Державне будівництво І місцеве самоврядування сторінка 21

280
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого само- врядування. На другому рівні — обласні й районні ради, що представ- ляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конститу- цією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як необов’язковий елемент системи можуть роз- глядатися районні у містах ради, передумовами утворення яких є на- явність районного поділу у місті та прийняття рішення про необхід- ність їх формування міською радою чи рішенням міської територіаль- ної громади. Відповідно до ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» районні у містах ради не є самостійними елементами сис- теми місцевого самоврядування.
Кожна рада має свою будову, внутрішньо організаційну структуру, яка поставлена у залежність від статусу місцевої ради. Будова сіль- ських, селищних, міських рад відрізняється від будови районних, об- ласних рад, певну специфіку має й внутрішньоорганізаційна структу- ра районних у містах рад. При цьому Закон «Про місцеве самовряду- вання в Україні» фактично встановив уніфіковану структуру місцевих рад одного рівня, оскільки чітко визначив їх структурні підрозділи й головних посадових осіб. На розсуд місцевої ради, по суті, тільки ви- носиться питання про необхідність утворення контрольних комісій, підкомісій, робочих груп. Однак заборони щодо створення структурних підрозділів ради, не передбачених законом, Закон «Про місцеве само- врядування в Україні» не містить, а тому на практиці такі підрозділи можуть утворюватися.
Отже, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Укра-
їні» структурними елементами сільських, селищних, міських рад виступають:
1. Сільський, селищний, міський голова, який очолює місцеву раду
і є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого вибор- чого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному За- коном «Про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Крім того, згідно з ч. 1 ст. 5 за- значеного Закону, він виступає як самостійний елемент системи міс- цевого самоврядування.

281
Глава 14. Організація роботи представницьких органів і посадових осіб…
2. Депутатські групи і фракції, які є добровільними об’єднаннями депутатів місцевих рад. Відповідно до Закону «Про статус депутатів місцевих рад» депутатські групи утворюються для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчих округах. Де- путати місцевої ради об’єднуються в групи за єдністю території їх виборчих округів, спільністю проблем, які вони вирішують, або ін- шими ознаками. Депутатські фракції формуються на партійній осно- ві депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад), обраними за виборчим списком відповідної місцевої організації по- літичної партії (виборчого блоку політичних партій). Депутати сіль- ських та селищних рад можуть об’єднуватися у депутатські фракції місцевих рад на основі єдності поглядів або партійного членства. При цьому до складу депутатських фракцій можуть входити й позапар- тійні депутати сільської та селищної ради, які підтримують політич- ну спрямованість фракцій.
3. Невід’ємним структурним елементом місцевої ради є постійні
комісії ради, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, по- переднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконкому. Пере- лік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи по- стійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Поло- женням про постійні комісії, що затверджується радою. Постійною комісією можуть бути утворені підкомісії і робочі групи.
4. Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування.
5. Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою за пропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі.
Структура районної, обласної, районної у місті ради:
1. Голова обласної, районної, районної у місті ради є головною посадовою особою ради, що обирається відповідною радою з числа депутатів таємним голосуванням. 2. Заступник голови районної, об-
ласної, районної у місті ради, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування.
3. Депутатські групи і фракції. 4. Постійні комісії ради. 5. Тимчасові
контрольні комісії. 6. Президія (колегія) ради утворюється на обласно- му і районному рівні та являє собою факультативний, дорадчий орган,

282
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
до складу якого входять голова ради, його заступник, голови постійних комісій, а також уповноважені представники депутатських груп і фрак- цій. Президія ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомен- дації з питань, що виносяться на розгляд ради, і може приймати рішен- ня, які мають дорадчий характер.
§ 2. Функції та компетенція місцевих рад
Основні сторони соціального призначення представницьких орга- нів місцевого самоврядування в Україні, в яких втілюються конкретні напрями і види їх діяльності щодо здійснення завдань, визначених
Конституцією України, законами України і підзаконними нормативни- ми актами, розкриваються у функціях місцевих рад.
У системі функцій місцевих рад є певна диференціація, тобто сільські, селищні, міські, районні в містах, районні і обласні ради, поряд із загальними, мають окремі функції, які характеризують їх особливий статус у системі місцевих рад. Прерогативною для всіх місцевих рад є представницька функція — сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради представляють інтереси відповідних територіальних громад, районні та обласні ради пред- ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За формами діяльності можна виділити нормотворчу, установчу, ка- дрову, контрольну, організаційно-розпорядчу функції місцевих рад, а з урахуванням сфер їх діяльності — політичну, економічну, соці- альну, культурну, екологічну, ідеологічну функції. Підкреслюючи важливість завдань, які вирішуються радами на територіальному рівні, виділяють: функцію забезпечення і охорони прав, свобод і за- конних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і матеріально-технічну функції.
Функції місцевих рад у своїй сукупності утворюють складну ди- намічну систему, яка виражає найхарактерніші їх риси: а) нормотвор-
ча функція — врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування; б) установча функція — діяльність місцевих рад що- до формування власної структури, утворення виконавчих органів, організацій, установ, допоміжних і консультативних служб; в) кадрова
функція — формування персонального складу органів, що створюють- ся місцевими радами, призначення посадових осіб; г) організаційно-

