2. Теорії, засновані на концепції суспільного вибору
2.1 Теорія політичного ділового циклу
Теорія політичного ділового циклу, яку складають роботи Вільяма Нордхауса, Едварда Тафта, Дугласа Хіббса і Поля Мослі,
припускає, що деякі економічні індикатори коливаються синхронно з виборами. Хоча немає достатніх емпіричних підтверджень, що такий зв'язок завжди існує, вважається що передвиборче стимулювання економіки, що становить основу політичного ділового циклу, може бути стратегією, яка приймається чи ні, але немає теорії, що говорить, чому стратегія іноді приймається, а іноді ні.
Теорія політичного ділового циклу виходить з ряду припущень:
- Уряди прагнуть виграти вибори, для чого вони намагаються максимізувати голосу;
- Виборці мають переваги щодо економічних результатів, що відображається в їх поведінці при голосуванні;
- Уряди можуть маніпулювати економікою для поліпшення своїх шансів на переобрання.
2.2 Теорія ендогенного визначення економічної політики
До теперішнього часу найбільший прогрес у вивченні закономірностей функціонування комплексу економічних та політичних ринків досягнутий в рамках одного з відгалужень теорії суспільного вибору - теорії ендогенного визначення економічної політики, в основі якої лежить методологічний підхід EVM.2. Її ключова ідея полягає у визнанні того, що використання інструментів економічного регулювання знаходиться в залежності від змінних, що впливають на рішення максимізує свої цільові функції суб'єктів політичного ринку. Передбачається, що метою уряду, який проводить політику з метою зміни основних характеристик господарського середовища - розподілу прав власності та вектора цін - є максимізація політичної підтримки з боку рядових виборців і впливових груп тиску. Ці останні, у свою чергу, при виборі об'єктів підтримки уряду або опозиційних сил - керуються мотивом максимізації власного економічного добробуту та надають підтримку тим, хто проводить або анонсує найбільш вигідний для них політичний курс. Внаслідок цього заходу державної економічної політики, які в рамках основного напрямку економічної теорії розуміються як "зовнішні" по відношенню до господарської сфері, трактуються тут як ендогенних, що задаються умовами функціонування всієї економіко-політичної системи.
До числа незаперечних переваг теорії ендогенного визначення економічної політики належить її здатність враховувати різні аспекти процесу прийняття державних рішень. У даній теорії сформувалися два підходи до вивчення механізмів господарського регулювання) З одного боку, в ряді робіт підкреслюється роль політичної конкуренції між кандидатами на зайняття виборних посад (цей підхід можна назвати "конкурентним"). З іншого боку, дані заходи можуть розглядатися як засіб максимізації підтримки політичними силами, які вже перебувають при владі і можуть реально визначати, а не просто анонсувати політичний курс ("монополістичний підхід").
Кожен з цих підходів має "порівняльні переваги" в різних областях аналізу державної політики. Так, "конкурентний підхід" дозволяє дослідити стратегічні проблеми: наскільки велика ймовірність збереження існуючого політичного курсу; які основні риси набору заходів, що відповідає умовам рівноваги на політичних ринках: у чиїх інтересах буде здійснюватися економічне регулювання. "Монополістичний підхід", навпаки, може з успіхом використовуватися для розгляду тактичних проблем, пов'язаних рутинною діяльністю уряду з визначення конкретного розподілу прав власності та елементів цінового вектора.
2.3 Теорія політичної ренти
Теорія політичної ренти акцентує увагу на тій обставині, що метою участі економічних суб'єктів у політичній діяльності може бути отримання специфічних переваг, що забезпечують їм рентні (тобто перевищують конкурентний рівень) доходи на перебувають у їх розпорядженні фактори виробництва. Дані доходи отримали назву «політична рента, а діяльність, спрямована на їх отримання -« вишукування політичної ренти ». Передбачається, що господарюючі суб'єкти частину своїх ресурсів інвестують в господарську діяльність («діяльність по створенню прибуток»), а частина - у діяльність на політичному ринку («діяльність з вишукування політичної ренти") 8. При цьому критерій ефективності розподілу ресурсів вимагає, щоб гранична ефективність їх використання в обох сферах була однакова.
