що відрізняють (за статусом) федеральні міністерства від інших федеральних органів виконавчої влади. Наприклад, немає розділів про цілі і завдання федеральних міністерств, про порядок взаємодії з іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, про відповідальність, яку можуть нести федеральні міністерства, про порядок, в якому вони можуть бути ліквідовані і (або) реорганізовані. З діючих положень не ясно, які федеральні міністерства входять в єдину систему виконавчої влади, а які - ні, а отже, яким чином і на підставі яких норм вони можуть взаємодіяти з галузевими органами виконавчої влади суб'єктів РФ.
З діючих положень також не ясно, яким чином федеральні міністерства можуть вступати у взаємодію з органами місцевого самоврядування, з некомерційними і саморегулівними організаціями, з іншими об'єднаннями громадян і громадянами.
З їх аналізу створюється враження, що федеральні міністерства не повинні вступати у взаємини з вищеназваними об'єднаннями громадян та громадянами, хоча це не відповідає тій державній політиці, яка проголошена після прийняття Конституції РФ.
На жаль, можна констатувати, що особливості правового статусу федеральних міністерств в даний час не мають належної правової регламентації.
II. Особливості правового статусу федеральної служби
Одним з видів федеральних органів виконавчої влади є федеральна служба. Виділимо особливості даного виду федерального органу виконавчої влади.
1. Федеральна служба утворена і діє в якості галузевого органу <*> державного управління. Відповідно, у знову затверджених Урядом РФ положеннях позначається сфера або галузь, в якій конкретна федеральна служба здійснює покладені на неї функції. Так, п. 1 Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері транспорту, затвердженого Постановою Уряду РФ від 30.07.2004 N 398, встановлює: федеральна служба є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у сфері цивільної авіації, морського (включаючи морські торговельні, спеціалізовані, рибні порти, крім портів рибопромислових колгоспів), внутрішнього водного, залізничного, автомобільного (крім питань безпеки дорожнього руху), промислового транспорту та дорожнього господарства.
--------------------------------
<*> Міжгалузева компетенція характерна лише для деяких федеральних служб. В основному це ті служби, керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ (див., наприклад: Указ Президента РФ від 16.08.2004 N 1085 "Питання Федеральної служби з технічного та експортного контролю", Указ Президента РФ від 11.08.2003 N 960 "Питання Федеральної служби безпеки Російської Федерації ").
2. Федеральна служба несамостійна і підпорядковується вищим органам державної влади. При цьому вона може бути підпорядкована як одному органу (наприклад, відповідно до Постанови Уряду РФ від 30.06.2004 N 331 "Про затвердження Положення про Федеральної антимонопольної службі" керівництво діяльністю Федеральної антимонопольної служби здійснює Уряд РФ), так і двом одночасно (наприклад, в п. п. 2 і 3 Положення про Федеральної службі з військово-технічного співробітництва, затвердженого Указом Президента РФ від 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, що керівництво її діяльністю здійснює Президент РФ, а координацію та контроль її діяльності - Міноборони Росії) .
В останньому випадку подвійність підпорядкування виражається в тому, що Президент (Уряд) РФ затверджує положення про конкретну службу, призначає та звільняє з посади керівників служби, видає обов'язкові для виконання службою нормативні правові акти. У свою чергу, регламентує її діяльність федеральне міністерство, якому служба підвідомча, затверджує щорічний план та основні показники діяльності служби, а також звіт про виконання плану; вносить за поданням керівника служби проект положення, проекти інших нормативних правових актів, що стосуються її діяльності, а також пропозиції про граничну штатної чисельності та фонду оплати праці працівників; вносить до Мінфіну України пропозиції щодо формування проекту федерального бюджету в частині, що стосується фінансування служби; з метою реалізації доручень Президента РФ і Голови Уряду РФ дає доручення та контролює їх виконання; має право скасовувати суперечать законодавству РФ рішення служби, якщо не встановлений інший порядок їх скасування.
3. Керівники федеральних служб не входять в Уряд РФ, їх інтереси в даному органі влади представляють відповідні федеральні міністри.
4. Особливістю правового статусу федеральної служби є і її функціональне призначення. Відповідно до Указу N 314 цей орган здійснює функції по контролю і нагляду у встановленій сфері діяльності, а також спеціальні функції у сфері оборони, державної безпеки, захисту і охорони Державного кордону Російської Федерації, боротьби зі злочинністю, громадської безпеки.
Виходячи з даного визначення слід розмежовувати федеральні служби, виділяючи декілька їх видів.
Перший тип характеризується виконанням спеціальних функцій у сфері оборони і безпеки країни. Такі служби перебувають у віданні Президента РФ.
По суті, федеральні служби даного типу - симбіоз федерального міністерства, федеральної служби та федерального агентства. Тобто такий федеральний орган виконавчої влади, який має функції щодо прийняття нормативних правових актів, контролю і нагляду, управління державним майном і надання державних послуг <*>. Частково це обумовлено специфікою галузей, в яких вони здійснюють свою діяльність, необхідністю створення особливого механізму їх регулювання. Назва ж їх "федеральна служба" - номінально.
--------------------------------
<*> Так, Федеральна міграційна служба здійснює правозастосовні функції, функції з контролю, нагляду та надання державних послуг у сфері міграції (п. 1 Положення про Федеральної міграційної службі, затвердженого Указом Президента РФ від 19.07.2004 N 928). Федеральна служба з технічного та експортного контролю реалізує державну політику, організовує міжвідомчу координацію та взаємодію, здійснює спеціальні та контрольні функції у сфері державної безпеки (п. 1 Положення, затвердженого Указом Президента РФ від 16.08.2004 N 1085).
Функціональне призначення федеральних служб, що перебувають під керівництвом Президента РФ, визначено таким чином, що фактично відсутній той специфічний ознака, за допомогою якого можна було б відрізнити їх від інших видів федеральних органів виконавчої влади. В одних випадках підкреслюється, що вони здійснюють державне управління у відповідній сфері діяльності (див., наприклад, Положення про Федеральну службу безпеки, затверджене Указом Президента РФ від 11.08.2003 N 960), другі - спеціальні функції (див., наприклад, Положення про Державної фельд'єгерської служби, затверджене Указом Президента РФ від 13.08.2004 N 1074), треті - поєднують функції з вироблення державної політики, контрольні, координаційні функції та інші (див., наприклад, Положення про Федеральної службі Російської Федерації з контролю за обігом наркотиків, затверджене Указом Президента РФ від 28.07.2004 N 976).
Другий вид - федеральна служба, спеціально створена для виконання контрольно-наглядових функцій держави. При цьому слід розрізняти служби:
знаходяться у веденні федерального міністерства, які наділені лише контрольно-наглядовими функціями і не має права здійснювати функції управління державним майном, надання послуг, а також функції з нормативно-правового регулювання (за винятком випадків, встановлюваних указами Президента РФ і постановами Уряду РФ) <*> ;
--------------------------------
<*> Слід зазначити, що наявність вказівки на те, що Президент РФ і Уряд РФ має право наділяти федеральні органи виконавчої влади на свій розсуд іншими функціями, може негативно відбитися на побудові ефективної, функціонально розділеної системи федеральних органів виконавчої влади. Так, в даний час відповідно до Постановами Уряду РФ від 17.06.2004 N 293 "Про затвердження Положення про Федеральному агентстві з надрокористування", від 17.06.2004 N 294 "Про Федеральному агентстві з технічного регулювання і метрології", від 16.06.2004 N 283 "Про затвердження Положення про Федеральному агентстві лісового господарства", від 16.06.2004 N 281 "Про Федеральному агентстві з науки та інновацій", від 16.06.2004 N 282 "Про затвердження Положення про Федеральному агентстві водних ресурсів" дані агентства наділені контрольною функцією в частині ліцензування і видачі дозволів, а наприклад, у відповідності з Постановою Уряду РФ від 30.06.2004 N 324 Федеральна служба з праці та зайнятості здійснює і функції з надання державних послуг. По суті, був здійснений повернення до колишньої системи, що характеризується множинного, що не володіє функціональної визначеністю структурою організаційних форм державного управління.
знаходяться у віданні Уряду РФ, які поряд з функцією контролю виконують і функції щодо прийняття нормативних правових актів. Таким чином, останні поєднують у собі ознаки статусу і федерального міністерства, і федеральної служби, що здійснює функції контролю і нагляду.
Крім того, аналіз норм Указу N 314 дозволяє виділити підтип федеральної служби, що знаходиться у веденні федерального міністерства, - федеральна служба з нагляду. Така служба крім вимог, встановлених для федеральних служб, може мати статус колегіального органу і не має права "також здійснювати управління державним майном і займатися наданням платних послуг" (подп. "в" п. 4 Указу N 314 <*>). Разом з тим відповідно до прийнятих положень про федеральних службах з нагляду жодна з них не є колегіальним органом - всі вони побудовані за принципом єдиноначальності <**>, а крім того, в положеннях не вказана специфіка здійснення саме наглядової діяльності (див., наприклад, Постанови Уряду РФ від 06.04.2004 N 161 "Питання Федеральної служби по нагляду у сфері екології та природокористування" та від 08.04.2004 N 201 "Питання Федеральної служби з ветеринарного і фітосанітарного нагляду").
--------------------------------
<*> Формулювання розглянутого пункту викликає певні зауваження. Тлумачення цієї норми дозволяє зробити висновок, що федеральні служби (які не є федеральними службами з нагляду), що знаходяться у веденні федерального міністерства, позбавлені лише функції щодо нормативно-правового регулювання в закріпленій за ними галузі. Ця теза суперечить визначенню федеральної служби, даному в подп. "А" п. 4 Указу N 314. Необхідно більш чітко визначити функціональну спеціалізацію федеральних служб, виключивши суміщення ними різних державних функцій. Тим більше, що для управління державним майном і надання платних державних послуг створені спеціальні органи виконавчої влади - федеральні агентства.
<**> Див: Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини, затвердженого Постановою Уряду РФ від 30.06.2004 N 322, Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері охорони здоров'я і соціального розвитку, затвердженого Постановою Уряду РФ від 30.06.2004 N 323; Положення про Федеральної службі з нагляду за дотриманням законодавства у сфері масових комунікацій та охорони культурної спадщини, затверджене Постановою Уряду РФ від 17.06.2004 N 301; Положення про Федеральної службі з нагляду у сфері освіти і науки, затверджене Постановою Уряду РФ від 17.06.2004 N 300, і т.д.
В цілому варто зазначити, що ні Указ N 314, ні наступні за ним постанови Уряду РФ не визначають, та й не можуть повною мірою визначити компетенцію цих органів, так само як не можуть визначити і характерні ознаки тільки даного виду органу виконавчої влади.
5. Особливостями правового статусу федеральних служб повинно стати і рішення питань побудови вертикалі органів контролю і нагляду, а також взаємодії з іншими органами державної влади. Оскільки ні норми Указу N 314, ні прийняті на його виконання акти Уряду РФ не регламентують зазначені питання, необхідно включати їх в положення про конкретні федеральних службах. Однак жодне з прийнятих положень не містить механізму взаємовідносин, обмежуючись лише загальною формулою: федеральна служба здійснює свою діяльність безпосередньо та через свої територіальні органи у взаємодії з іншими федеральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями та іншими організаціями.
Не вирішено і питання про розмежування повноважень між територіальними органами федеральних служб і підвідомчими їм державними установами, хоча на необхідність його рішення прямо вказується у Постанові Уряду РФ від 21.05.2004 N 248 "Про внесення змін до Положення про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи".
На наш погляд, рішення бачиться у скасуванні частини державних установ, за винятком тих, які створені для реалізації соціальних гарантій службовців федеральних органів виконавчої влади (відомчі дошкільні установи, дитячі табори, відомчі поліклініки і т.д.). Такий підхід вже реалізується. Так, відповідно до Постанови Уряду РФ від 26.04.2004 N 223 "Про реорганізацію системи державного нагляду за зв'язком і інформатизацією" були ліквідовані установи - управління державного нагляду за зв'язком і інформатизацією в суб'єктах РФ і одночасно створені територіальні органи Федеральної служби по нагляду у сфері зв'язку, яким передано майно ліквідованих державних установ. Однак у Постанові не сказано про передачу створюваним територіальним органам повноважень цих установ, що, на наш погляд, має бути відображено в нормативному правовому акті подібного роду.
До цих пір однозначно не вирішене питання про те, чи має право федеральна служба створювати державні установи, що знаходяться в її віданні. Указ N 314 не закріплює за ними такого права. Більш того, тлумачення п. 25 Указу дає підставу припускати, що воно у федеральних служб відсутня. Про це також свідчить і те, що федеральні служби позбавлені права управління державним майном. Між тим Уряд РФ займає двоїсту позицію з даного питання: в одних випадках скасовує підвідомчі державні установи, які виконують владні функції, наприклад у вищезгаданому Постанові від 26.04.2004 N 223; в інших, навпаки, перепідпорядковує їх федеральним службам (див., наприклад, п . 4 Постанови Уряду РФ від 21.08.2004 N 429 "Про Федеральної митної службу").
Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що чинне законодавство не повністю визначає специфіку статусу федеральної служби. Лише частина створених федеральних служб, підвідомчих федеральним міністерствам, можна віднести, відповідно до затверджених положень про них, до відмінного від інших типом федеральних органів виконавчої влади.
III. Особливості правового статусу федерального агентства
Відповідно до Указу N 314 у систему федеральних органів виконавчої влади поряд з федеральними міністерствами, федеральними службами входять федеральні агентства. Така організаційно-правова форма федерального органу виконавчої влади є новою для Російської Федерації, у зв'язку з чим визначити його правовий статус досить важко.
Серед завдань Указу були: впорядкування системи федеральних органів виконавчої влади, уніфікація і систематизація їх функцій стосовно конкретних видів органів виконавчої влади. Проте відносно федеральних агентств реалізувати в повній мірі це завдання не вдалося, що видно з аналізу прийнятих положень про федеральних агентствах.
Указ допускає три варіанти підпорядкованості федеральних агентств, що обумовлює особливості статусу кожної з груп: основна група федеральних агентств підпорядкована федеральним міністерствам, інша група знаходиться в підпорядкуванні Президента РФ і третя - у підпорядкуванні Уряду РФ. Однак і правовий статус кожної з зазначених груп не цілком единообразен.
Так, у віданні Президента РФ поряд з федеральними міністерствами і службами знаходяться федеральні агентства (Управління справами Президента Росії, Головне управління спеціальних програм Президента РФ), керівники яких призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом РФ. Крім того, Президент РФ керує діяльністю Федерального агентства спеціального будівництва, яке підвідомча Міністерству оборони РФ, що здійснює тільки координацію і контроль його діяльності. Такий стан Спецбуду Росії створює проміжний статус, обмежуючи можливості Міністерства оборони РФ відносно агентства і зближуючи статус останнього зі статусом федеральних агентств, безпосередньо підпорядкованих Президенту РФ.
Уряд РФ керує низкою міністерств з розташованими в їх віданні федеральними службами і федеральними агентствами. Крім того, йому безпосередньо підпорядковані Федеральне агентство з атомної енергії, Федеральне космічне агентство. Безпосереднє підпорядкування Уряду РФ також створює особливості правового статусу зазначених федеральних агентств, що виражається і у виконуваних ними функціях.
У відношенні знаходяться у веденні федерального міністерства федеральних агентств міністерству надані досить широкі повноваження для здійснення координації та контролю діяльності цих органів. Так, федеральний міністр затверджує щорічний план і показники діяльності федеральних агентств, а також звіт про їх виконання; вносить в Уряд РФ за поданням керівника федерального агентства проекти положень про ці органи, пропозиції про граничну штатної чисельності та фонду оплати праці їх працівників; вносить до Мінфіну Росії пропозиції з фінансування федеральних агентств, дає підвідомчим агентствам доручення та контролює їх виконання.
Федеральні агентства за загальним правилом наділені такими державними функціями, як управління державним майном і надання державних послуг, за винятком функцій з контролю та нагляду. Тільки у випадках, встановлених Президентом РФ чи Урядом РФ, федеральні агентства вправі здійснювати нормативно-правове регулювання та інші функції, в тому числі контрольні. Ця норма, як вже згадувалося, призводить до змішання правового статусу федеральних агентств і федеральних служб.
Характерним прикладом такого змішування можуть служити перетворення у сфері технічного регулювання. Спочатку Держстандарт Росії був перетворений у Федеральну службу з технічного регулювання і метрології, тобто був федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у сфері технічного регулювання та метрології, в тому числі здійснював ліцензування, а також функції з державного метрологічного контролю і нагляду за дотриманням обов'язкових вимог державних стандартів та технічних регламентів. Однак незабаром ця Служба була перетворена у Федеральне агентство з технічного регулювання і метрології з тими ж функціями з ліцензування, контролю і нагляду. По суті, даний орган об'єднує в собі статус і федерального агентства, і федеральної служби.
По інших напрямках також відбувається змішання функцій. За загальним правилом федеральні агентства не можуть здійснювати встановлене нормативно-правове регулювання. Відповідно до положень Указу N 649 федеральні агентства, якими керує Уряд РФ, має право приймати нормативні правові акти (поряд з іншими функціями, передбаченими Указом N 314). Наприклад, встановлено, що Федеральне космічне агентство самостійно здійснює правове регулювання у встановленій сфері діяльності. Іншими словами, деякі федеральні агентства отримали також функції федеральних міністерств.
Таким чином, деякі федеральні агентства за своїм правовим статусом не є такими, а являють собою органи з набором функцій федеральних служб і федеральних міністерств.
Неоднаковим може виявитися і правовий статус федеральних агентств, підпорядкованих федеральним міністерствам. Оскільки організація їх взаємовідносин не визначена, ступінь свободи, жорсткість зв'язків з міністерством залежить від останнього. За певних умов федеральне агентство фактично може стати не федеральним органом виконавчої влади, а структурним підрозділом міністерства, що зведе нанівець саму ідею чіткого розмежування функцій між міністерствами, службами та агенціями.
Федеральне агентство діє на основі єдиноначальності. Очолює його керівник (наприклад, Федеральне космічне агентство), директор (наприклад, Спецстрой Росії), начальник (наприклад, ГУСП). Але незалежно від назви посади очолюють федеральні агентства особи не входять до складу Уряду РФ.
Відповідно до прийнятих положень федеральні агентства здійснюють свої функції безпосередньо або через свої територіальні структури у взаємодії з іншими органами державної влади. Проте жодне положення не містить ні спеціального розділу, ні спеціальних норм, присвячених цим питанням - порядку взаємодії та її формам з органами виконавчої влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування.
На правовий статус федерального агентства впливає і та сфера, в якій воно діє: чи відноситься діяльність до сфери виняткового ведення Російської Федерації або до сфери спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.
Одна з основних функцій федеральних агентств, якої не наділяються інші федеральні органи виконавчої влади, - надання державних послуг. Сам термін є новим для російського законодавства, у федеральних законах вживається рідко. Це передбачає необхідність чітко визначити зміст державних послуг. Споживач послуг повинен точно знати, яке федеральне агентство і які послуги надає, за що несе відповідальність. Проте всі положення мають тільки посилання на надання послуг, без будь-якого уточнення, що створює невизначеність, в тому числі щодо правового статусу. Жодне положення не містить інформацію про те, які ж послуги надає федеральне агентство, задля надання яких воно було створено. Розробка надалі номенклатури надаються федеральним агентством послуг не виключає необхідності уточнити положення і в цій частині.
