Реферат
Тема: Адміністративна реформа в Російській Федерації
Челябінськ, 2009 р.
Зміст
Поняття, особливості, історичний та зарубіжний досвід адміністративних реформ
Реформи державного апарату в західних країнах
Напрями та етапи адміністративної реформи
Висновок
Список використаних джерел та літератури
Термін "адміністративна реформа" має кілька значень. У широкому сенсі слова під адміністративною реформою розуміється реорганізація системи державного управління, іноді ведуча навіть до зміни державного ладу. Так, адміністративні реформи Петра I привели не тільки до заміни системи органів державного управління, але і до формування на базі станово-монархічної держави імператорської Росії. У цілому можна вважати, що в Російській Федерації такого масштабу реформа була здійснена в 90-і роки минулого століття і в найближчому майбутньому мова може йти тільки про невеликі, непринципових зміни.
У вузькому сенсі слова адміністративна реформа - це реорганізація діяльності чиновництва, державних органів для підвищення ефективності їх роботи. Така реформа нам ще тільки належить.
Найбільш гострі проблеми розвитку виконавчої влади і в найзагальніших рисах заходи щодо її реформування і логіці їх здійснення намічалися в посланнях Президента РФ Федеральним Зборам починаючи з 1996 р. Проте поняття "адміністративна реформа" вживається лише в Посланні 2001 р. При цьому в якості основної поставлена завдання: "... переглянути не тільки і не стільки структуру і штати, але головним чином - функції органів влади". І тільки в Посланні Президента РФ 2002 р. говориться "... про необхідність адміністративної реформи" і визначаються основні напрями модернізації виконавчої влади зазначені вище в даний час поняттям "адміністративна реформа".
Зв'язок між реформою місцевого самоврядування та адміністративною реформою
Державне управління та місцеве самоврядування представляють дві сторони публічного управління вже в силу цього тісно взаємопов'язані. Обидві реформи об'єднує також і те, що вони спрямовані на підвищення ефективності роботи органів публічного управління. Робота апаратів державних і муніципальних органів однотипна і досвід ефективної роботи одних може бути корисний іншим. Більш того, успішна адміністративна реформа неможлива без сучасного місцевого самоврядування. Сутність реформи місцевого самоврядування в тому, щоб дати реальні можливості людям самим вирішувати місцеві питання.
Місцеве самоврядування безпосередньо залежить від економічної, політичної, ідеологічної системи в країні. Тому реформа місцевого управління в республіці здійсниться лише тоді, коли вона стане не лише складовою частиною, але серцевиною усіх інших проведених перетворень - політичних, економічних, земельних, судових, бюджетно-фінансових та інших.
Чому ми повинні розвиватися в напрямі більшої самостійності та відповідальності місцевого самоврядування? Звичайно, не тому, що так прийнято на Заході. Просто, з одного боку, в сучасних умовах ця система набагато ефективніша, практична, оскільки в більшій мірі дозволяє розкрити внутрішні резерви, потенціал, особливості місцевих співтовариств, краще забезпечити вирішення питань місцевого значення. З іншого боку, сучасні соціально-економічні процеси створюють передумови для розвитку самоврядування на новій основі: формується шар громадян, економічно незалежних від державного диктату, що володіють не тільки почуттям власної гідності, а й певними матеріальними можливостями, і в принципі здатних стати соціальною базою ефективного та самостійного муніципального освіти.
У кінцевому рахунку, належить створити систему місцевого самоврядування, де самі громадяни активно і відповідально вирішують місцеві питання. Наразі ж місцеве самоврядування носить скоріше дарований, іноді просто нав'язаний зверху характер, а не є власним завоюванням громадян. Активне сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації є пріоритетним напрямком діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації.
Чим більш динамічним є суспільство, тим важливіше значення цих реформ. Сьогодні, по суті, ми повинні говорити про постійну реорганізацію роботи державного апарату. Впровадження інновацій у діяльності чиновників має стати найважливішим критерієм оцінки їх ефективності. Однак це зробити досить непросто. Ринкові структури (фірми, корпорації), що знаходяться в умовах конкуренції, змушені в рамках природного відбору, "автоматично" створювати і впроваджувати нове в своїй роботі для того, щоб забезпечити своє виживання. Державні органи - монополісти у своїй галузі і тому механізм пошуку і впровадження ефективних інновацій може бути створений тільки зверху, з боку глави держави і його найближчого оточення. При цьому, зрозуміло, глава держави повинен виходити з інтересів населення, суспільства в цілому.
Росія - країна з багатими історичними традиціями, в тому числі в галузі державного будівництва. Найбільш помітними реформами у цій сфері були реформи Івана Грозного, Петра I, В.І. Леніна, І.В. Сталіна. Будівництво нової Росії в 90-хроків минулого століття було цілком порівнянними з вищевказаними перетвореннями.
Узагальнюючи історичний досвід реорганізації державного управління в нашій країні, можна відзначити такі особливості:
1. Перетворення ініціювалися першими особами держави, причому далеко не завжди їх ініціативи були відразу зрозумілі і підтримані суспільством.
2. Успішними (тобто доведеними до кінця) були тільки ті реформи, де опір чиновництва змін придушувалося жорстко і безкомпромісно, часто у формі репресій.
3. Як правило, перетворення не мали серйозної наукової основи і проводилися за натхненням, на основі інтуїції або простого здорового глузду.
4. Дуже рідко враховувалися національно-історичні особливості російського суспільства, частіше мало місце організаційне чи ідеологічне запозичення іноземного досвіду.
5. Практично не враховувався позитивний досвід, накопичений в рамках попередньої системи державного управління.
6. Навіть назріли і системні перетворення давалися дуже дорогою ціною, часто приводячи до смути або Громадянську війну.
7. Населення ніколи не залучалося ні до пошуку шляхів підвищення ефективності роботи держапарату, ні до реалізації та оцінці цих перетворень.
Таким чином, ми бачимо, що історичний досвід, "син помилок важких", вимагає від нас більш серйозно, уважно і відповідально підходити до характеристики і оцінки сучасної адміністративної реформи Росія як складне державне утворення вимагає до себе дбайливого, підкреслив Президент РФ В.В. Путін, професійного відношення.
Вступ цілого ряду країн в етап постіндустріального розвитку. Для нового етапу характерні більш висока динаміка соціально-економічних змін, широке впровадження у виробництво та інші сфери передових інформаційних технологій. Під впливом змін значно зросла кваліфікація середніх верств суспільства, скоротилася дистанція між соціальними групами і шарами. Радикально змінився контекст державної діяльності, характерними рисами якої статі: криза традиційної держави, приватизація державної власності, інтернаціоналізація економічного простору, небачені раніше процеси політичної та економічної інтеграції. Всі ці зміни викликали необхідність докорінного вдосконалення, перебудови існуючих систем державної служби.
Поряд з об'єктивним спрацював і суб'єктивний фактор - усвідомлення кризового стану державної служби керівниками, політичними діячами багатьох країн. Стали піддаватися критиці такі боку державної служби, як її надмірна бюрократизація, формалізм, орієнтація на процес, а не на кінцевий результат, ігнорування інтересів споживача, витратний характер, відчуження громадян від органів державного управління.
Все це змусило політиків піти на розробку і реалізацію програми реформування державної служби, її докорінної модернізації. Не зупиняючись на специфіці національних програм, доцільно проаналізувати принципи, які лягли в основу реформування державної служби в більшості розвинених країн. Таких принципів декілька.
Перш за все, це принцип демократизації державного управління та державної служби. На думку західних фахівців, для цього необхідно поставити державну службу у велику залежність від інтересів суспільства, забезпечивши її відкритість, широку інформованість, комунікабельність.
Другий принцип - це принцип розподілу повноважень щодо верти-калі, що означає встановлення нових, паритетних відносин між центральними, регіональними та місцевими органами управління, створення умов загальної зацікавленості в підвищенні ефективності державної служби.
Принцип орієнтації на клієнта. Інтереси клієнта, споживача продукції адміністративних служб мають стати головною турботою уряду, державних органів, держслужбовців. З цією метою планується впровадити в систему управління ринкові механізми (конкурентне середовище, оцінка ефективності з боку кінцевих споживачів державних послуг і т.д.); створити таку обстановку, яка змушувала б управлінців поставити обслуговування клієнтів на такий же рівень, як і в самих передових приватних компаніях
Четвертий принцип - принцип орієнтації на кінцевий результат. Колишня система державної служби була більше орієнтована на процес, ніж на результат. Тепер в основу оцінки діяльності всіх державних служб в США та інших країнах поставлений інший, у порівнянні з витратним, критерій - кінцевий результат. Якщо він не досягнутий, значить, той чи інший державний інститут стає банкрутом і підлягає скасуванню, реорганізації і т.д.
