Розділ 2. Характеристика громадян як суб'єктів адміністративного права
2.1. Загальна характеристика адміністративної суб'єктності громадян
Адміністративна правосуб’єктність це здатність суб’єкта адміністративного права мати адміністративні права та нести відповідні обов’язки. В адміністративному праві під суб'єктом розуміють носія (власника) прав та обов'язків у сфері публічного управління, які передбачені адміністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати. Адміністративна правосуб’єктність складається з адміністративної дієздатності та адміністративної дієздатності.
Адміністративна правоздатність — це здатність суб'єкта мати права та обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; про юридичну — з моменту державної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється правоздатність з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.
Адміністративна дієздатність — це здатність суб'єкта самостійно, свідомими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.
Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпечена кореспондуючим обов'язком іншого учасника правовідносин. Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані й не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку другим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і навпаки — прав поза обов'язками — позбавлено будь-якого сенсу.
Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки — це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах. У сфері державного управління суб'єктивні права та обов'язки мають як загальні ознаки, так і ознаки, що дозволяють їх розмежовувати [13, c. 44-46].
Необхідно розмежувати поняття «суб'єкт адміністративного права» і «суб'єкт адміністративних правовідносин». Суб'єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником правовідносин.
Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень, то він не є суб'єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб'єктом, однак суб'єктом адміністративного права він є, оскільки його як громадянина адміністративно-правові норми наділили комплексом прав та обов'язків. Суб'єкт адміністративних правовідносин — це фактичний учасник правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь.
Адміністративна правосуб'єктність має свої особливості. Перша особливість полягає в тому, що, будучи рівної для всіх бланкетною можливістю бути учасником адміністративно-правових відносин, вона закріплює відмінність в правовому становищі суб'єктів. Друга особливість - її зв'язок з адміністративною діяльністю, за участю в ній в якості суб'єкта або об'єкта керуючого впливу. Для колективних утворень адміністративна правосуб'єктність найчастіше носить первинний характер.
Адміністративна правосуб'єктність може бути загальною і спеціальною. Загальна правосуб'єктність - це здатність особи в рамках даної політичної і правової системи бути суб'єктом права взагалі. Спеціальна правосуб'єктність - це здатність особи бути учасником адміністративних правовідносин. Спеціальною правосуб'єктністю, наприклад, володіють органи державного управління та посадові особи - в межах адміністративних правовідносин [13, c. 67].
Специфічні різновиди має спеціальна правосуб'єктність у галузях права:
активну правосуб'єктність, тобто правосуб'єктність, якою наділені суб'єкти влади - органи державної влади та державного управління;
пасивну правосуб'єктність, тобто правосуб'єктність, якою наділені суб'єкти підпорядкування.
Якщо пасивна правосуб'єктність в даному колі відносин однакова і дорівнює для всіх суб'єктів підпорядкування, то активна правосуб'єктність, іменована компетенцією, неоднакова для різних органів влади і управління, а головне завжди конкретизована за змістом [13, c. 69].
Адміністративне право наділяє правосуб'єктністю велике коло учасників соціальних зв'язків, про що свідчить велика кількість управлінських відносин у суспільстві, а система суб'єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб'єктів будь-якої іншої галузі права.
Особливості адміністративної правоздатності громадян
Головною особливістю становища громадян як суб'єктів адміністративного права є те, що вони виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті, загальногромадянські права та обов'язки у сфері державного управління, а не права та обов'язки виконавчо-розпорядчих органів, громадських організацій чи посадових осіб. Розглядати їх адміністративно-правовий статус найдоцільніше за допомогою аналізу адміністративної правоздатності.
Адміністративна правоздатність - це здатність мати суб'єктивні права та обов'язки, передбачені нормами адміністративного права. Вона виникає з народженням громадянина і припиняється з його смертю. Адміністративна правоздатність може бути повною або обмеженою [7].