* * *
Аналіз прийнятих останнім часом нормативних правових актів Президента РФ і Уряду РФ, в тому числі конкретних положень про федеральних органах виконавчої влади, дозволяє зробити наступні висновки.
1. Відсутній єдиний підхід до визначення правового статусу та обсягу компетенції федеральних органів виконавчої влади.
2. Представляється правильним уніфікувати функції федеральних органів виконавчої влади і привести у відповідність з їх правовим статусом.
Особливості правового статусу федеральних міністерств повинні бути повною мірою відображені в положеннях про них і відповідно деталізовані, конкретизовані і "розвинені" в підзаконних нормативних правових актах Президента РФ і Уряду РФ.
Більш того, адміністративно-правову регламентацію статусу федеральних агентств в системі виконавчої влади доцільно розвивати в таких основних напрямах, як:
1) вичерпне визначення правового статусу і, перш за все, компетенції федеральних агентств переважно актами Президента РФ або Уряду РФ на однаковій основі;
2) уніфікація функцій і повноважень;
3) визначення переліків послуг, які надає конкретне федеральне агентство.
Також необхідно провести кодифікацію і систематизацію законодавства РФ з метою легітимного встановлення тих державних функцій і повноважень федеральних міністерств, федеральних служб і федеральних агентств, які передбачені Указом N 314.
Глава 3. Правонаступництво ФЕДЕРАЛЬНИХ МІНІСТЕРСТВ
В останні роки в Росії досить часто ліквідуються або піддаються реорганізації федеральні органи виконавчої влади. Одне з питань, який у зв'язку з цим виникає, - питання про правонаступництво.
Необхідно відзначити, що термін "правонаступництво" частіше використовується у цивільному праві і означає перехід прав і (або) обов'язків від одного суб'єкта до іншого. Застосування даного терміну в публічному праві, з наукової точки зору, не зовсім правомірно.
Правонаступництво щодо ліквідованих або реорганізованих федеральних міністерств може стосуватися лише випадків, коли мова йде про передачу сукупності майнових прав і обов'язків новоствореному або чинному федеральному міністерству.
Іншим аспектом є те, що крім майнових прав і обов'язків при ліквідації або реорганізації федеральних міністерств можуть передаватися їхні державні функції. Однак у таких випадках мова повинна йти не про правонаступництво, а про передачу справ ліквідованого або реорганізованого федерального міністерства його правонаступника, зазначеному в нормативному правовому акті Президента РФ.
Порядок передачі справ повинен визначатися ліквідаційною комісією, яка призначається або Президентом РФ, або Урядом РФ в залежності від того, в чиєму веденні знаходиться дане міністерство, тобто передача справ реорганізованого федерального міністерства має здійснюватися в порядку, що встановлюється посадовою особою, яка прийняла рішення про його реорганізацію.
Дещо інший порядок повинен застосовуватися при передачі державних обов'язків, у разі ліквідації або реорганізації федеральних міністерств.
Функції реорганізованих федеральних міністерств, якщо вони не визнані зайвими, можуть передаватися іншим федеральним органам виконавчої влади або іншим структурам, наприклад неурядовим організаціям, державним чи некомерційним установам.
Можливість передачі державних функцій ліквідованих або реорганізованих федеральних міністерств, закріплених у Конституції РФ, неурядовим організаціям, державним чи некомерційним установам представляє особливу складність і повинна бути вказана у федеральному законі.
Скорочення державних функцій федеральних міністерств пов'язане, як правило, з їх передачею недержавним установам, організаціям і т.п. і може бути не пов'язане з ліквідацією або реорганізацією того чи іншого федерального міністерства. У будь-якому випадку державні функції ліквідованих або реорганізованих федеральних міністерств закріплюються за недержавними установами, неприбутковими організаціями і т.п. спеціальним нормативним правовим актом Президента РФ або Уряду РФ.
Закріплення певних державних функцій за новоствореним або реорганізованим федеральним міністерством здійснюється постановою Уряду РФ на основі указу Президента РФ про затвердження (нової) структури федеральних органів виконавчої влади.
У нормативному правовому акті про закріплення переданих функцій від реорганізованого або ліквідованого федерального міністерства вказуються його правовий статус, основні державні функції, які це міністерство є правомочним здійснювати, а також ті функції, які приймає правонаступник.
Наприклад, Постановою Уряду РФ від 23.08.2000 N 624 "Питання Міністерства фінансів Російської Федерації" було встановлено, що відповідно до Указу Президента РФ від 17.05.2000 N 867 "Про структуру федеральних органів виконавчої влади" Міністерство фінансів РФ здійснює права і функції скасованої Федеральної служби Росії з валютному й експортного контролю в галузі організації та проведення валютного контролю та ведення єдиної інформаційної системи валютного контролю.
Президент РФ і Уряд РФ в 2000 р., після затвердження нової структури федеральних органів виконавчої влади, видали подібні акти по всіх федеральних міністерствам, які прийняли окремі функції реорганізованих та ліквідованих міністерств і відомств. Така ж практика існує і сьогодні.
Після затвердження нової структури федеральних органів виконавчої влади може бути прийнято рішення про скорочення або ліквідацію деяких функцій федеральних міністерств, включених в нову структуру федеральних органів виконавчої влади.
Ліквідація функцій федеральних міністерств допустима лише в тих випадках, якщо вони не "випливають" з Конституції РФ або федерального закону.
Може виникнути ситуація, при якій будь-які функції ліквідованих або реорганізованих федеральних міністерств не будуть передані ні органам, включеним в нову структуру федеральних органів виконавчої влади, ні іншим організаціям (установам), про які говорилося вище. З юридичної точки зору це розцінюється як правовий пропуск, який повинен бути ліквідований спеціальною постановою Уряду РФ або указом Президента РФ.
При прийнятті державних функцій тією або іншим федеральним органом може з'ясуватися, що реорганізоване або ліквідоване міністерство з яких-небудь підстав не виконувало покладені на нього державні функції в повному обсязі (відсутні необхідні кошти, погана організація роботи тощо). Федеральне міністерство (інший федеральний орган), яка прийняла такі державні функції, зобов'язана їх виконувати в повному обсязі, якісно і своєчасно.
Аналіз практики показує, що певні складнощі виникають і у випадках, коли не відбувається одночасного звільнення з посади керівників (у тому числі статс-секретарів, керівників структурних підрозділів) в реорганізованому федеральному міністерстві і призначення нових керівників. У таких випадках посадові особи реорганізованого (колишнього) федерального міністерства представляють інтереси і приймають рішення від імені органу, якого, по суті, вже немає, що породжує комплекс негативних наслідків правового характеру.
Подібні ситуації слід кваліфікувати як правові колізії, які підлягають вирішенню вищестоящим органом державної влади.
У цілому, ліквідацію або реорганізацію федеральних міністерств потрібно здійснювати планомірно, а пов'язані з цим процеси повинні бути регламентовані і відбуватися без шкоди для державного управління.
У деяких випадках такі процеси повинні йти паралельно, охоплюючи всі правові аспекти ліквідаційних або організаційно-штатних заходів. Так, питання передачі комплексу майнових прав та обов'язків від ліквідованого або реорганізованого федерального міністерства слід вирішувати паралельно з передачею справ і призначенням (заміною) посадових осіб. Передача державних функцій ліквідованих або реорганізованих федеральних міністерств повинна здійснюватися в першочерговому порядку. Виявлені правові колізії та правові прогалини необхідно вчасно ліквідувати.
Глава 4. ВПЛИВ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПЕРЕТВОРЕНЬ
На діяльності суб'єктів господарювання
Було б невірним обмежувати радіус адміністративної реформи тільки перебудовою органів виконавчої влади. На ділі перетворення в адміністративно-правовій сфері впливають на діяльність організацій, підприємств та установ, на їхній статус і взаємовідносини з органами публічної влади. У цьому і полягає специфіка норм і суб'єктів адміністративного права, які "присутні" і "діють" в сферах, регульованих іншими галузями права.
У Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації на 2006 - 2008 роки в якості її цілей визначені обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, в тому числі припинення надмірного державного регулювання, розвиток системи саморегулюючих організацій у галузі економіки. У цьому полягає один з критеріїв ефективної діяльності органів виконавчої влади, виявляються відома корелятивну залежність між суб'єктом і об'єктом управління та ефективність управління за кінцевими результатами.
У загальному плані можна сказати, що зміни в адміністративно-правовій сфері впливають на діяльність економічних та інших організацій наступним чином. По-перше, зменшується обсяг адміністративних бар'єрів у зв'язку зі спрощенням багатьох юридичних дій у сфері оподаткування, ліцензування і т.д. По-друге, змінюються норми законів та підзаконних актів про взаємини владних органів і господарюючих суб'єктів, хоча їх зв'язку поки регулюються ще не цілком чітко і диференційовано. По-третє, розширюються можливості участі економічних суб'єктів у діяльності муніципальних та державних органів, у тому числі за рахунок більшої відкритості останніх. По-четверте, збільшується "поле" партнерських відносин владних органів і бізнес-структур за рахунок спільних та узгоджених проектів і програм.
У результаті зміни природи суспільних відносин суттєво іншими стають самі суб'єкти - владні і господарюючі - і, відповідно, їх зв'язку. Відтепер однією стороною виступають законодавчі органи та органи виконавчої влади, місцевого самоврядування. Іншу сторону представляють господарюючі суб'єкти різних форм власності - казенні підприємства, державні та муніципальні унітарні підприємства, акціонерні товариства, кооперативи, індивідуальні підприємці та ін Правовий статус перших встановлений у відомих законах та положеннях про органи виконавчої влади, статутах місцевого самоврядування, друге - у федеральних законах про види економічних суб'єктів і статутах <*>. Правове співробітництво органів влади та економічних суб'єктів регулюється і безліччю тематичних законів і підзаконних актів, а також техніко-юридичними нормами.
--------------------------------
<*> Правове становище комерційної організації. М.: Юстіцінформ, 2001; Лаптєв В.В. Законодавство про підприємства (критичний аналіз) / / Держава і право. 2000. N 7.
В аспекті теми цікаве питання про закріплення у названих актах взаємовідносин органів публічної влади і господарюючих суб'єктів. Які юридичні формули цих взаємин? У законах і положеннях про федеральних міністерствах, агентствах і службах містяться короткі формули (норми уповноважують, договірні, розпорядчі, що забезпечують), що розвиваються частіше за все в тематичних законах та інших актах. У законах про державних і муніципальних унітарних підприємствах, про акціонерні товариства є скупі норми про їхню зовнішніх зв'язках.
Незважаючи на очевидну специфіку правових статусів органів публічної влади та економічних суб'єктів і імперативність функцій перше, їх співпраця можлива і на договірній основі. Це пояснюється загальними соціально-економічними завданнями, які виникають у сферах діяльності обох сторін, і рівної зацікавленістю в їх узгоджене рішення. Названі органи виступають тут як публічні юридичні особи в цивільному обороті з ресурсами, що знаходяться у їх віданні. Угоди, підписувані офіційними керівниками сторін, служать правовою базою їх рівноправного співробітництва.
В аспекті адміністративної та інших реформ вельми перспективним є розширення партнерських відносин між владними органами і господарюючими суб'єктами. Виділимо три основні форми: а) співробітництво з окремих питань соціально-культурного розвитку; б) участь партнерів у складанні та реалізації цільових програм (галузевих і регіональних), в) державно-приватне партнерство.
Заслуговують на підтримку загальні довгострокові угоди про співпрацю органів публічної влади та економічних суб'єктів. Прикладом ефективного системної взаємодії служить "Стратегічна програма розвитку відкритого акціонерного товариства" Російські залізниці "(ВАТ" РЖД "), що відображає багаторічні стійкі зв'язки транспортних структур з господарськими організаціями. У Програмі є спеціальний розділ про взаємодію ВАТ" РЖД "з федеральними та регіональними органами - у вирішенні фінансових, виробничих, соціальних питань.
Генеральна угода ВАТ "РЖД" з суб'єктами РФ про взаємодію доповнюється щорічними угодами та договорами-контрактами за видами діяльності. Російський союз промисловців і підприємців (РСПП) підготував "Національну доповідь про політику підвищення конкурентоспроможності економіки Росії". РСПП має намір брати участь у системі державного прогнозування, у підготовці змішаних бізнес-проектів для вирішення загальноекономічних завдань.
ВАТ "Російські комунальні системи" підписало з низкою регіональних органів угоди про співробітництво у сфері ЖКГ та надання послуг; готується соціальний звіт відповідно до міжнародного стандарту АА1000. Укладаються угоди влади і бізнесу у сферах підготовки кадрів та зайнятості, екології, змісту пам'яток культури та ін
Розвиток державно-приватного партнерства - на порядку денному. Мова йде про спільне фінансування проектів на договірних умовах, про дачу державних гарантій економічних проектів, про направлення державних коштів у статутний капітал акціонерних товариств. Вже зараз Мінекономрозвитку Росії проводить відбір пропозицій та заявок на участь у великих проектах на спорудження платних автоматичних доріг, портів та ін Готуються інвестиційні угоди і договори поруки за позиковими коштами. Має бути чітко визначити природу договорів у рамках державно-приватного партнерства, зобов'язання і відповідальність сторін, функції федеральних органів. Не можна виключати підготовку федерального закону про державно-приватне партнерство з досвіду Польщі, де такий закон прийнятий влітку 2005 р.
Владні повноваження є основною характеристикою органів публічної влади. Реалізація їх у ході нормотворчості, регулювання, розпорядництва доповнюється правом контролю за дотриманням законів та інших правових актів. У процесі здійснення контролю перевіряється діяльність підприємств, організацій та установ. З питання про те, наскільки законні і доцільні такі перевірки, бізнес-структури висловлюють різкі зауваження. Тому особливо важливі суворо легальні засади контрольної діяльності, які повинні добре знати і правильно застосовувати обидві сторони.
Слід, перш за все, послідовно реалізовувати норми Закону про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду). У ньому закріплені підстави та процедури контролю, періодичність перевірок, права перевіряються. Малий бізнес не можна перевіряти перші 3 роки. Однак на практиці до цих пір - з-за незнання чи навмисне - муніципальні та регіональні органи, інспекції, міліція проводять перевірки економічних організацій на свій розсуд і довільно, часом дуже грубо і з порушенням цих норм. "Бізнес" мовчить, чиновники, як і раніше поза відповідальністю.
Оскільки в контрольній сфері діють чимало органів, треба знати їх статуси і сфери діяльності, обсяг і межі правомірних дій. Маються на увазі відповідні норми Податкового, Земельного, Трудового, Містобудівного кодексів, Законів про охорону навколишнього середовища, санітарно-епідеміологічне благополуччя, пожежної безпеки та ін Наглядові органи (енергонагляд, архітектурний нагляд, технагляд, газові інспекції та ін) систематично перевіряють дотримання техніко -юридичних норм. І це треба сприймати як нормальну правову функцію, без якої економічна, виробнича, торговельна та інша діяльність може заподіяти шкоду. Економічні суб'єкти повинні неухильно виконувати вимоги контрольно-наглядових органів і не перешкоджати їм у цьому.
Зрозуміло, що контроль за діяльністю державних і муніципальних унітарних підприємств та установ повинен відрізнятися більшою масштабністю і жорсткістю. Поки це не зовсім так, і безконтрольність тут згубна.
Ефективним засобом контролю є надання економічними суб'єктами інформації про свою діяльність. Згідно зі ст. 90 і 91 Закону про акціонерні товариства інформація про суспільство надається їм відповідно до вимог Закону та інших правових актів. Відкрите акціонерне товариство зобов'язане щорічно опубліковувати в засобах масової інформації річний звіт, бухгалтерський баланс, рахунок прибутків і збитків, повідомлення про проведення загальних зборів акціонерів та інші відомості. Така інформація дає можливість і держорганам мати достовірну картину економічного розвитку на їх території.
Обсяг публічної інформації розширюється. Уряд РФ восени 2005 р. ухвалив Постанову про щоквартальної звітності забудовників про здійснення діяльності, пов'язаної з залученням грошових коштів учасників пайового будівництва. Акціонерні товариства стали публікувати інформацію про викиди забруднюючих речовин, що роблять негативний вплив на навколишнє середовище, та заходи по їх зменшенню. Тим самим реалізація норм екологічних законів стає відкритою для всіх органів і населення, а значить, і для реагування. Чи виправданий наступний крок - введення обов'язкових "екологічних показників" (Мінекономрозвитку Росії вважає це передчасним) і, можливо, інших соціальних показників.
Вивчення взаємних звернень владних органів і господарюючих суб'єктів показує, що листування утворюється стихійно, без чіткого відображення закріплених за ними функцій і без суворого обліку компетентності адресата. Погано використовуються локальні, спеціалізовані та загальні процедури, хоча запровадження адміністративних регламентів і стандартів надання державних послуг створює легальні можливості стабільних зв'язків.
Потребує впорядкування інститут представництва сторін, коли при державних і муніципальних органах діють поради з підприємництва, а в складі рад директорів АТ з державною "участю" є представники міністерств, відомств, регіональних адміністрацій. Дублювання і тиск - вкрай негативні явища.
Резюмуючи сказане, підкреслимо необхідність серйозного аналізу зміни статусу господарюючих суб'єктів у результаті перебудови функцій, структури та процедур діяльності органів виконавчої влади. Ці зміни повинні відображатися у федеральних і регіональних галузевих законах.
Глава 5. Забезпечення відкритості діяльності
ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Інформаційні та комунікаційні технології стали найважливішим засобом підвищення ефективності управління практично в усіх сферах людської діяльності. Інформаційне забезпечення виконує не допоміжні функції в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, а стало необхідним елементом цієї діяльності.
Бурхливий розвиток інформаційних процесів та вдосконалення інформаційно-комунікаційних технологій дозволяють активізувати й ефективно використовувати інформаційні ресурси суспільства, які сьогодні є найбільш важливим стратегічним фактором його розвитку. В умовах формування суспільства, в якому інформація стає головною цінністю, неминуче повинна відбуватися переоцінка як прав, так і обов'язків органів влади і громадян в інформаційній сфері.
Характерним для інформаційного суспільства є зростання значущості прав на доступ до інформації, на захист від небажаної інформації, на інформаційне та консультаційне обслуговування. Нові інформаційні та комунікаційні технології дозволяють розширити права громадян і організацій шляхом надання доступу до різноманітної інформації, в тому числі інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування.
Цим прав кореспондують обов'язки державної влади: обов'язок забезпечувати доступ до запитуваної інформації; обов'язок збирати і надавати інформацію, що має суспільний інтерес; обов'язок підтримувати розвиток інформаційної сфери держави. Реальне виконання державною владою зазначених обов'язків гарантує інформаційну прозорість, гласність її діяльності.
У різних країнах процес формування інформаційного суспільства має різну інтенсивність і особливість. Поняття "інформаційне суспільство" міцно увійшло в життя розвинених зарубіжних країн, в першу чергу держав Європейського співтовариства. Проведений у кінці 2003 р. Світовий саміт з інформаційного суспільства підкреслив важливу роль органів державної влади за його формуванню та розвитку.
