2.3.Рівні територіальної організації державної влади
Протягом багатьох років тривають пошуки оптимальних шляхів здійснення адміністративної, адміністративно-територіальної та інших структурних реформ, орієнтованих на зміну територіальної організації влади, які виявили різні підходи до конституційних, соціально-економічним і політичним змінам. Проблемними залишаються питання відносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування, центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, перерозподілу фінансових потоків, територіального поділу на регіональному та місцевому рівнях і т. д.
Правильно обраний стратегічний напрям забезпечення сталого розвитку буде сприяти правильній постановці якісно нових цільових орієнтирів, послідовному та ефективному вирішенню пріоритетних проблем щодо забезпечення сталого розвитку в регіоні, концентрації на них зусиль і ресурсів, а значить, дозволить в максимально короткий строк з найбільшою ефективністю досягти сталого розвитку регіону. Цей курс буде сприяти і послідовної реалізації збалансованої соціальної, економічної та екологічної політики, вибору ефективних організаційних рішень для забезпечення високого рівня життя населення, забезпечення економічного зростання при збереженні екологічно безпечного навколишнього середовища, швидкої адаптації управлінської структури регіону до швидко мінливих вимог в напрямку забезпечення сталого розвитку регіону.
Життєдіяльність суспільства і система влади мають багаторівневу ієрархічну впорядкованість, об'єктивно формують рівні організації та управління соціумами – від національного (загальнодержавного) до місцевого (локального). Різноманітність природно-географічних, соціально-економічних, історичних, етнокультурних та інших умов обумовлює об'єктивну регіоналізацію країни. Є поділ її території на якісно відмінні територіальні частини з тими чи іншими просторовими поєднаннями природних і соціальних умов, з різною господарською спеціалізацією, з особливими соціально-економічними функціями, що вимагають відповідних відмінностей по управлінню ними. Процеси регіоналізації відбуваються на різних рівнях територіальної організації – національному, регіональному, локальному. Вони мають свою динаміку, свої тенденції розвитку і тому потребують вивчення напрямів таких змін і траєкторій розвитку. Регіоналізація взаємопов'язана з особливостями системи влади та адміністративно-територіального устрою.
Таким чином, обґрунтування нової схеми раціонального адміністративно-територіального устрою країни має враховувати як об'єктивні процеси багаторівневої регіоналізації, так і потреба у формуванні дієвої системи влади. У той же час система влади організується з урахуванням наявної регіоналізації та чинного адміністративно-територіального устрою країни. Нарешті, процеси регіоналізації мають об'єктивну основу і в той же час мають суб'єктивний вплив діючої системи влади та існуючого адміністративно-територіального устрою [28].
Нова модель територіального поділу повинна виходити з цільових установок адміністративно-територіальної реформи, враховуючи особливості діючої системи влади та можливості її трансформації. Крім того, відповідати сучасним тенден операціях розподілу функцій і повноважень між рівнями публічної влади. Головні завдання побудови нової моделі адміністративно-територіального устрою країни – це привести у відповідність територіальний поділ країни, підвищити ефективність управління, сприяти послідовної децентралізації, наблизити адміністративно-правові послуги до населення, підвищити їх якість і доступність.
Можна стверджувати, що пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в цілому органічно пов'язаний з процесом децентралізації владних повноважень з метою розмежування, збалансування та уникнення їх дублювання між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.
Трансформація місцевих органів виконавчої влади передбачає перетворення цих органів загальної компетенції в контрольно-наглядові органи в системі виконавчої влади шляхом вилучення у них та передачі відповідним органам місцевого самоврядування функцій і повноважень організаційно-господарського характеру. З 1991 р. в Україні триває активний пошук адекватної моделі територіальної організації влади в цілому і організації місцевого самоврядування зокрема. У процесі визначення та уточнення форми правління, інституалізації влади як в центрі, так і в регіонах більшість політиків, місцева еліта, вчені дотримуються думки про необхідність децентралізації влади, що є не тільки привабливим, але і безальтернативним шляхом розвитку України. Саме в децентралізації влади вони бачать можливості збалансування соціально-економічного розвитку територій, раціонального обліку їх культурних, етнічних, історичних, демографічних, екологічних та інших особливостей розвитку.