Найбільш показовим випадком діяльності, спрямованої на пошук політичної ренти, є боротьба економічних суб'єктів за отримання монопольних прав, обмеження конкуренції на ринку або законодавче фіксування сприятливого для виробників рівня цін.
Нехай в умовах вільної конкуренції ціна товару встановлюється на рівні середніх і граничних витрат: Рс = МС = АС. Монополізація даної галузі господарства веде до підвищення ціни до рівня Р і падіння обсягів виробництва з QM. Згідно традиційної точки зору, обсяг чистих економічних втрат суспільства відповідає при цьому площі фігури КМС (так званий «мертвий вантаж монополії»), в той час як обсяг ресурсів, відповідний площі прямокутника РМКМРС, являє собою чистий трансферт від споживачів до виробників. Г. Таллок вперше звернув увагу на те, що і ці ресурси виявляються втрачені для продуктивного застосування. Кожен виробник, що володіє шансом отримати від держави монопольні права, матиме стимул направляти на лобіювання такий обсяг коштів, щоб граничні витрати були рівні граничним очікуваним доходів, пов'язаних із збільшенням ймовірності встановлення монополії. Звідси випливає, що сукупний обсяг витрат на встановлення монополії буде в точності відповідати площі прямокутника РМКМРС. Даний феномен отримав назву розпилення політичної ренти.
Термін «вишукування політичної ренти» був запропонований Е, Крюгер в середині 1970-х років, в той час як базові положення відповідної теорії були розроблені Г. Таллоком ще в 1960-і гади.
Втрати суспільства внаслідок вишукування політичної ренти. Прагнення економічних суб'єктів до одержання монопольних прав тягне за собою не тільки виникнення «мертвого вантажу» монополії (KMQ, а й непродуктивне падання витрат ресурсів в обсязі РМКМРС (крива D являє собою графік ринкового попиту на дане благо).
Ситуація ще більш ускладнюється, якщо скоро заходи державної економічної політики, що створюють політичну ренту для одних економічних суб'єктів, зумовлюють виникнення негативної політичної ренти для інших. Наприклад, введення імпортного тарифу на вугілля підвищує доходи національних виробників вугілля, але знижує доходи його споживачів. У цих умовах компанії - споживачі вугілля можуть залучатися до «діяльність по уникненню ренти», наприклад, шляхом лобіювання на користь скасування мит на вугілля (або проти їх підвищення). Виникає ситуація «перетягування каната», коли в політичній сфері стикаються групи тиску з протилежними інтересами. Сама по собі конкуренція між ними не може розглядатися як протиотрута від неефективного використання ресурсів. Ключове значення має той факт, що ця конкуренція також вимагає здійснення витрат на лобіювання. Г. Таллок наводить такий приклад: якщо суб'єкт А витрачає 50 дол. на лобіювання на користь трансферту в сумі 100 дол. від суб'єкта В, а В витрачає 50 дол. на лобіювання проти відповідного трансферту, то, не залежно від результату протистояння, один із суб'єктів отримає чистий виграш у розмірі 50 дол., в той час як сукупні втрати суспільства складуть 100 дол 9.
Якщо в якості прихильників і противників проведення тієї чи іншої міри державного економічного регулювання виступають організовані групи тиску однієї «ваговій категорії», конкуренція на політичному ринку дійсно може призвести до мінімізації небажаних змін в економічній структурі і скорочення «мертвого вантажу» економічної політики. Однак величина задіяних обома сторонами на користь лобіювання ресурсів може виявитися дуже великий, особливо якщо ставки сторін (тобто економічний виграш у разі прийняття бажаного курсу економічної політики і економічні втрати в разі схвалення альтернативного курсу) досить істотні. У цьому випадку може виникнути ситуація «чорної дірки державного регулювання», коли левова частка економічних ресурсів буде використовуватися в цілях погоні за отриманням політичної ренти, при тому що формальний показник, що є об'єктом боротьби (наприклад, ставка імпортного тарифу), залишиться практично незмінним.