Обмеження правоздатності полягає в тому, що в результаті дії адміністративно-правових норм відбувається:
звуження кола прав. У такому випадку конкретний громадянин повністю або частково позбавляється деяких прав, наданих йому особисто. Наприклад, позбавлення права керування транспортними засобами в результаті вчинення правопорушення, передбаченого ст. 130 КУпАП (управління транспортними засобами в стані сп'яніння);
покладання на громадян додаткових обов'язків. У цьому випадку на громадянина, поза його волею, в адміністративному порядку органом управління покладаються додаткові обов'язки. Такі обов'язки можуть бути персоніфікованими, тобто зверненими до конкретної особи (обов'язок відбувати таке адміністративне стягнення як виправні роботи). Можуть мати загальний характер, наприклад, обов'язок дотриматися певних правил при перебуванні в районах епідемій, епізоотій, екологічних катастроф; обов'язок дотриматися режимних вимог при роботі з літературою обмеженого використання тощо. У будь-якому разі обмеження правоздатності має винятково тимчасовий характер і може бути зумовлене лише однією з двох обставин.
По-перше, виникнення особливих умов здійснення державного управління (стихійні лиха, епідемії, епізоотії, умови цивільної оборони), коли на громадян в адміністративно-правовому порядку покладаються додаткові обов'язки і коли немає можливості реалізовувати певні права, передбачені нормами адміністративного права.
Так, на підставі Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 року, можуть встановлюватися тимчасові обмеження прав і свобод громадян (комендантська година, під час якої громадянам забороняється перебувати у громадських місцях без спеціально виданих перепусток і посвідчень; встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування територією, де вводиться надзвичайний стан; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; заборона вжиття масових заходів; запровадження особливого порядку розподілу продуктів харчування і предметів першої необхідності; перевірка документів у громадян, а в деяких випадках - проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень та житла громадян; тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної та холодної зброї та боєприпасів тощо).
По-друге, вчинення конкретним громадянином правопорушення, у зв'язку з чим на нього або покладаються додаткові обов'язки або він позбавляється окремих прав (у випадках передбачених нормою закону можливе поєднання таких обтяжень при визначенні міри необхідного впливу на деліквента). Громадянин, притягнений до адміністративної відповідальності, зобов'язаний виконати рішення компетентного державного органу про застосування до нього санкції, наприклад, сплатити штраф. Стосовно певної категорії громадян (звільнених з місць позбавлення волі; тих, хто відбуває покарання за тяжкі злочини; засуджених два і більше разів до позбавлення волі за будь-які навмисні злочини, звільнених від відбування строку покарання з обов'язковим залученням до праці тощо) встановлюється адміністративний нагляд, що становить систему обов'язків та обмежень щодо піднаглядних, які ґрунтуються на адміністративно-правових нормах [4, c. 99].
Громадянин, який вчинив правопорушення, може бути позбавлений певних прав (прав, зловживання чи порушення яких призвело до правопорушення). Так, порушення водіями транспортних засобів правил дорожнього руху, перевезення людей (ст. 122 КУпАП), проїзду залізничних переїздів (ст. 123 КУпАП) тощо можуть спричинити позбавлення водіїв прав на керування транспортними засобами. Громадянин, позбавлений в адміністративному порядку свободи (підданий адміністративному арешту), через істотне обмеження свободи пересування та особистої свободи взагалі не має можливості здійснювати свої окремі права в державному управлінні.