П'ятий принцип - принцип рентабельності. Принцип рентабельності знаходить своє вираження в економному витрачанні урядом державних коштів на свою власну діяльність. Це досягається різними шляхами, наприклад, шляхом скорочення штатів, раціоналізації управлінських процедур, передачі частини управлінських функцій приватним компаніям, підвищення вартості товарів та послуг, що надаються державним сектором, в тому числі державною службою і т.д.
Принцип простоти управління. Він викликаний до життя необхідністю підвищення рівня оперативності управління. А це, у свою чергу, вимагає спрощення управлінських структур, процедур вироблення та прийняття рішення, підвищення самостійності оперативних одиниць, відповідальності виконавців за реалізацію прийнятих директив.
Крім того, майже скрізь у світі уряди експериментують з ідеями нового державного менеджменту, що передбачає широке використання в державній службі методів роботи, що застосовуються у приватному секторі, Серед них, перш за все, слід відзначити методи стратегічного планування, бригадного характеру роботи в процесі прийняття рішення, оцінки якості виконання службових обов'язків, зменшення кількості рівнів керівництва, приведення заробітку службовців у відповідність з кількістю, якістю, складністю праці та ін
У результаті перетворень створюється якісно нова модель державної служби, яка йде на зміну раціональної моделі, створеної у багатьох країнах під впливом теорії раціональної бюрократії Макса Вебера. Якісними параметрами раціональної моделі державної служби є порядок, більш-менш досконала структура, певна стратегія, підготовлені кадри, цілеспрямоване управління. Нова модель, яку часто називають бихевиористской (поведінкової), характеризується якісно іншими параметрами, вираженими в таких категоріях, як творчість, новаторство, ефективність, емоційна атмосфера.
Процес реформування державної служби розрахований на порівняно тривалий період, тому позначені моделі державної служби управління, принаймні, на найближчу перспективу, будуть доповнювати один одного і представляти якийсь симбіоз раціональності й творчості.
Наші теоретики адміністративної реформи багато в чому повторили реформу кабінету Президента США, розпочату А. Гором у 1993 році. Після закінчення 30 років, ця реформа знайшла свій відгук у російському правовому документі, спрямованим на перетворення системи федеральної виконавчої влади в Російській Федерації. Це указ Президента РФ від 9 березня 2004 року "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади".
Однак метою даної роботи є не стільки дослідження вищевказаного документа, скільки розгляд указу Президента РФ з точки зору запозичення американського досвіду організації системи органів виконавчої влади. Структура виконавчої влади США відрізняється дивовижною стабільністю і в той же час здатна на саморозвиток і внутрішнє реформування з урахуванням змін у зовнішньому середовищі, готова відповісти на виклики сучасності.
Відповідно до американської моделі організації виконавчої влади, всі керівники провідних федеральних відомств. У цьому виражена президентська форма правління в США, яка означає, що президент сам формує кабінет, підбираючи міністрів, кандидати яких потім схвалює сенат. Федеральна структура виконавчої влади США складається з трьох державних органів;
адміністративний апарат Президента;
міністерства (департаменти);
"Незалежні" агентства.
Дана структура є досить ефективною і гнучкою Для вирішення проблем та реалізації державних програм. У цілому ° на відповідає принципу федералізму і президентської форми правління США.
Управління та служби адміністративного апарату президента безпосередньо підпорядковуються президенту, і він контролює їх діяльність. Частина цих управлінь безпосередньо пов'язана з функціонуванням адміністрації президента, найбільш значуще місце серед них займають раду з національної безпеки та адміністративно-бюджетне управління. Інші управління та служби включені в апарат президента для того, щоб підкріпити їх діяльність авторитетом президента і посилити їх роль у важливих областях, наприклад, в науці і технології, космосі і ін
Щодо міністерств, в Конституції США немає чіткого викладу функцій і структури виконавчої влади. Це дозволяє вносити у виконавчу структуру необхідні зміни і створювати нові міністерства в міру необхідності. Наприклад, в останній період збільшення міністерств у США йшов за рахунок створення державних структур, що відповідають за соціальні питання.
Важливу роль у виконанні виконавчих функцій грають "незалежні" агенції, які офіційно не входять в міністерства. Вони створюються Конгресом США для вирішення окремих питань, які стають актуальними і досить складними. Щоб їх можна було б вирішити лише одними законодавчими органами. Агентства можна розділити на дві групи.
У першу групу входять ті державні відомства, які занижуються регулюванням і їм даються певні права з контролю за окремими секторами економіки. Це, наприклад, федеральна резервна служба, федеральна комісія з торгівлі, агентство по малому бізнесі. Друга група агентств забезпечує спеціальні послуги як уряду, так і громадянам США - ЦРУ, Національний науковий фонд, агентство з управління персоналом і т.д.
Незалежні постійні агентства є об'єктом значною критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій в минулому були співробітниками приватних підприємств і, як кажуть критики більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, забезпечення захисту населення. У цій критиці є частка правди, але також очевидно. Що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони представляють.
Однак система державного управління не стоїть па місці: ведеться робота по поліпшенню структури державних органів та налагодженню більш ефективної взаємодії між ними. Головна мета цих зусиль полягає в тому, щоб зробити виконавчу владу в США більш ефективною, орієнтованої на потреби та інтереси громадян. Головна мета реформи в Росії - забезпечення ефективності державного управління в сучасних умовах, а основний метод - демократизація і професіоналізація цієї системи, зміна на практиці стилю, методів роботи апарату відповідно до принципів ефективного правової держави (законність, пріоритет прав особистості і т.п.). Особливо слід сказати про дві найважливіші умовах, без яких реформа буде приречена на імітацію чи хаотичні метання, причому навіть у тому випадку, якщо в російському суспільстві будуть зберігатися тенденції розвитку в бік вільного ринкового суспільства. Перша умова - наявність політичної волі, яка зводиться не тільки до щирого бажанням першої особи держави мати сучасний і ефективний держапарат, (втім, у нашій країні і це важливо!), А до реального і, бажано, усвідомленого інтересу правлячої політичної еліти в сьогоденні, дійсному вдосконалення державного управління в Росії. Тема: Адміністративна реформа в Російській Федерації
Челябінськ, 2009 р.
Зміст
Поняття, особливості, історичний та зарубіжний досвід адміністративних реформ
Реформи державного апарату в західних країнах
Напрями та етапи адміністративної реформи
Висновок
Список використаних джерел та літератури
Поняття, особливості, історичний та зарубіжний досвід адміністративних реформ
Все існуюче потребує оновлення, тим більше це стосується такої складної і динамічно розвивається сфери, як система державного управління. Відомо, що управляюча система не може бути менш складною, ніж керована система. Якщо суспільство (керована система) розвивається постійно, то так само динамічно має бути і державне управління (керуюча система).Термін "адміністративна реформа" має кілька значень. У широкому сенсі слова під адміністративною реформою розуміється реорганізація системи державного управління, іноді ведуча навіть до зміни державного ладу. Так, адміністративні реформи Петра I привели не тільки до заміни системи органів державного управління, але і до формування на базі станово-монархічної держави імператорської Росії. У цілому можна вважати, що в Російській Федерації такого масштабу реформа була здійснена в 90-і роки минулого століття і в найближчому майбутньому мова може йти тільки про невеликі, непринципових зміни.
У вузькому сенсі слова адміністративна реформа - це реорганізація діяльності чиновництва, державних органів для підвищення ефективності їх роботи. Така реформа нам ще тільки належить.
Найбільш гострі проблеми розвитку виконавчої влади і в найзагальніших рисах заходи щодо її реформування і логіці їх здійснення намічалися в посланнях Президента РФ Федеральним Зборам починаючи з 1996 р. Проте поняття "адміністративна реформа" вживається лише в Посланні 2001 р. При цьому в якості основної поставлена завдання: "... переглянути не тільки і не стільки структуру і штати, але головним чином - функції органів влади". І тільки в Посланні Президента РФ 2002 р. говориться "... про необхідність адміністративної реформи" і визначаються основні напрями модернізації виконавчої влади зазначені вище в даний час поняттям "адміністративна реформа".
