«розвиток, сучасність І напрями вдосконалення правового регулювання державно приватного партнерства в україні» сторінка 2

партнерства, а отже, й вплинула на подальший хід історії розвитку державно- приватного партнерства як окремої моделі.
Досліджуючи історію розвитку інвестиційного законодавства в цілому, бачимо, що у Російській імперії не існувало спеціального законодавства про
інвестиційну діяльність, але на початку XX століття було вже сформоване торгове, банківське, акціонерне та інші законодавства, що забезпечувало відповідні умови для діяльності вітчизняних і іноземних інвесторів. Проте, на відміну від дореволюційної Росії залучення іноземного капіталу після революції вимагало створення особливих умов та особливого правового регулювання.
Використання концесій за часів Радянського Союзу було розпочато з перших днів становлення Радянської влади, що було пов’язано з необхідністю швидкого відродження та розвитку окремих галузей промисловості. Правові засади концесійної політики були сформульовані в 1918 році в перших документах уряду Радянської республіки. Цими документами передбачалося, що: концесіонер мав дотримуватися радянського законодавства; концесіонер повинен був продавати частину виробленої ним продукції уряду РРФСР за ринковими цінами; іноземний капітал міг залучатися для організації державних підприємств у Росії з наданням йому у вигляді компенсації права на оренду невикористаних природних багатств тощо [18]. Ці принципи пізніше увійшли до декрету РНК РРФСР від 23.11.1920 р. «Загальні економічні та юридичні умови концесій».
Зміна внутрішньополітичного курсу СРСР у кінці 30-х років ХХ століття спричинило погіршення міжнародних відносин та згортання концесійної діяльності в країні. Головний Концесійний комітет був ліквідований наприкінці
1937 року, хоча деякі концесійні угоди продовжували діяти до початку Другої світової війни. 10 грудня 1990 р. були прийняті Основи законодавства про
інвестиційну діяльність в СРСР, які мали більш декларативний характер та вперше визначили заборону безплатної націоналізації інвестицій, і їх

положення стосувалися інвестиційної діяльності як вітчизняних, так і
іноземних інвесторів[20].
Що ж стосується України то, як влучно зазначає В. Устименко,
Р. Джабраілов – правове регулювання державно-приватного партнерства отримало спочатку галузевий відтінок, що яскраво засвідчило розпорядження
Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку державно- приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві» від
16.09.2009 р. [21]. В даному документі державно-приватне партнерство (ДПП) визначено як один із серед ключових механізмів реалізації політики модернізації економіки України, вирішення важливих соціально-економічних проблем[22].
Основними перевагами проектів ДПП над традиційними проектами надання послуг публічним сектором вважаються такі [23]: державні органи влади та громади можуть скористатися досвідом та ефективністю, притаманними приватному сектору, що означатиме менші витрати і вищу якість послуг; використання інноваційних технологій; гарантується розподіл комерційних ризиків; підвищується ефективність управління; з’являється
інструмент залучення додаткових інвестицій у проект; вивільняється частина співробітників, які можуть займатися вирішенням інших важливих проблем міста [24, с. 6-7].
Слід зазначити, що успішний досвід реалізації проектів ДПП в Україні фактично відсутній, хоча на державному рівні існує зацікавлення до таких проектів у сфері будівництва автошляхів та енергетиці[25, c. 307]. На місцевому цікавими для ДПП є проекти у сфері ЖКГ, де потреба в
інвестиційних ресурсах сягає сотень мільярдів гривень для модернізації та відновлення житлового фонду і житлово-комунальної інфраструктури, підвищення енергоефективності будівель, поліпшення якості питної води тощо[26, с. 67].
На думку О. І. Карого, К. В. Процак та А. О. Мавріної, головними перешкодами для ДПП в Україні є [27, c. 78]: недостатність довіри та