Здійснюючи свої права та обов'язки, громадяни вступають в адміністративно-правові відносини з виконавчо-розпорядчими органами. Адміністративно-правові відносини цього типу (громадянин - державний орган) виникають у зв'язку з:
реалізацією громадянином належних йому прав (призначення пенсії, вступ на навчання, на роботу, надання відпустки, збереження чи зміна прізвища у зв'язку з одруженням);
виконанням покладених на громадянина обов'язків (військового обов'язку; обов'язку, що виникає у зв'язку з отриманням паспорта: реєстрація постійного місця проживання, сплата мита за видачу паспорта; подання документів на обмін паспорта, зобов'язання зберігати паспорт і сповіщати паспортну службу у разі його втрати; обов'язки, що виникають у зв'язку з отриманням права керувати автотранспортним засобом; придбанням зброї тощо);
порушенням органами управління або їх посадовими особами прав та інтересів громадян (відмова у прийомі на роботу у зв'язку з наявністю малолітніх дітей; відмова прийняти скаргу; незаконний арешт; притягнення до відповідальності; відмова у приватизації житла, гаража, дачі; відмова видати довідку, диплом, оформити документи; відмова приймати купюри дрібної вартості; відмова у збереженні місця роботи, житлової площі за громадянами, що проходять альтернативну (невійськову) службу тощо);
порушенням громадянином його правових обов'язків (порушення громадського порядку, правил користування міським транспортом, паспортних правил тощо);
Стан здоров'я є фактором, що виключає покладення на конкретних громадян деяких обов'язків. Так, на дійсну військову службу призиваються громадяни, стан здоров'я яких відповідає поставленим вимогам. Належність до певних соціальних груп забезпечує громадянам додаткові права, характерні тільки для конкретної соціальної групи. Неодмінною умовою існування таких груп є їх адміністративно-правова детермінованість [4, c. 101].
Так, ветерани війни мають право на зниження оплати за житлову площу, безкоштовне зубопротезування, безкоштовний проїзд у міському транспорті, використання чергової відпустки у зручний для них час тощо. Учасники ліквідації аварії на ЧАЕС, мають право: безкоштовно отримувати ліки за рецептами лікарів; на оплату лікарняного у розмірі 100 відсотків незалежно від стажу роботи; на 50-відсоткову квартирну плату і плату за комунальні послуги тощо.
Право громадянина, обумовлене адміністративним законодавством, - це визнана державою і закріплена адміністративно-правовою нормою можливість діяти в певних межах. Адміністративно-правові обов'язки громадян - це встановлені державою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних межах. Вони витлумачені в адміністративно-правових нормах, які регламентують численні правила поведінки. Кожному обов'язку громадянина кореспондує право державного органу вимагати від нього виконання чи дотримання своїх адміністративно-правових обов'язків. Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'язку з юридичними фактами, закріпленими в нормах права.
Найхарактерніші з них такі:
досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);
перебування в певному місці (перебування у громадських місцях зобов'язує не порушувати громадський порядок);
заняття певною діяльністю (громадяни, що керують автомобілем, мають дотримуватися правил дорожнього руху);
наявність у громадян деяких об'єктів особистої власності (наявність автомобіля, вогнепальної, газової зброї спричиняє обов'язок щодо їх реєстрації чи нереєстрації);
укладання і наступне виконання громадянином громадянсько-правових угод (укладання громадянином з транспортною організацією угоди про перевезення спричиняє виникнення у останнього обов'язків щодо дотримання протипожежних, санітарних та інших правил, що діють на транспорті);
користування об'єктами державної, кооперативної, суспільної власності (користування лісами, водними ресурсами тощо породжує адміністративно-правовий обов'язок дотримуватися встановленого режиму користування ними).
Можна виділити такі ознаки, що визначають загальне в адміністративній правоздатності суб'єктів адміністративного права, як:
управлінська сутність діяльності, що виявляється при реалізації адміністративної правоздатності: суб'єкти адміністративного права нерозривно пов'язані з виконавчою владою, вони здійснюють державне управління, різні функції публічного управління (для всіх суб'єктів адміністративного права);
наявність спеціальних прав і обов'язків суб'єктів адміністративного права, що сприяють формуванню організаційних зв'язків і відносин у системі публічного управління (для всіх суб'єктів адміністративного права);
юридична владність дій і розпорядливість рішень, прийнятих деякими суб'єктами адміністративного права (для органів виконавчої влади та посадових осіб);
юридичні гарантії розгляду виниклого в системі публічного управління правового спору в адміністративному або судовому порядку в рамках встановлених процесуальних правил (для всіх суб'єктів адміністративного права) [14, c. 46].