Зв'язок між реформою місцевого самоврядування та адміністративною реформою
Державне управління та місцеве самоврядування представляють дві сторони публічного управління вже в силу цього тісно взаємопов'язані. Обидві реформи об'єднує також і те, що вони спрямовані на підвищення ефективності роботи органів публічного управління. Робота апаратів державних і муніципальних органів однотипна і досвід ефективної роботи одних може бути корисний іншим. Більш того, успішна адміністративна реформа неможлива без сучасного місцевого самоврядування. Сутність реформи місцевого самоврядування в тому, щоб дати реальні можливості людям самим вирішувати місцеві питання.
Місцеве самоврядування безпосередньо залежить від економічної, політичної, ідеологічної системи в країні. Тому реформа місцевого управління в республіці здійсниться лише тоді, коли вона стане не лише складовою частиною, але серцевиною усіх інших проведених перетворень - політичних, економічних, земельних, судових, бюджетно-фінансових та інших.
Чому ми повинні розвиватися в напрямі більшої самостійності та відповідальності місцевого самоврядування? Звичайно, не тому, що так прийнято на Заході. Просто, з одного боку, в сучасних умовах ця система набагато ефективніша, практична, оскільки в більшій мірі дозволяє розкрити внутрішні резерви, потенціал, особливості місцевих співтовариств, краще забезпечити вирішення питань місцевого значення. З іншого боку, сучасні соціально-економічні процеси створюють передумови для розвитку самоврядування на новій основі: формується шар громадян, економічно незалежних від державного диктату, що володіють не тільки почуттям власної гідності, а й певними матеріальними можливостями, і в принципі здатних стати соціальною базою ефективного та самостійного муніципального освіти.
У кінцевому рахунку, належить створити систему місцевого самоврядування, де самі громадяни активно і відповідально вирішують місцеві питання. Наразі ж місцеве самоврядування носить скоріше дарований, іноді просто нав'язаний зверху характер, а не є власним завоюванням громадян. Активне сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації є пріоритетним напрямком діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації.
Чим більш динамічним є суспільство, тим важливіше значення цих реформ. Сьогодні, по суті, ми повинні говорити про постійну реорганізацію роботи державного апарату. Впровадження інновацій у діяльності чиновників має стати найважливішим критерієм оцінки їх ефективності. Однак це зробити досить непросто. Ринкові структури (фірми, корпорації), що знаходяться в умовах конкуренції, змушені в рамках природного відбору, "автоматично" створювати і впроваджувати нове в своїй роботі для того, щоб забезпечити своє виживання. Державні органи - монополісти у своїй галузі і тому механізм пошуку і впровадження ефективних інновацій може бути створений тільки зверху, з боку глави держави і його найближчого оточення. При цьому, зрозуміло, глава держави повинен виходити з інтересів населення, суспільства в цілому.
Росія - країна з багатими історичними традиціями, в тому числі в галузі державного будівництва. Найбільш помітними реформами у цій сфері були реформи Івана Грозного, Петра I, В.І. Леніна, І.В. Сталіна. Будівництво нової Росії в 90-хроків минулого століття було цілком порівнянними з вищевказаними перетвореннями.
Узагальнюючи історичний досвід реорганізації державного управління в нашій країні, можна відзначити такі особливості:
1. Перетворення ініціювалися першими особами держави, причому далеко не завжди їх ініціативи були відразу зрозумілі і підтримані суспільством.
2. Успішними (тобто доведеними до кінця) були тільки ті реформи, де опір чиновництва змін придушувалося жорстко і безкомпромісно, часто у формі репресій.
3. Як правило, перетворення не мали серйозної наукової основи і проводилися за натхненням, на основі інтуїції або простого здорового глузду.
4. Дуже рідко враховувалися національно-історичні особливості російського суспільства, частіше мало місце організаційне чи ідеологічне запозичення іноземного досвіду.
5. Практично не враховувався позитивний досвід, накопичений в рамках попередньої системи державного управління.
6. Навіть назріли і системні перетворення давалися дуже дорогою ціною, часто приводячи до смути або Громадянську війну.
7. Населення ніколи не залучалося ні до пошуку шляхів підвищення ефективності роботи держапарату, ні до реалізації та оцінці цих перетворень.
Таким чином, ми бачимо, що історичний досвід, "син помилок важких", вимагає від нас більш серйозно, уважно і відповідально підходити до характеристики і оцінки сучасної адміністративної реформи Росія як складне державне утворення вимагає до себе дбайливого, підкреслив Президент РФ В.В. Путін, професійного відношення.
Реформи державного апарату в західних країнах
У чому сутність і принципи цих реформ? На межі 70-80 років у більшості західних країн була усвідомлена необхідність докорінної модернізації державної служби Необхідність модернізації була викликана наступними факторами.Вступ цілого ряду країн в етап постіндустріального розвитку. Для нового етапу характерні більш висока динаміка соціально-економічних змін, широке впровадження у виробництво та інші сфери передових інформаційних технологій. Під впливом змін значно зросла кваліфікація середніх верств суспільства, скоротилася дистанція між соціальними групами і шарами. Радикально змінився контекст державної діяльності, характерними рисами якої статі: криза традиційної держави, приватизація державної власності, інтернаціоналізація економічного простору, небачені раніше процеси політичної та економічної інтеграції. Всі ці зміни викликали необхідність докорінного вдосконалення, перебудови існуючих систем державної служби.
Поряд з об'єктивним спрацював і суб'єктивний фактор - усвідомлення кризового стану державної служби керівниками, політичними діячами багатьох країн. Стали піддаватися критиці такі боку державної служби, як її надмірна бюрократизація, формалізм, орієнтація на процес, а не на кінцевий результат, ігнорування інтересів споживача, витратний характер, відчуження громадян від органів державного управління.
Все це змусило політиків піти на розробку і реалізацію програми реформування державної служби, її докорінної модернізації. Не зупиняючись на специфіці національних програм, доцільно проаналізувати принципи, які лягли в основу реформування державної служби в більшості розвинених країн. Таких принципів декілька.
Перш за все, це принцип демократизації державного управління та державної служби. На думку західних фахівців, для цього необхідно поставити державну службу у велику залежність від інтересів суспільства, забезпечивши її відкритість, широку інформованість, комунікабельність.
Другий принцип - це принцип розподілу повноважень щодо верти-калі, що означає встановлення нових, паритетних відносин між центральними, регіональними та місцевими органами управління, створення умов загальної зацікавленості в підвищенні ефективності державної служби.
Принцип орієнтації на клієнта. Інтереси клієнта, споживача продукції адміністративних служб мають стати головною турботою уряду, державних органів, держслужбовців. З цією метою планується впровадити в систему управління ринкові механізми (конкурентне середовище, оцінка ефективності з боку кінцевих споживачів державних послуг і т.д.); створити таку обстановку, яка змушувала б управлінців поставити обслуговування клієнтів на такий же рівень, як і в самих передових приватних компаніях
Четвертий принцип - принцип орієнтації на кінцевий результат. Колишня система державної служби була більше орієнтована на процес, ніж на результат. Тепер в основу оцінки діяльності всіх державних служб в США та інших країнах поставлений інший, у порівнянні з витратним, критерій - кінцевий результат. Якщо він не досягнутий, значить, той чи інший державний інститут стає банкрутом і підлягає скасуванню, реорганізації і т.д.
П'ятий принцип - принцип рентабельності. Принцип рентабельності знаходить своє вираження в економному витрачанні урядом державних коштів на свою власну діяльність. Це досягається різними шляхами, наприклад, шляхом скорочення штатів, раціоналізації управлінських процедур, передачі частини управлінських функцій приватним компаніям, підвищення вартості товарів та послуг, що надаються державним сектором, в тому числі державною службою і т.д.
Принцип простоти управління. Він викликаний до життя необхідністю підвищення рівня оперативності управління. А це, у свою чергу, вимагає спрощення управлінських структур, процедур вироблення та прийняття рішення, підвищення самостійності оперативних одиниць, відповідальності виконавців за реалізацію прийнятих директив.
Крім того, майже скрізь у світі уряди експериментують з ідеями нового державного менеджменту, що передбачає широке використання в державній службі методів роботи, що застосовуються у приватному секторі, Серед них, перш за все, слід відзначити методи стратегічного планування, бригадного характеру роботи в процесі прийняття рішення, оцінки якості виконання службових обов'язків, зменшення кількості рівнів керівництва, приведення заробітку службовців у відповідність з кількістю, якістю, складністю праці та ін
У результаті перетворень створюється якісно нова модель державної служби, яка йде на зміну раціональної моделі, створеної у багатьох країнах під впливом теорії раціональної бюрократії Макса Вебера. Якісними параметрами раціональної моделі державної служби є порядок, більш-менш досконала структура, певна стратегія, підготовлені кадри, цілеспрямоване управління. Нова модель, яку часто називають бихевиористской (поведінкової), характеризується якісно іншими параметрами, вираженими в таких категоріях, як творчість, новаторство, ефективність, емоційна атмосфера.