Існує велика кількість офіційних резолюцій, декларацій та доповідей, опублікованих ООН та її установами, щодо відкритості інформації, що є суспільним надбанням і створюється органами державної влади. Але що відноситься до інформації, що є суспільним надбанням? У Рекомендаціях ЮНЕСКО дано таке визначення такої інформації: "Інформацією, що є суспільним надбанням, вважається доступна для населення інформація, використання якої не порушує ніяких передбачених законом прав або зобов'язань щодо дотримання конфіденційності". Дане визначення поширюється, з одного боку, на всі твори чи об'єкти права, суміжного з авторським правом, які можуть використовуватися всіма членами суспільства без отримання будь-якого дозволу. З іншого боку, під це визначення підпадають вся офіційна інформація та дані, що створюються суспільством, доступ до яких добровільно відкритий державними органами або міжнародними організаціями.
Одне із завдань інформаційного суспільства - дати право всім його громадянам на доступ до інформації і знань. Звідси загальний підхід: інформація, що створюється державними органами у всіх сферах і на всіх рівнях, повинна бути доступною для населення, а будь-які офіційні заборони на такий доступ мають особливим чином обгрунтовуватися і торкатися якомога меншу частину цієї інформації.
Як показники руху до інформаційного суспільства прийнято виділяти:
розширення номенклатури загальнодоступної інформації та спрощення процедур доступу до неї;
широке впровадження засобів інформатизації в ділову активність, політичну діяльність і в засоби масової інформації, в дозвілля і побут громадян;
розширення транскордонного інформаційного обміну і можливість участі в ньому громадян;
зростання відносного числа робочих місць у сфері інформаційного обміну;
зміцнення засобів боротьби з правопорушеннями в інформаційній сфері;
підвищення інформаційної захищеності прав особистості та приватного життя.
Питання доступу до інформації в умовах, коли постіндустріальні суспільства перетворюються у товариства інформаційні, в суспільства знань, - одні з найактуальніших. Не готові до такої трансформації держави можуть опинитися на узбіччі світового розвитку. Існує ряд міжнародних документів, що визначають шляхи побудови інформаційного суспільства, які слід враховувати при розробці напрямів розвитку національного законодавства в цій сфері. Таке законодавство повинне бути орієнтоване на інтереси людей, на підвищення якості життя, забезпечувати відкритість інформації і доступ до неї, щоб кожен мав можливість користуватися і обмінюватися нею, надати можливість реалізувати кожному свій потенціал.
Для визначення пріоритетів у даній сфері, напрямів розвитку держава повинна сформувати ефективну національну інформаційну політику, при виробленні якої слід враховувати наявність таких об'єктивних обставин, як зростання ролі і збільшення обсягів інформації, необхідної для забезпечення життєдіяльності суспільства, і вдосконалення технологій накопичення і розповсюдження інформації. У свою чергу, державна інформаційна політика повинна знайти своє закріплення в законодавстві. Саме законодавство покликане фіксувати основні рішення функціональних завдань державної інформаційної політики в правовому полі і правові основи всіх аспектів їх рішення.
Однією з основних функціональних завдань органів влади є забезпечення інформаційного обслуговування населення, комерційних і некомерційних організацій, різних структур громадянського суспільства на основі розвитку масового інформаційного обміну і масових комунікацій.
Інформаційне обслуговування передбачає формування та ведення органами державної влади та місцевого самоврядування інформаційних ресурсів, забезпечення доступу до них, законодавче закріплення прав і обов'язків в інформаційній сфері.
Інформаційні ресурси країни створюються як державними органами влади та органами місцевого самоврядування, так і іншими структурами. Національні інформаційні ресурси прийнято поділяти на державні, формовані безпосередньо державною владою або за державний рахунок, і недержавні, що формуються іншими суб'єктами інформаційних і правових відносин.
Кількість, якість і доступність інформаційних ресурсів вже сьогодні багато в чому визначають рівень розвитку країни, її статус у світовому співтоваристві і стануть визначальними показниками цього статусу в міру переходу до відкритого інформаційного суспільства.
Національні інформаційні ресурси повинні утворювати єдину, взаємопов'язану систему, що виключає виникнення "інформаційного хаосу", дублювання інформації, невиправдане практичною необхідністю розростання інформаційних масивів і, як наслідок, витрат на їх утримання, можливу втрату інформації або її достовірності через відсутність чіткого розподілу обов'язків і відповідальності за формування та актуалізацію окремих інформаційних масивів.
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа та адміністративне судочинство: До питання про співвідношення та проблеми визначення змісту / Ю.М. Старилов / / Нове галузеве законодавство: Проблеми теорії і практики: Зб. за матеріалами межвуз. наук.-практ. конф. Н. Новгород: Нижегородов. правова акад., 2004. Ч. 1. С. 5 - 29;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: Підсумки першого етапу в адміністративно-правовому вимірі / / Російське правова держава: Підсумки формування та перспективи розвитку: Матеріали Всерос. наук.-практ. конф. / Ю.М. Старилов. Воронеж, 14 - 15 листопада 2003 р.: Пленарне засідання (Серія. Ювілеї, конференції, форуми). Воронеж: Изд-во Воронеж. держ. ун-ту, 2004. Вип. 2. С. 95 - 142;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: Основні проблеми перехідного етапу. - Адміністративна відповідальність: Питання теорії і практики / Відп. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: ІДП РАН, 2004. С. 273 - 277;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: Політико-правові особливості та перші підсумки / / Вісн. Воронеж. держ. ун-ту. 2004. N 1. С. 3 - 31;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: Політико-правові особливості та перші підсумки / / ФЕС: Фінанси. Економіка. Стратегія. 2004. N 10. С. 4, 5;
Старилов Ю.М. Адміністративна реформа: Чи сприяє вона вдосконалення адміністративно-правового регулювання? / / Адміністративне та адміністративно-процесуальне право: Актуальні проблеми. М.: ЮНІТІДАНА. Закон і право. 2004. С. 36 - 59;
Старилов Ю.М. Адміністративне право в боротьбі з довільним адмініструванням / / Правова наука і реформа юридичної освіти: Зб. наук. праць / Відп. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. держ. ун-ту, 2004. Вип. 17: Феномен "синдрому безправ'я" в сучасній правовій державі. С. 170 - 195.
Старилов Ю.М. Реформа адміністративно-правового регулювання: "Ідеологія", проблеми і майбутнє / / Адміністративне право та адміністративний процес: Актуальні проблеми / Відп. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникіна. М., МАУП. 2004. С. 30 - 48.
<**> Див, наприклад: Зайцева Т.В. Передмова до книги "Реформа державної служби Росії: Історія спроб реформування з 1992 по 2000 роки" (Ред. і предисл. Т. В. Зайцевої). М.: Весь світ. 2003. С. 11 - 25.
На першому етапі було вжито заходів щодо департизації державного апарату та формування конкретних федеральних органів виконавчої влади, які за своєю типології та компетенції нічим не відрізнялися від радянських міністерств і відомств.
Другий етап адміністративної реформи (1996 - 1998 рр..)
У вересні 1996 р. Президенту РФ була представлена ​​аналітична записка під назвою "Про проблему слабкої керованості державними процесами". У ній в якості основної проблеми виділялася і обгрунтовувалася необхідність підготовки концепції нової системи виконавчої влади та забезпечення правового порядку в державному управлінні <*>.
--------------------------------
<*> Краснов М.А., Оболонський А.В. Частина II. Глава 2. Розробка Концепцій адміністративної реформи / / Реформа державної служби Росії: Історія спроб реформування з 1992 по 2000 роки (Ред. і предисл. Т. В. Зайцевої). М.: Весь світ. 2003. С. 120.
Ключові ідеї цієї записки знайшли відображення в Посланні Президента РФ на 1997 рік "Порядок у владі - порядок у країні (про становище в країні та основні напрямки політики Російської Федерації)".
З 27 по 30 травня 1997 р. відбулося нарада під умовною назвою "Круглий стіл", де обговорювалися проблеми, які необхідно вирішити в ході адміністративної реформи.
Основним результатом цієї наради було створення п'яти робочих груп експертів з підготовки Концепції адміністративної реформи. З вересня 1996 р. по травень 1997 р. були підготовлені 12 варіантів Концепції адміністративної реформи.
У Концепції в якості основних позначалися наступні проблеми:
громадянин і влада;
виконавча влада: нові функції;
проблеми державної служби;
корупція в системі управління.
13 березня 1998 в Адміністрації Президента РФ відбулося обговорення проекту Концепції адміністративної реформи. Учасники наради висловили переконання, що до 2000 р. до її практичної реалізації приступати недоцільно.
Текст Концепції був вручений в травні 1998 р. новому Голові Уряду РФ С.В. Кирієнко з метою публікації, але він не був опублікований.
Третій етап адміністративної реформи (1999 - 2000 рр..)
З осені 1999 р. центр розробок проблем адміністративної реформи перемістився з Адміністрації Президента РФ до Центру стратегічних розробок (Центр Г. Грефа) - передвиборний штаб В.В. Путіна як діючого Голови Уряду РФ.
На початку 2000 р. Центр підготував Концепцію державного будівництва, яка увібрала основні ідеї Концепції адміністративної реформи 1998
У розділі "Влада і суспільство" констатувалася висока ступінь дисгармоничности відносин між державною владою і суспільством.
У розділі "Відносини всередині системи влади" обгрунтовувалося невідповідність пристрою і особливо функціонування структур виконавчої влади основам конституційного ладу Російської Федерації (демократична, правова, федеративний, соціальна держава). Стверджувалося, що виконавчий апарат відтворює радянську систему управління.
У розділі "Політика змін у державній службі" стверджувалося, що державна служба повинна створюватися на принципах "merit system" ("системи заслуг і достоїнств"), відкритості та доступності державної служби.
Навесні 2000 р. в реалізації проекту Центру стратегічних розробок настало затишшя у зв'язку з виборами Президента РФ.
До осені того ж року дійсна причина гальмування стала прояснюватися, як пріоритети влади були обрані інші завдання: зміцнення вертикалі влади, федеративних відносин, зміна верхньої палати Федеральних Зборів РФ і т.д.
Адміністративна реформа була в черговий раз відкладена.
Четвертий етап адміністративної реформи (2003 - 2005 рр..)
У Посланні Президента РФ Федеральним Зборам на 2003 рік відзначалося, що "... бюрократія ... володіє величезними повноваженнями. Але що знаходиться в її руках кількість повноважень, як і раніше не відповідає якості влади ...; така влада в значній мірі має своїм джерелом не що інше, як надлишкові функції держорганів ". Ця обставина і становило той фон, на якому потрібно було провести адміністративну реформу. У Посланні поставлено завдання: "Треба провести радикальне скорочення функцій держорганів. Звичайно, це має бути прораховано дуже точно".
У Посланні на 2004 рік також було приділено увагу питанням оптимізації функцій федеральних органів виконавчої влади. Президент РФ підкреслив, що державні функції, що вже визнані надмірними, не повинні бути реанімовано на рівні суб'єктів РФ і муніципалітетів.
У 2003 - 2005 рр.. адміністративна реформа практично здійснюється за такими напрямами:
оптимізація функцій органів виконавчої влади і структури виконавчої влади;
реформування державної служби;
вдосконалення управлінських процедур;
створення адміністративної юстиції.
У березні 2003 р. Президентом РФ були видані укази, відразу названі в ЗМІ "указами про адміністративну реформу". В Указі N 824 виділений комплекс цілей, якими має керуватися у своїй роботі Комісія з адміністративної реформи Уряду РФ, створена на виконання цього Указу.
Постановою Уряду РФ від 31.07.2003 N 451 затверджено Положення про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи. Комісія є координаційним органом Уряду РФ для забезпечення реалізації пріоритетних напрямів адміністративної реформи. На неї покладено попередній розгляд проектів федеральних законів, інших нормативних правових актів та пропозицій з питань: виключення дублювання функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади; організаційного поділу функцій, що стосуються регулювання економічної діяльності, нагляду і контролю, управління державним майном та надання державними організаціями послуг громадянам і юридичним особам та ін
Розпорядженням Уряду РФ від 21.05.2004 N 682-р при Урядовій комісії з проведення адміністративної реформи створені робочі групи з питань оптимізації структури і функцій підвідомчих федеральним органам виконавчої влади федеральних державних установ, федеральних державних унітарних підприємств та федеральних казенних підприємств, що діють у відповідних сферах державного регулювання.
З метою вдосконалення державного управління, оптимізації структури та упорядкування функцій федеральних органів виконавчої влади у 2004 р. утворена Комісія при Президентові РФ з питань вдосконалення державного управління, яка є постійно діючим консультативним органом (Указ Президента РФ від 16.07.2004 N 910 "Про заходи щодо вдосконалення державного управління "). При Комісії утворено три міжвідомчих робочих групи з основних питань адміністративної реформи: реформування державної служби, системи і структури федеральних органів виконавчої влади та ін
Оптимізація і впорядкування функцій федеральних органів виконавчої влади; зміна їх системи, структури і режиму функціонування; простота і ефективність роботи державних органів; вдосконалення відносин між ними і господарюючими суб'єктами; демократизація управління, його відкритість і доступність для громадян - оголошені в якості головних цілей адміністративної реформи . Досягнення цих цілей вимагає нових співвідношень, з одного боку, між централізацією, децентралізація та деконцентрація, з іншого - між формами і методами правового регулювання різних сфер суспільного життя.
Успішне проведення адміністративної реформи залежить не тільки від організаційного забезпечення, але і від вироблення нового порядку організації та функціонування виконавчої влади. Тому конституційно-правове та адміністративно-правове забезпечення заходів відіграє ключову роль в її здійсненні. Підготовка і прийняття нормативних правових актів - іманентна частина процесу реформування виконавчої влади, найнеобхідніший його "інструмент".
Досвід проведення адміністративних реформ в інших країнах показує важливість своєчасної підготовки нормативних актів, особливу потребу в правових нормах для стабільного функціонування адміністративних інститутів.
Нормативно-правове забезпечення адміністративної реформи проводиться у двох напрямках:
аналіз (інвентаризація) нормативних правових актів на предмет їх відповідності потребам адміністративної реформи;
підготовка нових нормативних актів;
виконання норм незалежно від їх змісту.
Проте "... найважливішими, поки ще не дозволеними, а багато в чому і не продуманими, питаннями залишаються конституційно-правові та адміністративно-правові параметри проведеної реформи" <*>.
--------------------------------
<*> Старилов Ю.А. Передмова в СБ наук. праць. Вип. 16: Адміністративна реформа в Росії: Політико-правове та управлінське вимір. Воронеж: Изд-во Воронеж. держ. ун-ту, 2004. С. 3.
Завдання науки адміністративного права полягає у виробленні пропозицій щодо розвитку адміністративного законодавства з метою практичної реалізації намічених заходів щодо здійснення адміністративної реформи. Бо "юридична" оформлення політичних припущень та ініціатив - процес незворотний і в той же час самий відповідальний "<*>.
--------------------------------
<*> Старилов Ю.М. Там же. С. 3.
П'ятий етап реформи пов'язаний з розробкою Програми адміністративної реформи на період до 2010 р.
Відповідно до протоколу засідання Уряду РФ від 21.10.2004 Мінекономрозвитку Росії була підготовлена ​​і представлена ​​в Уряд РФ Концепція адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006 - 2008 роках і план заходів з проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006 - 2008 роках. Розпорядженням Уряду РФ від 25.10.2005 N 1789-р зазначені документи схвалені.
Концепція адміністративної реформи передбачає:
реалізацію комплексу заходів у галузі впровадження в діяльність органів виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами;
впровадження стандартів державних і муніципальних послуг;
розробку та впровадження адміністративних та електронних адміністративних регламентів;
підвищення ефективності системи закупівель для державних і муніципальних потреб;
створення і реалізацію особливих механізмів регулювання в корупційно небезпечних сферах;
створення механізмів досудового оскарження та адміністративного судочинства (адміністративної юстиції);
завершення перегляду надлишкових та дублюючих функцій органів виконавчої влади та усунення неефективного державного втручання в економіку;
реформу контрольно-наглядових органів, розвиток системи аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів;
реформування територіальних органів федеральних органів виконавчої влади;
забезпечення прозорості та ефективності взаємодії органів виконавчої влади зі структурами громадянського суспільства.
Концепція націлена, насамперед, на підвищення спроможності виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування забезпечити досягнення конкретних результатів в економіці і соціальній сфері, а також зростання якості та доступності державних і муніципальних послуг, на зниження витрат від неефективності державних закупівель.
Фінансування заходів адміністративної реформи (2006 - 2008 рр..), Що проводяться федеральними органами виконавчої влади, передбачається здійснювати за рахунок коштів федерального бюджету, передбачених на утримання відповідних федеральних органів виконавчої влади.
Фінансування заходів адміністративної реформи, що проводяться в суб'єктах РФ, здійснюється відповідно до законодавства суб'єктів РФ.
Основні заходи адміністративної реформи 2006 - 2008 рр.. будуть здійснюватися в чотири етапи.
I етап (кінець 2005 р.) - розробка і прийняття першочергових нормативних правових актів, що скасовують надлишкові та дублюючі функції органів виконавчої влади, розробка методичної бази; координація дій федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ.
II етап (2006 р.) - передача ряду державних функцій саморегулівним організаціям; передача частини державних організацій з федерального на регіональний рівень; розробка нормативної бази для застосування процедур управління за результатами; розробка стандартів масових суспільно значущих державних послуг; розробка нормативних актів для вдосконалення контролю і нагляду процесу закупівель для державних потреб, аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів і ін
III етап (2007 р.) - ліквідація та приватизація надлишкових державних функцій, розробка і впровадження більшості адміністративних регламентів у федеральних і регіональних органах виконавчої влади, впровадження процедур управління за результатами пріоритетних стандартів державних послуг та ін
IV етап (2008 р.) - коректування нормативно-правової бази реформи з урахуванням аналізу накопиченого досвіду; забезпечення широкого впровадження успішного досвіду державного управління на регіональному рівні; розвиток форм участі громадянського суспільства у розробці та прийнятті рішень органів виконавчої влади, моніторинг заходів адміністративної реформи.
Для вирішення поставлених у проекті програми завдань передбачені заходи по наступних розділах - "управління за результатами", "стандартизація і регламентація", "оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидію корупції", "підвищення ефективності взаємодії держави і суспільства", "модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади та моніторинг адміністративної реформи "і ін
Як безпосередніх результатів реалізації Концепції передбачаються:
1) створення системи державного управління, здатної досягати суспільно значущих вимірних цілей;
Повнота, достовірність, актуалізація, своєчасність, несуперечність, рівень захищеності інформаційних ресурсів і збалансованість цих показників визначають якість інформаційного забезпечення діяльності громадянського суспільства та системи органів влади. Закон про інформацію, інформатизації і захисту інформації регулює в основному порядок формування інформаційних ресурсів, закріплює обов'язки органів державної влади та органів місцевого самоврядування зі створення загальнодоступних інформаційних ресурсів.