співробітництва між партнерами; складне та суперечливе законодавство у сфері ДПП; відсутність доступних фінансових ресурсів; недостатня фаховість публічного партнера для підготовки проектів ДПП.
Можна погодитися з А. Міцканом [5, с. 51], що в Україні існують суттєві проблеми в отриманні фінансування проектів ДПП: недостатність державного фінансування для покращання комунальної інфраструктури; нерозуміння ризиків комунальних підприємств комерційними банками; складність отримання гарантій та повернення інвестицій; складність запозичення коштів органами місцевого самоврядування; обережність приватних та портфельних
інвесторів; наслідки фінансової кризи та обмеженість доступного іноземного капіталу.
Для повноцінного аналізу стану розвитку державно-приватного партнерства в Україні з моменту набуття незалежності варто керуватися офіційною статистикою, наданою Міністерством економічного розвитку і торгівлі України для дослідження реального стану розвитку державно- приватного партнерства всередині країни. Так, за період з 1992 р. по 2014 р. в
Україні було реалізовано 58 проектів, в які вкладено майже 15 млн. дол. США.
Причому сфера застосування проектів ДПП є досить вузькою (енергетика, телекомунікації, водопостачання та водовідведення, транспорт). Протягом
1991–2014 рр. найбільша кількість проектів ДПП в Україні була реалізована у сфері енергетики, а саме 41 проект загальною вартістю інвестиційних зобов’язань 2 300 млн. дол. США, або 15,7% усіх інвестиційних зобов’язань.
Однак за галузевим розміщенням інвестицій найбільш привабливою сферою
інфраструктури в Україні стали телекомунікації, де обсяг інвестицій становить
12 009 млн. дол. США (82% усіх інвестиційних коштів) за умов упровадження
14 проектів державно-приватного партнерства [28].
Однією з основних проблем, з якими стикаються всі держави, які прагнуть розвивати державно-приватне партнерство, є проблема вироблення процедур і стимулювання процесів, що забезпечують ефективність функціонування ДПП та започаткування нових інститутів[29, c. 102-103]. Крім

того, ДПП вимагають створення нового типу державної та громадської експертизи, що сприятиме реалізації проектів і відстежуватиме їх результативність [30, c. 59].
Звернувшись до міжнародної практики здійснення ДПП, можна помітити, що серед розвинутих країн найбільших масштабів використання проектів державно-приватного партнерства досягнули США. Аналізуючи досвід США у галузі реалізації державно-приватного партнерства, можна виділити наступні характерні сфери співпраці держави та бізнесу[32, c. 98]: коопераційні програми НДДКР у межах інноваційного циклу, стратегічні міжгалузеві партнерства, що засновуються для розробки та комерціалізації базових технологій масового застосування, регіональні центри передачі технологій
Національного управління з аеронавтики і дослідження космічного простору, які координують технологічні ініціативи штатів та науково-технічних організацій NASA.
Завдяки такій діяльності, уряд США створив середовище для підвищення технологічного рівня промисловості з врахуванням реальних потреб нових ринків та поліпшення конкурентоспроможності національної економіки [11].
В попередньому розділі були висвітлені основні нормативно-правові акти, що регулюють здійснення ДПП в Україні. Таким чином, ми з’ясували, що лише на загальнодержавному рівні налічується кілька десятків нормативних актів, що безпосередньо регулюють питання ДПП, серед яких також є низка нормативних документів щодо методик і процедур, пов’язаних із реалізацією
ДПП. Згідно цих документів, ще на етапі до підписання угоди про ДПП приватному партнерові потрібно пройти складні процедури узгоджень.
Водночас, він не отримує від держави необхідних гарантій щодо виконання з її боку зобов’язань. Згідно затвердженого порядку, спочатку необхідно підписати контракт про ДПП та розпочати його реалізацію, а вже потім держава прийматиме рішення про надання фінансової підтримки, що не відповідає базовій сутності ДПП. Так, отримуючи кошти з державного бюджету, приватний партнер підпадає під: а) жорстку, складну і тривалу процедуру