Процес реформування державної служби розрахований на порівняно тривалий період, тому позначені моделі державної служби управління, принаймні, на найближчу перспективу, будуть доповнювати один одного і представляти якийсь симбіоз раціональності й творчості.
Наші теоретики адміністративної реформи багато в чому повторили реформу кабінету Президента США, розпочату А. Гором у 1993 році. Після закінчення 30 років, ця реформа знайшла свій відгук у російському правовому документі, спрямованим на перетворення системи федеральної виконавчої влади в Російській Федерації. Це указ Президента РФ від 9 березня 2004 року "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади".
Однак метою даної роботи є не стільки дослідження вищевказаного документа, скільки розгляд указу Президента РФ з точки зору запозичення американського досвіду організації системи органів виконавчої влади. Структура виконавчої влади США відрізняється дивовижною стабільністю і в той же час здатна на саморозвиток і внутрішнє реформування з урахуванням змін у зовнішньому середовищі, готова відповісти на виклики сучасності.
Відповідно до американської моделі організації виконавчої влади, всі керівники провідних федеральних відомств. У цьому виражена президентська форма правління в США, яка означає, що президент сам формує кабінет, підбираючи міністрів, кандидати яких потім схвалює сенат. Федеральна структура виконавчої влади США складається з трьох державних органів;
адміністративний апарат Президента;
міністерства (департаменти);
"Незалежні" агентства.
Дана структура є досить ефективною і гнучкою Для вирішення проблем та реалізації державних програм. У цілому ° на відповідає принципу федералізму і президентської форми правління США.
Управління та служби адміністративного апарату президента безпосередньо підпорядковуються президенту, і він контролює їх діяльність. Частина цих управлінь безпосередньо пов'язана з функціонуванням адміністрації президента, найбільш значуще місце серед них займають раду з національної безпеки та адміністративно-бюджетне управління. Інші управління та служби включені в апарат президента для того, щоб підкріпити їх діяльність авторитетом президента і посилити їх роль у важливих областях, наприклад, в науці і технології, космосі і ін
Щодо міністерств, в Конституції США немає чіткого викладу функцій і структури виконавчої влади. Це дозволяє вносити у виконавчу структуру необхідні зміни і створювати нові міністерства в міру необхідності. Наприклад, в останній період збільшення міністерств у США йшов за рахунок створення державних структур, що відповідають за соціальні питання.
Важливу роль у виконанні виконавчих функцій грають "незалежні" агенції, які офіційно не входять в міністерства. Вони створюються Конгресом США для вирішення окремих питань, які стають актуальними і досить складними. Щоб їх можна було б вирішити лише одними законодавчими органами. Агентства можна розділити на дві групи.
У першу групу входять ті державні відомства, які занижуються регулюванням і їм даються певні права з контролю за окремими секторами економіки. Це, наприклад, федеральна резервна служба, федеральна комісія з торгівлі, агентство по малому бізнесі. Друга група агентств забезпечує спеціальні послуги як уряду, так і громадянам США - ЦРУ, Національний науковий фонд, агентство з управління персоналом і т.д.
Незалежні постійні агентства є об'єктом значною критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій в минулому були співробітниками приватних підприємств і, як кажуть критики більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, забезпечення захисту населення. У цій критиці є частка правди, але також очевидно. Що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони представляють.
Друга умова успішної реформи - її відповідне матеріально-організаційне забезпечення. На практиці це означає створення організаційного механізму, наділеного відповідними ресурсами і повноваженнями з підготовки та проведення адміністративної реформи в країні. Взагалі-то реформа повинна мати цілий шлейф відповідних умов: правове, кадрове, політичне, інформаційне, соціальне, технічне, міжнародне забезпечення і т.д. Матеріально-організаційне забезпечення особливо згадується тут не тільки в силу її номінальною значущості, а й тому, що це одне з найвужчих місць у реорганізації державного управління.
У цілому можна виділити дві головні безпосередні причини адміністративної реформи в нашій країні:
1. Роль держави в сучасному суспільстві не тільки не слабшає, але й стає усе більш значимою. Суспільство розвивається, ускладнюються його зв'язки і відносини, однак необхідність організації та координації різних соціальних елементів і структур не зникає. Росія в цих умовах до кінця 90-х років минулого століття просто стала втрачати основні ознаки єдиної держави, деструктивні процеси розкладання державності при розвалі Радянського Союзу перекинулися і на Російську Федерацію.
2. Державний апарат Росії сьогодні малоефективний, він стає гальмом розвитку країни. Що, по суті, заважає нам вийти в число процвітаючих країн? Ми маємо прекрасний кадровий потенціал, наша система освіти залишається однією з найкращих у світі.
У нас величезні природні багатства - це природне конкурентну перевагу Росії. Ми як і раніше зберігаємо передові позиції в багатьох галузях науки і виробництва. Однак реалізувати ці можливості ми не можемо, в першу чергу через неефективне управління даним потенціалом з боку держави.
Які найважливіші особливості сучасної адміністративної реформи?
1. Можливість наукового підходу. Науковий, об'єктивний аналіз діяльності державного апарату, його ефективності вкрай важливий для нашої країни. Проте очевидна необхідність широкого використання сучасних досягнення адміністративної науки стикається з одного боку, з незнанням її можливостей (а іноді і її існування!), А, по-друге, з тим, що науковий аналіз державного управління не завжди вписується в інтереси політичної верхівки. Географії та фізики в цьому сенсі набагато простіше.
2. Відповідальність політичного керівництва за хід реформ. У сучасних умовах, коли Росія орієнтується на стандарти західної демократії, владні, регулюючі повноваження держави передбачають відповідне зростання вміння і відповідальності як політичних керівників, так і чиновництва в цілому.
3. Демократична спрямованість реформи. Для Росії ця проблема носить глобально - історичний характер. Вперше за всю тисячолітню історію російська держава реорганізується в ході чергової смути не як традиційна різновид монархічного чи тоталітарного режиму, а як дійсно демократична система, яка відповідає сучасним міжнародним вимогам у цій сфері. У Республіці Башкортостан цей поворот більш складний не тільки в силу досить яскраво виражених східних традицій, а й через те, що демократизація державного управління має здійснюватися паралельно з розвитком державності Республіки Башкортостан.
4. Організація роботи державного апарату на засадах раціональної бюрократії. Традиційно виділяють східну і західну (раціональну) бюрократію. Відомо, що публічної служби як такої в рамках східної моделі не існувало, а вся армія чиновників працювала не на забезпечення потреб громадян, а на захист інтересів центральної влади і своїх власних потреб. При цьому чиновники мали, з одного боку, можливостями для широкого свавілля, а з іншого - постійно піддавалися небезпеки репресій з боку свого суверена.
На відміну від східної, специфічними особливостями західної моделі держслужби можна було вважати її чіткість, оперативність, компетентність, субординацію, наступність, стабільність, політичний "нейтралітет", відносну дешевизну і безособовий характер управлінської діяльності. Раціональна бюрократія будувалася усвідомлено, як добре продуманий і збудований управлінський механізм для вирішення проблем державного управління. Одним з авторів концепції раціональної бюрократії був німецький соціолог М. Вебер.
Базові принципи раціональної бюрократії:
1. Чиновник повинен бути добре підготовлений, навчений, екіпірований для своєї діяльності.
2. Інструкції для чиновника повинні бути гранично чіткими, ясними, недвозначними, розумними та ефективними
3. Контроль за діяльністю чиновника повинен бути не тільки жорстким, але і здійснюватися за певними, чітко зафіксованим критеріям.
4. Чиновник повинен бути професійним фахівцем, що працює на довічної основі.
5. Обов'язковий політичний "нейтралітет" державного службовця.
Раціональна бюрократія, проголошуючи і забезпечуючи панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об'єктивності над людською упередженістю, за останнє століття довела свою дієздатність і ефективність у країнах Європи та Північної Америки.
