1.3.Адміністративно-територіальна одиниця
Адміністративно-територіальний устрій — це не просто поділ території держави на певні частини, а передусім — проблема влади та її організації, як в центрі, так і в територіальних утвореннях. Як справедливо зазначає М. Борзих, "... зведення територіального устрою до розділу території є спрощеним і не забезпечує вирішення ключових проблем реформування територіальної організації країни та територіального дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, з населенням" [12. c. 12].
На рівні повсякденної свідомості склалася стійка думка, що територіальний устрій держави — це лише поділ єдиної його території на окремі частини (області, райони, міста, села, селища, райони в містах). Чималу роль у формуванні такої думки зіграла стаття 133 Конституції України, в якій просто перераховані адміністративно-територіальні одиниці. Таке спрощене розуміння територіального устрою держави не зображає істинного змісту даного поняття.
Адміністративно-територіальні одиниці України розрізняють залежно від рівня територіального поділу. Відповідно до Конституції України, первинним рівнем системи територіального устрою є міста, села та селища (природні територіальні утворення). Другий рівень складають райони, третій — області, міста Київ та Севастополь (відповідно до ст. 133 Конституції України вони мають аналогічний з областями територіальний статус), а також Автономна Республіка Крим (штучні територіальні утворення). Територіальні утворення кожного з цих рівнів поряд із загальними рисами мають й особливості свого статусу. Звідси випливає необхідність різних форм організації влади та місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиницях.
Згідно з Конституцією України (ст. 140), самоврядними адміністративно-територіальними утвореннями є міста, села та селища. Згідно з цим положенням й повинна будуватися вся організація системи місцевого самоврядування в Україні. Однак практика розкрила ряд суперечностей в його реалізації. Насамперед, проявилося невідповідність конституційно встановленого Та реально чинного первинного рівня територіального устрою.
Невправність конституційного формулювання адміністративно-територіальної одиниці первинного ступеня, а в основному — ототожнення її з населеним пунктом, спричинили реальне буття таких територіальних утворень, як "селище міського типу", селища і міста в місті, міста в районі міста.
Територія суспільства вважається обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не розповсюджується компетенція ні єдиної територіальної громади. На розв'язання цієї проблеми як пріоритетної вказувалося не один раз. В результаті переважною стала ідея закріплення в Конституції України в якості базової, первинної адміністративно-територіальної одиниці громади (сільської, селищної, міської). На мій погляд, таке рішення є вірним, щонайменше, в актуальних умовах зростання нашої держави. По-перше, це слугуватиме створенню стрункого механізму адміністративно-територіального устрою, який не допускає додавання одного рівня до складу іншого. По-друге, ця система зумовлює специфіку утворення державної влади й самоврядування на будь-якому рівні територіальної організації держави. По-третє, в однієї адміністративно-територіальної одиниці буде один попередній суб'єкт місцевого самоврядування, базовий носій його призначенні повноважень.
Також неприйняття породжує підхід до розв'язання питання формування самодостатніх суспільств шляхом їх збільшення за таким критерієм, як число населення. Однак і тут слід сторонитися старих похибок та законодавчо визначити:
- статус громад як адміністративно-територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок розв'язання питань у сфері адміністративно-територіального устрою;
- чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ та міст;
- порядок утворення громад, що мають в собі декілька населених пунктів, а також їх державну реєстрацію;
- статус населених пунктів, які входять в складну громаду; можливість створення в них самоврядних структур; рівність у наданні соціально-культурних та адміністративних послуг в складових частинах громади; створення матеріально-фінансової бази їх розвитку;
- правовий статус областей й районів.
При цьому слід керуватися правилом, згідно з яким встановлення функцій та повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації держави слід починати з громад. Ті функції та повноваження, які об'єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень районів, а ті, у свою чергу, — на рівень областей, а від них — державі в цілому. В цьому і полягає суть принципу субсидіарності. Якщо громади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональні адміністративно-територіальні одиниці (області та райони) повинні стати територіальними утвореннями, які реально будуть гармонізувати загальнодержавні та місцеві інтереси. І в цьому — самоврядування європейського зразка, а також ефективної державної влади.
Висновок до Розділу 1
Всі держави за своєю природою мають загальні ознаки: територія, населення, влада. Дані ознаки є змістовними характеристиками держав. Але разом з цим держави сильно відрізняються один від одного з точки зору своєї внутрішньої організації. Вона і виражається в понятті «форма держави».
