Ім'я файлу: Готова курсова робота по бюджетному процесу.docx
Розширення: docx
Розмір: 676кб.
Дата: 27.05.2021
скачати
Розширення: docx
Розмір: 676кб.
Дата: 27.05.2021
скачати
3. Проблеми бюджетного процессу в Україні та можливості їх подолання в сучасних умовах
Усі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовані процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та додержання бюджетної дисципліни. При цьому зазначені стадії слідують чітко послідовно, одна за одною та їх порядок не може бути змінений ні в якому разі.
Окрім того, кожна зі стадій бюджетного процесу, як частина єдиного процесу, має своє особливості. Так, кожна зі стадій складається з декількох етапів, виконання яких є обов’язковим, має визначене коло суб’єктів, на кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути розглянуті в інший час, вони обмежується певними строками та закінчуються певною дією.
Також слід зазначити, що бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого та неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і відбивають важливі риси бюджету [27, с. 47].
Важливим, з точки зору виконання контрольних функцій, є п. 2 ст. 19 Бюджетного Кодексу України, згідно з яким передбачається, що «на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється контроль за дотримання бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства». Водночас доводиться констатувати, що хоча більш ніж за двадцять років незалежності бюджетний процес в Україні пройшов складний еволюційний шлях, проте нині існує ціла низка проблемних питань, які потребують негайного вирішення на різних стадіях бюджетного процесу. Вважаємо, що детальний аналіз таких проблем дозволить створити міцне підґрунтя для оптимізації бюджетного процесу в Україні. За результатами проведеного аналізу, вважаємо за доцільне представити сучасні проблеми організації та реалізації бюджетного процесу в Україні за допомогою рисунку 11.
Змістовні проблеми організації і реалізації бюджетного процесу в Україні
Проблеми на стадії прийняття бюджету
Несвоєчасність прийняття
Непрозорість бюджетного процесу
Вплив політичного середовища
Низька якість бюджету
Планування від досягнутого
Відсутність стратегічної орієнтації
Проблеми на стадії виконання бюджету
Необгрунтоване встановлення дефіциту бюджету та проблеми його фінансування
Фіскальна спрямованість податкової системи
Дисбаланс у фінансуванні місцевих бюджетів
Скорочення фінансування соціальних програм та капітальних видатків
Недоліки у застосуванні програмно-цільового методу у бюджетному процесі
3.Проблеми на стадії контролю та відповідальності
Відсутність дієвого механізму контролю за діяльністю бюджетних інститутів
Нефективність використання бюджетних коштів
Недоліки у застосуванні програмно-цільового методу у бюджетному процесі
Рисунок 11. Сучасні проблеми організації і реалізації бюджетного процесу
Прозорість бюджетного процесу є теж актуальною на сьогоднішній день проблемою, адже фактично бюджетний процес в Україні є відірваним від широкої громадськості, оскільки немає публічних слухань та обговорень, не створюються круглі столи з відповідним висвітленням їх діяльності та результатів у засобах масової інформації, не беруть участь у бюджетному процесі незалежні експерти та аналітики в галузі економіки, а також інші особи, які зацікавлені в бюджетному процесі та результатах його реалізації. Тобто всі ці показники не дають провести якісний аналіз результатів та ходу виконання бюджетного процесу [34].
На думку Ю.Ганущака і Є.Жовтяка така практика формування бюджетів в Україні підтверджує неузгодженість бюджетного законодавства з іншими законами. Навіть податкове законодавство погано узгоджується з бюджетним. Хоч і записано в Бюджетному Кодексі, що всі закони, що впливають на дохідну чи видаткову частину, мають бути прийняті до середини серпня, однак ні уряд, ні депутати психологічно не готові до таких правил гри і тому в Законі України «Про Державний Бюджет України» традиційно з’являються статті, що призупиняють дію ряду законів, чим парламент порушує чинне законодавство, яке регулює конституційні права громадян.
На думку П.Качура, причиною таких порушень та неузгодженості бюджетного процесу є відсутність відповідальності за кінцевий результат.