Напрями та етапи адміністративної реформи
Якою має бути реформа державного управління в Росії? Перш за все, реформа повинна бути продуманою, цілісної (системної) та послідовною. Причому загальні, концептуальні засади її необхідно узгодити як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Продуманість означає розуміння всієї глибини і складності проблеми зміцнення державного управління та наявність реальної комплексної програми, що погоджує стратегічні завдання з конкретними кроками з їх здійснення. Системність передбачає не тільки облік всіх аспектів розвитку державних органів, а й включення його в загальну схему реформування російської державності. Методичність тут не стільки послідовність дій, скільки завзятість і наполегливість в їх здійсненні. За великим рахунком, усі нинішні проблеми державного управління цілком природні та очікувані для нас, тому потрібно просто послідовно, поступово і методично працювати з їх вирішення.Ця робота може будуватися за наступними напрямками.
1. Загальнополітичне напрям передбачає розвиток і зміцнення демократичних засад нашої держави. Державне управління - невід'ємна частина суспільства і якщо в цій системі, скажімо, будуть згортатися права, свободи людини, інші принципи демократії, то безглуздо навіть говорити про сучасну реформи цього інституту.
1.1 До числа головних завдань, пов'язаних з демократизацією державного управління, відносяться:
а) відпрацювання механізму взаємодії державних органів з партіями, громадськими об'єднаннями, засобами масової інформації, іншими інститутами громадянського суспільства, включаючи створення в рамках власної структури ефективно працюють служб із зв'язків з громадськістю;
б) підвищення відкритості, прозорості системи державної служби, її "чуйності" до потреб фаждан.
1.2 Перетворення державної служби в публічну, а громадян - у її клієнтів. Це передбачає поступову зміну самої системи взаємодій між державною службою і суспільством, а також панують у суспільстві ціннісних установок по відношенню до державного апарату.
1.3 Формування нових критеріїв ефективності роботи державного апарату, що враховують матеріально-економічні, соціальні та моральні аспекти державної служби.
1.4 Формування нового стилю відносин у системі державного управління, відповідного вимогам сучасної управлінської культури (менеджменту).
2. Законотворче напрямок. В останні роки на федеральному і на республіканському рівнях було прийнято чимало нормативних актів, що регламентують діяльність органів державного управління, прийнято низку нових законів про державну цивільну службу.
Проте створення достатньої правової бази державного управління далеко не завершене. Тут є кілька аспектів:
2.1 Завершити роботу по доповненню і конкретизації загальних законів Російської Федерації та Республіки Башкортостан про державну службу в цілому і про цивільну державну службу зокрема нормативними актами - не тільки президентськими указами, а й законами - наприклад, про службових розслідуваннях, адміністративних судах і т.д .
2.2 Завершити регламентацію муніципальної служби, забезпечивши при цьому не тільки її гарантії і самостійність, але і наступність з державною службою.
2.3 Прийняти та розпочати реалізацію концепції адміністративної реформи.
3. Організаційний напрям включає в себе:
3.1 Удосконалення організаційно-управлінської структури державної влади, що включає:
а) структуру і перелік посад у державних органах;
б) структуру самих органів державної служби. Мова йде не тільки про зміну їх повноважень, але і про скорочення або створення нових.
3.2 Створення органу управління державною службою та адміністративною реформою (федеральна служба з адміністративної реформи).
Сьогодні ми маємо парадоксальну ситуацію: суспільство вкрай потребує ефективної системи державного управління, багато що робиться в цій галузі, і в той же час немає по суті жодного органу, спеціально, професійно займається цим дуже складним, що не визнають дилетантських підходів, справою. Не випадково навіть у країнах з усталеною державною системою протягом десятиліть існують відповідні спеціальні відомства - комітети з адміністративної реформи, міністерства у справах державної служби та державного управління, комісії з вивчення ефективності держслужби і т.д.
Об'єктивна необхідність такого органу визначається принаймні двома особливими обставинами. По-перше, на Заході давно вже зрозуміли, що власне змінювати систему державного управління порівняно просто: вона жорстко централізована, ієрархічна, регламентована. Головна складність тут - визначити, якими методами, в якій послідовності і в якому напрямку ці зміни здійснювати, Потрібні професіонали, здатні розробити концепцію, стратегію і тактику перетворень. По-друге, державні органи, які, на відміну від комерційних організацій, що не мають прямих, об'єктивних і жорстких критеріїв ефективності своєї діяльності, не здатні самостійно не тільки розробити стратегію радикальних реформ, а й провести її.
Здається, що в Росії вже найближчим часом необхідно і можливо створення аналогічного органу, цілями якого будуть:
• аналіз системи державного управління та державної служби, оцінка їх ефективності з точки зору відповідності довгостроковим інтересам держави і суспільства;
• розробка та координація програм і проектів щодо упорядкування, здешевлення, оптимізації управлінської діяльності держави;
• підбір, оцінка, пересування і звільнення персоналу державних органів, в першу чергу державних службовців;
• розробка і реалізація антикорупційних програм, програм, спрямованих на підвищення іміджу державних органів в очах населення і т.д.
Специфіка цієї служби, зокрема, полягає в поєднанні науково-аналітичних і виконавських функцій, що робить її в цьому сенсі схожою на науково-виробничі об'єднання в промисловості. Переважно формування такого органу на міжвідомчій основі, тобто за участю Державної Думи, Президента, Уряду Росії. Тільки тоді він зможе одержати вкрай важливі тут повноваження аналітичного та виконавчого органу, а також необхідну незалежність від відомств і гілок влади. Аналогічну структуру повинні вибудувати і суб'єкти РФ, оскільки вони самі формують свої органи державного управління і визначають особливості організації місцевого самоврядування у своїх регіонах.
4. Розвиток кадрового потенціалу державного управління.
4.1 Ввести перехідний період (3-5 років), протягом якого всі державні службовці (крім молодших державних посад) могли б отримати відповідну освіту.
4.2 Сміливіше використовувати позитивний досвід роботи з кадрами, особливо у прийомі громадян на державну службу (рівність, гласність, конкурсний відбір), і при атестації держслужбовців (сучасні технології оцінки, об'єктивність і постійне прагнення до вдосконалення).
4.3 Атестацію держслужбовців проводити частіше (раз на 1-2 роки) і націлити її не тільки на оцінку відповідності держслужбовців займаним посадам, але й на підвищення держслужби в цілому, пошук резервів і нових можливостей.
4.4 Контингент студентів та слухачів за спеціальністю державне і муніципальне управління має бути більш тісно пов'язаний із замовником.
4.5 Дуже важливо не тільки розширити число спеціалізацій за державним і муніципальному управлінню, а й забезпечити їх більш глибокий характер. Підготовка державного службовця для роботи в міністерстві фінансів повинна серйозно відрізнятися від підготовки інспектора управління народної освіти в міській адміністрації.
4.5 Сформувати (або відновити) систему підвищення кваліфікацій державних службовців на місцях.
5. Морально-етичне спрямування сьогодні є, на наш погляд, надзвичайно актуальним. Необхідна розробка програми з підвищення престижу державних органів, що включає:
5.1. Боротьбу з корупцією і зловживаннями (від комітетів з етики до декларацій про доходи);
5.2. Формування нового іміджу держслужбовця (чесність, демократичність, професіоналізм, відкритість);
5.3. Наповнення реальним змістом прав і гарантій державних службовців.
5.4. Розробка і прийняття етичного кодексу цивільних державних службовців Республіки Башкортостан. Можливо і введення присяги, як це було в дорадянської Росії.
6. Інформаційно-аналітичне напрям передбачає:
6.1 Розробка та підготовка комплексних довгострокових стратегічних перетворень, що відображають і забезпечують еволюцію Росії, в тому числі і її державного апарату.
6.2 Ведення та публікацію розгорнутого статистичного обліку державного апарату;
6.3 Організацію широкої наукової діяльності в даній сфері - від соціологічного моніторингу держслужби до компаративістських досліджень.
6.4 Створення Реєстру державних службовців Республіки Башкортостан.
6.5 Широке використання міжнародного та історичного досвіду, а також досвіду організації державної служби в суб'єктах Російської Федерації. Для фахівців у галузі державної служби інтерес може представляти: кар'єрна система проходження державної служби; система стимулювання службовців; організація підвищення кваліфікації державних. службовців, їх стажування, самостійної роботи з підвищення свого професійного рівня та багато іншого.
7. "Менеджерське" напрямок, що включає в першу чергу впровадження нових управлінських технологій (прийняття рішень, мотивація та контроль персоналу, управління конфліктами, ділове спілкування, стратегічне планування і т.д.), нових критеріїв ефективності державного управління.