Однак якість інформаційного забезпечення визначається не тільки повнотою, достовірністю, актуальністю та непротиворечивостью системи національних інформаційних ресурсів, її раціональної організацією і структурованістю, але й можливостями вільного доступу до цих ресурсів, використання та поширення які у них даних. Крім того, для ефективного розвитку самої системи національних інформаційних ресурсів необхідно забезпечити широкі можливості взаємного обміну між депозитаріями інформаційних ресурсів, включаючи як вітчизняні, так і зарубіжні.
Для формування інформаційної відкритості влади, її інформаційного взаємодії з громадянським суспільством органи влади повинні забезпечувати надання інформаційних послуг населенню та юридичним особам. Конституційно-правову частина механізму доступу російських громадян до інформації становлять норми ст. 29, 42 і 24 Конституції РФ, що закріплюють право кожного на вільний пошук і отримання інформації будь-яким законним способом; на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища; на ознайомлення "з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи, якщо інше не передбачено законом" . І хоча норми Конституції РФ є нормами прямої дії, в їх розвиток повинен бути підготовлений і прийнятий федеральний закон про право на інформацію (про право на доступ до інформації).
В даний час в російському законодавстві немає нормативного правового акта, який встановлює механізм реалізації права кожного вільно шукати та отримувати інформацію про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування. Такий акт дозволить сформувати не тільки механізм реалізації конституційного права на інформацію, а й забезпечити відкритість, прозорість діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування. Виключно важливо, щоб конституційні права на доступ до інформації, її пошук, розповсюдження мали правильне співвідношення з правами інших суб'єктів і до встановлених обмежень щодо конфіденційної та іншої інформації обмеженого доступу.
У той же час закон про право на інформацію не вирішує всіх проблем, оскільки зазвичай він передбачає обтяжливе процедуру, якою має слідувати громадянин для того, щоб отримати необхідні йому відомості. Тому держава повинна розробити політику активного поширення створюваної державними органами інформації.
Основними принципами реалізації права на доступ до інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування є її відкритість і загальнодоступність, повнота і достовірність, дотримання прав та інтересів третіх осіб при її наданні, відповідальність цих органів за порушення права користувачів (споживачів) інформації на доступ до ній.
Принцип відкритості означає презумпцію доступності інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, за винятком інформації з обмеженим доступом, яка включає відомості, віднесені у встановленому порядку до державної таємниці, та конфіденційної інформації.
Інформаційна відкритість органів державної влади - це така організація їх діяльності, при якій громадянам, їхнім об'єднанням, комерційним структурам, іншим державним та муніципальним органам забезпечується можливість отримувати необхідну і достатню інформацію про їх діяльність, прийняті рішення й іншу суспільно значиму інформацію при дотриманні встановлених федеральним законодавством обмежень.
Способи доступу до інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування можуть бути дуже різними, в тому числі:
оприлюднення (опублікування) державними органами та органами місцевого самоврядування інформації про свою діяльність;
розміщення такої інформації в інформаційних системах загального користування;
ознайомлення користувачів (споживачів) інформації з документами державних органів та органів місцевого самоврядування;
забезпечення доступу користувачів (споживачів) інформації на засідання державних органів та органів місцевого самоврядування;
отримання користувачами (споживачами) інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування за запитом.
Як видно з наведеного переліку, існують дві групи відносин: одна складає відносини, де ініціатива в отриманні інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування належить громадянину, організації. У цьому випадку обов'язок з інформування виникає в органів влади, тільки якщо така ініціатива проявлена.
Друга група передбачає вчинення з власної ініціативи державними органами та органами місцевого самоврядування дій з інформування невизначеного кола осіб, що випливає з покладених на них функцій.
І в тому і в іншому випадку інформаційні послуги надаються на основі наявних у державних і муніципальних інформаційних ресурсах, повнота та актуальність яких безпосереднім чином впливає на якість надаваних послуг і, в кінцевому рахунку, на прозорість діяльності органів влади.
Гарантією реалізації права на інформацію має стати процедура, причому максимально спрощена, подачі запиту про отримання інформації і відповіді на нього: вимоги до запиту, терміни і порядок його розгляду, вимоги до відповіді на запит, вичерпні підстави для відмови в інформації.
Форма надання інформації, в першу чергу, повинна бути зручна для споживача. Вона може мати усну, письмову, а також електронну форму.
Одним із шляхів підвищення інформаційної відкритості органів влади є розвиток і широке застосування в їх діяльності інформаційних та комунікаційних технологій з метою ефективної взаємодії з громадянами та організаціями.
Практично всі розвинені країни розглядають свої зусилля в області "електронних урядів" в якості одного з центральних елементів своєї політики щодо модернізації держави. "Електронний уряд" означає впровадження нових методів роботи державних установ, які покращують доступ і доставку інформації і послуг від держави до громадян, комерційним структурам та іншим державним інститутам, підвищують ефективність інформаційного обміну.
Державні структури знаходяться в процесі переосмислення взаємодії з громадянами. Вони реалізують портали як єдині точки доступу до інформації та послуг, розглядаючи можливості організації інформаційних послуг відповідно до потреб користувачів. Саме налаштованість на інтереси користувача дозволяє оптимізувати діяльність державних структур. При цьому основний принцип можна сформулювати наступним чином: "електронний уряд" має бути доступне кожному і в будь-якому місці.
За даними зарубіжних дослідників, приблизно 1 / 3 послуг державних структур носить в основному інформаційний характер. Все активніше проводиться надання публічно-доступної інформації через Інтернет всім, хто хоче її отримувати, що відповідає звичайній публікації.
Інформування користувача. На цьому етапі користувач шукає інформацію про потрібну державної послуги. Він може прочитати інформацію про послугу, дізнатися, як подати заявку на її отримання, з ким контактувати і які обов'язкові умови отримання послуги. Прийнята публікація формулярів документів, карт розташування відомства, годин роботи, координати службовців для контактів, інформація про структуру, керівництво і області відповідальності службовців.
Далі інформація може бути надана різними способами: у режимі онлайн, через отримання електронної версії формуляру, посилку документів звичайною поштою або особистий контакт. Фаза інформування може бути реалізована у формі одно-або двонаправленого дії: в першому випадку інформація публікується, наприклад, на сайті, у другому - передбачається інтерактивна взаємодія з державним органом.
Наступний рівень взаємодії держави та громадян - не тільки просте надання інформації, а "діалог". Прикладом може служити ситуація, коли державне відомство надає публічний адресу електронної пошти для посилки запитів загального характеру; електронний лист, спрямоване на цей публічний адресу, потрапляє відповідального співробітника, який готує відповідь, відсилається назад звичайною або електронною поштою.
Певну інформацію можна отримати, тільки якщо вирішені проблеми аутентифікації користувача, цілісності інформації тощо, що в нашій країні поки малореально, тому що електронно-цифровий підпис, її посвідчення - для громадян справа майбутнього.
Проте в Росії вжито суттєві зусилля по запуску національної ініціативи "електронного уряду" у формі Федеральної цільової програми "Електронна Росія". І хоча слід визнати, що електронна форма надання інформації повинна в майбутньому стати основною, сьогодні ми повинні враховувати той факт, що доступ до Інтернету у нас в країні поки що мають близько 10% користувачів, що характеризує низький рівень використання інформаційних технологій.
Принцип соціальної рівності в доступі до державних інформаційних ресурсів зобов'язує органи влади використовувати такі способи доступу, якими могли б скористатися залишилися 90% населення.
При формуванні комплексу заходів, спрямованих на інформаційну відкритість влади, виникає питання: в рівній чи ступеня повинні бути інформаційно відкриті всі її гілки? Звернемося до зарубіжного досвіду. Комітет Міністрів Ради Європи ще 25 листопада 1981 прийняв Рекомендацію R (81) 19 країнам - членам РЄ "Про доступ до офіційної інформації, що знаходиться в розпорядженні державних органів", в якій міститься заклик забезпечити кожній людині можливість отримувати за запитом інформацію, наявну в державних органів, крім законодавчих і судових. Таким чином, європейське право робить виняток із загальної презумпції громадської відкритості офіційної інформації для законодавчої і судової влади. Відкритість не може бути абсолютною, але вона повинна бути необхідною і достатньою.
Дійсно, навряд чи доцільний однаковий підхід до інформаційних ресурсів, що формуються судової, законодавчої і виконавчої владою, тим більше що основна маса інформації, що становить інтерес для громадян і для комерційних структур, акумулюється в органах виконавчої влади. Проте слід зазначити, що в країнах Європейського Союзу широко представлена ​​інформація (як в електронному вигляді, так і в друкованому) про нормативні акти, судові рішення.
Що стосується російської позиції з даного питання, то згаданий проект федерального закону передбачає поширити свою дію на відносини з доступу до інформації про діяльність органів законодавчої влади, судів, органів внутрішніх справ, податкових та митних органів, органів прокуратури, Збройних Сил РФ, інших військ і військових формувань, органів забезпечення безпеки, але з урахуванням особливостей, встановлених для цих органів іншими федеральними законами. Таким чином, якщо іншими федеральними законами не встановлені такі особливості, то доступ до інформації про діяльність зазначених органів буде здійснюватися на загальних умовах і в загальному порядку, що, як показує світова практика, не цілком виправдано.
Передбачається, що в законі буде міститися перелік інформації про діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, обов'язкової для розміщення в інформаційних системах загального користування. Конкретні переліки інформації повинні затверджуватися відповідно законодавчими органами, Президентом РФ (щодо федеральних органів виконавчої влади, керівництво якими здійснює Президент), Урядом РФ (щодо діяльності федеральних органів виконавчої влади, керівництво якими здійснює Уряд), органами місцевого самоврядування.
Незважаючи на те що закон до цих пір ще не прийнятий, Уряд РФ у випереджаючому порядку розробило та Постановою від 12.02.2003 N 98 затвердило такий Перелік. Зазначеною Постановою на федеральні органи виконавчої влади покладено обов'язок: створити інформаційні ресурси відповідно до затвердженого переліку; своєчасно і регулярно розміщувати їх в інформаційних системах загального користування, в тому числі в мережі Інтернет. Поряд з цим федеральні органи виконавчої влади зобов'язані інформувати громадян і організації іншими передбаченими законодавством РФ способами, серед яких найбільш значимий - засоби масової інформації, редакції ЗМІ.
Закон РФ від 27.12.1991 N 2124-1 "Про засоби масової інформації" наділяє ЗМІ особливими правомочностей щодо запиту та отримання різної інформації "про діяльність державних органів і організацій, громадських об'єднань, їх посадових осіб". Ці правомочності необхідні їм для інформування громадян.
Державні органи звикли працювати тільки зі ЗМІ. Але, в принципі, громадянин правової держави повинен володіти правовим механізмом самостійного пошуку потрібної йому інформації без посередників у вигляді ЗМІ. Для цього він повинен мати уявлення по ряду параметрів:
об'єкти - що виробляється і обробляється;
дії - як це робиться;
люди (оргструктури) - хто робить;
місце розташування - де робиться;
час - коли робиться;
мотиви - навіщо робиться.
Визначитися з перерахованими параметрами громадянину незабаром допоможуть розробляються переліки послуг, що надаються органами державної влади, які будуть об'єднуватися до зведеного Реєстр державних послуг.
Перелік послуг (а також регламентів) повинен містити всі дані, що стосуються послуг, що надаються (інформація про процес надання послуги, що надається органом державної влади, разом з описом послуги, що надається та іншою інформацією, необхідною для реалізації послуги). Перелік послуг, що надаються конкретним органом державної влади, повинен формуватися на основі нормативних правових актів, що встановлюють повноваження цього органу, його завдання та функції. Тому в переліку (реєстрі) повинні також міститися відомості про правові підстави, за якими кожна послуга в нього включена. Це передбачає необхідність опублікування інформації про надавані органом влади послуги.
Зведений реєстр повинен містити дані про всі державні послуги, тоді як перелік послуг кожного органу влади - дані по послугах, які належать тільки до цього органу. У результаті виконаної роботи повинен бути створено відкритий інформаційний масив даних про які надають органом державної влади послуги.
Однак жоден із способів надання органами державної влади та місцевого самоврядування інформації не може зрівнятися за ефективністю з її розміщенням в мережах загального користування. Як же йде справа з представництвом органів державної влади та місцевого самоврядування в Інтернеті після прийняття згаданої Постанови Уряду РФ? Однозначної відповіді дати, на жаль, неможливо. Звичайно, слід враховувати й об'єктивні причини, головна з яких - реформування системи і структури федеральних органів виконавчої влади відповідно до Указу N 314, яке затягнулося до теперішнього часу. До Указу діяв сервер органів державної влади "Офіційна Росія", федеральні органи виконавчої влади створили свої сайти (або скорегували відповідно до вимог Постанови Уряду РФ). Проте обсяг інформації, її оновлюваність, періодичність були і залишаються досить різними.
Ряд суб'єктів РФ, не чекаючи законодавчих рішень про забезпечення відкритості інформації державних органів на федеральному рівні, вже прийняли свої нормативні правові акти із зазначених питань. Проте обсяг, порядок, умови та стандарти інформаційних послуг, що надаються державними структурами, не можуть бути однаковими на території різних суб'єктів, якщо ці параметри не визначені актами федерального рівня. Встановлений Постановою Уряду РФ від 12.02.2003 N 98 перелік відомостей, обов'язкових для розміщення в інформаційних системах загального користування, для суб'єктів РФ носить рекомендаційний характер, однак, як правило, вони беруть його за основу і нерідко доповнюють.
Уряд Тюменської області з метою забезпечення інформаційної відкритості влади організовує надання інформаційних послуг у різних формах, у тому числі в режимі онлайн.
Ще в 2000 р. було видано розпорядження Губернатора області про створення www-сервера Адміністрації області з метою всебічного висвітлення діяльності органів виконавчої влади у мережі Інтернет. Наступним етапом стала Постанова Адміністрації Тюменської області від 23.06.2003 N 216 "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність Адміністрації області", яким затверджено перелік відомостей про діяльність Адміністрації області, обов'язкових для розміщення в інформаційних системах загального користування.
На структурні підрозділи Уряду області покладено обов'язок забезпечити доступ громадян та організацій до інформації про його діяльність, за винятком відомостей, віднесених до інформації обмеженого доступу, шляхом створення інформаційних ресурсів, а також обов'язок своєчасно та регулярно розміщувати зазначені ресурси в інформаційних системах загального користування, у тому числі в мережі Інтернет. В даний час на сайті Уряду області представлена ​​інформація, необхідна як для громадян, які проживають в області, так і для підприємницьких структур. Зокрема, на сайті в обов'язковому порядку розміщені перелік інформаційних ресурсів та послуг, переліки інформаційних систем загального користування та банків даних, що знаходяться у віданні Уряду області, його територіальних органів, підвідомчих установ.
Динаміка фактичного представництва органів влади (федеральних і суб'єктів РФ) в Інтернеті свідчить про їх активізації, а в окремих випадках і про активне використання переваг Інтернету. У цьому плані показовий сайт податкової служби, що містить великий обсяг корисної інформації для платника податків, який може дізнатися новини в даній сфері, в тому числі про проведені офіційних заходах, офіційних заявах і виступах керівництва, може отримати доступ до податкового законодавства і судової практиці, формам встановленої податкової звітності, різної довідкової інформації, консультацій і т.д. Подача інформації організована оптимально, її пошук не складає труднощів навіть для неспеціаліста.
Показово, що поряд з Інтернетом активно використовуються інші форми інформаційного обслуговування платників податків, що робить дану дуже чутливу сферу відкритою і прозорою.
Свої сайти мають законодавчі і судові органи. Так, на сайті Верховного Суду РФ можна ознайомитися з новинами, документами Суду, а от для доступу до інформації Вищого Арбітражного Суду РФ потрібно пароль.
Використання переваг Інтернету щодо забезпечення інформаційної відкритості органів влади можна підсилити, не чекаючи природного збільшення числа користувачів, а створюючи для них найбільш сприятливі умови, зокрема більшу кількість пунктів громадського доступу до державних інформаційних ресурсів. Пропонується створювати такі пункти не тільки у відділеннях зв'язку, а й на базі мережі публічних бібліотек.
Одна з гарантій відкритості органів влади - юридична відповідальність за ненадання інформації. Так, ст. 237 КК РФ "Приховування інформації про обставини, що створюють небезпеку для життя чи здоров'я людей", ст. 140 КК РФ "Відмова у наданні громадянину інформації" забезпечують заходами кримінальної відповідальності конституційне право кожного громадянина на доступ до документованої інформації (документи та матеріали), безпосередньо зачіпає його права і свободи. Окремі статті КпАП РФ також містять склади правопорушень, певною мірою покликані забезпечити відкритість діяльності органів влади.
Виходячи зі сказаного, можна зробити наступні висновки.
Простежується певний прогрес у питанні формування відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та муніципальних органів. Однак це - лише початок шляху. За даними закордонних соціологів, що проводили дослідження якісних характеристик діяльності органів влади різних країн, у тому числі і Росії, з 103 країн Росія займає 74 місце (між Польщею і Саудівською Аравією).
Необхідно найближчим часом прийняти федеральний закон "Про доступ до інформації органів державної влади та місцевого самоврядування".
Повинні бути продовжені роботи по створенню "електронного уряду" та законодавчого забезпечення цієї діяльності.
Необхідно зменшити розрив між різними регіонами та верствами населення в можливостях доступу до мереж Інтернет.
Враховуючи важливість даного питання, за доцільне покласти відповідальність за організацію забезпечення доступу громадян та організацій до інформації про діяльність федеральних органів виконавчої влади на керівників цих органів.
Глава 6. ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ДОСТУПУ ДО ІНФОРМАЦІЇ
Проблема реалізації права на інформацію давно перебуває в полі зору законодавця. Проект Федерального закону "Про право на інформацію", внесений Президентом РФ, перебував на розгляді Державної Думи другого скликання з червня 1996 р. по грудень 2000 р. Спочатку він був прийнятий у першому читанні, після чого проводилася велика робота з його підготовки до другого читання . Однак у подальшому проект було повернуто до першого читання і був відхилений.
Через 3 місяці після відхилення проекту депутати Державної Думи В.В. Похмелкин, С.М. Юшенко внесли новий законопроект "Про право на інформацію в Російській Федерації", який у 2002 р. був відхилений при розгляді в першому читанні, оскільки депутати не підтримали його концепцію.
Разом з тим підготовка закону, що регламентує механізм реалізації конституційних прав людини і громадянина на доступ до інформації та конституційних обмежень цього права, зберігає свою актуальність.
Непроста доля законопроектів подібного роду має цілий ряд причин, які вимагають осмислення.
До об'єктивних причин, зокрема, слід віднести комплексність і зв'язність рішень, які повинні бути закладені в законі. Так, концепцію законопроекту про доступ до інформації у великій мірі визначають рішення, які будуть прийняті або можуть бути прийняті при підготовці інших законопроектів. Перш за все, це проект Федерального закону "Про адміністративні процедури", внесений в Державну Думу депутатом В.В. Похмєлкіна ще в 2001 р. Ідея підготовки такого "адміністративного кодексу", який визначив би основні принципи і процедури діяльності органів влади при реалізації управлінських функцій, на наш погляд, дуже продуктивна. У розвиток цього акту в рамках єдиної концепції можна було б розробляти питання отримання інформації з органів державної влади та питання захисту ними інформації в режимі службової таємниці. Однак імовірність прийняття закону "Про адміністративні процедури" найближчим часом невелика, тому паралельно йде робота над законопроектами "Про службової таємниці", "Про персональних даних", які певною мірою стосуються питань доступу до інформації.