283
Глава 14. Організація роботи представницьких органів і посадових осіб…
розпорядча функція — діяльність по вирішенню організаційно-правових питань функціонування місцевих рад та їх органів, управління об’єктами комунальної власності; прийняття, зміна, скасування актів ненормативного (індивідуального) характеру; д) контрольна функція — контроль за діяльністю виконавчих органів рад і їх посадових осіб, органів самоорганізації населення, підприємств, установ, організацій; е) економічна функція — діяльність місцевих рад щодо економічного розвитку відповідних територій; є) соціальна функція — напрямді- яльності місцевих рад щодо соціального захисту населення, реалізації соціальних програм; ж) культурна функція — підтримка різних видів творчості, збереження пам’яток історії, управління закладами культур- ного призначення; з) екологічна функція — прийняття програм охоро- ни навколишнього природного середовища, регулювання природоко- ристування, забезпечення екологічної безпеки, здійснення заходів, спрямованих на покращення навколишнього природного середовища; и) політична функція — сприяння становленню і розвитку політичної системи суспільства; і) фінансово-бюджетна функція — розробка, прийняття відповідних бюджетів, здійснення контролю за їх виконан- ням, вироблення і реалізація податкової і фінансової політики;ї) функ-
ція забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і
громадянина — організація надання послуг населенню, охорона гро- мадського порядку, забезпечення законності.
Компетенція місцевих рад є правовою формою виразу їх функцій, вона водночас служить і правовим засобом їх реалізації. Закон України
«Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняє загальну і виключ- ну компетенцію місцевих рад (статті 25, 26). Здійснюючи загальну
компетенцію, місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати пи- тання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. До
виключної компетенції належать питання, які перебувають у віданні рад і підлягають розгляду виключно на їх пленарних засіданнях. Це, як правило, найважливіші питання місцевого значення, розгляд і ви- рішення яких не може бути делеговано іншим органам.
Окремо слід виділити організаційні повноваження місцевих рад, спрямовані на організацію їх внутрішньої роботи: визначення відпо- відно до закону кількісного складу ради, утворення i ліквідація по- стійних та інших комісій; затвердження регламенту, плану роботи ради, прийняття рішень про об’єднання в асоціації, заслуховування повідом- лень депутатів, розгляд їх запитів.

284
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
Компетенцію місцевих рад можна класифікувати за галузевими ознаками: а) у сфері соціально-економічного та культурного розвитку; б) у бюджетно-фінансовій сфері; в) з управління комунальною влас- ністю; г) у сфері екологічної безпеки; д) із забезпечення правопорядку, прав, свобод та законних інтересів громадян. Окрему групу становлять повноваження: а) по організації і контролю за діяльністю виконавчих органів; б) повноваження, які стосуються взаємодії рад відповідно із сільським, селищним, міським головою; в) повноваження організа- ційного-розпорядчого характеру.
У сфері соціально-економічного та культурного розвитку відпо-
відних адміністративно-територіальних одиниць місцеві ради мають досить значні повноваження, серед яких затвердження комплексних і цільових програм, регулювання земельних відносин, встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечен- ня в ньому чистоти i порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях.
Важливими для розвитку місцевого самоврядування є повноважен- ня місцевих рад у бюджетній та фінансовій сферах: затвердження місцевого бюджету, звіту про його виконання; встановлення місцевих податків i зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик, щодо надання відпо- відно до чинного законодавства пільг по місцевих податках i зборах.
Повноваженняпо управлінню комунальною власністювключають: прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затверджен- ня переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають прива- тизації; вирішення питань про створення, ліквідацію, реорганізацію підприємств, установ та організацій комунальної власності; прийнят- тя рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповід- ної територіальної громади.
До повноважень у сфері екологічної безпеки належать: надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормати- вами включає відповідну територію; прийняття у межах рішень з пи- тань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями.
Здійснюючи повноваження по забезпеченню правопорядку, прав,
свобод та законних інтересів громадян, місцеві ради, зокрема, при- ймають рішення про визначення територій, на яких можуть проводи-