Щоб уникнути цих проблем, або хоча б зменшити їх кількість доцільно було б на законодавчому рівні заборонити включення до Закону про державний бюджет статей, які призупиняють дію окремих статей інших законів, а також доповнити Бюджетний Кодекс України нормами, що передбачали б відповідальність учасників бюджетного процесу за невиконання, чи несвоєчасне виконання процедур формування і погодження проекту Закону про державний бюджет та за порушення встановлених заборон [31].
Ще однією важливою проблемою бюджетного процесу в Україні вважається відсутність стратегічної складової в бюджетному процесі. Відомо, що бюджет планується на рік, проте стратегічний розвиток держави та її складових потребує довгострокових планів країни. Тому держава не має можливостей для проведення антициклічної політики, тобто балансування між дефіцитними та профіцитними бюджетами залежно від фази економічного циклу [27, с. 48].
Україна у питанні розвитку бюджетного прогнозування та планування відстає від тенденцій в економічно розвинутих країнах. У період планової економіки держава мала досить дієву та розвинену систему бюджетного прогнозування та планування, проте в умовах розвитку ринкової економіки така модель об’єктивно втратила свою практичну цінність. Разом з цим, так і не була повністю впроваджена нова цілісна система «західного» типу, яка відповідала б ринковій моделі економіки.
Попри значні досягнення у формуванні багатьох важливих складових бюджетної системи, система бюджетного прогнозування та планування традиційно характеризується комплексом фундаментальних проблем. Основними з них є такі [21]:
1. Відірваність бюджетного планування від загальнодержавного планування. В Україні відсутній чіткий зв’язок між державним та бюджетним плануванням. Це призводить до того, що програми соціально-економічного розвитку держави приймаються безвідносно до бюджетних можливостей, а бюджетне планування досить часто не враховує пріоритети соціально-економічної політики, які відображені у державних програмах. Більш того, уряд затверджує потенційно досить перспективні державні програми, проте фінансуванню підлягатимуть лише ті, що включені до бюджетних програм, які зафіксовані у законі України про державний бюджет на відповідний рік. Розрив між державним і бюджетним плануванням знижує ефективність і результативність економічної політики держави.
Головною причиною, що роз’єднала бюджетне та державне планування в Україні, на нашу думку, є складна і громіздка модель загальнодержавного планування. В Україні існувала надмірна кількість базових документів, дотичних до питань державного планування та прогнозування, зокрема, значна кількість економічних стратегій, програма діяльності уряду, щорічна державна програма соціально-економічного розвитку України, щорічне послання Президента України до Верховної Ради, бюджетна резолюція тощо. Сам процес складання документу подібного плану потребував узгодження та експертиз різних органів влади. Інтеграція у таку модель загальнодержавного планування системи бюджетного планування лише б посилила її неефективність.
2. Значний розрив між бюджетним прогнозуванням та плануванням (особливо середньостроковим) на різних рівнях державного управління. Якщо у західних країнах прогнозування лежить в основі планування, тобто ці дві складові є органічно взаємодоповнюваними, то в Україні:
а) у короткостроковій перспективі прогнозування досить часто підпорядковане бюджетному плануванню, а не навпаки.
б) у середньо- та довгостроковій перспективах прогнозування носить декларативний характер і не містить значної практичної цінності для розробників програмних документів соціально-економічного розвитку, оскільки прогнозні показники на середньострокову перспективу переглядаються у досить широкому діапазоні і тому не є реальними орієнтирами.
3. Викривлення змісту окремих елементів системи бюджетного планування і прогнозування. Зокрема, досить часто програмно-цільовий метод застосовується з некоректно обраною системою показників результативності. Систематично бюджетна резолюція дисонує зі змістом розробленого бюджету, хоча мала б бути концептуальним документом, що визначає пріоритети бюджетного планування. Крім того, середньострокове бюджетне прогнозування в Україні виконує, у більшій мірі, декларативну функцію. Такі випадки засвідчили, що попри законодавче впровадження в Україні важливих елементів «західної» моделі бюджетного планування і прогнозування, на практиці їх зміст може бути викривлений.