Перший досвід адміністративної реформи в сучасній Росії. У грудні 1991р. було створено Головне управління з підготовки кадрів для державної служби при Уряді РФ (Роскадри), пізніше воно стало підкорятися Президентові РФ.
Роскадри повинні були вирішувати такі завдання: S підготовка концепцій формування системи органів державного управління та структур окремих державних органів;
S вироблення критеріїв і методик створення нових органів державного управління та визначення необхідної штатної чисельності апарату;
S створення системи підбору кадрів для органів державного управління, їх підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації.
Однак фактично функції цього державного органу звелися до питань вироблення кадрової політики на державній службі. Крім того, в 1994 р. даний орган був скасований, а його функції передані різним структурним підрозділам Адміністрації Президента РФ. Так завершилася перша реальна спроба приступити до проведення адміністративної реформи.
У 1997 р. була утворена Комісія з державного будівництва, під егідою якої була розроблена Концепція адміністративної реформи. Тільки з вересня 1996 р. по травень 1997 р. було підготовлено 12 варіантів Концепції адміністративної реформи. У Концепції в якості основних позначалися наступні проблеми: S громадянин і влада; S виконавча влада: нові функції; S проблеми державної служби; S корупція в системі управління.
Метою реформи державної служби оголошувалося створення не "государевої", а публічної державної служби, яка "відповідала б критеріям ефективності, професіоналізму та відповідності потребам несформованого 1ражданского суспільства". Однак поставлена в президентському Посланні 1998 завдання реформування виконавчої влади і державної служби в цілому так і залишилася невиконаною.
По суті в Росії адміністративна реформа розпочалася з обрання В.В. Путіна Президентом РФ. Уже на рубежі 1999-2000 років розробка Концепції реформи державного управління РФ в Центрі стратегічних розробок (Центр Г. Грефа) фігурувала в якості складової частини передвиборчої програми В.В. Путіна. На початку 2000 р.
Центр підготував Концепцію державного будівництва, яка увібрала в себе основні ідеї Концепції адміністративної реформи 1998
Але, як і у випадку з Концепцією адміністративної реформи 1998 р., можна з жалем констатувати, що Концепція реформи державного управління РФ 2000 р. в основній своїй частині не була реалізована в силу різних причин.
Надалі адміністративна реформа здійснювалася в наступних сферах:
1. Зміцнення вертикалі влади в державі - створення федеральних округів, реорганізація Ради Федерації, приведення нормативних актів суб'єктів РФ у відповідність з федеральним законодавством, введення нового порядку обрання голів суб'єктів Російської Федерації тощо, В цілому ця задача була вирішена, тим більше, що для Росії вона історично проста.
2. Реформа державної служби в Росії. У 2001 році в рамках президентської адміністрації були сформовані дві спеціальні робочі групи, одна з яких (Комісія з реформи уряду) очолювалася прем'єром Михайлом Касьяновим, а інша - заступником керівника адміністрації президента РФ Дмитром Медведєвим. Початковою завданням першої і другої груп було вироблення відповідно законодавчих і організаційних пропозицій з реформування системи держслужби, а також плану по практичному здійсненню цих заходів; У січні 2002 р. Президентом була затверджена "Концепція реформи державної служби в Російській Федерації". На основі Концепції в листопаді 2002 р. була затверджена Федеральна Програма "Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки)". І Концепція, і Програма виділяють як найважливішої проблеми відсутність цілісної та комплексної системи правового забезпечення державної служби в РФ. У рамках цього напряму були прийняті закони "Про систему державної служби РФ" від 27 травня 2003 р. та "Про цивільну державну службу РФ" від 27 липня 2004 року, В даний час ведеться підготовка низки нових нормативних актів по державній службі.
3. Реформа органів виконавчої влади. У березні 2004 року був підписаний Указ Президента РФ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади". Указ кардинально змінив систему органів виконавчої влади в Росії і зовсім по-іншому вибудував колишню структуру Уряду РФ.
Аналізуючи Указ Президента РФ, можна виділити кілька нових положень, що стосуються системи федеральних органів виконавчої влади:
1. Систему федеральних виконавчих органів утворюють три види державних органів: федеральні міністерства, федеральні служби, федеральні агентства.
2. Нова структура уряду побудована за функціональним принципом:
федеральні міністерства тільки визначають державну політику і здійснюють нормативно-правове регулювання у ввіреній їм сфері;
федеральні служби здійснюють функції по контролю і нагляду у встановленій сфері діяльності, а також деякі спеціальні функції у сфері оборони, державної безпеки тощо;
федеральні агентства надають державні послуги, здійснюють управління державним майном, виконують правозастосовні функції.
3. Чітко визначені органи виконавчої влади, керівництво якими здійснює Президент РФ, і органи виконавчої влади, очолювані безпосередньо Урядом РФ. Відповідно повноваження і функції виконавчих органів для першої групи визначаються указами Президента, а для другої - постановами Уряду.
4. Одне з цікавих нововведень полягає в тому, що федеральні служби й агентства знаходяться у віданні федеральних міністерств. Міністерства здійснюють координацію та контроль підвідомчих федеральних служб і федеральних агентств.
Указ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади", прийнятий напередодні виборів Президента Російської Федерації і істотно змінив структуру федеральних органів виконавчої влади, викликав бурхливий суспільний резонанс. Поряд з позитивними оцінками була висловлена критика на адресу прийнятої системи виконавчих органів державної влади.
Дійсно, при всій актуальності запропонованих змін, на мій погляд, закріплена в указі реорганізація виконавчих органів не позбавлена деяких недоліків:
1. Федеральні органи виконавчої влади фактично поділені на дві групи: підкоряються Президенту і знаходяться в підпорядкуванні Уряду. Не зовсім зрозумілі такий поділ цих груп, ступінь їх відповідальності, характер взаємодії, ведучі, по-моєму, до утворення двох відносно самостійних структурних систем виконавчої влади: президентської і урядової.
2. У новій структурі уряду функції нагляду і контролю віддані федеральним службам. Разом з тим до повноважень федеральних міністерств відноситься, серед іншого, контроль діяльності знаходяться в їхньому віданні служб. Таким чином, виникає явне протиріччя: федеральні служби, які здійснюють нагляд і контроль в певній сфері діяльності, у тому числі і за чиновниками міністерства, самі знаходяться в підпорядкуванні цього міністерства.
Система державного управління в Росії на рівні центру і в суб'єктах федерації по суті єдина, тому реформа центру обов'язково повинна припускати відповідні зміни в органах державного управління суб'єктів федерації.
У 2003 році Указом Президента РФ створюється урядова Комісія з адміністративної реформи. Вона є координаційним органом Уряду РФ для забезпечення реалізації пріоритетних напрямів адміністративної реформи. На Комісію покладено попередній розгляд проектів федеральних законів, інших нормативних правових актів та пропозицій з питань виключення дублювання функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади, організаційного поділу функцій, що стосуються регулювання економічної діяльності, нагляду і контролю, управління державним майном та надання державними організаціями послуг громадянам та юридичним особам та ін
З метою вдосконалення державного управління, оптимізації структури та упорядкування функцій федеральних органів виконавчої влади у 2004 р. утворена Комісія при Президентові РФ з питань вдосконалення державного управління, яка є постійно діючим консультативним органом. При Комісії утворено три міжвідомчих робочих групи з основних питань адміністративної реформи: реформування державної служби та структура федеральних органів виконавчої влади та ін Комісія здійснює координацію діяльності дорадчих та консультативних органів при Президентові РФ, а також координаційних і дорадчих органів, утворених Урядом РФ, з питань вдосконалення державного управління.
Відповідно до рішення Урядової комісії з проведення адміністративної реформи Мінекономрозвитку Росії вніс в Уряд Російської Федерації доопрацьовані проекти Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках і 1'Лана заходів з проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках.
Узгоджені проекти були внесені до Уряду Російської Фе дераціі і в цілому схвалено на засіданні Урядової комісії з проведення адміністративної реформи в серпні 2005 р. Офіційна концепція проведення адміністративної реформи була схвалена розпорядженням Уряду Російської Федерації від 25 жовтня 2005 р. № 1789-р.
Цілями адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках є:
S підвищення якості та доступності державних послуг; S зниження витрат бізнесу, що виникають у зв'язку з державним регулюванням економіки;
S підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.
Для досягнення цих цілей необхідне рішення наступних завдань: J впровадження в органах виконавчої влади принципів і механізмів управління за результатами;
розробка та впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади;
оптимізація функцій органів виконавчої влади та запровадження особливих механізмів регулювання у коррупціогаго небезпечних сферах діяльності органів виконавчої влади;
S підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади і громадянського суспільства, а також підвищення прозорості та відкритості діяльності органів виконавчої влади;
S модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади;
S формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного та кадрового забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.