Для концепції законопроекту про доступ до інформації важливо стан російського законодавства. Базові положення щодо доступу до інформації були закладені Законом про інформацію, інформатизації і захисту інформації, який з'явився в 1995 р. В процесі правозастосування були виявлені концептуальні помилки цього Закону, які спонукають до його зміни. Проект Федерального закону "Про інформацію, інформаційні технології та захист інформації" внесений Урядом РФ у Державну Думу і прийнятий у першому читанні. Нарешті, в Адміністрації Президента РФ готується реформа державної служби, основні ідеї якої теж повинні бути враховані при підготовці законопроекту.
Ще одна складність при розробці законопроекту про право на інформацію - трансляція помилок Закону про інформацію, інформатизації і захисту інформації. Цей Закон ввів поняття "інформаційні ресурси" (окремі документи і масиви документів) і встановив право власності (речове право) на них в залежності від джерел формування.
Згаданий законопроект "Про право на інформацію в Російській Федерації", з одного боку, реалізовував концепцію поширення речового права на відносини з приводу інформаційних ресурсів фізичних і юридичних осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. З іншого - ігноруючи права власності, передбачав безкоштовне надання інформації з цих ресурсів. Причому, судячи з контексту, передана інформація не відчужувалася від її "власника", а залишалася в його розпорядженні, що неможливо в рамках речового права.
Законопроект передбачав також безоплатний обмін інформацією між органами державної влади, місцевого самоврядування "за рахунок витрат на здійснення функціональної діяльності цих структур", що не враховувало різні джерела фінансування інформації, що накопичується в цих органах, принцип поділу бюджетів і, в кінцевому рахунку, порушувало права цих органів як "власників" або власників інформації.
У режимі "державних ресурсів", тобто федеральних ресурсів, ресурсів, що знаходяться у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів, ресурсів суб'єктів РФ (ст. 7 Закону про інформацію, інформатизації і захисту інформації) збирається, обробляється, зберігається та використовується інформація з різних сфер діяльності. Проте залишаються неясними зміст цього режиму і принципова можливість його реалізації, зокрема здійснення прав спільної власності на інформаційні ресурси.
Враховуючи все це, видається, що питання правообладания інформацією виходять за рамки сфери регулювання доступу до інформації органів державної влади та місцевого самоврядування. Досить умови, що інформація отримана ними законним шляхом.
З питаннями приналежності інформації тісно пов'язані фінансові умови її надання. Це питання не отримав чіткого дозволу ні в одному проекті. Він дійсно складний. Однак представляється неприпустимим будувати концепцію на "ринкової вартості інформації", оскільки інформація органів державної влади створена на гроші платників податків. Поділ інформації на комерційну і некомерційну (як критерій "платності послуг") є досить умовним. До комерційної при цьому деякі розробники пропонують віднести інформацію, яка може бути використана у комерційній діяльності для отримання прибутку. Можна навести багато прикладів, коли цей критерій не працює, наприклад при запиті інформації, що стосується вартості майна, що знаходиться в особистій власності. З такого майна стягується податок, і власник хоче перевірити правильність розрахунків, але цю ж інформацію можна використовувати для застави майна або його продажу. Інформація про підготовку законопроекту в сфері оподаткування за формою некомерційна, але за змістом - зовсім навпаки.
Адресація деяких законопроектів до так званого базового Закону про інформацію, інформатизації і захисту інформації переносить у них ще одну проблему, пов'язану з визначенням інформації обмеженого доступу та конфіденційної інформації. У базовому Законі існує суперечність між ст. 2 (визначення понять) і ст. 10 (категорії доступу) в частині визначення змісту конфіденційної інформації. У зв'язку з цим сформульовані в законопроекті обмеження до запитуваної інформації можуть призвести до курйозу, коли встановлюється заборона на запит конфіденційної інформації, до якої належать і персональні дані запитувача, тобто найпоширеніший запит.
Відсутність ясності у визначенні конфіденційної інформації в законодавстві РФ теж спричиняє ряд проблем. Так, російське законодавство згадує більше 30 видів таємниць. Для більшості з них немає ясних критеріїв віднесення інформації до тієї чи іншої таємниці. Відсутня однозначна структура всього масиву інформації, доступ до якої обмежено законом. Відсутні загальні уявлення про інститути таємниць та конфіденційної інформації. Все це позначається на концепції кожного із зазначених вище законопроектів, тому що доводиться, з одного боку, визначати механізми доступу до відкритої інформації, а з іншого - забезпечувати захист інформації обмеженого доступу.
Одна з проблем формування концепції законопроекту - трактування конституційних прав на доступ до інформації. Проблема фокусується на слові "доступ" і виявляється у формулюванні цілей закону, правомочностей органів, прав громадян і т.д. Для цілей закону з комплексу конституційних прав зазвичай виділяються права "шукати і отримувати". Це означає, що особа має право шукати та отримувати інформацію, а органи зобов'язані її надати. Коли цей комплекс прав і обов'язків замінюється словом "доступ", встановлюються своєрідні акценти: на перший план виходить право шукати та отримувати, а не обов'язок надавати. Однак закон розробляється саме для створення механізму забезпечення права. Таким чином, якщо в назві проекту можна зберегти слово "доступ", то в тексті необхідно вживати більш точні терміни.
Обов'язок органів державної влади надавати інформацію, яка випливає з права її отримувати, у ряді законопроектів трактується як "інформаційна послуга". Представляється, що держава не надає послуги з доступу до інформації, це його адміністративна функція. Послуги надаються на підставі договору, який в даному випадку не укладається. У зв'язку з цим навіть термін "інформаційне обслуговування" слід використовувати обережно.
Законопроект "Про право на інформацію в Російській Федерації" базувався на постулаті, що "право на інформацію є невідчужуваним правом людини і громадянина", і оперував всім комплексом прав, гарантованих у ч. 4 ст. 29 Конституції РФ. У законопроекті право на інформацію розглядалося як "право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію на території Російської Федерації".
На перший погляд, вибір зазначеного комплексу прав як предмета регулювання спирається на Конституцію РФ і обумовлений бажанням створити основу для максимально повної реалізації конституційних положень.
Разом з тим наступні спроби визначити зміст кожного з перерахованих у ч. 4 ст. 29 Конституції РФ прав свідчать про неминучість відсилання до федеральних законів, які регулюють більшість з можливих правовідносин з приводу пошуку, отримання, передачі, виробництва і розповсюдження інформації <*>. Практично в кожному федеральному законі присутні права на отримання тих чи інших відомостей або обов'язок надавати будь-які відомості або поширювати інформацію (доводити до загального відома). Таким чином, спроба реалізувати весь комплекс "прав на інформацію" позбавляє законопроект самостійного предмету регулювання. Видається, що доцільно обмежитися питаннями, які в найменшій мірі врегульовані законодавством, - це питання доступу громадян до інформації органів державної влади РФ і, відповідно, обов'язок останніх її надавати.
--------------------------------
<*> У тому числі до федеральних законів "Про засоби масової інформації", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади у державних засобах масової інформації", "Про громадські об'єднання", "Про акціонерні товариства", "Про основи обов'язкового соціального страхування" , "Про вибори Президента Російської Федерації", "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", "Про державний банк даних про дітей, які залишилися без піклування батьків", "Про захист прав споживачів", "Про рекламу "," Про державний земельний кадастр "," Про захист конкуренції на ринку цінних паперів "," Про боротьбу з тероризмом "," Про гідрометеорологічну службу "," Про недержавні пенсійні фонди "," Про науку і державну науково-технічну політику ", "Про геодезії і картографії", "Про тваринний світ", "Про бібліотечну справу", "Про пожежну безпеку", "Про авторське право та суміжні права", "Про надзвичайний стан", "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру ", до Основ законодавства про архіви, Цивільному кодексу РФ, Сімейним кодексом РФ, Цивільному процесуальному кодексу РФ.
Наступна проблема - визначення суб'єктів правовідносин з доступу до інформації. Депутатський законопроект виходив з ідеї максимального розширення кола суб'єктів права на інформацію, тобто з принципу: "будь-яка особа має право отримати інформацію у будь-якої особи". При цьому законопроект оперував терміном "кожен", відносячи його до фізичним та юридичним особам, органам державної влади та місцевого самоврядування.
Такий підхід не можна визнати юридично коректним, тому що термін "кожен" за змістом Конституції РФ об'єднує суб'єктів правовідносин - фізичних осіб, що мають різний правовий статус (громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства). Крім того, визначальна для законопроекту ст. 24 Конституції РФ перебуває в гол. 2 "Права і свободи людини і громадянина".
Таким чином, поширення комплексу прав людини і громадянина на юридичних осіб та органи влади суперечить нормі і духу Конституції РФ. У свою чергу, різний правовий статус суб'єктів, визначених законопроектом, не дозволяє створити єдиний механізм реалізації права на інформацію, тому пропонований підхід представляється концептуально неправильним.
В одному з ініціативних проектів зі сфери дії закону виведені відносини між органами влади з приводу надання інформації, що навряд чи можна визнати вдалим, оскільки ці правовідносини містять конфлікт інтересів і вимагають правового рішення.
Ще один непросте питання - до якої інформації необхідно забезпечити доступ. Тут мають місце кілька аспектів.
По-перше, слід визначитися, доступ до чого забезпечується: "до інформації про щось" або "до інформації з якихось ресурсів". Опора на "державні і муніципальні ресурси" призводить до перенесення в законопроект всіх проблем базового Закону про інформацію, інформатизації і захисту інформації. Юридичний сенс, зміст, порядок формування таких ресурсів до цих пір не визначено, з приводу "власності" на інформацію не припиняються суперечки. У кінцевому підсумку одержувачу абсолютно все одно, кому належить інформація (принцип формування ресурсів - право власності), важливо, де вона лежить і про що вона.
По-друге, досить складно встановити кінцевий перелік інформації (або хоча б категорій інформації), яка повинна знаходитися у вільному доступі.
По-третє, вимагає більш уважного розгляду питання про надання проектів документів. У ряді країн закон цього не допускає. Представляється, що рішення не повинно бути таким категоричним. Необхідно мати на увазі, що проекти федеральних законів мають своєрідний статус, а саме: проекти, внесені до Державної Думи і прийняті нею в кожному читанні, - це офіційні документи, які, мабуть, повинні бути загальнодоступними.
Реалізація права доступу безпосередньо пов'язана з обов'язком держави не тільки надавати інформацію, але й збирати, зберігати, оновлювати її. Це стосується, перш за все, до державних інформаційних ресурсів. До цих пір в державі немає чітко вираженої в будь-якому нормативному документі політики формування та використання таких ресурсів. Навряд чи доцільно включати в законопроект про доступ до інформації норми, що стосуються цієї функції державного управління. Ймовірно, це може бути предметом окремого закону, проте без нього вся конструкція доступу до інформації перетвориться на колоса на глиняних ногах.
Реалізація права доступу до інформації неможлива без визначення механізмів доступу. Масштаби нашої країни та обсяги офіційної інформації (включаючи законодавство) зумовлюють необхідність чи навіть неминучість забезпечення доступу до інформації з використанням інформаційних і телекомунікаційних технологій.
В даний час де-факто отримали "права громадянства" офіційні інтернет-сайти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, настала черга зафіксувати їх в законі. Джерелом офіційної інформації завжди були бібліотеки; вони зберігають свою роль, але вона може бути багаторазово посилена за рахунок створення електронних бібліотек, правовий статус яких також поки не визначений. Якщо опублікування офіційних документів в звичайних ЗМІ лімітовано обсягом друкованих сторінок, то електронні ЗМІ можуть надати таку можливість незалежно від обсягу. Це завдання можна покласти на електронні ЗМІ органів державної влади, для чого вони повинні бути в даному статусі зареєстровані. Таким чином, у законопроекті необхідно визначитися з місцем, де буде "публікуватися" загальнодоступна інформація.
Доступу до інформації передує її пошук. Як знайти інформацію і отримати доступ? Можливі різні варіанти, у тому числі:
самостійно (в офіційних ЗМІ, в бібліотеках, шляхом запиту до органу державної влади або орган місцевого самоврядування, через підключення до мережі Інтернет як з особистого комп'ютера, так і в пунктах публічного доступу);
через посередника, який особливо необхідний для осіб, у яких немає можливості підключення до мережі Інтернет або навичок пошуку інформації. Такі посередники повинні знаходитися у пунктах публічного доступу (бібліотеки, поштові відділення, приміщення органів місцевого самоврядування).
Створення правових умов для функціонування інфраструктури публічного доступу до інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування - теж одне із завдань законопроекту про доступ до інформації.
Глава 7. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ПО дебюрократизації ЕКОНОМІКИ
У рамках проведених АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ:
ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ
Одним з напрямків проведеної в країні адміністративної реформи є економічне життя російської держави, політика якої спрямована на новий якісний розвиток економіки країни в цілому та її основних інститутів. При цьому важливим є зменшення державного втручання в діяльність підприємців різного рівня, оптимізація системи державного контролю (нагляду), що дозволить, по-перше, чітко обмежити сферу державного регулювання і тим самим підвищити його ефективність, а по-друге, як наслідок, поліпшити інвестиційний і підприємницький клімат в країні.
Найпершим етапом формування такої політики стало створення основних законодавчих актів, сфера діяльності яких була спрямована на забезпечення нових умов господарювання. Згідно з Планом дій у сфері соціальної політики та модернізації економіки на 2000 - 2001 роки були передбачені заходи, спрямовані на модернізацію економіки, в тому числі проведення стабільної та стимулюючої зростання економічної політики, формування відповідної нормативно-правової бази. У розвиток Плану Урядом РФ була прийнята Програма соціально-економічного розвитку Російської Федерації на середньострокову перспективу (2002 - 2004 роки), затверджена розпорядженням Уряду РФ від 10.07.2001 N 910-р. Метою Програми було формування такої моделі російської економіки, яка б володіла довгостроковим потенціалом динамічного зростання, була здатна забезпечувати послідовне підвищення добробуту громадян, ефективне відтворення і модернізацію виробничого апарату, зміцнення конкурентоспроможності та безпеки країни. Примітно, що реалізація програмних заходів є логічним продовженням Стратегії соціально-економічного розвитку Росії на період до 2010 року.
Реалізація середньострокової стратегії послужила тому, що Урядом РФ був розроблений пакет нормативних актів з "дебюрократизації" економіки та мінімізації адміністративного втручання держави у справи підприємств, в числі яких слід назвати Федеральні закони: від 07.08.2001 N 115-ФЗ "Про протидію легалізації (відмиванню ) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму "; Закон про ліцензування окремих видів діяльності; Закон про державну реєстрацію юридичних осіб і т.д. Аналогічне положення відображено у Посланні Президента РФ Федеральним Зборам від 04.04.2001, де вказувалося на надлишкове державне втручання в дозвільній сфері, а саме, державну сертифікацію, реєстрацію, ліцензування та акредитацію.
У сфері проведення державного контролю (нагляду) важливе значення має Закон про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду), спрямований на захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при здійсненні контрольної діяльності держави. У Росії склалася ситуація, коли зайві адміністративне регулювання і контроль за підприємницькою діяльністю з боку держави, а також надмірна кількість перевіряючих інстанцій (пожежний нагляд, санепідемнагляд, міліція, госторгинспекция і т.п.), відсутність регламентації цих перевірок на законодавчому рівні та розподіл компетенції в області перевірочної діяльності приводили до виникнення незліченних адміністративних бар'єрів. Цей Закон є одним з актів антибюрократичного законодавства, розробленого Урядом РФ.
Наслідком подальшої дебюрократизації економіки з'явився Закон про ліцензування окремих видів діяльності, що набув чинності 08.02.2002. Закон встановлює використання єдиної процедури ліцензування на території країни й істотно скорочує види ліцензійної діяльності, одночасно виключаючи їх детальне дроблення.
Нагадаємо, що Указ N 314 відносить видачу дозволів (ліцензій), реєстрацію актів, документів, прав, об'єктів, а також видання індивідуальних правових актів до функцій з контролю та нагляду. За загальним правилом вищевказані функції здійснюють федеральні служби.
Разом з тим необхідно відзначити, що реструктуризація федеральних органів виконавчої влади спричинила за собою втрату багатьох функцій, що природним чином ускладнило діяльність підприємців. Так, згідно з Постановами Уряду РФ від 15.07.2002 N 525 "Про ліцензування діяльності з організації та утримання тоталізаторів і гральних закладів", від 11.02.2002 N 135 "Про ліцензування окремих видів діяльності" * організація та утримання тоталізаторів і гральних закладів ліцензуються Державним комітетом РФ з фізичної культури і спорту (Держкомспорт), який Указом N 314 був скасований. Замість нього було утворено Федеральне агентство з фізичної культури, спорту і туризму, якому були передані правозастосовні функції, функції з надання державних послуг та з управління майном скасованого Держкомспорту і функції в сфері туризму Мінекономрозвитку Росії. У свою чергу, Указом Президента РФ від 18.11.2004 N 1453 воно було перетворено у Федеральне агентство з фізичної культури і спорту; також було утворено Федеральне агентство з туризму. Ні в одному з двох положень про ці федеральних органах, керівництво якими здійснює Уряд РФ, функція з ліцензування діяльності з організації та утримання тоталізаторів не передбачена. Іншими словами, вона була втрачена.
--------------------------------
<*> В даний час втратило силу.
26 січня 2006 Уряд РФ прийняв Постанову N 45 "Про організацію ліцензування окремих видів діяльності", в якому цією функцією наділяється Федеральна податкова служба при Міністерстві фінансів РФ, що є оптимальним варіантом для вирішення даної проблеми.
Невизначена ситуація в частині наділення відповідними контрольними функціями існує і з Федеральною службою з фінансових ринків у сфері діяльності товарних бірж. Так, відповідно до Положення про Федеральної службі по фінансових ринках, затвердженим Постановою Уряду РФ від 30.06.2004 N 317, ця служба (ФСФР), будучи федеральним органом виконавчої влади, здійснює функції щодо прийняття нормативних правових актів, контролю і нагляду у сфері фінансових ринків (за винятком страхової, банківської та аудиторської діяльності). Про діяльність у сфері товарних ринків дане Положення замовчує, за винятком п. 5.3.10, побічно встановлює, що ФСФР розглядає факти порушення законодавства РФ про товарних біржах (в особі Комісії з товарних бірж). У той же час Указом N 314 передбачалося, що ФСФР передаються, зокрема, функції з контролю діяльності бірж ліквідує міністерства РФ з антимонопольної політики і підтримки підприємництва, яке здійснювало управління у сфері розвитку підприємництва і конкуренції на товарних ринках.