закупівель відповідно до законодавств; б)обтяжливе звітування (щоквартальне і щорічне); 3) додаткові перевірки ( кількість яких не встановлено).
Варто звернути увагу і на той факт, що на даний момент відсутній механізм, який би регулював взаємодію між центральними та місцевими органами виконавчої влади, приватними партнерами. Зокрема, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є спеціально уповноваженим органом з питань державно-приватного партнерства. Водночас, Державне агентство з
інвестицій та управління національними проектами України забезпечує реалізацію державної політики у сфері інвестиційної діяльності та управління національними проектами ДПП, місцеві органи влади формують і забезпечують реалізацію політики розвитку ДПП на відповідному рівні управління, що породжує дублювання функцій та виникнення суперечностей між органами влади. [17]. Суттєвою перешкодою для практичного запуску інвестиційних проектів на засадах ДПП, також є відсутність кадрового забезпечення із відповідним рівнем методологічної та методичної підготовки, адже діяльність відповідних працівників, відповідальних за сферу інвестиційної діяльності не спрямована на створення сприятливих умов для залучення приватного капіталу в реальний сектор економіки [18].
Підсумовуючи все вищезазначене, можемо стверджувати, що для практичного запровадження основних форм ДПП з метою залучення приватних
інвестиційних ресурсів для модернізації української економіки необхідне проведення цілеспрямованої послідовної державної політики розвитку даної форми співпраці. Вона має бути спрямована на формування сприятливого економічного та управлінського середовища для розроблення й реалізації проектів ДПП, а саме: удосконалення нормативно-правової бази регулювання відносин ДПП; удосконалення інституційного забезпечення розвитку ДПП; підвищення рівня довіри та співробітництва між партнерами; вдосконалення кадрового забезпечення із відповідним рівнем методологічної та методичної підготовки.

РОЗДІЛ 3
ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ТА ПРІОРИТЕТНІ НАПРЯМИ
ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНО-
ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УКРАЇНІ
Розвиток державно-приватного партнерства в Україні має низку, на нашу думку, правильних пріоритетів, про що свідчить аналітична записка «Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації
інвестиційної діяльності в Україні» Національного інституту стратегічних досліджень. Згідно даного документу для практичного запровадження основних форм ДПП з метою залучення приватних інвестиційних ресурсів для модернізації української економіки необхідне проведення цілеспрямованої послідовної державної політики розвитку ДПП. Вона має бути спрямована на формування сприятливого економічного та управлінського середовища для розроблення й реалізації проектів ДПП, а саме: удосконалення нормативно- правової бази регулювання відносин ДПП; удосконалення інституційного забезпечення розвитку ДПП; підвищення гарантій захисту інтересів державних та приватних партнерів ДПП у процесі розроблення, затвердження та реалізації проектів [31].
Разом з тим визначення пріоритетних сфер національної економіки для впровадження механізмів ДПП має здійснюватись з урахуванням міжнародного досвіду на основі таких критеріїв [34, с. 13]: соціально-економічний потенціал даної сфери; суспільна значущість проекту (Національний проект), роль даної сфери у забезпеченні економічної, фінансової і гуманітарної безпеки країни; наявність методичного та організаційного забезпечення ДПП; наявність кваліфікованих кадрів і досвіду залучення приватного сектора до
інфраструктурних інвестиційних проектів; прозорість та відносна простота реалізації пілотних проектів.
В попередніх розділах нами були висвітлені основи нормативно- правового регулювання здійснення механізму державно-приватного

партнерства в Україні. Однак, ми погоджуємося зі словами О. Бутник, яка у роботі «Аналіз розвитку державно-приватного партнерства в Україні» стверджує що, ці законодавчі акти є далекими від ідеальних (у плані регулювання відносин у ДПП) і вимагають істотних доробок [36]. Саме тому виявлення недоліків у законодавстві, цільових орієнтирів даного виду взаємодії держави та бізнесу як засобу реалізації суспільних потреб, виокремлення концептуальних підходів до формування механізму ДПП дозволить окреслити головні напрямки вдосконалення й основі ключові параметри розвитку цієї діяльності у нашій країні.
Досить проблематичним та першочерговим для врегулювання з боку держави постає явище неузгодженості відповідних законів та нормативно- правових актів щодо регулювання ДПП, які часто містять різні норми стосовно однакових питань у сфері ДПП, а сам механізм реалізації таких проектів не є однозначним та уніфікованим. Ця проблема постає через невизначеність співвідношення Закону «Про державно-приватне партнерство» та інших нормативно-правових актів, якими врегульовано питання реалізації проектів
ДПП, оскільки процедура й механізм реалізації не є транспарентними та чітко визначеними і потребують чітких дій від уряду в напрямку уніфікації нормативно-правової бази у сфері ДПП[37, с. 92] .
Складним та неоднозначним питанням також є процедура визначення приватного партнера. Наприклад, ст. 14 Закону «Про державно-приватне партнерство» встановлено, що визначення приватного партнера здійснюється на конкурсних засадах, крім випадків, коли законом передбачена спеціальна процедура. Однак деякими нормативно-правовими актами передбачені виключення з цього правила. Наприклад, Закон України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності» передбачені деякі винятки, що стосуються певних видів господарських товариств. Крім того, Постанова КМУ №384 передбачає право уповноваженого органу застосовувати спеціальні процедури, замість проведення конкурсу за