Відповідно до цілей адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках як індикаторів їх досягнення пропонується використовувати наступні:
S оцінка громадянами діяльності органів виконавчої влади з надання державних послуг;
S рівень витрат бізнесу на подолання адміністративних бар'єрів, пов'язаних з державних регулюванням економіки;
S місце Росії в міжнародних рейтингах за якістю державного управління.
Основні проблеми сучасної адміністративної реформи. Здавалося б, навіть цей далеко не повний перелік дій керівництва країни говорить про активні та дієві заходи в рамках вдосконалення діяльності державного апарату. Однак управлінський аналіз як прийнятих у цій галузі правових актів, так і організація їх підготовки та реалізації показує, що ця робота недостатньо ефективна.
Принаймні, можна виділити три найбільших прорахунку в здійсненні адміністративної реформи. Перший полягає в тому, що такого роду складні, системні і глибокі перетворення можна реалізувати тільки на професійній основі. Так, для того, щоб провести серйозну реорганізацію свого підприємства, керівник запрошує фахівців - управлінських консультантів. Тим більше це стосується набагато більш складної системи державного управління. Проте в Росії до цих пір немає державного органу, який би професійно оцінював ефективність державного та муніципального управління і відповідно готував його перетворення. Комісійний підхід, який практикується у нас в даний час, не дозволяє професійно і відповідально вирішувати ці проблеми. Численні і в принципі безвідповідальні комісії це досить наочно демонструють.
По-друге, серйозна реформа державного управління - це тривалий, багатоплановий і послідовний процес, який просто неможливий без системного та концептуального супроводу. Поки всі дії в цій області носять еклектичний і погано скоординований характер. Відсутність системності і концептуальної основи перетворень часто призводить тільки до дезорганізації держапарату, до організаційної і кадрової нестабільності державних структур. Управлінський аналіз показує, що давно вже вкрай необхідна концепція і відповідна стратегія проведення адміністративної реформи в Росії, які визначили б основні напрямки, пріоритети, механізм та послідовність вдосконалення системи виконавчих органів зокрема, і всієї системи державного управління в цілому, включаючи не тільки регіональний рівень державної влади, а й місцеве самоврядування.
Третій прорахунок полягає у змістовній націленості реформи. Потрібно мати на увазі, що реальна реформа роботи державного апарату не може зводитися тільки до організаційних або процедурних перетворенням, необхідний комплекс заходів по коректуванню статусу та умов діяльності держслужбовця. Сенс реформи - створення таких організаційних, мотиваційних економічних, моральних умов, такої корпоративної культури, які об'єктивно змушували б чиновника служити з максимальною віддачею, чесно і творчо. Тільки такі заходи можуть радикально змінити ставлення чиновників до своєї роботи, змінити якісні характеристики державних службовців справитися з корупцією і т.д. Це вже чисто управлінська задача, яка, до речі, цілком успішно вирішена на Заході і без серйозних проблем могла б бути здійснена у нас. Проте ідеологи нашої адміністративної реформи, очевидно, в силу відсутності достатньої управлінської компетентності, в принципі не ставлять за мету перетворень системна зміна умов діяльності чиновника для підвищення ефективності його діяльності.
Таким чином, адміністративна реформа в Росії робить поки тільки перші кроки.
2. Халіков, М.І. Система державного та муніципального управління.
Навчальний посібник. - 2-е вид. перераб. і доп. - Уфа: РІО Багсі, 2005. - 310 с.
3. Виханский О.С. Менеджмент: Підручник / О.С. Виханский, А.І. Наумов. - М.: Гардаріки, 1999. - 528 с.
4. Шипунов В.Г. Основи управлінської діяльності / В.Г. Шипунов. - М.: Вища школа, 2004. - 294 с.
5. Громадян В.Д. Теорія управління: Навчальний посібник / В.Д. Громадян - М: Гардаріки, 2004. - 418 с.
6. Ігнатов В.Г. Основи теорії державного управління: Курс лекцій. - Ростов н / Д, - С.238.
Роскадри повинні були вирішувати такі завдання: S підготовка концепцій формування системи органів державного управління та структур окремих державних органів;
S вироблення критеріїв і методик створення нових органів державного управління та визначення необхідної штатної чисельності апарату;
S створення системи підбору кадрів для органів державного управління, їх підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації.
Однак фактично функції цього державного органу звелися до питань вироблення кадрової політики на державній службі. Крім того, в 1994 р. даний орган був скасований, а його функції передані різним структурним підрозділам Адміністрації Президента РФ. Так завершилася перша реальна спроба приступити до проведення адміністративної реформи.
У 1997 р. була утворена Комісія з державного будівництва, під егідою якої була розроблена Концепція адміністративної реформи. Тільки з вересня 1996 р. по травень 1997 р. було підготовлено 12 варіантів Концепції адміністративної реформи. У Концепції в якості основних позначалися наступні проблеми: S громадянин і влада; S виконавча влада: нові функції; S проблеми державної служби; S корупція в системі управління.
Метою реформи державної служби оголошувалося створення не "государевої", а публічної державної служби, яка "відповідала б критеріям ефективності, професіоналізму та відповідності потребам несформованого 1ражданского суспільства". Однак поставлена в президентському Посланні 1998 завдання реформування виконавчої влади і державної служби в цілому так і залишилася невиконаною.
По суті в Росії адміністративна реформа розпочалася з обрання В.В. Путіна Президентом РФ. Уже на рубежі 1999-2000 років розробка Концепції реформи державного управління РФ в Центрі стратегічних розробок (Центр Г. Грефа) фігурувала в якості складової частини передвиборчої програми В.В. Путіна. На початку 2000 р.
Центр підготував Концепцію державного будівництва, яка увібрала в себе основні ідеї Концепції адміністративної реформи 1998
Але, як і у випадку з Концепцією адміністративної реформи 1998 р., можна з жалем констатувати, що Концепція реформи державного управління РФ 2000 р. в основній своїй частині не була реалізована в силу різних причин.
Надалі адміністративна реформа здійснювалася в наступних сферах:
1. Зміцнення вертикалі влади в державі - створення федеральних округів, реорганізація Ради Федерації, приведення нормативних актів суб'єктів РФ у відповідність з федеральним законодавством, введення нового порядку обрання голів суб'єктів Російської Федерації тощо, В цілому ця задача була вирішена, тим більше, що для Росії вона історично проста.
2. Реформа державної служби в Росії. У 2001 році в рамках президентської адміністрації були сформовані дві спеціальні робочі групи, одна з яких (Комісія з реформи уряду) очолювалася прем'єром Михайлом Касьяновим, а інша - заступником керівника адміністрації президента РФ Дмитром Медведєвим. Початковою завданням першої і другої груп було вироблення відповідно законодавчих і організаційних пропозицій з реформування системи держслужби, а також плану по практичному здійсненню цих заходів; У січні 2002 р. Президентом була затверджена "Концепція реформи державної служби в Російській Федерації". На основі Концепції в листопаді 2002 р. була затверджена Федеральна Програма "Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки)". І Концепція, і Програма виділяють як найважливішої проблеми відсутність цілісної та комплексної системи правового забезпечення державної служби в РФ. У рамках цього напряму були прийняті закони "Про систему державної служби РФ" від 27 травня 2003 р. та "Про цивільну державну службу РФ" від 27 липня 2004 року, В даний час ведеться підготовка низки нових нормативних актів по державній службі.
3. Реформа органів виконавчої влади. У березні 2004 року був підписаний Указ Президента РФ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади". Указ кардинально змінив систему органів виконавчої влади в Росії і зовсім по-іншому вибудував колишню структуру Уряду РФ.
Аналізуючи Указ Президента РФ, можна виділити кілька нових положень, що стосуються системи федеральних органів виконавчої влади:
1. Систему федеральних виконавчих органів утворюють три види державних органів: федеральні міністерства, федеральні служби, федеральні агентства.
2. Нова структура уряду побудована за функціональним принципом:
федеральні міністерства тільки визначають державну політику і здійснюють нормативно-правове регулювання у ввіреній їм сфері;
федеральні служби здійснюють функції по контролю і нагляду у встановленій сфері діяльності, а також деякі спеціальні функції у сфері оборони, державної безпеки тощо;
федеральні агентства надають державні послуги, здійснюють управління державним майном, виконують правозастосовні функції.