Лобіювання економічними суб'єктами вигідної їм економічної політики та їх боротьба за отримання доступу до специфічних привілеїв становить перший рівень вишукування політичної ренти. Другий рівень пов'язаний з конкуренцією суб'єктів прийняття політичних рішень за зайняття посад, які відкривають можливості для визначення економічної політики чи втілення її в життя. Це веде «додаткових непродуктивних витрат. Так, якщо розподіл зовнішньоторговельних ліцензій приносить чиновникам, які займають відповідні державні посади, високий дохід, наприклад, у формі хабарів або підвищеного платні, то значну кількість людей будуть прагнути отримати освіту, необхідну для зайняття відповідної посади, і намагатися зав'язати необхідні зв'язки в державних органах. Оскільки не всі з цих людей отримають бажану роботу, інвестиції «невдах» будуть представляти собою чисту втрату з точки зору суспільства .- Нарешті, третій рівень пов'язаний з тим, що державна політика щодо окремих галузей (забезпечує працюють у них компаніям позитивну або негативну політичну ренту) спонукає компанії витрачати ресурси на проникнення у відповідні галузі або вихід з них.
Таким чином, теорія політичної ренти проливає світло на мотиви діяльності груп тиску і суб'єктів прийняття політичних рішень, що має ключове значення для теорії ендогенного визначення економічної політики. Крім того, масштаб діяльності з вишукування політичної ренти розглядаються в якості важливого критерію оцінки ефективності різних інститутів прийняття державних рішень у сфері економічної політики.
2.4 Економічна теорія політичних інститутів
Дана дослідницька дисципліна знаходиться в зоні зіткнення теорії суспільного вибору та неоинституциональной економічної теорії. У центрі її уваги знаходяться проблем інституціональної організації процесу прийняття державних рішень.
Поєднання методологічних підходів, притаманних нео-інституціоналізму і теорії суспільного вибору, дозволяє розглядати проблеми трансакційних витрат, що виникають процесі прийняття рішень органами державної влади, особливості агентських відносин між виборцями і політиками,) політиками і чиновниками, чиновниками різних рівнів і т.д., а також питання нетранзитивно колективних уподобань процедурного маніпулювання в органах прийняття рішень. При цьому чітко проводиться постулат про раціональне поводження беруть участь у політичному процесі суб'єктів, а самі політичні інститути розуміються як специфічні правила і процедури вироблення рішень, що направляють це поведінка в певне русло. Завдяки цьому з'являється можливість розглядати результат процесу прийняття політичних рішень в термінах структурно детермінованого рівноваги, тобто рівноваги, обумовленого використанням існуючих інституційних механізмів.
В останні десятиліття широке поширення одержали! дослідження, присвячені аналізу структури органів влади (парламентів і парламентських комітетів, урядових агентств), альтернативних процедур затвердження в державних органах заходів економічного регулювання, а також стабільності політичних інститутів в умовах конкуренції політичних сил за сфери впливу. Вивчення структури органів влади і розподілу повноважень між ними має ключове значення для визначення особливостей функціонування політичних ринків. Зокрема, було показано, що типово американський феномен логроллінга є породженням прийнятого в США механізму розгляду законопроектів, при якому законодавчі ініціативи парламентаріїв безпосередньо вносяться на розгляд представницького органу. Навпаки, в європейських парламентах загальноприйнятою є попередня експертиза законопроектів в уряді, що істотно звужує можливості для логроллінга. Таким чином, альтернативні процедури розгляду законопроектів накладають різні обмеження на процес вишукування політичної ренти, пов'язаний з лобіюванням і затвердженням законопроектів економічного характеру,
Аналогічне значення має зіставлення специфічних аспектів діяльності різних категорій суб'єктів прийняття політичних рішень, що формулюють економічну політику в рамках політичного і технічного (адміністративного) шляхів прийняття рішень "10. Безпосереднє розгляд конкретних питань поточної економічної політики в парламенті чи уряді рідко має місце. Найчастіше практикується делегування відповідних повноважень різного роду адміністративним органам. Між зазначеними шляхами прийняття рішень існують важливі відмінності.