загальною процедурою, що визначається Законом про ДПП [7]. Тобто виникла необхідність у встановленні єдиної уніфікованої процедури визначення та оголошення приватного партнера для всіх проектів ДПП.
На нашу думку, для врегулювання вищезазначеної проблеми, варто взяти до уваги та скористатись яскравим прикладом забезпечення тендерного процесу в електронних публічних та державних закупівлях за допомогою сучасної гібридної електронної системи «Прозоро». Система «Прозоро»– це база даних, що знаходиться на сервері і до якої можливо долучитисялише через один із електронних майданчиків, які мають доступ до системи. Завдяки такій організації процесу закупівель, держава не зможе втручатися в хід торгів, відсіювати учасників або впливати на них [38]. Ми переконані, що шляхом створення аналогу такої електронної відкритої системи можна досягти забезпечення якісного та прозорого проведення конкурсу приватних партнерів для реалізації певного проекту в рамках державно-приватного партнерства.
Зокрема перевагами такого нововведення є наступні: викорінення і системне запобігання корупції, прозорість всього конкурсного процесу, неприпустимість дискримінації заявок, об’єктивна оцінка заявок, простота і легкість застосування конкурсних процедур відбору, перехід на електронний документообіг, повна звітність і аналіз здійснення ДПП, відкриті процедури прийняття рішень, широке залучення громадськості.
Зазначимо наступну проблему у сфері ДПП. Як було вже згадано, однією
із найрозповсюдженіших форм реалізації державно-приватного партнерства є концесія. Закон України «Про концесії» був прийнятий в 1999 р. [39, c. 89].
Хоча з того часу до закону була внесена достатня кількість змін та доповнень, проте до сьогоднішнього дня було укладено зовсім мало, в порівнянні зі світовим досвідом, договорів концесії за передбаченою ним процедурою
(проекти, які за фактом є прикладом державно-приватного партнерства, але реалізовані за межами цього закону, не враховуються), що свідчить про нездатність вищезазначеного нормативно-правового акту ефективно врегульовувати відносини в даній сфері.

Закон України «Про державно-приватне партнерство» визначив однією із ознак ДПП передачу приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства, водночас в Законі України «Про концесії» одним з принципів концесійної діяльності також є розподіл ризиків між сторонами концесійного договору. З цього можна зробити два важливих висновки: по-перше, за загальним правилом саме держава несе ризики реалізації проекту, і по-друге, лише частина таких ризиків передається приватному партнеру, але постає питання, чи, дійсно, цей принцип належним чином втілений у законодавстві [9]. Закон про концесії визначає, що у разі розташування об’єкта концесії на земельній ділянці державної або комунальної власності, повноваження щодо розпорядження якою здійснює концесієдавець, така земельна ділянка надається в оренду концесіонеру разом з об’єктом концесії на строк дії концесійного договору, згідно з Земельним кодексом
України та Законом України «Про оренду землі». Отже, жодних преференцій у земельному питанні концесіонер не отримує: земельна ділянка надається в оренду на загальних підставах, і за користування нею потрібно платити орендну плату, незалежно від результатів концесійної діяльності [40, c. 4].
Також згідно відповідного закону концесія передбачає зобов’язання концесіонера сплачувати концесійні платежі: концесійний платіж вноситься концесіонером, відповідно до умов концесійного договору, незалежно від наслідків господарської діяльності. І нарешті, майно, створене на виконання умов концесійного договору, є об’єктом права державної чи комунальної власності. Таким чином, фактично, приватний партнер платить державі за створення об’єкту концесії, який є державною власністю, на земельній ділянці, що є державною власністю, і за використання якої треба платити державі. Як наслідок ми бачимо, що відсутній рівний розподіл ризиків, адже держава отримує орендну плату та концесійні платежі, незалежно від результатів господарської діяльності концесіонера. Для того, щоб підвищити так звану
інвестиційну привабливість для співпраці приватного сектору із державою, ми пропонуємо спростити процедуру отримання прав на землю при здійснення