Разом з тим, західні країни в останнє десятиліття зробили вже нові кроки, впровадивши інноваційні інструменти бюджетування і прогнозування. У цьому контексті необхідним є впровадження в Україні низки нових заходів щодо продовження бюджетної реформи, які пришвидшать позитивні зміни у системі бюджетного прогнозування і планування. Основними її напрямами цих змін варто відзначити такі [16].
1. Спрощення системи загальнодержавного планування. Перетворення щорічного Послання Президента України на концептуальний об’єднавчий документ, який має гармонізувати пріоритети державного та бюджетного планування, сформувало ризик короткостроковості планування як такого, оскільки Послання Президента України формує напрями і завдання діяльності для органів влади на рік. Очевидно, засадничим має бути документ, який визначає триваліші цілі. Таким документом може бути програма соціально-економічного розвитку держави, що затверджуватиметься Президентом на час його каденції. Така програма має включати:
а) прогноз соціально-економічного розвитку держави, зокрема на середньо- та довгострокову перспективи;
б) завдання, пріоритети економічної політики, зокрема, стратегію бюджетної політики, конкретні заходи у різних сферах економіки;
в) прогнозовані видатки державного бюджету на реалізацію запропонованого плану і джерела їх фінансування.
2. Посилення інтеграції державного і бюджетного планування. На даний час в Україні навіть затвердження цільової програми Постановою Кабінету Міністрів України ще не означає, що для її реалізації у бюджеті буде передбачене відповідне фінансування. Для того, щоб отримати кошти, замовнику необхідно домагатися включення державної програми до переліку державних (цільових) програм, які виконуються у межах бюджетних програм. У таких умовах існує ризик, що Міністерство фінансів України під час складання бюджету не врахує бюджетний запит замовника державної програми і вона залишиться непрофінансованою. У цьому контексті доцільним є впровадження практики, за якої перед прийняттям державної цільової програми замовник державної програми має узгодити з Міністерством фінансів України бюджетну програму, у рамках якої вона буде фінансуватися, або подавати запит з новою бюджетною програмою, спрямованою на фінансування виключно державної цільової програми.
3. Перехід до середньострокового бюджетного планування. На виконання вимог Програми економічних реформ та нового Бюджетного кодексу уряд почав затверджувати трирічні бюджетні прогнози. Проте вони мають лише інформативну цінність і не накладають жодних обмежень на процеси розподілу бюджетних коштів в наступних періодах. У майбутніх періодах розпорядники бюджетних коштів можуть обґрунтувати нові показники бюджетних ресурсів, необхідні їм для виконання функцій. Середньострокове бюджетне прогнозування само по собі не вирішує жодних економічних завдань. Воно має стати лише кроком до запровадження бюджетного планування, без якого неможливо забезпечити ефективну систему державного планування загалом. Разом з тим, варто відмітити, що середньострокове бюджетування у багатьох західних країнах ґрунтується на розробці бюджету у n-ому році на n+2-й чи n+3-й роки.
4. Розширення компетенції та посилення відповідальності головних розпорядників. Централізувавши процес бюджетного планування і посиливши контроль за грошовими потоками головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерство фінансів України перебрало на себе відповідальність за діяльність останніх. Разом з тим, така централізована модель управління фінансовими ресурсами продемонструвала свою неефективність. Міністерству фінансів України необхідно максимально розвантажити себе від дрібних функцій, зосередившись на:
а) визначенні стратегії бюджетної політики, тобто розподілі коштів між основними напрямами державної політики;
б) контролі за фіскальною дисципліною головних розпорядників кошів та ефективністю витрачання бюджетних коштів;
в) аналізі та оцінці ефективності бюджетної політики з метою перегляду напрямів витрачання бюджетних коштів.
5. Оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів та кількості бюджетних програм. В Україні існує близько 80 головних розпорядників та понад 500 бюджетних програм. За такої ситуації Міністерство фінансів України фізично не може проаналізувати ефективність та обґрунтованість всіх бюджетних запитів, а також відповідність напрямів використання ними бюджетних коштів стратегічним і поточним завданням соціально-економічної політки уряду. У цьому контексті необхідно продовжувати процес скорочення кількості головних розпорядників бюджетних коштів.