Категорія «форма держави» роз'яснює багато питань: хто і як править в суспільстві, як влаштовані і діють в ньому державно-владні структури, як об'єднано населення на даній території, яким чином воно пов'язане через різні територіальні і політичні утворення з державою в цілому, як здійснюється політична влада, за допомогою яких прийомів і методів.
РОЗДІЛ 2. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ ВИМІР УСТРОЮ ДЕРЖАВИ
2.1.Фактори що визначають територіальну організацію держави
Розуміння й усвідомлення такої важливої категорії держави, як територіальний устрій, на сьогодні є однією з пріоритетних позицій, яка спрямована на пошук ефективних шляхів його вдосконалення на Україні. Все це обумовлює необхідність дослідження територіального устрою крізь призму понятійно-категоріального апарату юридичної науки, згідно з чим і актуалізує дану проблематику в сьогоденні.
В юридичній енциклопедії територіальний устрій – це передбачена законами територіальна організація держави яка має на меті забезпечити найбільш оптимальне вирішення завдань та виконання функцій громадян і країни. Виконується, як норма , курсом на поділ території по частинам – територіальні одиниці, які є просторовою засадою для створення та операцій відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Розрізняють два основних види : 1) політико-територіальний устрій, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно в основному для федеративних держав; 2) адміністративно-територіальний устрій, який є внутрішнім поділом території на частини. [13, т. 6, с. 42]
Територіальний устрій як категорія поєднує в собі супутні поняття, такі як політико-територіальний устрій. Під політико-територіальним устроєм слід розуміти національно-територіальну організацію держави, яка охоплює правове становище складових частин країни(республік, штатів, провінцій, земель, кантонів та інше) і порядок взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади. Політико-територіальний пристрій вивчає проблеми організації території, його складових частин, їх правове становище, взаємовідносини між центральними й місцевими державними органами влади.
У свою чергу територіальна організація держави зводиться не тільки до поділу території на області, райони, населені пункти, тобто до адміністративно-територіального устрою, зачіпає не тільки сферу державно-правових відносин. Вона має ширший характер, передбачає наявність територіальних одиниць, різних за своїм призначенням, між якими існують певні відносини. Хоча між територіальною організацією держави та організацією політичної влади існує тісний зв'язок, це не може бути підставою для його ототожнення. [14, с. 85] Що стосується розуміння адміністративно-територіального устрою як поділу території на складові частини – територіальні утворення, то такий поділ, очевидно, є важливою ознакою територіального устрою. [15, с. 89]
Юридична термінологія знає як поняття «адміністративно-територіальний устрій», так і поняття «адміністративно-територіальний поділ», яке розуміється як «система адміністративно-територіальних одиниць країни» [16, т. 1, с. 56 ] або, за визначенням вчених – як «процес поділу території держави на адміністративно-територіальні одиниці» [15, с. 31; 8, с. 87]. Тому ці поняття не є синонімами, так, друге означає процес поділу території на адміністративно-територіальні одиниці, а поняття «адміністративно-територіальний устрій» органічно поєднує два елементи державності: територіальний поділ і систему державних органів.
При визначенні ознак адміністративно-територіального устрою не слід залишати без уваги ту обставину, що адміністративно-територіальний устрій є складовим елементом більшого поняття «територіальний устрій» та може включати або всю територіальну організацію держави або (при наявності елементів політико-територіального устрою) її частина. На Україні, де ознаки політико-територіального пристрою (характерні, наприклад, всім федеративним державам) відсутні, чинний територіальний устрій тотожний адміністративно-територіальному пристрою, однак не слід вважати, що така ж ситуація склалася і в інших країнах. [15, с. 33]
Зміст правового статусу території характеризується наступними ознаками: політико-правові передумови утворення (виділення, визначення і т. д.) території; правове регулювання державного кордону; суб'єкти та правове регулювання кожного з його елементів, зокрема, порядок його ліквідації, зміни її меж, реорганізації й т. п.
Проблема територіального ладу країни передусім пов'язана з тим, що державна територія має заплутану будову : по-перше, вона включає як суходільну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір; по-друге, державна територія має належну внутрішню організацію – вона розподіляється на окремі територіальні (політико-територіальні самоврядні та адміністративно-територіальні) одиниці, порядок яких створює територіальний поділ.