інвестиційних проектів. Таким чином, якщо земельна ділянка вже знаходиться у користуванні державного підприємства, то було б раціональніше залишити право користування у нього, а для цілей ДПП приватний партнер матиме право використовувати її безпосередньо на підставі договору концесії (іншого договору в межах ДПП). З одного боку, приватний інвестор буде звільнений від необхідності платити за оренду (держава теж має нести витрати), з іншого – державний партнер не втрачає контроль над землею. [41]. Стосовно концесійних платежів, то з метою розподілу ризиків, хоча б частина платежів має залежати від результатів реалізації проекту. За таких обставин у приватних
інвесторів з’являється інтерес саме до державно-приватного партнерства. Є
інтерес і у держави, адже, за описаною вище схемою, держава отримує право власності на матеріальний об’єкт та участь у прибутку, не враховуючи можливий гарантований концесійний платіж, якщо це буде передбачено законом або договором.
Також завданням держави з метою залучення інвестицій та сприяння розвитку ДПП є законодавче закріплення пільгового податкового режиму для приватного партнера шляхом внесення змін до Податкового кодексу України.
Спеціальні податкові та митні режими є поширеною практикою залучення
інвестицій в іноземному інвестиційному законодавстві. Серед найбільш популярних можна назвати зменшення ставки податків, надання податкових пільг, звільнення від оподаткування певних проектів. Податковим кодексом
України не встановлено жодних пільг для проектів ДПП, однак для розвитку
ДПП та залучення приватних партнерів для участі у подібних проектах можна розглянути запровадження таких податкових пільг як пільги зі сплати роялті, зниження митних платежів на імпорт обладнання або сировини та звільнення від сплати податку на прибуток на початковій стадії реалізації проекту [42].
Безумовно, такі пільги мають бути економічно обґрунтованими та доцільними в контексті конкретного проекту ДПП.
Наступною проблемою у сфері ДПП постає відсутність чітко визначених критеріїв та вимог до договору про ДПП. Так, Ст. 5 Закону про ДПП

передбачено, що договір, укладений в рамках державно-приватного партнерства, може містити елементи різних договорів (змішаний договір), умови яких визначаються згідно із цивільним законодавством України[7].
Однак відповідним Законом не передбачено суттєвих вимог, які мають міститися у договорі про ДПП. Постанова Кабінету Міністрів України №384 містить загальні вимоги, що не мають обов’язкового характеру [42].
Враховуючи той факт, що більшість іноземних держав прийняли модельні договори про ДПП, відсутність такого в українському законодавстві може стати лише додатковою перешкодою для іноземного інвестора, оскільки він не може врахувати стандартні умови співпраці. Як наголошує А. Буквич, відсутність таких типових договорів можна пояснити також тим, що в Україні практика реалізації проектів у сфері ДПП є досить незначною, а також відсутні перевірені правила втілення проектів ДПП. Істотні умови передбачені Законом
України «Про концесії», проте вони ґрунтуються на принципах, які застосовуються і до звичайних державних закупівель, що не враховує специфіку проектів ДПП [43, c. 57]. Більше того актуальним питанням залишається інформаційне забезпечення через реєстрацію таких договорів та оприлюднення їх в друкованих засобах масової інформації та на сайті контролюючого органу, що ми, власне, і пропонуємо впровадити.
Ще одним першочерговим завданням постала розбудова уповноваженого державного органу, відповідального за розвиток державно-приватного партнерства в Україні та налагодження його взаємодії з іншими державними установами з метою уникнення дублювання функцій у сфері здійснення ДПП.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України як провідний орган державної влади у сфері розроблення державної економічної політики і відповідальний за розвиток ДПП має забезпечити: формування стратегічних напрямів розвитку ДПП в Україні, що передбачає створення відповідної стратегії, нормативно-правового та організаційного забезпечення [44].
Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами
України у межах його діяльності має послідовно перетворитись на повноцінний