По-перше, розгляд пропозицій в парламенті чи уряді (політичний шлях) стосується важливих випадків, коли всі зацікавлені групи та рядові виборці добре обізнані про їх характер. Навпаки, до технічного шляху вдаються тоді, коли політична важливість справи і ступінь обізнаності про нього виборців незначні. По-друге, чи розрізняються горизонти прийняття рішень - при технічному шляху враховуються головним чином інтереси суб'єктів, що клопочуть про підтримку, а при політичному шляху фігурують вже інтереси національного масштабу. По-третє, критерії прийняття технічних рішень чітко визначені в регламентують діяльність відповідних органів.
В умовах конкуренції суб'єктів політичного ринку за владу та доступ до економічних привілеїв логічно було б припустити, що процедури прийняття політичних рішень будуть схильні до частих змін. На практиці, однак, цього не відбувається.
Панівне пояснення цього феномена підкреслює роль політичних інститутів як запасу капіталу, що забезпечує стабільний потік політичних рішень, а значить, і певний набір точок структурно детермінованого рівноваги в різних сферах. У цих умовах інвестиції, спрямовані на зміну даного запасу, неминуче пов'язані з невизначеністю щодо нового набору точок структурно детермінованого рівноваги. Ця невизначеність підриває стимули до інституціональних змін і обумовлює стабільність рівноважних політичних інститутів, які виникають в результаті контрактарного взаємодії суб'єктів політичного ринку.
Облік дії політичних інститутів дозволяє зробити важливі висновки щодо факторів, що визначають можливості використання потенціалу економічного зростання в різних країнах. Для цього може бути використана концептуальна схема, що описує різні типи меж економічних можливостей. Кордон виробничих можливостей визначає максимальний рівень виробництва економічних благ, що задається існуючою технологією при дотриманні традиційного неокласичного припущення про нульовому рівні трансакційних витрат у господарській системі. Кордон трансакційних можливостей детермінує межі випуску економічних благ при наявності мінімально можливого рівня трансакційних витрат, тобто такого їх рівня, який спостерігається при проведенні державою оптимальної політики захисту прав власності і при використанні економічними суб'єктами такої структури контрактів, яка орієнтована на мінімізацію трансакційних витрат. Очевидно, що навіть при дотриманні цих припущень рівень трансакційних витрат в економіці завжди буде позитивним (на відміну від «неокласичного» випадку трансакційні витрати в реальному житті ніколи не можуть бути зведені до нуля). Завдяки цьому межа трансакційних можливостей завжди буде більш жорсткою, ніж межа виробничих можливостей. Нарешті, гранііз соціальних можливостей визначає максимальний обсяг виробництва благ, досяжний в умовах функціонування реального набору політичних інститутів. Оскільки дані інститути можуть відображати особливості історичної еволюції соціальних та культурних чинників, а також відповідати цілям боротьби суб'єктів політичного ринку за створення і присвоєння політичної ренти, рівень трансакційних витрат у реальному житті завжди вище, ніж та умови «ідеального» набору інститутів. Отже, кордоні соціальних можливостей буде відповідати більш низький рівень випуску, ніж кордоні трансакційних можливостей. Іншими словами, саме політичні інститути є «вузьким місцем», що лімітує варіанти продуктивного використання господарських ресурсів; тому саме межа соціальних можливостей визначає реальні горизонти використання потенціалу економічної системи. 11
Спираючись на цю схему, можна ідентифікувати основні напрями, за якими реформа політичних інститутів може впливати на розширення економічних можливостей країни. По-перше, створення більш ефективних політичних інститутів забезпечує зниження рівня «політично зумовлених» трансакційних витрат, тобто наближає кордон соціальних можливостей до кордону трансакційних можливостей. По-друге, в умовах функціонування ефективних політичних інститутів відкриваються можливості створення якісно нових для даної економічної системи механізмів укладання контрактів і захисту прав власності, що наближає кордон трансакційних можливостей до межі виробничих можливостей.
3. Вивчення теорії суспільного вибору. Загроза Левіафана
Одним із напрямків дослідження в теорії суспільного вибору є економіка бюрократії. Законодавчі органи створюють виконавчі, а вони, у свою чергу, - великий апарат для виконання різноманітних функцій держави, які зачіпають інтереси виборців. Виборці, які проголосували за депутатів, виявляються в безпосередньому підпорядкуванні у бюрократів (див. рис. 5).