Однією із найскладніших проблем бюджетного процесу є систематичне порушення бюджетної дисципліни. Аналізуючи окремі стадії бюджетного процесу в Україні (підготовка проекту бюджету, розгляд та ухвалення проекту бюджету Верховною Радою України) упродовж 2004-2016 р., можна констатувати факт хронічної несвоєчасності дій органів державної влади (табл. 9).
Таблиця 9
Статистика термінів реалізації окремих підетапів бюджетного процесу в Україні протягом 2004-2016 р.р.
| Бюджетний рік | Дата подання проекту ЗУ «Про державний бюджет України» КМУ до ВРУ | Дата реєстрації проекту ЗУ «Про Державний бюджет України» ВРУ | Дата прийняття проекту ЗУ «Про Державний бюджет України» ВРУ | Кількість редакцій (внесених змін до прийнятого ЗУ «Про Державний бюджет України») |
| 2004 | 09.09.2003 | 10.09.2003 | 27.11.2003 | 9 |
| 2005 | 14.09.2004 | 13.12.2004 | 23.12.2004 | 9 |
| 2006 | 14.09.2005 | 15.09.2005 | 20.12.2005 | 8 |
| 2007 | 14.09.2006 | 12.12.2006 | 19.12.2006 | 7 |
| 2008 | 11.09.2007 | 26.12.2007 | 28.12.2007 | 10 |
| 2009 | 13.09.2008 | 23.12.2008 | 26.12.2008 | 15 |
| 2010 | 12.09.2009 | 15.09.2009 | 27.04.2010 | 8 |
| 2011 | 08.12.2010 | 10.12.2010 | 23.12.2010 | 15 |
| 2012 | 14.09.2011 | 15.09.2011 | 22.12.2011 | 15 |
| 2013 | 12.09.2012 | 03.12.2012 | 06.23.2012 | 12 |
| 2014 | 11.09.2013 | 14.09.2013 | 16.01.2014 | 10 |
| 2015 | 12.12.2014 | 12.12.2014 | 28.12.2014 | 10 |
| 2016 | 14.09.2015 | 22.12.2015 | 25.12.2015 | 8 |
Наведені в таблиці 9 дані, засвідчують, що подання проекту Державного бюджету до парламенту відбувалося вчасно, згідно з Бюджетним кодексом. Значний розрив між датою подання та датою реєстрації проекту бюджету обумовлюється дією низки інституційних кон’юнктурних чинників, а саме: політичною нестабільністю, відсутністю політичного консенсусу між впливовими партіями, лобіювання інтересів промислово-фінансовими групами, відстоюванням інтересів представниками державної влади тощо. Через брак повної інформації надзвичайно важко оцінити наслідки такого впливу, адже результати та розрахунки запропонованих показників для громадськості не наводяться. В результаті за 2004-2016 рр. 13 разів було порушено терміни реєстрації відповідного законопроекту. Бюджет на 2015 рік було внесено без звіту про виконання бюджету 2014 року, громадського обговорення та необхідних консультацій, навіть без пояснювальної записки та макроекономічного прогнозу.
Розглянемо більш детально головні напрями змін, які стосуються підвищення ефективності бюджетного процесу [33].
1. Бюджетна та фінансова самостійність місцевих бюджетів:
– самостійне формування місцевих бюджетів на основі закріплених стабільних дохідних джерел і видаткових повноважень та основних параметрів, визначених у проекті державного бюджету, поданому Урядом до Парламенту до 15 вересня року, що передує плановому.