До цих пір діє тимчасова норма про те, що до внесення в законодавство РФ змін, що передбачають передачу функцій Комісії з товарних бірж Федеральній службі по фінансових ринках, ФСФР здійснює функції та повноваження з керівництва та забезпечення роботи Комісії з товарних бірж (п. 6 Постанови Уряду РФ від 09.04.2004 N 206 "Питання Федеральної служби з фінансових ринків"; п. 3 Постанови Уряду РФ від 30.06.2004 N 317 "Про затвердження Положення про Федеральної службі по фінансових ринках"). Таким чином, ФСФР має право лише керувати даної Комісією і головувати в ній, тобто здійснювати організаційні заходи. Разом з тим спільним наказом чотирьох відомств (Наказ Федеральної служби з фінансових ринків, Міністерства економічного розвитку і торгівлі РФ, Міністерства сільського господарства РФ, Федеральної антимонопольної служби від 02.11.2004 N 04-601/пз-н/293/507/149) була затверджена Комісія з товарних бірж (КТБ) при Федеральній службі по фінансових ринках, яка є експертним органом у встановленій сфері дії, яка керується, зокрема, Наказами ФСФР (п. 6.7 Положення про ФСФР).
Необхідно ліквідувати КТБ <*>, передавши її повноваження безпосередньо федеральному органу виконавчої влади в галузі фінансових ринків - ФСФР, що не лише усуне громіздку процедуру формування цієї Комісії шляхом міжвідомчих погоджень, але і створить повноцінний орган (ФСФР), який здійснює відповідні функції не тільки в сфері фінансових, але і товарних ринків.
--------------------------------
<*> ФСФР вже розроблено відповідний законопроект.
Президент РФ в Указі N 824 виділив такі пріоритетні напрями реформи, як обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, в тому числі припинення надмірного державного регулювання. Дані положення знайшли розвиток і в Посланні Президента РФ Федеральним Зборам від 25.04.2005, і в розпорядженні Уряду РФ від 06.04.2005 N 355-р "Про затвердження плану законопроектної діяльності Уряду Російської Федерації на 2005 рік".
В даний час Мінекономрозвитку Росії підготовлений законопроект "Про особливості прийняття рішень у сфері державного регулювання підприємницької діяльності", мета якого - обмеження відомчого нормотворення у сфері бізнесу. Згідно даним проектом будь-який відомчий нормативний правовий акт проходить попередню оцінку в експертно-консультативних радах при Уряді РФ. Експерти мають вирішити, не обмежує чи документ інтереси бізнесу, а його автори - довести корисність документа. При цьому експерти виносять рішення, що має рекомендаційний характер. Концепція законопроекту заснована на принципі презумпції недоцільність державного регулювання підприємницької діяльності. Разом з тим, незважаючи на благу ідею, слід укласти, що передбачений проектом механізм експертизи буде сприяти виникненню нової бюрократичної вертикалі.
Актуальною і доцільною - в рамках ліквідації зайвих адміністративних бар'єрів, а також стимулювання розвитку середнього бізнесу в країні - залишається необхідність упорядкувати наявний, найчастіше дублюючий порядок ліцензування, реєстрації та сертифікації, акредитації, застосування санітарних та ветеринарних правил і т.д. Так, Мінекономрозвитку Росії пропонувало в одному зі своїх проектів вивести з-під сфери ліцензування виробництво лікарських засобів, будівельну діяльність, виробництво медичної техніки, діяльність з надання протезно-ортопедичної допомоги, ветеринарну діяльність, розробки авіаційної техніки, подвійного призначення, випробування авіаційної техніки і т . д. <*>
--------------------------------
<*> В даний час набув чинності Федеральний закон від 02.07.2005 N 80-ФЗ "Про внесення змін до Федерального закону" Про ліцензування окремих видів діяльності ", Федеральний закон" Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю ( нагляду) "і Кодекс України про адміністративні правопорушення".
Слід зазначити, що подібні пропозиції щодо виведення не завжди достатньо аргументовані. Так, в частині скасування ліцензованих видів діяльності розробники посилаються на сертифікацію, акредитацію конкретного об'єкта "на виході"; при цьому під режим ліцензування підпадає не сам об'єкт, а саме вид діяльності, що має поліпшувати якість передбачуваного об'єкта.
Однак перш ніж виводити з-під сфери ліцензування відповідні види діяльності, необхідно виявити і визначити критерії, на підставі яких буде скорочуватися перелік ліцензованих видів діяльності з одночасним здійсненням якісного державного контролю за ними. Ясно, що в ряді випадків будуть застосовуватися норми Закону про технічне регулювання, встановлюють обов'язковість технічних регламентів, які в даний час ще не прийняті. Але режим ліцензування на даному етапі являє собою спосіб державного контролю за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства у сфері відповідного виду діяльності, що пред'являються до забезпечення єдиної державної політики у зазначеній галузі діяльності. Іншими словами, ліцензіат повинен мати можливість приступити до здійснення конкретного виду діяльності лише при відповідності всіх виробничих умов ліцензійним вимогам, після чого держава "допускає" його у виробничий або господарський оборот. Таким чином на цій стадії "відсіюються" недобросовісні підприємці і виробники. За допомогою режиму ліцензування держава на стадії подачі документів в орган, що ліцензує вимагає наявності певних організаційно-технічних можливостей, відповідного обладнання, спеціального устаткування і т.д.
З метою забезпечення відкритості інформаційної складової процедур ліцензування слід законодавчо регулювати передачу відкритої інформації у сфері ліцензування, в тому числі шляхом приміщення відкритих відомостей з реєстру ліцензій в мережі Інтернет на сайтах видають ліцензії.
2005 рік ознаменувався не тільки продовженням робіт з розробки та прийняття нормативних правових актів, що скасовують надлишкові та дублюючі функції органів виконавчої влади, а й виробленням пропозицій щодо передачі ряду державних функцій саморегулівним організаціям, розробкою процедур управління за результатами, стандартів державних послуг і адміністративних регламентів (у тому числі електронних).
У частині передачі ряду державних функцій саморегулівним організаціям скасування ліцензування, наприклад, аудиторської діяльності (яка замінюється обов'язковим членством аудиторів, індивідуальних аудиторів і аудиторських організацій в саморегулюючих аудиторських об'єднаннях) в цілому підтримується. Державне регулювання аудиторської діяльності буде полягати у виробленні державної політики у сфері аудиторської діяльності, нормативно-правовому регулюванні, включаючи організацію розробки та затвердження федеральних стандартів аудиторської діяльності, і т.п.
У той же час з метою оптимізації системи держконтролю і нагляду в частині вилучення державних контрольних функцій і подальшої їх передачі відповідним організаціям, акредитованим федеральними органами виконавчої влади, пропозиції Мінекономрозвитку Росії не завжди можуть знайти підтримку зважаючи на їх недостатню обгрунтованість. Так, пропонується встановити новий порядок проведення обов'язкового технічного огляду автотранспортних засобів, передавши цю функцію організаціям, акредитованим при органах виконавчої влади. Перевірку технічного стану транспортних засобів, що надаються Збройним Силам РФ, військовим формуванням, пропонується залишити за МВС Росії. Мінекономрозвитку Росії обгрунтовує передачу даної функції тим, що вона є функцією з надання державних послуг.
Разом з тим, виходячи з аналізу чинного законодавства - Федерального закону від 10.12.1995 N 196-ФЗ "Про безпеку дорожнього руху", Указів Президента РФ від 19.07.2004 N 927 "Питання Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації", від 15.06.1998 N 711 "Про додаткові заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху", Указу N 314, - слід укласти:
а) проведення державного технічного огляду належить виключно до дозвільних функцій, а не до надання державних послуг;
б) згідно з Постановою Уряду РФ від 31.07.1998 N 880 "Про порядок проведення державного технічного огляду транспортних засобів, зареєстрованих в державній інспекції безпеки дорожнього руху Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації" завданнями державного технічного огляду є цілий комплекс заходів:
перевірка відповідності технічного стану та обладнання транспортних засобів вимогам нормативних правових актів, правил, стандартів і технічних норм у галузі забезпечення безпеки дорожнього руху, а також технічних нормативів викидів шкідливих (забруднюючих) речовин в атмосферне повітря;
контроль допуску водіїв до участі в дорожньому русі;
попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень, пов'язаних з експлуатацією транспортних засобів;
виявлення викрадених транспортних засобів, а також транспортних засобів учасників дорожнього руху, що зникли з місць дорожньо-транспортних пригод;
державний облік показників стану безпеки дорожнього руху;
контроль за виконанням власниками транспортних засобів вимоги про обов'язкове страхування цивільної відповідальності.
Запропонований Мінекономрозвитку Росії обов'язковий періодичний технічний огляд не зможе охопити вищевказаний комплекс цілеспрямованих завдань. Більш того, представлений ним порядок проходження технічного огляду транспортних засобів, за своєю суттю, є більш складним, оскільки передбачається, що організації, акредитовані на проведення такого огляду, зобов'язані будуть надавати у федеральний орган виконавчої влади в галузі внутрішніх справ відомості про транспортні засоби, пройшли огляд. МВС Росії, у свою чергу, веде інформаційні бази даних про транспортні засоби і т.п.
Таким чином, відбувається розрив однієї дозвільної функції на кілька складових, абсолютно самостійних частин (проведення технічного огляду, надання інформації в МВС Росії, ведення реєстрів тощо) як за змістом, так і по органах (організаціям), що ніяк не кореспондується з тенденціями проводиться в країні адміністративної реформи.
Крім того, деякі затверджені Урядом РФ положення про ліцензування конкретних видів діяльності не приведені у відповідність з федеральним законодавством і встановлюють додаткові адміністративні бар'єри для підприємців. Так, затверджене Постановою Уряду РФ від 01.07.2002 N 489 Положення про ліцензування фармацевтичної діяльності встановлює порядок видачі ліцензій на фармацевтичну діяльність виключно для юридичних осіб, тим самим позбавляючи індивідуальних підприємців права нею займатися. При цьому Верховним Судом РФ було винесено рішення від 04.02.2003 N ГКПИ 2003-11, в якому визначено, що відповідно до ст. 2 Федерального закону N 128-ФЗ "здобувачем ліцензії" і "ліцензіатом" може бути як юридична особа, так і індивідуальний підприємець. Примітно, але до теперішнього часу Уряд РФ не змінило свою Постанову <*>.
--------------------------------
<*> Верховний Суд РФ визнав нечинними п. п. 1, 2, 5 і 16 Положення про ліцензування фармацевтичної діяльності, затвердженого Постановою Уряду Російської Федерації від 01.07.2002 N 489.
Важливий аспект проведеної реформи - в частині дебюрократизації економіки - забезпечення державою добросовісної конкуренції. Воно виражається у вигляді заборони приймати акти та (або) здійснювати дії, які обмежують самостійність господарюючих суб'єктів, створюють дискримінаційні умови їх діяльності, якщо такі акти чи дії мають або можуть мати своїм результатом недопущення, обмеження, усунення конкуренції і обмеження інтересів господарюючих суб'єктів (п . 1 ст. 7 Закону РРФСР від 22.03.1991 N 948-1 "Про конкуренції та обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках", далі - Закон про конкуренцію). У свою чергу, ст. 15 Федерального закону від 18.07.1995 N 108-ФЗ "Про рекламу" передбачено, що поширення реклами на транспортних засобах здійснюється на підставі договорів з власниками транспортних засобів або з особами, що володіють речовими правами на транспортні засоби, якщо законом або договором не передбачено інше в щодо осіб, що володіють речовими правами на це майно. Постанова Уряду Москви від 27.06.2000 N 490 "Про управління рекламним процесом на транспорті" передає транспортні засоби міського пасажирського автотранспорту в господарське відання транспортним підприємствам м. Москви.
Визначення державного унітарного підприємства "Реклама та інформація на транспорті" як структури, якій надані виключні права у цій сфері, включаючи право передоручати свої функції іншим особам, є нав'язуванням послуг рекламодавцям та розповсюджувачі реклами. Крім того, це необгрунтовано створює йому сприятливі умови діяльності, які можуть призвести до обмеження конкуренції та ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність на тому ж сегменті ринку, що суперечить вимогам п. 1 ст. 7 Закону про конкуренцію. Федеральний арбітражний суд Московського округу виніс рішення (справа N КА-А40/10643-03), в якому, зокрема, зазначалося: відносини з надання та реалізації права господарського відання є цивільно-правовими і згідно зі ст. 71 Конституції України, ст. 1 ЦК РФ врегульовані федеральним законодавством, яке не надає правомочностей власника вводити додаткові обмеження прав унітарного підприємства щодо закріпленого за ним на обмеженому речовому праві майна, а наділення такого підприємства пільгами суперечить вимогам п. 1 ст. 7 Закону про конкуренцію.
На закінчення слід зазначити, що рішення вищевказаних вузлових проблем не повинно обмежуватися виключно декларативними приписами, що містяться в інформативних Посланнях Президента РФ і розпорядженнях Уряду РФ. У зв'язку з цим Уряд РФ з метою ефективної реалізації законів має реагувати більш оперативно, як приймаючи нові, так і приводячи у відповідність з федеральним законодавством уже затверджені постанови.
Розділ III. Ініціативна розробка АВТОРІВ
У ПРОЦЕСІ ПРОВЕДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
Глава 1. СХЕМА ТИПОВОГО ПОЛОЖЕННЯ
Про ФЕДЕРАЛЬНОМУ МІНІСТЕРСТВІ
I. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
1. Федеральне міністерство є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативного правового регулювання у відповідній галузі (сфері).
2. Федеральне міністерство здійснює самостійне правове регулювання у відповідній галузі (сфері) на підставі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів Президента РФ і Уряду РФ, здійснює координацію і забезпечує єдність функціонування перебувають у його віданні федеральних служб і федеральних агентств.
3. Федеральне міністерство у своїй діяльності керується Конституцією РФ, Законом про Уряд РФ, іншими федеральними конституційними і федеральними законами, указами і розпорядженнями Президента РФ, постановами і розпорядженнями Уряду РФ, цим Положенням.
Федеральне міністерство здійснює свою діяльність, керуючись принципами функціональної спеціалізації, самостійності, відповідальності, а також законності, федералізму, гласності, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
II. ОСНОВНІ ЦІЛІ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
4. Основними цілями діяльності федерального міністерства є:
участь у розробці та реалізації державної політики стосовно відповідної галузі (сфері);
аналіз стану і тенденцій розвитку у відповідній галузі (сфері);
оцінка і формування правових і економічних умов, що сприяють підвищенню ефективності діяльності підприємств, установ, організацій за профілем галузі (сфери), проведення структурних перетворень у галузі (сфері) діяльності федерального міністерства;
забезпечення реалізації федеральних законів і контроль за їх виконанням у галузі (сфері).
III. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
5. Відповідно до покладених на нього цілями федеральне міністерство здійснює такі функції:
представляє інтереси своєї галузі (сфери) в органах державної влади Російської Федерації;
розробляє і приймає нормативні правові акти у відповідній галузі (сфері);
вживає заходів щодо вдосконалення системи державного управління, регулювання, координації та взаємодії у сфері своєї діяльності, а також оптимізації структури апарату управління;
розробляє, затверджує і забезпечує реалізацію федеральних цільових і міждержавних програм;
бере участь у підготовці короткострокових, середньострокових і довгострокових прогнозів соціально-економічного розвитку галузі (сфери);
організовує інформаційно-правове забезпечення в галузі (сфері);
приймає рішення про створення, реорганізації та ліквідації знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств, здійснює керівництво діяльністю та контроль за діяльністю підвідомчих йому федеральних служб і федеральних агентств;
реалізує державну політику у відповідній галузі (сфері), у тому числі за допомогою формування і розміщення замовлень для федеральних державних потреб на підприємствах і в організаціях недержавних форм власності;
здійснює координацію і контроль за діяльністю державних позабюджетних фондів.
6. Федеральне міністерство забезпечує вирішення основних соціальних питань у відповідній галузі (сфері).
7. Федеральне міністерство бере участь у встановленому порядку в законопроектної діяльності Уряду РФ, а також організовує правотворчу діяльність у даній галузі (сфері) в межах коштів, виділених під державні програми розвитку інвестицій.
8. Федеральне міністерство організовує взаємодію з кредитними організаціями та комерційними банками щодо здійснення інвестиційної діяльності у дорученій галузі (сфері) в межах коштів, виділених для державних програм розвитку інвестицій.
9. Федеральне міністерство бере участь у межах своєї компетенції у здійсненні (виконанні) міжнародних договорів (документів), які набрали чинності для Російської Федерації.
10. Федеральне міністерство укладає міжвідомчі угоди про співробітництво у відповідній галузі (сфері) з центральними виконавчими органами іноземних держав.
IV. ОСНОВНІ ПРАВА І ОБОВ'ЯЗКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
11. Федеральне міністерство для реалізації своїх функцій має право:
видавати правові акти (накази, інструкції, вказівки), в тому числі спільно з іншими федеральними міністерствами відповідно до законодавства РФ;
розробляти проекти законодавчих та інших нормативних правових актів, забезпечувати за дорученням Уряду РФ необхідний супровід законопроектів, які стосуються відповідної галузі (сфері), в палатах Федеральних Зборів, надавати в цих цілях необхідну інформацію;
розробляти і затверджувати нормативно-методичні документи з питань, віднесених до компетенції федерального міністерства;
створювати науково-технічні, науково-практичні, експертні, консультативні та інформаційно-аналітичні органи, затверджувати їх склад та положення про них;
розробляти в установленому порядку положення про які перебувають у його віданні федеральних службах і федеральних агентствах;
призначати і звільняти з посади керівників знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств;
створювати і координувати в установленому порядку діяльність державних позабюджетних фондів;
проводити ревізії та перевірки знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств, організовувати аудиторські перевірки;
контролювати виконання законодавства РФ, доручень, що даються перебувають у його віданні федеральним службам і федеральним агентствам, органам, підприємствам, установам, організаціям, в межах компетенції федерального міністерства;
одержувати в установленому порядку від федеральних органів виконавчої влади, від органів виконавчої влади суб'єктів РФ, підприємств, установ, організацій статистичні, бухгалтерські та інші дані, необхідні для виконання покладених на федеральне міністерство цілей.
12. Федеральне міністерство зобов'язане:
своєчасно і якісно виконувати нормативні правові акти і програмні завдання щодо забезпечення і задоволення суспільних потреб у продукції, товари, послуги галузі (сфери);
забезпечувати динамічний розвиток відповідної галузі (сфери) управління;
забезпечувати злагоджену і ефективну роботу підрозділів федерального міністерства, що знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств, високий рівень їх державної дисципліни.
V. ВЗАЄМОДІЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА З ОРГАНАМИ
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
13. Федеральне міністерство:
виконує доручення Президента РФ і Уряду РФ;
взаємодіє в установленому порядку з палатами Федеральних Зборів, а також іншими органами державної влади Російської Федерації і посадовими особами.
14. Керівництво федеральним міністерством здійснює Уряд РФ, за винятком випадків забезпечення конституційних повноважень Президента РФ або підвідомчості Президенту РФ відповідно до законодавчими актами Російської Федерації.
15. У межах своїх повноважень федеральне міністерство взаємодіє з відповідними органами державної влади суб'єктів РФ.
За предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів федеральне міністерство взаємодіє з органами виконавчої влади суб'єктів Федерації у дорученій галузі (сфері), виходячи з ч. 2 ст. 77 Конституції РФ про єдність системи виконавчої влади в Російській Федерації.
16. Федеральне міністерство взаємодіє з виконавчими органами міждержавних об'єднань, учасником яких є Російська Федерація.
17. Федеральне міністерство організовує взаємодію своїх підрозділів знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних агентств з органами місцевого самоврядування, в тому числі щодо виконання останніми делегованих державних повноважень.