Рис. 5. Роль бюрократії
На думку Б'юкенена, бюрократична система неефективна в силу, принаймні, трьох причин. "Зло бюрократії", по-перше, в тому, що вона здійснює вибір не з точки зору економічних цінностей людей, а за іншими критеріями. По-друге, бюрократизм породжує залежні відносини між можновладцями та його підлеглими (Б'юкенен називає це "невиправданими класовими відмінностями"). По-третє, боротьба за доступ до цінних благ є марнотратним використанням ресурсів суспільства. "Такі риси, як фаворитизм, дискримінація (як на користь, так і проти окремих осіб), довільна класифікація громадян з тією або іншою ознакою, майже неминуче притаманні будь-якій системі, що ставить людей у залежність від бюрократів ...". 12
Бюрократія розвивається як ієрархічна структура всередині держави. Вона необхідна як стабільної організації для здійснення довгострокових програм, організації, здатної пристосовуватися до зовнішніх змін. Політичний процес являє собою єдність перервності і безперервності. Періодичне оновлення законодавчих органів поєднується з відносною стабільністю основних ешелонів виконавчої влади. Бюрократія допомагає зберегти наступність у керівництві, здійснює контроль за опортуністичних поведінкою.
Економіка бюрократії, відповідно до теорії суспільного вибору, - це система організацій, що задовольняє як мінімум двом критеріям: по-перше, вона не виробляє економічні блага, що мають ціннісну оцінку, і, по-друге, витягує частину своїх доходів із джерел, не пов'язаних з продажем результатів своєї діяльності. Вже в силу свого становища бюрократія не пов'язана безпосередньо з інтересами виборців, вона обслуговує насамперед інтереси різних ешелонів законодавчої і виконавчої влади. Чиновники не лише реалізують уже прийняті закони, а й беруть активну участь у їх підготовці. Тому вони нерідко безпосередньо пов'язані з групами, що відстоюють особливі інтереси в парламенті. Через бюрократів групи з особливими інтересами "обробляють" політиків, надають інформацію у вигідному для них світлі.
Бюрократія, як правило, побоюється не невдоволення суспільства в цілому, а прицільної критики з боку груп з особливими інтересами, які легко можуть використовувати для цього засоби масової інформації. І навпаки, в разі провалу їм можуть допомогти вийти зі скрутного становища знову ті ж групи з особливими інтересами, з якими вони тісно пов'язані.
Реалізуючи свої власні цілі та інтереси особливих груп, бюрократи прагнуть до прийняття таких рішень, які відкривали б для них доступ до самостійного використання різноманітних ресурсів. На економії суспільних благ вони мало що можуть заробити, прийняття ж дорогих програм надає їм широкі можливості для особистого збагачення, посилення впливу, зміцнення зв'язків з підтримуючими їх групами і, в кінцевому рахунку, для підготовки шляхів "відходу" на яке-небудь тепле містечко. Не випадково багато службовців корпорацій, попрацювавши у державному апараті, повертаються у свої корпорації з помітним підвищенням. Така практика отримала назву "системи обертових дверей".
Зі зростанням бюрократії розвиваються і негативні сторони управління. Для бюрократії характерні прагнення прискорити хід справи адміністративними методами, абсолютизація форми на шкоду змісту, пронесення стратегії в жертву тактиці, підкорення мети організації завданням її збереження. Чим більше стає бюрократичний апарат, тим нижче якість прийнятих рішень, тим повільніше здійснюється їх втілення в життя. Різні відомства переслідують нерідко протилежні цілі; їх працівники часто дублюють роботу один одного. Застарілі програми не скасовуються, видаються все нові і нові циркуляри, збільшується документообіг. Все це вимагає величезних коштів для вирішення простих питань.
Зміцнення бюрократії посилює неефективність роботи організації. У приватній фірмі простим критерієм ефективності є зростання прибутку. У державному апараті такий чіткий критерій відсутній. Звичайною реакцією на провали прийнятих раніше програм є збільшення асигнувань і зростання штату співробітників. Все це сприяє розбухання державного апарату - людей, зайнятих пошуком політичної ренти.