– незалежне від термінів прийняття державного бюджету формування та затвердження місцевих бюджетів ― до 25 грудня року, що передує плановому;
– спрощення процедури надання місцевих гарантій та здійснення місцевих запозичень від міжнародних фінансових організацій;
– надано право здійснювати місцеві зовнішні запозичення усім містам обласного значення;
– надання права самостійного вибору установи (в органах Казначейства чи установах державних банків) з обслуговування коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів та власних надходжень бюджетних установ;
– самостійне регулювання ставок податків на нерухомість та землю та надання пільг по їх сплаті;
– встановлення єдиних нормативів відрахувань загальнодержавних податків (податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств) за кожною ланкою бюджету;
– відміна індикативного планування Мінфіном показників місцевих бюджетів та доведення їх до місцевих бюджетів;
– формування єдиного кошика доходів загального фонду та розширення його джерел;
– заміна системи балансування доходів і видатків місцевих бюджетів принципово новою системою вирівнювання податкоспроможності територій та запровадження: базової дотації – для підвищення фіскальної спроможності місцевих бюджетів; реверсної дотації – для вирівнювання фіскальної податкоспроможності територій.
2. Закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел доходів та розширення дохідної бази місцевих бюджетів.
3. Новий механізм бюджетного регулювання та вирівнювання. Суттєва новація вирівнювання бюджету не за видатками, а за доходами (як у багатьох країнах), що значно стимулює регіони до нарощення доходів.
4. Нова трансфертна політика для посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики у відповідних галузях.
5. Децентралізація видаткових повноважень та чіткий розподіл компетенцій, сформований за принципом субсидіарності.
6. Поява нових учасників бюджетного процесу – територіальних громад. Громади, об'єднані відповідно до критеріїв, визначених Законом про добровільне об'єднання територіальних громад, матимуть такі ж повноваження, як міста обласного значення. Територіальні громади, які об'єднаються до 15 жовтня року, що передує плановому, зможуть перейти на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом починаючи з планового бюджетного періоду. Однак, органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об’єдналися, позбавляються права на виконання делегованих державою повноважень.
7. Невикористані субсидії та субвенції залишатимуться в розпорядженні місцевого бюджету і можуть бути використані у наступному році. Таким чином відтепер місцеві громади зможуть плавніше планувати деякі видатки свої бюджетів, особливо капітальні.
8. Кошти «фонду регіонального розвитку» мають бути розподілені не пізніше, ніж через 3 місяці після прийняття Державного бюджету (таким чином, у місцевих органів влади буде достатньо часу на їх використання). Місцеві органи влади повинні будуть фінансувати 10% витрат на ці проекти, що, можливо, підвищить якість розроблюваних ними проектів. Мінрегіоном вже розроблено окремий Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізуватися за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку, а також Порядок використання таких коштів у 2015 році.
9. Введені деякі передумови для середньострокового (трьохрічного) бюджетного планування. У рамках бюджетного процесу НБУ буде надавати трирічний прогноз «показників валютно-курсової політики». При цьому існує певна невідповідність стосовно того, що Мінекономрозвитку повинен надавати тільки однорічний макроекономічний прогноз.
10. Відповідно до внесених змін у Бюджетний кодекс, відбулося посилення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів у частині формування паспортів бюджетних програм та запровадження форми внутрішньогосподарського (управлінського) обліку для збору інформації, необхідної для підтвердження результативних показників бюджетних програм.
11. На вимогу Світового банку розроблені заходи для створення ефективної і прозорої системи управління державними інвестиціями. Зміни направлені на подолання кількох проблем: по-перше, поганого планування й непрозорості процесу відбору проектів, які фінансуються за рахунок капітальних вкладень; по-друге, розподілу бюджетних коштів у ручному режимі; по-третє, фрагментарного й нестабільного фінансування.
12. Закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються: не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду; після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.
Проект закону про Державний бюджет України підлягає обов'язковій публікації в газеті "Урядовий кур'єр" не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України.
Інформація про мету, завдання та очікувані результати, яких передбачається досягти при виконанні бюджетних програм, розміщується кожним головним розпорядником коштів державного бюджету на своєму офіційному сайті не пізніше ніж через сім днів після подання Верховній Раді України проекту закону про Державний бюджет України.
Прийняті зміни можуть стати відправною точкою для правильної реформи децентралізації.
1 2 3 4 5