У правовій теорії і на практиці розрізняють три основних види правоздатності: загальну, галузеву і спеціальну. Загальна правоздатність - це здатність будь-якої особи чи організації бути суб'єктом права як такого, взагалі. Вона визнається державою за особами з моменту їх народження. Галузева правоздатність означає юридичну здатність особи чи організації бути суб'єктом адміністративного права. Спеціальна правоздатність - здатність бути учасником правовідносин, що виникають у зв'язку із заняттям певних посад (президент, суддя, член парламенту) або приналежністю особи до певних категорій суб'єктів права (працівники ряду транспортних засобів, правоохоронних органів та ін. ). Виникнення спеціальної правоздатності завжди вимагає виконання особливих умов.
Особливості адміністративної дієздатності громадян
Адміністративна дієздатність є основною складовою адміністративної правосуб’єктності. Адміністративна дієздатність означає можливість особи набувати і здійснювати публічні повноваження, тобто набувати прав у сфері виконавчо - розпорядчої діяльності і нести обов'язки.
Дієздатність складається з таких елементів, як здатність особи: самостійно реалізовувати належні йому (громадянинові, іноземцю, особі без громадянства) права; здійснювати встановлену компетенцію і приймати правові акти управління; застосовувати заходи адміністративного примусу; визнавати, гарантувати і захищати права і свободи громадян; нести правову відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам, державному органу чи юридичній особі; нести у разі вчинення адміністративного або дисциплінарного правопорушення (проступку) адміністративну або дисциплінарну відповідальність (адміністративна деліктоздатність). В останньому випадку деліктоздатність - частина дієздатності. Суб'єкт адміністративного права має можливість (здатний) прийняти на себе встановлені законом заходи адміністративної чи дисциплінарної відповідальності, тобто терпіти негативні наслідки вчиненого правопорушення (особистого, майнового або іншого характеру).
У різних суб'єктів адміністративного права адміністративна дієздатність виникає по-різному; головною умовою її виникнення є характер прав, обов'язків і повноважень суб'єктів. Адміністративне законодавство закріплює сам факт наявності і обсяг дієздатності суб'єктів адміністративного права в залежності від різних критеріїв:
віку (адміністративна відповідальність фізичних осіб настає при досягненні особою 16 років);
посадового становища (державно-владні повноваження можуть здійснювати тільки уповноважені спеціальними правовими нормами суб'єкти);
правового режиму здійснення права та виконання обов'язків (наприклад, в умовах надзвичайного стану права громадян можуть бути обмежені);
результатів проведення відповідних реєстраційних чи інших адміністративних процедур (наприклад, деякі організації - суб'єкти адміністративного права - набувають реальну можливість здійснювати свою діяльність тільки після державної реєстрації їх статутів або після отримання ліцензії (іншого дозволу) на заняття певною діяльністю). Правові підстави для набуття адміністративної дієздатності встановлюються в нормативних правових актах [14, c. 48-49].
Наявність у фізичної особи адміністративної дієздатності зумовлене різними публічними атрибутами, але завжди залежить від істоти адміністративного відношення. Публічні правомочності неповнолітніх або малолітніх громадян істотно обмежені, однак і такі особи є повноправними учасниками адміністративних відносин у сферах освітньої, медичної та іншої соціальної діяльності. Неповнолітні та малолітні громадяни наділені невідчужуваними соціальними правами, а публічні органи зобов'язані забезпечити реалізацію таких прав.
Адміністративну дієздатність слід відрізняти від цивільної дієздатності - здатність громадянина своїми діями набувати і здійснювати цивільні права, створювати для себе цивільні обов'язки і виконувати їх. Виникнення та припинення адміністративної та цивільної дієздатності залежить від різних юридичних фактів. Особа зберігає адміністративну дієздатність навіть у разі припинення цивільної дієздатності. При ліквідації юридичної особи його засновники (учасники) несуть публічні обов'язки перед органами, які здійснюють державну реєстрацію, а при здійсненні правопорушення - перед правоохоронними органами. Адміністративна дієздатність юридичної особи припиняється в момент виконання засновниками (учасниками) юридичної особи встановлених законом обов'язків перед публічним органом державного управління, наприклад, обумовлених виконавчим виробництвом.