інститут розвитку в інвестиційній сфері, роль якого полягає у методологічному та організаційному забезпеченні впровадження Національних проектів [45, c. 90]. Наступним не менш важливим кроком є посилення функцій органів місцевого самоврядування у сфері державно-приватного партнерства в Україні та нормативне регулювання взаємодії органів місцевого самоврядування та уповноваженого державного органу, відповідального за розвиток ДПП в
Україні, що передбачатиме право вказаних органів у межах своїх повноважень та чинного законодавства самостійно приймати рішення про доцільність впровадження та реалізацію проектів ДПП, отримувати консультативну та методичну допомогу уповноваженого органу і зобов’язання погоджувати свою діяльність з відповідними центральними органами виконавчої влади [45, c. 91].
Таким чином в ході даного дослідження нами було з’ясовано, що найголовнішою проблемою, з точки зору приватного власника, є наявність значних ризиків інвестування в капіталомісткі об’єкти за відсутності гарантій держави через політичну нестабільність в країні. Для вдосконалення здійснення
ДПП в Україні необхідно створити логічну модель відносин держави, бізнесу та суспільства з орієнтацією на кращу європейську і світову практику, у тому числі враховуючи сучасні кризові тенденції.
Окрім цього для створення більш сприятливого середовища для
інвестування приватними партнерами в проекти ДПП, пропонуємо підвищити рівень гарантування захисту їх прав та законних інтересів за допомогою наступних заходів: розробити механізм справедливої компенсації у разі дострокового припинення договору ДПП за ініціативи державного партнера з метою відшкодування обгрунтованих збитків приватного партнера; розробити механізм клмпенсації державним партнером приватному партнерові різниці між затвердженими та економічно обгрунтованими тарифами (цінами) на послуги
(товари); передбачити можливість державному партнерові надавати пільги приватному партнеру, якщо збільшення тарифів є проблемним з огляду на політичні або економічні чинники; визначити види підтримки проектів ДПП,

що можуть надаватись органами державної влади або місцевого самоврядування.
Отже, задля залучення іноземного інвестора до участі у проектах ДПП законодавство України потребує подальшого вдосконалення. Першочерговий план змін, на нашу думку, набуває наступного вигляду: внесення змін до законодавства про ДПП з метою його уніфікованого застосування та тлумачення; запровадження уніфікованої процедури для всіх видів договорів
ДПП; розбудови уповноваженого державного органу, відповідального за розвиток ДПП в Україні; посилення функцій органів місцевого самоврядування у сфері ДПП; запровадження прозорої конкурсної процедури відбору приватних партнерів в рамках проектів ДПП шляхом створення незалежної електронної публічної платформи; чіткий розподіл функцій між відповідними органами державної влади щодо реалізації проектів ДПП; запровадження процедури та механізму реалізації пільгового податкового режиму для державних партнерів шляхом внесення змін до Податкового кодексу України; забезпечення рівноправного розподілу ризиків між державою та приватним партнером за договором концесії в умовах здійснення державно-приватного партнерства шляхом внесення змін до Закону України «Про концесії»,
Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України; запровадження
єдиного модельного договору ДПП.
Таким чином, реалізація проектів ДПП є необхідністю для розвитку
інфраструктурних проектів в Україні. Для успішної реалізації таких проектів законодавством України мають бути передбачені рівні, ефективні, прозорі правила та процедури, які будуть зрозумілі іноземному партнеру. Відповідно, законодавство України має бути вдосконалено, а політика державних органів спрямована на позиціювання України як надійного і стратегічного партнера, який зацікавлений у залученні та розвитку проектів ДПП.