Однак очевидно, що в українській науці цій проблематиці приділяється ще мало уваги, фактично вказані питання ще не стали предметом спеціального дослідження. Як наслідок, на сучасному етапі розвитку держави не існує всебічно обгрунтованої теорії та моделі територіальної організації влади, яку можна було б покласти в основу розробки відповідних політичних документів, законодавчих і нормативно-правових актів, державної політики у сфері державного, місцевого самоврядування і регіонального розвитку [29].
Таким чином, проблема вдосконалення системи територіальної організації влади є сьогодні надзвичайно актуальною та вимагає ретельного та всебічного подальшого дослідження.
Висновок до Розділу 2
Адміністративно-територіальний устрій кожної держави — це своєрідне дзеркало закладеного в її фундамент раціонального цілепокладання, показник зрілості владно-суспільних відносин, ефективності комунікаційних важелів та системи надання послуг громадянам. Держава може вважатися правовою й соціальною лише за умови, якщо її територіальна організація забезпечує розв’язання двоєдиного завдання: оптимального розподілу владних повноважень на управлінському й самоуправлінському рівнях та забезпечення надійного зворотного зв’язку в системі «влада — соціум». Про належний рівень територіальної ідентичності можна говорити лише там і тоді, де й коли політичні й правові ініціативи влади відповідають інтересам громад і дістають суспільну підтримку. За відсутності останньої будь-які задекларовані реформи ризикують лишитися в полоні імітаційності або й спровокувати нові лінії розмежувань.
РОЗДІЛ 3. ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ
. Проста форма та її різновиди
Унітарна держава — це одна з форм державного устрою, в якій адміністративно-територіальні утворення не мають виражених ознак суверенності (незалежності) та особливих повноважень.
Вони підпорядковуються рішенням центральної влади та виступають провідниками її політики на місцях. Ця ФДУ (форма державного устрою) вважається більш простою в порівнянні з федерацією і прийнята в більшості сучасних країн.
Унітарну ФДУ мають в основному країни з невеликою територією і відносно малим населенням.
Це пояснюється можливістю управління з єдиного центру — керівництво держави може охопити своєю увагою широкий круг запитань без надання самостійних повноважень регіонам.
Подібне неможливо в Росії, де 85 суб'єктів відрізняються своєрідністю національного складу, культурними, природно-кліматичними особливостями, мають різну економічну спрямованість і специфічні соціальні проблеми.
Унітарні держави вважаються історично первинними стосовно інших ФДУ. Вони домінували на планеті до початку XX століття.У Новий час сильні централізовані держави перетворилися у могутні колоніальні імперії, які тривалий час визначали вектор світового розвитку. Приклади унітарної держави такого типу — Британська імперія, Нідерланди, Франція, в більш ранній період Іспанія.
У сучасній політології заведено виділяти такі ознаки унітарної держави:єдине громадянство;загальний для всіх жителів державну мову;єдиний бюджет;відсутність територіальних утворень, що мають політичну самостійність;єдина Конституція;загальна система центральних органів державної влади;єдине для всієї країни правовий простір;адміністративні одиниці позбавлені ознак державного суверенітету.
В унітарній державі територіальні утворення обмежені розв'язанням місцевих питань, що володіють неполітичним характером (торгівля, благодійність, туризм, освіту та інші).
Законодавство таких країн завжди закріплює єдність і неподільність його територій. Закон не дає можливості ініціювати сецесію (тобто виділення зі складу держави), хоча зберігає право кожного народу на самовизначення. Воно може реалізуватися через дію міжнародно-правових актів, що забезпечують визнання етносу (що це?) на рівні світового співтовариства.
При відповіді на питання, що таке унітарна держава, потрібно знати ще одну його ознаку — структуру представницького органу (парламенту). В таких країнах він, найчастіше, буває однопалатним.
На формування унітарної держави впливають наступні фактори: проживання в межах держави етнічно однорідного населення, що володіє однією мовою, спільними культурними традиціями, а також схожими ціннісними орієнтаціями та установками; конфесійна єдність і спільність історичного минулого; виражений зовнішній тиск, яке призвело до утворення єдиної думки населення щодо ворога; формування особливої політичної культури, заснованої на добровільному підпорядкуванні еліті для індивідуальної й загальної користі (Японія).