Поняття «територіальний устрій» можливо поділити на категорії, які складають та характеризують ознаки цього поняття. Тут першорядне значення посідає унітарність держави, яке притаманне Україні. Так, унітарна держава це держава, територія якої розділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що переважно не мають жодної політичної автономії, хоч деяким з них властиво мати статус територіальної автономії. В унітарній державі є одна система законодавства, одна система державних органів, одне громадянство і так далі. При цьому якась частка або частини такої держави можуть мати статус територіальної автономії, а отже мати своє законодавство, власні органи державної влади, свою символіку і т. д. Територія України в межах кордону вважається цілісною і недоторканною. Загалом територія – невідокремлена властивість державності, просторові межі державної влади. Конституція дає таке визначення, що суверенітет України поширюється на всю її територію. Держава розпоряджається всією територією. Територіальне верховенство – це повнота й незалежність влади держави в межах своєї території. [17, с. 313]
На мій погляд, ознаками територіального устрою виступають: 1) територіальні держави; 2) історико-географічна обумовленість територіального устрою; 3) наявність адміністративно-територіального поділу на адміністративно-територіальні одиниці; 4) наявність структури державного апарату, яка поширюється на всю територію ; 5) існування інституту громадянства; 6) ієрархічність адміністративно-правового статусу територіальних одиниць.
Водночас, крім іншого, необхідно зосередити увагу на універсальних системних ознаках територіального устрою, таких як: 1) цілісність – вона означає принципову неможливість зведення властивостей системи до суми властивостей її елементів, оскільки з'являються нові якості, які не притаманні жодному з її окремих елементів; 2) структурність, характеризується обумовленістю стану системи – поведінкою її окремих елементів і властивостями її структури; 3) тісні взаємозв'язки системи та зовнішнього середовища; 4) ієрархічність, згідно з якою кожен компонент може бути представлений як система, а будь-яка система, у свою чергу, як елемент більшої системи; 5) необхідність багатоаспектного дослідження системи для її адекватного пізнання. [15 с. 301]
2.2.Децентралізація і централізація
Мала вивченість таких найважливіших способів управлінського впливу, як централізація і децентралізація, є яскравим прикладом прогалин у науці державного (публічного) управління.
У вітчизняній науці не склалася логічно обґрунтована наукова теорія централізації й децентралізації, а всі передумови та умови їх використання в управлінських процесах вже сформувалися.
Централізації протилежна система децентралізації, при якій розмежовуються функції центральної влади та місцевої влади, причому обсяг прав останніх розширюється користуючись з обсягу прав першої. Поняття децентралізації споріднене з поняттям самоврядування, але не тотожне йому; перше з цих понять ширше, оскільки в нього входять також федеративний устрій і повна автономія областей, тоді як місцеве самоврядування передбачає неодмінно залежність від центральної законодавчої влади. З іншого боку самоврядування можливо як явище, що існує в одній тільки частини держави, для однієї або кількох його провінцій, тоді як централізація є загальний принцип державного устрою [20].
Централізація трактується по-різному. Іноді під нею розуміється просто державна єдність. Нерідко централізацію змішують з опікою над приватною діяльністю. Під централізацією в точному сенсі розуміється підпорядкування місцевого управління центральної влади.
Наприклад, французький юрист Токвіль поділяє централізацію на політичну та адміністративну, стверджуючи, що перша законна і необхідна, а друга становить зло. Під ім'ям політичної централізації розуміють встановлення загального законодавства, іноземну політику й управління сукупними силами держави, тобто військом і фінансами.
На думку Б.М. Чичеріна , централізація передбачає кілька рис організації держави:
1. Призначення місцевої влади та утвердження виборних. Призначення дає деяку силу і вплив центральної влади. Централізації у власному розумінні немає навіть і там, де місцеві влади, призначаються і змінювані на розсуд центрального уряду, керують за власним розсудом.
2. Нагляд за місцевою владою. Це становить найменший ступінь централізації. Нагляд проводиться за допомогою звітів, ревізій, урядових влади, що постійно знаходяться на місцях.
3. Сходження місцевих справ на рішення або затвердження центральною владою. Це може відбуватися різними способами: або за скаргами приватних осіб, або за постановами місцевої урядової влади, яка пригальмовує рішення представників місцевих союзів, або по суті справи, в силу закону.