Великим досягненням у теорії суспільного вибору стала розпочата в 1974 р. Анною Крюгер розробка теорії політичної ренти. Пошук політичної ренти - це прагнення отримати економічну ренту за допомогою політичного процесу.
"У разі обрання, - справедливо зазначає Б'юкенен, - політик вільний визначати свою позицію з питань про витрачання коштів та оподаткуванні. Він контролюється виборцями, оскільки повинен враховувати перспективи переобрання, забезпечити собі довгострокову партійну і громадську підтримку. Але навіть у політика, який дуже чутливий до цих обмежень, залишається широка свобода політичного вибору. Політик вибере той варіант рішення з набору прийнятних для себе альтернатив, виконання якого максимізує його власну корисність, а не корисність його виборців. Така можливість вибору є одним з основних спонукальних мотивів політиків. У широкому сенсі слова - це їх "політичний дохід", і він повинен розглядатися як частина загальної винагороди за виконання посадових обов'язків. Якобсон Л. І. Економіка громадського сектору. М.: Наука, 1995. Гл.4. С. 83
Урядові чиновники прагнуть отримати матеріальні вигоди за рахунок як суспільства в цілому, так і окремих осіб, які домагаються прийняття певних рішень. Бюрократи, беручи участь в політичному процесі, прагнуть провести такі рішення, щоб гарантувати собі отримання економічної ренти за рахунок суспільства. Політики зацікавлені у рішеннях, які забезпечують явні і негайні вигоди і вимагають прихованих, важко визначених витрат. Подібні рішення сприяють зростанню популярності політиків, але, як правило, вони економічно неефективні.
Рис.6 Політико-економічний цикл
Ієрархічна структура державного апарату будується за тими ж принципами, що і структура великих корпорацій. Проте державні установи часто не можуть скористатися перевагами організаційної структури приватних фірм. Причинами служать слабкий контроль за їх функціонуванням, недостатня конкуренція, велика самостійність бюрократії. Тому представники теорії суспільного вибору послідовно виступають за всебічне обмеження економічних функцій держави. Навіть виробництво суспільних благ не привід, з їхньої точки зору, для державного втручання в економіку, оскільки різні платники податків отримують неоднакову вигоду від державних програм. На їхню думку, демократичним є перетворення суспільних товарів і послуг в економічні блага, вироблені ринком.
Умовою ефективної боротьби з бюрократією вони вважають приватизацію, її змістом - розвиток "м'якої інфраструктури", а кінцевою метою - створення конституційної економіки. 13 Введене У. Нісканеном поняття "м'яка інфраструктура" означає збільшення економічних прав людини (зміцнення прав власності, чесність і відповідальність при виконання контрактів, терпимість до інакомислення, гарантії прав меншості і т.п.) і обмеження сфер діяльності держави.
Діяльність уряду між виборами підпорядкована певним закономірностям. З певною часткою умовності вона може бути описана як політико-економічний (політичний діловий) цикл. Після виборів здійснюється ряд заходів, спрямованих на зміну цілей або масштабів діяльності попереднього уряду. Ці заходи носять особливо радикальний характер, якщо до влади приходить партія, до цього що знаходилася в опозиції. Робляться спроби щодо скорочення дефіциту державного бюджету, згортання непопулярних програм, перебудову роботи державного апарату. Знову прийшли до влади люди намагаються виконати хоча б частину передвиборчих обіцянок. Однак потім активність знижується до тих пір, поки падіння популярності нового уряду не досягає критичного рівня. З наближенням наступних виборів активність уряду зростає. Якщо відкласти на осі абсцис час, а на осі ординат - активність уряду, то описаний цикл в загальному вигляді буде виглядати приблизно так як на малюнку 6.
Відрізок Т1Т3 відображає падіння популярності уряду, відрізок Т2Т3 - нарощування активності, пов'язане з підготовкою майбутніх виборів. Доцільно відзначити, що пік нової активності не повинен знаходитися дуже далеко від майбутніх перевиборів, інакше виборці встигнуть забути про період активної діяльності уряду. При цьому бажано, щоб рівень активності в точці Т3 був не нижче активності попереднього уряду в точці T1. Загальний політико-економічний цикл може включати ряд дрібніших підциклів, які в цілому вписуються в зазначену закономірність.
1 2