Характерна для унітарних держав централізація здатна проявлятися у безлічі форм. Заведено виділяти унітарні держави за присутності/відсутності в їх складі автономних утворень:
Прості — позбавлені адміністративно-територіальних одиниць через занадто маленькій території (Мальта, Науру) або в них існує такий розподіл, але немає в складі автономій (Франція, Польща).
Складні — до складу держави входять автономні утворення (наприклад, Данія — Фарерські острови або Грузія — Аджарія).
Поява автономії в унітарних країнах — це один зі способів подолання відцентрових тенденцій і сепаратизму.
Закріплюючи за певною територією права автономії, влада наділяє її самостійністю у розв'язанні проблем місцевого самоврядування. Найчастіше права автономії відбиті в Конституції, проте іноді вони самі розробляють статути, що спираються на законодавство держави.У багатьох країнах автономії формуються за національною ознакою (Каталонія в Іспанії, Ольстер у Великобританії, Корсика у Франції).
Етимологія терміна «унітарний» (лат. «єдність») точно зображає механізм організації управління, в якому всі політичні рішення приймаються тільки центральними органами. Це забезпечує єдину соціально-економічну, політичну і духовну модель розвитку суспільства.Однак при виникненні прагнення до самовизначення унітарна держава може стати перешкодою в реалізації таких цілей, як це сталося в іспанській Каталонії.
3.2. Складна форма та її різновиди
Федералізм – політичний, правовий, державний, ідеологічний принципи побудови суспільних структур. Він припускає існування і взаємодія трьох основних почав:
– єдність складових ці структури, відомої частки централізації в системі їх організації, найбільшої оптимальності та концентрації зусиль по досягненню цілей;
– самостійність складових дані структури, користування широким колом прав і можливостей у рамках інтегрованої цілісності;
– співучасть на рівноправній основі складових громадські структури в їх управлінні й представництво в керівних структурах і органах товариства.
Здобула популярність формула Д. Дж. Элейзера: «Федералізм є територіальним виразом демократії». Про повноту втілення демократизму можна, звісно, судити щодо функціонування громадської структури, побудованої на основі федералізму. Облік досвіду і взаємозбагачення федеративних громадських структур дозволяє сформулювати найбільш загальні властивості та ознаки самого цього принципу з урахуванням у кожному окремому випадку конкретних і індивідуальних особливостей його прояву. Можна погодитися з Т. В. Заметиной в тому, що необхідно розмежовувати поняття «федералізм», «федерація», «федеративний устрій», а категорія федералізму розкриває специфіку змісту всього різноманіття внутрішньосистемних федеративних відносин у конкретній країні або групі країн [30, с. 11, 12].
Суть державного федералізму – встановлення єдиної державної структури, єдиного правового ладу за допомогою механізму угоди. В основі федеративної держави лежить згода всіх частин цієї держави утворити себе як єдина держава. Принцип політичної згоди (договору) під час створення федеративної держави є основоположним.
Федерація – це договірне і конституційно закріплене та оформлене об'єднання (спілка) юридично відносно самостійних державно-регіональних утворень (республік, штатів, земель та ін), що утворює єдину державу на принципах верховенства правового суверенітету і єдиного держави (федерації) на всій його території, розподілу повноважень і предметів ведення між федерацією в особі її органів державної влади і утворюють федерацію її суб'єктами в особі їх органів державної влади, взаємодії (співучасті) федерації в цілому та її суб'єктів, гарантованому участі суб'єктів в діяльності загальнофедерального парламенту (законодавчого органу влади) і можливості федерації у вкрай необхідних випадках здійснювати втручання для досягнення єдиних загальнофедеральних цілей та інтересів у внутрішні справи окремих суб'єктів, єдиного громадянства з рівністю прав, свобод і обов'язків громадян на всій території Федерації, свободи об'єднання і рівноправності суб'єктів. Федерація має складну структуру державного механізму, що включає органи влади, управління і правосуддя як на рівні всієї федерації (федеральні органи), так і на рівні її суб'єктів.