4. Напрямок місцевої діяльності з центру за допомогою обов'язкових постанов, інструкцій і розпоряджень. Тут гарантією самоврядування служить основне правило, що для нього обов'язковий тільки закон, а не урядові постанови, ще менше – інструкції, які можуть звертатися тільки до чистих агентів уряду. [21, с.396 –398]
Справжня децентралізація – та, яка виробляється на користь місцевого самоврядування. [21, с.398] Дуже важливо, яким шляхом склалося держава: з місцевих чи спілок, які дорожать своєю автономією, або внаслідок переважання цілісної народності, що накладає свою печатку на підпорядковані області. Централізація служить сильним знаряддям об'єднання. Без неї неможливо обійтися там, де потрібно сильніше прикріпити відомі області до центру або діяти проти могутнього класу, ворожого державного порядку.
Французький учений Жан-Марі Бесет визначає децентралізацію як просте, неподільне поняття: «Децентралізація – система, при якій нецентральні (виборні) органи мають відносно справ, які розглядаються як місцеві, право прийняття рішень без підпорядкування у своїх взаєминах з центральною владою вищого органу». З поняттям децентралізації він пов'язує такі організаційні способи управління, як централізацію (антитезу децентралізації) і деконцентрацію (як різновид централізації). Централізація визначається ним як система, при якій всі рішення, що стосуються адміністративних завдань, що залежать від центральних органів державної адміністрації [22].
Аналогічного погляду дотримується і Ж. Ведель, розмежовує поняття децентралізації та деконцентрації. Децентралізація – повна передача влади й управління, а деконцентрація – лише вид організаційної техніки в рамках централізованого управління. В якості ще одного способу здійснення централізованого управління він виділяє концентрацію, тобто такий режим управління, коли «вся адміністрація залежить від центральної влади та всі важливі рішення приймаються прем'єр-міністром або зацікавленими міністрами» [23, с. 397].
Можна зробити висновок про те, що у сфері публічного управління у Франції виділяються такі способи, як децентралізація та централізація, причому остання є категорією складною, заснованої на поєднанні концентрації і деконцентрації управлінських повноважень.
Два процеси – централізація і децентралізація – тісно взаємопов'язані в системі органів виконавчої влади, і неможливо окремо аналізувати ці процеси без урахування характеристики стійких зв'язків. Для сучасної системи управління необхідним є виважене, обґрунтоване поєднання елементів централізації й децентралізації у різних сферах державного і суспільного життя. Основними ознаками централізації є: а) концентрація владних повноважень і рішень у єдиному центрі управління; б) концентрація ресурсів; в) координація діяльності на всіх рівнях влади з центру; г) ієрархічність зв'язків; д) специфічна структура. До ознак децентралізації відносяться: а) максимальна наближеність до об'єктів; б) самостійність прийняття рішень; в) забезпеченість ресурсами; г) доступність громадської участі та контролю; д) саморегулювання; е) відповідна інституційна організація [24, с. 12].
По своїй суті децентралізація являє собою систему, що включає безліч елементів, які послідовно реалізуються в процесі функціонування влади. Тобто децентралізація державного управління може виступати як: 1) принцип управлінського впливу; 2) спосіб (метод) управління; 3) управлінський режим; 4) форма організації публічної влади та публічного управління; 5) процес розподілу та реалізації повноважень; 6) елемент організаційної структури публічного управління [25,26]. Можна виділити такі характерні риси централізації: а) забезпечення цілісності державної та іншої системи й "тяжіння" їх елементів; б) концентрація повноважень з прийняття рішень на верхніх рівнях влади; в) концентрація фінансових, матеріальних та інших ресурсів; г) ієрархічність зв'язків і дій складових частин системи; д) відповідні структури та інститути влади; е) готовність кадрів діяти в жорстких режимах. До ознак децентралізації належить: а) наближення публічних органів до об'єктів управління, до населення; б) забезпеченість переважно власними ресурсами; в) виборність влади та доступність їх суспільної участі та контролю; г) гарантована самостійність рішень і дій; д) специфіка структури інститутів (виборність, сесії, з'їзди, референдуми тощо) [27].
Основні висновки такі. По-перше, процеси централізації й децентралізації властиві будь-якій державі. По-друге, співвідношення централізації й децентралізації змінюється в історії окремих країн. По-третє, в державі існують можливості домогтися такого співвідношення централізації та децентралізації при правовому регулюванні, при якому ця політична спільнота не тільки зберігається, але і прогресивно розвивається.
1 2 3 4