18. Федеральне міністерство укладає угоди з іншими органами виконавчої влади, з органами місцевого самоврядування, громадськими та іншими об'єднаннями.
19. Федеральне міністерство вживає заходів з виконання судових рішень.
VI. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОРГАНИ, ПІДВІДОМЧІ УСТАНОВИ
І ОРГАНІЗАЦІЇ ФЕДЕРАЛЬНИХ МІНІСТЕРСТВ
20. Федеральне міністерство для здійснення своїх повноважень може створювати свої територіальні та міжтериторіальні органи за погодженням з Повноважним представником Президента РФ у федеральному окрузі.
21. Порядок створення територіальних органів федерального міністерства встановлюється Урядом РФ відповідно до федеральних законів.
VII. ПОРЯДОК РОЗРОБКИ, ПРИЙНЯТТЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ НОРМАТИВНИХ
ПРАВОВИХ АКТІВ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
22. Для реалізації цілей і функцій федеральне міністерство видає правові акти відповідно до загального порядку.
23. З метою здійснення узгодженої діяльності органів виконавчої влади федеральне міністерство може приймати спільні рішення.
24. Розробка проекту правового акту федерального міністерства має здійснюватися з дотриманням правил юридичної техніки.
25. Федеральні міністерства мають право оголошувати конкурс на розробку проекту нормативно-правового акта відповідно до законодавства РФ.
26. Для оцінки якості проекту нормативного правового акту може проводитися його незалежна експертиза. Експертний висновок додається до проекту нормативного правового акта при його внесенні. Наукова експертиза проекту нормативного правового акта здійснюється науковими установами та вищими навчальними закладами відповідного профілю, експертами з числа провідних учених і фахівців.
27. Нормативні правові акти, які видаються федеральним міністерством, повинні мати такі реквізити: вказівку на вид нормативного правового акту; найменування органу, що прийняв (видав) нормативний правовий акт; найменування, що позначає предмет регулювання нормативного правового акта, дату, місце прийняття (видання) нормативного правового акту та його реєстраційний номер; підписи осіб, офіційно уповноважених підписувати відповідні нормативні правові акти.
28. Федеральне міністерство контролює і забезпечує виконання прийнятих правових актів.
VIII. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
29. Федеральне міністерство несе встановлену законодавством РФ юридичну відповідальність:
за невиконання або неналежне виконання покладених на нього функцій та обов'язків;
за несвоєчасне і неправильне здійснення наданих прав;
за помилки в прийнятих рішеннях і досконалих діях;
за порушення російського законодавства.
30. Федеральний міністр, його заступники, керівники підрозділів федерального міністерства несуть дисциплінарну, адміністративну, кримінальну відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов'язків.
IX. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
31. Робота у федеральному міністерстві організується і направляється федеральним міністром, діючим на основі принципу єдиноначальності.
32. Президент РФ призначає на посаду та звільняє з посади федерального міністра за поданням Голови Уряду РФ в установленому порядку.
33. Федеральний міністр має заступників (не більше ...), які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом РФ, Урядом РФ.
34. Федеральний міністр:
1) видає в межах своєї компетенції відповідно до чинного законодавства правові акти відповідно до правил підготовки і прийняття відомчих актів;
2) вживає заходів щодо забезпечення неухильного виконання співробітниками міністерства федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, постанов та розпоряджень Уряду РФ;
3) розподіляє обов'язки між своїми заступниками;
4) затверджує структуру і штатний розпис центрального апарату федерального міністерства в межах фонду оплати праці і чисельності працівників;
5) затверджує положення про структурні підрозділи федерального міністерства і кошторис витрат на їх утримання в межах коштів федерального бюджету;
6) встановлює процедури і регламенти діяльності у федеральному міністерстві;
7) вносить в Уряд РФ за поданням керівника федеральної служби, федерального агентства проект положення про федеральну службу, федеральному агентстві, пропозиції про граничну штатної чисельності федеральної служби, федерального агентства і фонд оплати праці їх працівників;
8) вносить в Уряд РФ проекти нормативних правових актів, які стосуються певної йому сфері діяльності та до сфер діяльності федеральних служб і федеральних агентств, що знаходяться в його віданні, якщо прийняття таких актів належить відповідно до Конституції РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами до компетенції Уряду РФ;
9) вносить до Міністерства фінансів РФ пропозиції щодо формування федерального бюджету і фінансуванню федеральних служб і федеральних агентств;
10) на виконання доручень Президента РФ, Голови Уряду РФ дає доручення федеральним службам і федеральним агентствам і контролює їх виконання;
11) затверджує щорічний план і показники діяльності федеральних служб і федеральних агентств, а також звіт про їх виконання;
12) має право скасовувати суперечить федеральному законодавству рішення федерального агентства, федеральної служби, якщо інший порядок скасування рішення не встановлено федеральним законом;
13) призначає на посаду і звільняє з посади за поданням керівників федеральних служб, федеральних агентств заступників керівників федеральних служб, федеральних агентств, за винятком заступників керівників федеральних служб, федеральних агентств, керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ;
14) призначає на посаду і звільняє з посади за поданням керівника федеральної служби, федерального агентства керівників територіальних органів федеральної служби, федерального агентства, за винятком керівників територіальних органів федеральної служби, федерального агентства, керівництво діяльністю яких здійснює Президент РФ;
15) вносить в Уряд РФ пропозицію про призначення на посаду (звільнення з посади) керівника державного позабюджетного фонду;
16) вносить в Уряд РФ проекти нормативних правових актів, що регулюють діяльність державних позабюджетних фондів, приймає нормативні правові акти за сферами діяльності державних позабюджетних фондів;
17) вносить в Уряд РФ за поданням керівника державного позабюджетного фонду проекти федеральних законів про бюджет державного позабюджетного фонду та про виконання бюджету державного позабюджетного фонду;
18) призначає перевірки діяльності позабюджетних фондів у випадках, встановлюваних федеральним законом;
19) вирішує відповідно до законодавства Російської Федерації про державну службу питання, пов'язані з проходженням державної служби в міністерстві;
20) здійснює інші повноваження, встановлені федеральними законами, іншими правовими актами.
35. У федеральному міністерстві створюється колегія, до складу якої входять: федеральний міністр, його заступники, керівники територіальних органів федерального міністерства, посадові особи підрозділів федерального міністерства, фахівці, вчені.
Члени колегії затверджуються Урядом РФ.
Рішення колегії оформляються протоколами і, в разі необхідності, наказами федерального міністра.
36. У федеральному міністерстві можуть утворюватися наукові, науково-технічні та інші ради, комісії, тимчасові наукові (творчі) колективи, експертні та робочі групи.
37. Державні службовці у федеральному міністерстві заміщають посади, здійснюють права та обов'язки відповідно до штатного розкладу та регламентуючими документами.
X. РЕОРГАНІЗАЦІЯ І ЛІКВІДАЦІЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО МІНІСТЕРСТВА
38. Федеральне міністерство реорганізується і ліквідується в порядку, встановленому законодавством РФ.
39. У разі реорганізації і ліквідації федерального міністерства Уряд РФ визначає порядок передачі та виконання раніше покладених функцій.
Глава 2. СХЕМА ТИПОВОГО ПОЛОЖЕННЯ
Про територіальних органів федеральних міністерств
Ця Схема застосовна до територіальних органів тих федеральних міністерств, компетенція яких формується виходячи з положень ст. 72 Конституції РФ, встановила предмети спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Оскільки у федеральних міністерств, які мають спеціальної компетенції в області іноземних справ, оборони, державної та громадської безпеки, боротьби зі злочинністю тощо, характер компетенції істотно відрізняється від компетенції інших федеральних міністерств і їхні державні функції неможливо звести до єдиної схемою, то положення про територіальні органи федеральних міністерств зі специфічними функціями повинні готуватися суто індивідуально.
Схема Типового положення про територіальний орган федерального міністерства може бути використана для підготовки положень про територіальні органи федеральних міністерств, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд РФ.
I. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
1. Головне управління (Управління) є територіальним органом федерального міністерства, діє безпосередньо на закріпленій за ним території (території конкретного суб'єкта РФ, декількох суб'єктів РФ і т.д.) і забезпечує здійснення покладених на федеральне міністерство державних функцій.
Головне управління (Управління) утворюється відповідно до порядку і умов, які визначаються положенням про федеральному міністерстві.
Головне управління (Управління) входить в систему федерального міністерства.
2. У своїй діяльності Головне управління (Управління) керується Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, нормативними правовими актами Президента РФ, Уряду РФ, правовими актами федерального міністерства, інших федеральних органів виконавчої влади, а також цим Положенням.
3. Головне управління (Управління) в межах повноважень, наданих цим Положенням, не залежить від органів державної влади суб'єктів РФ.
4. Головне управління (Управління) є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного герба Російської Федерації, бланки зі своїм найменуванням та зображенням Державного герба Російської Федерації, штампи, рахунки у Федеральному казначействі і (або) кредитних організаціях.
До складу Головного управління (Управління) можуть входити окремо розташовані структурні підрозділи (відділи), що не мають відокремленого майна і не є самостійними юридичними особами, які можуть мати особовий рахунок в органах Федерального казначейства і негербовую друк для оформлення документів, пов'язаних з розпорядженням засобами на особовому рахунку.
II. ОСНОВНІ ЗАВДАННЯ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ (УПРАВЛІННЯ)
5. Основними завданнями Головного управління (Управління) є:
реалізація державної політики у дорученій федеральному міністерству сфері діяльності;
представлення та захист інтересів федерального міністерства в органах державної влади суб'єктів РФ;
збір та аналіз інформації про застосування чинного законодавства у дорученій сфері, проблеми, що виникають з його застосуванням, наявності правових прогалин і колізій;
сприяння федеральному міністерству в наданні організаційно-методичної допомоги відповідним органам виконавчої влади суб'єктів РФ.
III. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ (УПРАВЛІННЯ)
6. Головне управління (Управління) відповідно до покладених на нього завдань здійснює такі основні функції:
бере участь у межах своїх повноважень у нормотворчій діяльності федерального міністерства (варіанти - узагальнює та аналізує правозастосовну практику; проводить моніторинг законодавства РФ і суб'єкта РФ) і представляє у федеральне міністерство аналітичні матеріали і документи;
виявляє правові проблеми і потреби в правовому забезпеченні діяльності органів виконавчої влади, організацій, установ, підприємств, що здійснюють діяльність у дорученій федеральному міністерству сфері діяльності;
за дорученням федерального міністерства аналізує діяльність територіальних органів федеральних служб і федеральних агентств, підпорядкованих федеральному міністерству, і повідомляє про результати аналізу Міністру;
готує та вносить у федеральне міністерство пропозиції про необхідність прийняття нових нормативних правових актів або про внесення змін і доповнень до чинних нормативно-правові акти з питань, пов'язаних з його діяльністю;
забезпечує виконання зобов'язань федерального міністерства, що містяться у правових актах публічно-правового характеру, між федеральним міністерством і галузевими органами виконавчої влади суб'єкта РФ у дорученій сфері діяльності;
за дорученням федерального міністерства організовує роботу з інформування населення про діяльність федерального міністерства, взаємодіє із засобами масової інформації з питань реалізації державної політики у дорученій федеральному міністерству сфері діяльності;
інформує та консультує відповідно до порядку, визначеного федеральним міністерством, зацікавлених осіб з питань діяльності федерального міністерства;
взаємодіє з окружними територіальними органами федеральних органів виконавчої влади, територіальними органами інших федеральних органів виконавчої влади, органами виконавчої влади суб'єкта РФ, органами місцевого самоврядування при вирішенні завдань, покладених на Головне управління (Управління);
за дорученням Міністра координує діяльність позабюджетних фондів;
у разі виявлення порушень законодавства РФ, притягнення до відповідальності за які здійснюється іншими органами, готує матеріали для передачі до відповідних адміністративних, податкові та правоохоронні органи і сприяє цим органам;
розглядає скарги та звернення громадян з питань діяльності Головного управління (Управління);
забезпечує професійну підготовку, перепідготовку кадрів Головного управління (Управління);
здійснює інші функції, які визначаються федеральним міністерством.
IV. ОСНОВНІ ПРАВА І ОБОВ'ЯЗКИ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ
(УПРАВЛІННЯ)
7. Головне управління (Управління) у встановленому порядку має право:
1) запитувати і отримувати необхідну інформацію, документи і матеріали від державних органів, установ, організацій, підприємств та посадових осіб;
2) залучати для моніторингу (аналізу) законодавства і нормотворчих робіт і консультацій наукові організації, співробітників державних органів та організацій, фахівців та експертів, у тому числі на договірній основі;
3) отримувати від територіальних органів (у тому числі окружних), федеральних органів виконавчої влади відомості та матеріали, необхідні для виконання покладених на Головне управління (Управління) завдань і функцій;
4) інформувати федеральне міністерство про реальну ситуацію у дорученій сфері діяльності, що складається на закріпленій за Головним управлінням (Управлінням) території;
5) проводити заходи, пов'язані з реалізацією державної політики у дорученій федеральному міністерству сфері діяльності;
6) здійснювати інші права, що визначаються законодавством і правовими актами федерального міністерства.
Головне управління (Управління) у встановленому порядку зобов'язана:
1) виконувати доручення Президента РФ і Уряду РФ;
2) своєчасно і якісно виконувати пов'язані з його компетенції розпорядження правових нормативних актів і засновані на них доручення Міністра, пов'язані з реалізацією державних функцій федерального міністерства;
3) забезпечувати злагоджену і ефективну роботу територіальних органів федеральних служб і (або) федеральних агентств, підвідомчих федеральному міністерству, підпорядкованих федеральному міністерству установ, організацій, підприємств;
4) управляти підвідомчими федеральному міністерству установами, організаціями, підприємствами;
5) контролювати і аналізувати діяльність територіальних органів федеральних служб і федеральних агентств, що знаходяться у веденні федерального міністерства, своєчасно інформувати Міністра про результати контролю та аналізу їх діяльності;
6) належно управляти майном, закріпленим за ним на праві оперативного управління.
V. ВЗАЄМОДІЯ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ (УПРАВЛІННЯ)
З ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТІВ
РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ І ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
8. Головне управління (Управління) здійснює свою діяльність з предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів у взаємодії з відповідними органами виконавчої влади суб'єктів РФ і взаємодіє з органами місцевого самоврядування при виконанні ними державних повноважень з предметів діяльності у встановленій федеральному міністерству сфері діяльності.
9. Головне управління (Управління) організовує взаємодію підвідомчих федеральному міністерству установ, організацій, підприємств з органами місцевого самоврядування.
10. Головне управління (Управління) для виконання поставлених перед ним завдань взаємодіє в порядку, встановленому законодавством РФ, з громадянами, громадськими та іншими об'єднаннями, саморегулівними організаціями.
VI. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ (УПРАВЛІННЯ)
11. Головне управління (Управління) в особі керівника та заступників несе встановлену законодавством та положенням про нього юридичну відповідальність:
за порушення положень і норм чинного законодавства;
за невиконання, несвоєчасне, неналежне виконання покладених на нього функцій, прав і обов'язків, доручень Президента РФ, Уряду РФ, федерального міністерства, а також за бездіяльність;
за помилки в прийнятих рішеннях і досконалих діях.
12. Керівник Головного управління (Управління) і його заступники несуть дисциплінарну, адміністративну, кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.
VII. ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ
(УПРАВЛІННЯ)
13. Головне управління (Управління) очолює начальник, який призначається і звільняється з посади Міністром.
Начальник здійснює керівництво на основі єдиноначальності і несе персональну відповідальність за виконання покладених на Головне управління (Управління) завдань.
Начальник має заступників, які призначаються і звільняються з посади в установленому Міністром порядку.
14. Начальник Головного управління (Управління):
1) розробляє та подає на затвердження у федеральне міністерство організаційно-штатну структуру Головного управління (Управління);
2) на підставі штатної структури, встановленої чисельності працівників та фонду оплати праці затверджує штатний розклад Головного управління (Управління) і контролює його виконання;
3) видає в межах своєї компетенції накази та розпорядження, організовує і контролює їх виконання;
4) розподіляє обов'язки між своїми заступниками;
5) призначає в установленому порядку на посаду та звільняє з посади працівників Головного управління (Управління) і структурних підрозділів (відділів), застосовує до них заходи заохочення та дисциплінарного стягнення;
6) затверджує положення про структурні підрозділи Головного управління (Управління), а також за дорученням Міністра статути підвідомчих федеральному міністерству установ, організацій, підприємств;
7) організовує підготовку пропозицій в установленому порядку до подання працівників Головного управління (Управління) про нагородження державними та відомчими нагородами, присвоєння почесних звань, присвоєння почесних звань Російської Федерації;
8) забезпечує в Головному управлінні (Управлінні) виконання законодавства про державну службу та працю, організовує і проводить заходи щодо добору, підготовки та підвищення кваліфікації кадрів;
9) визначає склад і порядок роботи оперативних нарад керівних працівників Головного управління (Управління);
10) у межах своїх повноважень створює резерв кадрів для заміщення посад в Головному управлінні (Управлінні);
11) забезпечує діловодство (і заходи щодо забезпечення режиму секретності) в Головному управлінні (Управлінні) відповідно до порядку, встановленого федеральним законодавством і правовими актами федерального міністерства;
12) виконує доручення Міністра про проведення організаційно-штатних заходів у Головному управлінні (Управлінні);
13) здійснює інші повноваження, що випливають із завдань і функцій, покладених на Головне управління (Управління).
15. У Головному управлінні (Управлінні) утворюється колегія у порядку та складі, що визначаються федеральним міністерством. Робота колегії здійснюється відповідно до положення і регламенту, затверджуваними начальником Головного управління (Управління).
16. При Головному управлінні (Управлінні) можуть створюватися і діяти консультативні органи, комісії, ради або робочі органи - кваліфікаційні, конкурсні комісії тощо, а також робочі групи і творчі колективи, своєю діяльністю сприяють реалізації завдань і функцій, покладених на Головне управління (Управління).
17. Фінансування Головного управління (Управління) здійснюється федеральним міністерством за рахунок коштів, які виділяються з федерального бюджету, і інших фінансових джерел, передбачених законодавством.
VIII. РЕОРГАНІЗАЦІЯ І ЛІКВІДАЦІЯ ГОЛОВНОГО УПРАВЛІННЯ
(УПРАВЛІННЯ)
18. Головне управління (Управління) може бути ліквідовано за рішенням Уряду РФ, федерального міністерства, суду.
Ліквідацію Головного управління (Управління) здійснює ліквідаційна комісія відповідно до затвердженого нею положенням про ліквідаційної комісії, створювана федеральним міністерством.
19. Головне управління (Управління) може бути реорганізовано за рішенням Уряду РФ, федерального міністерства.
Реорганізація і (або) ліквідація Головного управління (Управління) здійснюється в порядку, встановленому федеральним міністерством відповідно до чинного законодавства.
20. У разі реорганізації або ліквідації Головного управління (Управління) порядок передачі раніше покладених на Головне управління (Управління) функцій визначається федеральним міністерством.