Федералізм – це одна з форм державного устрою, повноважень і взаємовідносин його органів влади та т.д. Це, безумовно, так. Але не менш важливо і те, що федералізм одночасно і форма організації суспільства, насамперед його політичної системи, а також систем правової, бюджетно-фінансової та ін. Не випадково, що найбільш великі та авторитетні дослідники проблем федералізму пов'язують їх зі структурами суспільного ладу, з людиною, вбачаючи в них початкові витоки федералізму.
Сучасний демократичний федералізм ідейно і соціально політично належить до цінностей конституціоналізму (суверенітет народу, правова держава, парламентаризм, поділ влади та ін). Федеративна організація держави – це найбільш дієва форма федералізму — за своїм смисловим змістом багато ширше власне значення федерації як форми державного устрою. І застосування федерації дуже вибірково і незрівнянно у цьому відношенні з практикою використання таких універсальних принципів і інститутів як, наприклад, парламентаризм, поділ влади та ін Більш того федерація незрівнянна за своєю рідкості, можна навіть сказати винятковості, з автономією, не кажучи вже про різноманітних формах місцевого самоврядування.
Особливість Федерації як сучасної демократичної форми державного устрою полягає також в тому, що викликається до життя вона лише в окремих, порівняно нечисленних випадках і саме її існування зумовлюється конкретними, як правило, специфічними цілями та призначенням.
Як справедливо зауважив П. М. Силинов, успіх у формуванні оптимальних моделей федеративної держави обумовлений не лише об'єктивними політичними, економічними і соціокультурними факторами, але і здатністю авторів політичного процесу розуміти сутність самої ідеї федералізму, її принципів, варіантів і умов реалізації [31, с. 85].
Під впливом різних факторів, в тому числі і з вичерпанням минущих причин та обставин, які її породили, Федерація може втратити своє значення і зникнути, поступившись своє місце після розпаду декільком більш стабільним і стійким унітарним державам.
Федеративна форма держави, отже, має в кожному конкретному випадку своє призначення, свою ідею, свою мету. Зрозуміло, цілі та ідеї можуть у різних федеративних державах повторюватися в силу аналогічних причин і обставин їх виникнення, але в цілому представляється необхідним констатувати, що єдиних, спільних для всіх федеративних держав основоположних ідей і обов'язкових у всіх випадках причин для застосування федеративної форми державності, на наш погляд, не існує. До того ж федеративні відносини, система яких і становить зміст державної федерації, також не залишається незмінною, вона еволюціонує, змінюється, часом досить істотно. Так, елементи федералізму, що містяться в деяких конфедераціях (міжнародно-правових союзах держав) можуть зміцнюватися, розвиватися і в результаті процесу свого еволюціонування, призводити до виникнення федерації навіть при збереженні історично первісного свого найменування як конфедерація. Класичним прикладом такого перетворення служить Швейцарія, виникла як конфедерація в 1291 році у складі кантонів Швіц, Урі, Унтервальден і послідовно расширювався шляхом добровільного приєднання до неї інших кантонів. Що стала вже давно демократичною федеративною державою Швейцарія продовжує зберігати офіційне найменування конфедерації.
Слід виділити два базових способів утворення федерацій: шляхом об'єднання раніше незалежних держав або шляхом федералізації раніше унітарної держави з причини надмірної централізації в ньому державного управління, виявляє свою неефективність. Стійкість федерації надає також демократичний характер відносин між Центром і суб'єктами Федерації, забезпечення рівноправності останніх [32, с. 82].
Що ж дає підставу формулювати загальні ознаки та принципи сучасної демократичної федерації до того ж, що, як уже говорилося, її застосування досить вибірково і підпорядковане особливим в кожному окремому випадку цілям і обставинам? В чому ми бачимо підстави віднесення федерації до принципів та інститутів конституціоналізму?
Федералізм і державна федерація як його форма – це одночасні та конкретні прояви при настанні певних обставин таких фундаментальних принципів і змістовних основ конституціоналізму як суверенітет народу, правова держава, принцип поділу влади, основні права і свободи людини та ін. У цьому, як нам представляється, полягає основний зміст та значення сучасної демократичної федерації.
1 2 3 4