285
Глава 14. Організація роботи представницьких органів і посадових осіб…
тися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки.
До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад на- лежать повноваження щодо організації і контролю за діяльністю ви-
конавчих органів: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження та внесення змін до його персональ- ного складу; розпуск виконкому; затвердження за пропозицією сіль- ського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, ви- трат на їх утримання; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодав- ства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень; заслухову- вання звітів керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.
§ 3. Форми та методи діяльності місцевих
рад
У своїй діяльності місцеві ради використовують правові, організа- ційні й матеріально-технічні форми, за допомогою яких забезпечуєть- ся реальний вплив на соціальні й управлінські процеси на місцевому рівні, здійснюється реалізація їх функцій і компетенції.
Характеристику правових формдіяльності місцевих рад почнемо з нормотворчої форми, яка складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру
(статуту територіальної громади та положення про її символіку, регла- менту ради, положення про постійні комісії ради, про відділи, управ- ління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та ін.).
У межах цієї форми можна виділити різні провадження, що відрізняють- ся суб’єктним складом, стадіями, строками, характером питань, що підлягають врегулюванню, наприклад, бюджетне провадження, нормативно-договірне провадження (щодо договорів нормативного змісту), нормативно-статутне провадження та ін.
Регулювання нормотворчого процесу на місцевому рівні здійсню-
ється за допомогою статуту територіальної громади та норм регламен-

286
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
ту, який розробляється і затверджується не пізніш як на другій сесії місцевої ради. Враховуючи можливе розмаїття статутних й регламент- них норм місцевих рад щодо процесуальних питань нормотворення та специфіку відносин, що підлягають врегулюванню, все ж можна виді- лити його загальні стадії: 1) ініціювання необхідності розробки й при- йняття нормативного правового акта, визначення предмета його регу- лювання, постановка цілі правового регулювання. Нормотворча ініці- атива може виходити від членів територіальної громади (місцева
ініціатива), депутатів ради, постійних комісій ради, виконавчих органів ради; 2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта; 3) розробка проекту правового акта, яка може здійснюватися депутатом, постійною комісією ради чи створеною з цією метою ро- бочою групою із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів; юридична експертиза проекту, що здійснюється юридич- ною службою апарату ради; 4) попередній розгляд проекту акта, що відбувається на засіданні постійної комісії чи на спільному засіданні комісій, якщо питання належить до їх компетенції; 5) проекти норма- тивних актів, що мають особливо важливе значення для територіальної громади, торкаються інтересів усіх або більшості жителів, можуть проходити громадське обговорення; 6) офіційний розгляд радою про- екту акта із дотриманням встановлених процедур; 7) прийняття нор- мативного правового акта, його оформлення, опублікування, вступ в дію. Відповідно до ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Укра-
їні» рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обгово- рення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом. Передбачається й можливість «ветування» рі- шення ради з боку сільського, селищного, міського голови, який у п’ятиденний строк з моменту винесення рішення радою може його зупинити і внести на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень.
Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення.
Якщо рада відхиляє зауваження голови і підтверджує своє попереднє рішення голосами 2/3 депутатів від загального складу, рішення набирає чинності. Нормативні рішення ради набувають чинності з дня офіцій- ного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк їх введення в дію.
Правозастосовна форма полягає у сукупності дій і процедур щодо прийняття радою рішень індивідуального характеру, актів застосуван-

287
Глава 14. Організація роботи представницьких органів і посадових осіб…
ня права. Законодавство не передбачає окремого виду акта місцевої ради, що має правозастосовний характер, іменуючи всі акти місцевої ради рішеннями. Серед проваджень, які виникають у межах даної форми, можна зазначити нагородне, щодо присвоєння рангів посадових осіб місцевого самоврядування, щодо відчуження комунального майна, щодо питань боротьби зі стихійним лихом, щодо надання дозволів на розміщення об’єктів, на проектування та розробку проектів відведен- ня земельних ділянок та ін. Конкретні стадії правозастосування визна- чаються залежно від специфіки провадження й регламентних норм.
Установча форма діяльності місцевих рад полягає у сукупності дій і процедур щодо системно-структурних перетворень на місцево- му рівні. Для даної форми характерними є різні провадження — що- до формування структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і ви- конкому, щодо створення комунальних підприємств, заснування ЗМІ відповідної ради, призначення їх керівників; виборчі провадження
(щодо обрання секретаря ради, голів тимчасових та контрольних комісій ради, у обласній, районній та районній у місті раді — про- вадження щодо обрання голови ради та його заступників); неорди- нарні провадження (щодо дострокового припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, голови районної, обласної, районної у місті ради та його заступників, секретаря сіль- ської, селищної, міської ради).
Контрольна форма діяльності отримує свій прояв у сукупності дій і процедур щодо перевірки місцевою радою стану додержання, виконання та застосування правових приписів суб’єктами суспільних відносин. У межах цієї форми можна виділити нормотворче і вико- навчеконтрольні провадження. Нормотворче контрольне проваджен- ня виникає у процесі здійснення контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Ре- зультатом можуть бути рішення ради щодо скасування актів виконав- чих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, звернення до суду щодо визнання незаконними актів держадміністра- цій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, орга- нізацій, що обмежують права громад, повноваження органів місце- вого самоврядування. Виконавче контрольне провадження виникає під час здійснення контролю за реалізацією відповідними органами