Законодавством передбачена можливість оголосити неповнолітнього, який досяг 16 років, повністю дієздатним, якщо він працює за трудовим договором, чи записаний батьком чи матір'ю дитини. Оголошення неповнолітнього повністю дієздатним (акт емансипації) провадиться за рішенням органу опіки і піклування — за згодою батьків, усиновлювачів або піклувальника, а в разі відсутності такої згоди — за рішенням суду.
Адміністративна дієздатність за спеціальної правосуб'єктності виникає з появою певних чинників, які обумовлюють як момент виникнення дієздатності, так і її особливості. Наприклад, пасивне виборче право виникає з моменту досягнення особою 21 року, але реалізувати це право вона здатна лише за наявності певних чинників - громадянства, відсутності судимості тощо. Юридична особа, яка займається діяльністю, що підлягає ліцензуванню, набуває дієздатності лише після (і за умови) одержання спеціального дозволу (ліцензії) [14, c. 56].
Законом передбачається можливість обмеження дієздатності громадян, які зловживають спиртними напоями або наркотичними засобами, але практичного значення для адміністративних правовідносин таке обмеження не має, оскільки воно стосується порядку укладення цивільно-правових договорів, а не участі у публічному адмініструванні.
Судом також визнаються недієздатними громадяни, які внаслідок душевної хвороби або психічного розладу не можуть розуміти значення своїх дій та керувати ними. Звичайно, такі особи не володіють адміністративною правосуб'єктністю, а отже, не можуть бути суб'єктами адміністративного права. В той же час не можна говорити, що ця категорія осіб повністю відсторонена від діяльності органів публічної адміністрації, оскільки суть адміністративних правовідносин полягає не тільки в активній участі суб'єктів в публічному адмініструванні, а й у пасивному праві бути захищеним від протиправних дій тих самих державних органів або їх посадових осіб. А тому інтереси таких осіб у сфері публічних відносин мають представлятися їх опікунами (звернення до органів державної влади за захистом їх прав та законних інтересів тощо).
Теорія права та чинне законодавство передбачає можливість визнання недієздатною лише фізичну особу. Що стосується юридичної особи, вважається, що втрата адміністративної дієздатності має наслідком і автоматичну втрату правосуб'єктності (відповідно або втрату спеціальної дієздатності - тоді особа продовжує функціонувати, за винятком видів діяльності, які були обумовлені спеціальною правосуб'єктністю, або загальної - тоді юридична особа остаточно припиняє свою діяльність).
Елементами дієздатності можуть бути:
здатність самостійно реалізовувати належні права;
здатність самостійно реалізовувати встановлену компетенцію;
здатність самостійно видавати правові акти адміністрування та адміністративні (індивідуальні) акти;
здатність самостійно застосовувати заходи адміністративного примусу;
здатність самостійно визнавати, гарантувати та захищати права та свободи громадян;
здатність самостійно нести юридичну відповідальність за порушення адміністративно-правових норм [14, c. 64-65].
Здатність самостійно нести відповідальність за правопорушення в адміністративно-правовій науці визначається як деліктоздатність. Адміністративна деліктоздатність у фізичних осіб, за загальним правилом, настає з 16 років. Якщо абстрагуватись від усталеного розуміння адміністративної відповідальності і, як наслідок, адміністративної деліктоздатності, можна зробити висновок, що порушення учнем (тобто дитиною шкільного віку) правил шкільного розпорядку також знаходиться в площині публічних відносин і характеризується використанням адміністративних методів адміністрування. А тому часткова деліктоздатність виникає з моменту зарахування дитини до навчального закладу (тобто з 6--7 років) [8, c. 77].
Враховуючи тенденції у розвитку адміністративно-правових відносин, зокрема у сфері адміністративних договорів, здається доцільним вирізняти такий елемент адміністративної дієздатності, як правочиноздатність (договороздатність), який досі був притаманний лише для цивільних правовідносин. З урахуванням особливостей адміністративного права, правочиноздатність (договороздатність) - це здатність суб'єкта адміністративних правовідносин особисто своїми діями укладати адміністративні договори.
1 2 3