Глава 3. СХЕМА ТИПОВОГО Положення про Федеральну службу
Ця схема Типового положення розроблено стосовно федеральній службі, що здійснює функції з контролю і нагляду, що знаходиться у віданні відповідного федерального міністерства.
У схемі містяться норми, що визначають основні принципи організації і діяльності федеральної служби і які є загальними для зазначеного виду федерального органу виконавчої влади. При визначенні функцій і повноважень, що виконуються федеральною службою у відповідній сфері діяльності, слід враховувати, по-перше, положення Указу N 649, Указу N 314 про розмежування повноважень між різними видами федеральних органів виконавчої влади, по-друге, норми федеральних законів та інших нормативних правових актів, що регламентують суспільні відносини у відповідній сфері діяльності, по-третє, рішення Урядової комісії з проведення адміністративної реформи в частині визначення надлишкових, дублюючих або вимагають зміни редакції (скорочення масштабів реалізації) функцій федеральних органів виконавчої влади, по-четверте, специфіку галузі, в якій відповідна федеральна служба здійснює державний контроль і нагляд.
Слід мати на увазі, що характерною особливістю відносин контролюючих органів і підконтрольних осіб є необов'язковість підпорядкованості їм останніх. Проте цей момент істотно впливає на обсяг контрольних повноважень органів виконавчої влади, спрямованих на об'єкти контролю. Під самим об'єктом контролю слід розуміти діяльність підконтрольних суб'єктів, її відповідність правилам і розпорядженням, які встановлені нормативними правовими актами та нормативними технічними документами.
При підготовці положення про конкретну федеральній службі необхідно враховувати також, що поняття "державний контроль" і "нагляд" не тотожні. Поняття державного контролю є більш широким, ніж поняття нагляду, і має притаманні тільки йому ознаки. Органи, що здійснюють державний контроль, організовують і проводять перевірку стану справ підконтрольного об'єкта не лише з точки зору законності, а й доцільність прийнятих рішень. Більш того, контрольні органи мають право втручатися в господарську, виробничу діяльність організації, застосовуючи заходи адміністративного примусу (див. гл. 23 КоАП РФ). Наглядова ж діяльність обмежена переважно перевіркою законності дій конкретного об'єкта нагляду і включає спостереження, перевірку дотримання певних норм, виявлення і припинення правопорушень, притягнення винних до адміністративної відповідальності.
З урахуванням сказаного була розроблена подана нижче схема Типового положення про федеральну службу.
I. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
1. Федеральна служба є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у дорученій сфері (області) діяльності.
2. Федеральна служба знаходиться у веденні відповідного федерального міністерства.
3. Федеральна служба у своїй діяльності керується Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, міжнародними договорами РФ у відповідній сфері (галузі) діяльності, указами і розпорядженнями Президента РФ, постановами і розпорядженнями Уряду РФ, нормативними правовими актами вищого органу державної влади, цим Положенням.
4. Федеральна служба здійснює свою діяльність безпосередньо та через свої територіальні органи, спільно з іншими органами державної влади, а також органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами та громадськими об'єднаннями.
5. Федеральна служба здійснює свою діяльність, керуючись принципами законності, федералізму, гласності, дотримання прав, свобод і законних інтересів громадян і юридичних осіб, компетенційні самостійності та функціональної спеціалізації.
6. Федеральна служба є юридичною особою, має повне та умовне найменування, емблему, печатки із зображенням Державного герба Російської Федерації і зі своїм найменуванням, відповідні печатки, штампи, рахунки в установах банків.
II. ОСНОВНІ ЦІЛІ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
7. Основними цілями федеральної служби у межах її компетенції є:
1) реалізація державної політики у встановленій сфері (області) діяльності;
2) здійснення у дорученій сфері (області) діяльності відповідно до законодавства РФ контрольної (наглядової), реєстраційної, ліцензійної та іншої дозвільної діяльності для забезпечення дотримання вимог нормативних правових актів та нормативно-технічних документів іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами , установами, російськими та іноземними громадянами та особами без громадянства;
3) забезпечення в установленому порядку вищестоящих та інших федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, зацікавлених юридичних і фізичних осіб інформацією з предметів діяльності федеральної служби;
4) сприяння розвитку міжрегіональної співпраці з питань, віднесених до предмета відання федеральної служби.
III. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
8. Відповідно до покладених на неї цілями федеральна служба здійснює такі функції:
1) здійснює у дорученій сфері (області) діяльності державний контроль і нагляд за виконанням підконтрольними (піднаглядними) об'єктами <*> правил, обов'язків чи вимог, встановлених нормативними правовими актами та нормативно-технічними документами;
--------------------------------
<*> Підконтрольними (піднаглядними) об'єктами є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, юридичні особи, російські та іноземні громадяни та особи без громадянства.
2) проводить облік та аналіз порушень правил, обов'язків чи вимог, встановлених нормативними правовими актами та нормативно-технічними документами, у дорученій сфері (області) діяльності;
3) здійснює реєстрацію фізичних або юридичних осіб і підприємців без утворення юридичної особи, об'єктів нерухомості, окремих видів угод, громадських організацій, включаючи політичні партії, відомчих нормативних актів і т.п.;
4) здійснює ліцензування окремих видів діяльності; сертифікацію та іншу дозвільну діяльність;
5) організовує формування та ведення федеральних інформаційних ресурсів у відповідній сфері (галузі) діяльності;
6) здійснює управління підвідомчими територіальними та іншими органами, організаціями, установами, підприємствами і забезпечує належну взаємодію між ними;
7) здійснює взаємодію в межах своєї компетенції з іншими федеральними органами державної влади;
8) організує або безпосередньо здійснює підготовку кадрів для забезпечення досягнення покладених на неї цілей;
9) організовує науково-дослідну роботу з предметів свого ведення;
10) бере участь в організації технічного, правового, наукового, інформаційного забезпечення дорученої сфери (області) діяльності.
9. Участь у межах своєї компетенції у здійсненні (виконанні) міжнародних договорів (документів), які набрали чинності для Російської Федерації.
10. Укладає міжвідомчі угоди про співробітництво у дорученій сфері (області) діяльності.
IV. ОСНОВНІ ПРАВА ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
11. Федеральна служба для реалізації своїх функцій має право:
1) брати участь у розробці концепцій, основних напрямків розвитку сфери (галузі) діяльності, планів заходів, що проводяться в межах своєї компетенції;
2) розробляти і вносити на розгляд вищестоящих органів виконавчої влади пропозиції з питань діяльності федеральної служби;
3) приймати індивідуальні правові акти на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів Президента РФ і Уряду РФ, нормативних правових актів федерального міністерства, здійснює координацію і контроль діяльності служби у межах своєї компетенції;
4) одержувати в установленому порядку від підконтрольних (піднаглядних) об'єктів бухгалтерські, технічні та інші дані, необхідні для виконання перевірок, ревізій, інспекцій і т.д.;
5) у межах своєї компетенції координувати діяльність відповідних органів виконавчої влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування;
6) застосовувати заходи адміністративного покарання відповідно до КоАП РФ і заходи адміністративного примусу у відповідності з чинним законодавством у разі виявлення в процесі здійснення державного контролю та нагляду порушень правил, обов'язків чи вимог, встановлених нормативними правовими актами та нормативно-технічними документами.
V. ОСНОВНІ ОБОВ'ЯЗКИ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
12. Федеральна служба зобов'язана:
1) своєчасно і якісно виконувати належать до її компетенції приписи нормативних правових актів і засновані на них доручення вищих федеральних органів виконавчої влади;
2) забезпечувати дотримання приписів нормативних правових актів та нормативно-технічних документів об'єктами їх контрольно-наглядової діяльності;
3) забезпечувати злагоджену і ефективну роботу підрозділів федеральної служби, її територіальних органів, що знаходяться у сфері (області) діяльності федеральної служби організацій, установ, підприємств;
4) розробляти за дорученням вищестоящих органів виконавчої влади або спільно з ними проекти нормативних правових актів та нормативно-технічних документів;
5) проводити у межах своєї компетенції контрольно-наглядові заходи за дотриманням підконтрольними (піднаглядними) об'єктами правил, обов'язків або вимог нормативних правових актів та нормативно-технічних документів;
6) здійснювати відповідно до законодавства РФ видачу, переоформлення, відновлення, призупинення та анулювання ліцензій на здійснення встановлених видів діяльності у дорученій сфері (області) діяльності, а також контроль за дотриманням ліцензіатами ліцензійних вимог і умов;
7) видавати, переоформлювати, призупиняти, відновлювати і анулювати в установленому порядку дозволи (сертифікати, свідоцтва) на придбання, зберігання, ввезення, вивезення та застосування різних об'єктів і здійснювати контроль (нагляд) за додержанням порядку та умов їх застосування, здійснювати іншу діяльність дозвільного характеру;
8) проводити акредитацію у дорученій сфері (області) діяльності;
9) здійснювати відповідно до законодавства РФ реєстрацію фізичних і юридичних осіб та їх об'єднань (організацій), об'єктів власності, прав і т.п. в межах своєї компетенції;
10) організовувати і проводити експертизи, розслідування, обстеження, дослідження, випробування та інші види оцінок у дорученій сфері (області) діяльності;
11) вести в межах своєї компетенції відповідні реєстри, регістри, класифікатори та кадастри;
12) надавати зацікавленим особам інформацію про свою діяльність.
VI. ВЗАЄМОДІЯ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ З ОРГАНАМИ
ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
13. Федеральна служба:
виконує доручення Президента РФ, Уряду РФ, вищого федерального міністерства;
взаємодіє в установленому порядку з палатами Федеральних Зборів, а також іншими органами державної влади Російської Федерації і посадовими особами.
14. У межах своєї компетенції федеральна служба взаємодіє з контрольно-наглядовими органами виконавчої влади суб'єктів РФ безпосередньо або через свої територіальні органи, у тому числі за допомогою:
укладення угод про співробітництво;
проведення спільно контрольних та наглядових заходів;
передачі частини повноважень при проведенні державного контролю та нагляду у дорученій сфері (області) діяльності;
забезпечення в межах своєї компетенції захисту інтересів суб'єктів РФ у вищих органах державної влади;
координації їх діяльності у дорученій сфері (області) діяльності;
проведення спільних науково-дослідних робіт у дорученій сфері (області) діяльності;
надання методичної і консультативної допомоги в організації та проведенні контрольних та наглядових заходів.
15. За предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів федеральна служба взаємодіє з органами виконавчої влади суб'єктів РФ у дорученій сфері (області) діяльності, виходячи з ч. 2 ст. 77 Конституції РФ про єдність системи виконавчої влади.
16. Федеральна служба організовує взаємодію своїх територіальних органів, підвідомчих організацій та установ з органами місцевого самоврядування, в тому числі щодо виконання останніми делегованих їм державних повноважень.
17. Федеральна служба для виконання поставлених перед нею цілей взаємодіє в порядку, встановленому законодавством РФ, з громадськими та іншими об'єднаннями, саморегулівними організаціями.
18. Федеральна служба вживає заходів з виконання судових рішень, звернених до неї.
VII. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОРГАНИ, ПІДВІДОМЧІ ОРГАНІЗАЦІЇ
І УСТАНОВИ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
19. Федеральна служба для здійснення своїх повноважень може створювати територіальні і міжтериторіальні органи за погодженням з Повноважним Представником Президента РФ у федеральному окрузі.
20. Порядок створення територіальних органів, підвідомчих організацій та установ визначається відповідним федеральним міністерством.
VIII. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
21. Федеральна служба несе встановлену законодавством та положенням про неї юридичну відповідальність:
за порушення російського законодавства;
за невиконання або неналежне виконання покладених на неї функцій і обов'язків, доручень вищестоящих органів виконавчої влади (Президента РФ);
за несвоєчасне і неправильне здійснення наданих прав і покладених обов'язків;
за помилки в прийнятих рішеннях і досконалих діях.
22. Керівник (директор) федеральної служби, його заступники, керівники підрозділів федеральної служби несуть дисциплінарну, адміністративну, кримінальну відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов'язків.
IX. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
23. Діяльність федеральної служби організується і направляється її керівником (директором), який призначається на посаду і звільняються з посади Кабінетом РФ.
24. Керівник (директор) федеральної служби має заступників, які призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом РФ.
25. Керівник (директор) федеральної служби:
1) видає в межах своєї компетенції накази та розпорядження, а також затверджує протоколи, подання та інші акти, які складаються за результатами перевірок, ревізій і т.п. підконтрольних (піднаглядних) об'єктів;
2) вживає заходів щодо забезпечення виконання співробітниками федеральної служби федеральних конституційних законів, федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ, постанов та розпоряджень Уряду РФ, нормативних правових актів та доручень вищого міністерства;
3) розподіляє обов'язки між своїми заступниками;
4) затверджує структуру і штатний розклад апарату федеральної служби у межах фонду оплати праці та штатної чисельності працівників;
5) затверджує положення про структурні підрозділи федеральної служби та кошторису витрат на їх утримання в межах коштів федерального бюджету, виділених на утримання федеральної служби;
6) встановлює процедури і регламенти діяльності у федеральній службі;
7) вносить до вищестояще міністерство проект положення про федеральну службу, пропозиції про граничну штатної чисельності федеральної служби і фонд оплати праці її працівників;
8) вносить в вищестояще міністерство пропозиції щодо формування федерального бюджету в частині фінансування федеральної служби;
9) вносить у вищестояще міністерство проекти нормативних правових актів, що відносяться до сфери (області) діяльності федеральної служби;
10) вносить на розгляд відповідного федерального міністерства проект щорічного плану та показників діяльності федеральної служби, а також звіт про їх виконання;
11) подає на розгляд відповідного федерального міністерства кандидатури заступників керівника федеральної служби, керівників територіальних органів федеральної служби;
12) вирішує відповідно до законодавства РФ питання, пов'язані з проходженням державної служби у федеральній службі;
13) здійснює інші повноваження, встановлені федеральними законами, іншими правовими актами.
26. У федеральній службі створюється колегія, до складу якої входять: керівник (директор) федеральної служби, його заступники, керівники територіальних органів федеральної служби, інші посадові особи федеральної служби, фахівці, вчені. Члени колегії затверджуються відповідним федеральним міністерством.
27. У федеральній службі можуть утворюватися наукові, науково-технічні та інші ради, комісії, експертні та робочі групи.
28. Державні службовці у федеральній службі заміщають посади, здійснюють права та обов'язки відповідно до штатного розкладу та регламентуючими документами.
X. РЕОРГАНІЗАЦІЯ І ЛІКВІДАЦІЯ ФЕДЕРАЛЬНОЇ СЛУЖБИ
29. Федеральна служба реорганізується і ліквідується в порядку, встановленому законодавством РФ.
30. У разі реорганізації і ліквідації федеральної служби порядок передачі та виконання раніше покладених функцій визначається Урядом РФ.
Глава 4. СХЕМА ТИПОВОГО ПОЛОЖЕННЯ ПРО ФЕДЕРАЛЬНОМУ АГЕНТСТВІ
I. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
1. Федеральне агентство є федеральним органом виконавчої влади, в межах своїх повноважень здійснює функції з надання державних послуг, управління державним майном та реалізації правозастосовних функцій у встановленій сфері діяльності, бере участь у виконанні доручених завдань у відповідності зі своїм статусом.
2. Федеральне агентство входить в єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації.
3. Федеральне агентство знаходиться у веденні федерального міністерства.
4. Федеральне агентство може мати територіальні органи, підвідомчі йому установи, підприємства, організації.
5. Федеральне агентство у своїй діяльності керується Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами, нормативними правовими актами Президента РФ, Уряду РФ, федеральних органів виконавчої влади, федерального міністерства, у веденні якого воно перебуває, Положенням про федеральний агентстві.
6. Федеральне агентство у межах своєї компетенції видає індивідуальні правові акти на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів і доручень Президента РФ, Голови Уряду РФ і федерального міністерства, здійснює координацію і контроль діяльності федерального агентства.
Федеральне агентство має право здійснювати нормативно-правове регулювання у встановленій сфері діяльності у випадках, встановлюваних указами Президента РФ і постановами Уряду РФ.
7. Федеральне агентство здійснює свою діяльність, керуючись принципами гласності, дотримання прав, свобод та інтересів громадян та їх об'єднань, партнерства, співпраці, законності.
8. Федеральне агентство здійснює свою діяльність безпосередньо, через свої територіальні органи та підвідомчі йому установи, підприємства, організації, а також у взаємодії з представниками Президента РФ у федеральних округах, федеральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування , суб'єктами підприємницької діяльності, некомерційними організаціями, громадськими та іншими об'єднаннями.
9. Федеральне агентство є юридичною особою, має повне і умовне (скорочене) найменування, емблему, печатку із зображенням Державного герба Російської Федерації і зі своїм найменуванням, відповідні печатки, штампи, рахунки у Федеральному казначействі і (або) кредитних організаціях.
II. ОСНОВНІ ЦІЛІ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА
10. Основними цілями федерального агентства в межах його компетенції є:
1) задоволення потреб у державні послуги;
2) управління та розпорядження в установленому порядку державним майном на території Російської Федерації і за кордоном;
3) забезпечення виконання рішень Президента РФ, Уряду РФ, федерального міністерства, у веденні якого воно знаходиться, про реалізацію державної політики у встановленій федеральному агентству сфері діяльності;
4) забезпечення в установленому порядку федерального міністерства, у веденні якого воно перебуває, та інших федеральних органів виконавчої влади, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування інформацією за встановленими йому предметів діяльності.
11. Інші цілі федерального агентства можуть бути встановлені чинним законодавством РФ, указами Президента РФ, постановами Уряду РФ, нормативними правовими актами федерального міністерства, у веденні якого знаходиться федеральне агентство.
III. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА <*>
--------------------------------
<*> У даний розділ включені типові функції федерального агентства, які можуть додатково розвиватися і конкретизуватися на рівні підфункцій. Наприклад, функція управління майном може конкретизуватися підфункції: приймає рішення, вживає заходів, розглядає питання, погоджує, пропонує, організовує і т.д. Функція надання державних послуг може розвиватися через підфункції: бере участь, консультує, реалізує, забезпечує, дає згоду, сприяє, інформує, готує, оформлює, видає і т.д.
12. Відповідно до покладених цілями федеральне агентство здійснює такі функції:
1) здійснює у встановленій сфері діяльності управління державним майном;
2) організовує роботу з надання державних послуг на умовах і в порядку, встановлених федеральним законодавством;
3) здійснює управління територіальними органами, підвідомчими йому установами, підприємствами, організаціями в порядку, встановленому федеральним міністерством, у веденні якого знаходиться федеральне агентство, і забезпечує їх належну взаємодію між собою;
4) представляє інтереси підвідомчих йому організацій, установ, підприємств в органах, що входять в єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації;
5) розробляє та вносить у федеральне міністерство, у веденні якого знаходиться федеральне агентство, пропозиції щодо підвищення ефективності управлени
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Книга
878.2кб. | скачати


Схожі роботи:
Адміністративна реформа в Росії
Адміністративна реформа
Адміністративна реформа Катерини II
Адміністративна реформа в Україні
Адміністративне право Адміністративна реформа
Адміністративна реформа в Російській Федерації
Сучасна політико-адміністративна еліта Росії
Земська реформа в Росії
Правова реформа в сучасній Росії 2
© Усі права захищені
написати до нас