288
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
та посадовими особами своїх повноважень. У цьому випадку резуль- татом може бути рішення щодо недовіри, відповідальності посадових
і службових осіб, подання відповідним органам вищого рівня щодо звільнення з посад керівників (п.40 ст. 26 Закону «Про місцеве само- врядування в Україні»).
Правоохоронна форма діяльності місцевої ради складається із сукупності дій і процедур щодо охорони норм права від порушень, захисту прав і законних інтересів суб’єктів суспільних відносин.
У межах даної форми діяльності можна виділити провадження щодо здійснення протидії злочинності, корупції, запобігання бідності та безробіттю, викорінення причин та умов поширення наркоманії та пияцтва, запобігання антисоціальній поведінці, підтримки правоохо- ронних органів та громадських формувань з охорони громадського порядку тощо. Результатом можуть виступати комплексні та цільові програми (наприклад, щодо профілактики злочинності, корупції, зло- чинного впливу на неповнолітніх, запобігання наркоманії, пияцтву, бродяжництву), різноманітні правові акти місцевого значення (як-то правила додержання тиші в громадських місцях, правила з питань забезпечення чистоти й порядку в населених пунктах, рішення щодо матеріально-технічного забезпечення підрозділів місцевої міліції тощо).
Інтерпретаційна форма діяльностімісцевої ради охоплює сукуп- ність дій і процедур щодо роз’яснення змісту рішень, що були прий- няті місцевою радою чи її структурними підрозділами.
Крім правових форм діяльності для місцевих рад як колегіальних представницьких органів місцевого самоврядування важливе значення мають організаційні форми, серед основних з яких можна зазначити сесії ради, засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; за- сідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових конт- рольних комісій; громадські слухання, апаратні наради, персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; робота депу- татів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом до- радчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голо- ви перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями. До
допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад належать робочі зустрічі, прес-конференції та інтерв’ю, прямі телефонні зв’язки

289
Глава 14. Організація роботи представницьких органів і посадових осіб…
з населенням посадових осіб місцевої ради, прийом громадян, закор- донні візити делегацій міської ради тощо.
Матеріально-технічні форми, що реалізуються секретарем та апаратом ради, полягають у веденні діловодства, зборі й обробці ін- формації, звітах, прогнозах, кошторисах, довідках, бухгалтерському обліку, статистиці, картотечній роботі, побутовому, технічному, інфор- маційному, транспортному забезпеченні тощо.
У процесі реалізації функцій і компетенції місцеві ради викори- стовують методи планування, вироблення рішень, інформаційного забезпечення, організації виконання рішень, контролю, координації діяльності, роботи з кадрами.
Використовуючи метод планування, місцева рада визначає перелік питань, що виносяться на розгляд сесії міської ради, план роботи де- путатських фракцій та груп, постійних комісій, депутатів у міській раді та у виборчому окрузі, план навчання депутатів й співробітників апарату. Здійснюється планування робіт щодо виконання доручень виборців по пропозиціях, внесених депутатами, розробляються робо- чі плани й оперативні робочі графіки посадових осіб ради. Плани ро- боти розробляються на основі пропозицій керівництва міської ради, депутатів, постійних комісій, членів виконавчого комітету. Врахову- ються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Узагальнення пропозицій та формування проектів планів роботи здійснює організаційний відділ ради. Після узгодження проекту плану з керівництвом ради він вино- ситься на її розгляд і затверджується.
Метод контролю місцева рада здійснює за допомогою способів і прийомів спостереження за ходом реалізації прийнятих рішень, ви- конання вимог правових актів і впливовом на підконтрольних суб’єктів у випадку їх виходу за межі встановлених нормативів, приписів, за- вдань. Контрольні заходи реалізуються як радою в цілому, так і її по- садовими особами, постійними комісіями, депутатами, апаратом.
У разі необхідності може бути прийняте рішення про утворення конт- рольної комісії, якій доручається здійснення контрольних заходів з визначених радою питань.
У своїй діяльності місцева рада використовує сукупність прийомів
і способів роботи з кадрами, серед яких можна відзначити проведен- ня навчань для депутатів і працівників апарату ради щодо роз’яснення законодавчих актів у сфері місцевого самоврядування, а також семіна-