3. Чітко визначені органи виконавчої влади, керівництво якими здійснює Президент РФ, і органи виконавчої влади, очолювані безпосередньо Урядом РФ. Відповідно повноваження і функції виконавчих органів для першої групи визначаються указами Президента, а для другої - постановами Уряду.
4. Одне з цікавих нововведень полягає в тому, що федеральні служби й агентства знаходяться у віданні федеральних міністерств. Міністерства здійснюють координацію та контроль підвідомчих федеральних служб і федеральних агентств.
Указ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади", прийнятий напередодні виборів Президента Російської Федерації і істотно змінив структуру федеральних органів виконавчої влади, викликав бурхливий суспільний резонанс. Поряд з позитивними оцінками була висловлена критика на адресу прийнятої системи виконавчих органів державної влади.
Дійсно, при всій актуальності запропонованих змін, на мій погляд, закріплена в указі реорганізація виконавчих органів не позбавлена деяких недоліків:
1. Федеральні органи виконавчої влади фактично поділені на дві групи: підкоряються Президенту і знаходяться в підпорядкуванні Уряду. Не зовсім зрозумілі такий поділ цих груп, ступінь їх відповідальності, характер взаємодії, ведучі, по-моєму, до утворення двох відносно самостійних структурних систем виконавчої влади: президентської і урядової.
2. У новій структурі уряду функції нагляду і контролю віддані федеральним службам. Разом з тим до повноважень федеральних міністерств відноситься, серед іншого, контроль діяльності знаходяться в їхньому віданні служб. Таким чином, виникає явне протиріччя: федеральні служби, які здійснюють нагляд і контроль в певній сфері діяльності, у тому числі і за чиновниками міністерства, самі знаходяться в підпорядкуванні цього міністерства.
Система державного управління в Росії на рівні центру і в суб'єктах федерації по суті єдина, тому реформа центру обов'язково повинна припускати відповідні зміни в органах державного управління суб'єктів федерації.
У 2003 році Указом Президента РФ створюється урядова Комісія з адміністративної реформи. Вона є координаційним органом Уряду РФ для забезпечення реалізації пріоритетних напрямів адміністративної реформи. На Комісію покладено попередній розгляд проектів федеральних законів, інших нормативних правових актів та пропозицій з питань виключення дублювання функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади, організаційного поділу функцій, що стосуються регулювання економічної діяльності, нагляду і контролю, управління державним майном та надання державними організаціями послуг громадянам та юридичним особам та ін
З метою вдосконалення державного управління, оптимізації структури та упорядкування функцій федеральних органів виконавчої влади у 2004 р. утворена Комісія при Президентові РФ з питань вдосконалення державного управління, яка є постійно діючим консультативним органом. При Комісії утворено три міжвідомчих робочих групи з основних питань адміністративної реформи: реформування державної служби та структура федеральних органів виконавчої влади та ін Комісія здійснює координацію діяльності дорадчих та консультативних органів при Президентові РФ, а також координаційних і дорадчих органів, утворених Урядом РФ, з питань вдосконалення державного управління.
Відповідно до рішення Урядової комісії з проведення адміністративної реформи Мінекономрозвитку Росії вніс в Уряд Російської Федерації доопрацьовані проекти Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках і 1'Лана заходів з проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках.
Узгоджені проекти були внесені до Уряду Російської Фе дераціі і в цілому схвалено на засіданні Урядової комісії з проведення адміністративної реформи в серпні 2005 р. Офіційна концепція проведення адміністративної реформи була схвалена розпорядженням Уряду Російської Федерації від 25 жовтня 2005 р. № 1789-р.
Цілями адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках є:
S підвищення якості та доступності державних послуг; S зниження витрат бізнесу, що виникають у зв'язку з державним регулюванням економіки;
S підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.
Для досягнення цих цілей необхідне рішення наступних завдань: J впровадження в органах виконавчої влади принципів і механізмів управління за результатами;
розробка та впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади;
оптимізація функцій органів виконавчої влади та запровадження особливих механізмів регулювання у коррупціогаго небезпечних сферах діяльності органів виконавчої влади;
S підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади і громадянського суспільства, а також підвищення прозорості та відкритості діяльності органів виконавчої влади;
S модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади;
S формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного та кадрового забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.
Висновок
Основні заходи адміністративної реформи повинні бути реалізовані в 2006-2008 роках.Відповідно до цілей адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006-2008 роках як індикаторів їх досягнення пропонується використовувати наступні:
S оцінка громадянами діяльності органів виконавчої влади з надання державних послуг;
S рівень витрат бізнесу на подолання адміністративних бар'єрів, пов'язаних з державних регулюванням економіки;
S місце Росії в міжнародних рейтингах за якістю державного управління.
Основні проблеми сучасної адміністративної реформи. Здавалося б, навіть цей далеко не повний перелік дій керівництва країни говорить про активні та дієві заходи в рамках вдосконалення діяльності державного апарату. Однак управлінський аналіз як прийнятих у цій галузі правових актів, так і організація їх підготовки та реалізації показує, що ця робота недостатньо ефективна.
Принаймні, можна виділити три найбільших прорахунку в здійсненні адміністративної реформи. Перший полягає в тому, що такого роду складні, системні і глибокі перетворення можна реалізувати тільки на професійній основі. Так, для того, щоб провести серйозну реорганізацію свого підприємства, керівник запрошує фахівців - управлінських консультантів. Тим більше це стосується набагато більш складної системи державного управління. Проте в Росії до цих пір немає державного органу, який би професійно оцінював ефективність державного та муніципального управління і відповідно готував його перетворення. Комісійний підхід, який практикується у нас в даний час, не дозволяє професійно і відповідально вирішувати ці проблеми. Численні і в принципі безвідповідальні комісії це досить наочно демонструють.
По-друге, серйозна реформа державного управління - це тривалий, багатоплановий і послідовний процес, який просто неможливий без системного та концептуального супроводу. Поки всі дії в цій області носять еклектичний і погано скоординований характер. Відсутність системності і концептуальної основи перетворень часто призводить тільки до дезорганізації держапарату, до організаційної і кадрової нестабільності державних структур. Управлінський аналіз показує, що давно вже вкрай необхідна концепція і відповідна стратегія проведення адміністративної реформи в Росії, які визначили б основні напрямки, пріоритети, механізм та послідовність вдосконалення системи виконавчих органів зокрема, і всієї системи державного управління в цілому, включаючи не тільки регіональний рівень державної влади, а й місцеве самоврядування.
Третій прорахунок полягає у змістовній націленості реформи. Потрібно мати на увазі, що реальна реформа роботи державного апарату не може зводитися тільки до організаційних або процедурних перетворенням, необхідний комплекс заходів по коректуванню статусу та умов діяльності держслужбовця. Сенс реформи - створення таких організаційних, мотиваційних економічних, моральних умов, такої корпоративної культури, які об'єктивно змушували б чиновника служити з максимальною віддачею, чесно і творчо. Тільки такі заходи можуть радикально змінити ставлення чиновників до своєї роботи, змінити якісні характеристики державних службовців справитися з корупцією і т.д. Це вже чисто управлінська задача, яка, до речі, цілком успішно вирішена на Заході і без серйозних проблем могла б бути здійснена у нас. Проте ідеологи нашої адміністративної реформи, очевидно, в силу відсутності достатньої управлінської компетентності, в принципі не ставлять за мету перетворень системна зміна умов діяльності чиновника для підвищення ефективності його діяльності.
Таким чином, адміністративна реформа в Росії робить поки тільки перші кроки.
Список використаних джерел та літератури
1. Атаманчук Г.І. Критерії соціальної ефективності управління. / С б. "Проблеми підвищення ефективності державного та муніципального управління в сучасній Росії". - Ростов н / Д., 2008.2. Халіков, М.І. Система державного та муніципального управління.
Навчальний посібник. - 2-е вид. перераб. і доп. - Уфа: РІО Багсі, 2005. - 310 с.
3. Виханский О.С. Менеджмент: Підручник / О.С. Виханский, А.І. Наумов. - М.: Гардаріки, 1999. - 528 с.
4. Шипунов В.Г. Основи управлінської діяльності / В.Г. Шипунов. - М.: Вища школа, 2004. - 294 с.
5. Громадян В.Д. Теорія управління: Навчальний посібник / В.Д. Громадян - М: Гардаріки, 2004. - 418 с.
6. Ігнатов В.Г. Основи теорії державного управління: Курс лекцій. - Ростов н / Д, - С.238.