Формально юридичні аспекти та актуальні проблеми законотворчої

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
Воронезький ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ
Кафедра державно-правових дисциплін
ДИПЛОМНА РОБОТА
на тему:
«Формально-юридичні аспекти та актуальні проблеми
законотворчого процесу в Російській Федерації »
Виконав: Боровик В.О.
студент 554 групи
Керівник: викладач
кафедри ГосПД, к.ю.н.
Коржев Б.В.
Рецензент: викладач
кафедри ГосПД, к.ю.н.
Носов І.С.
До защіте_____________________________________
(Допущена, не допущена)
Начальник кафедри ГосПД
к.ю.н. В.А. Головнюк
Дата захисту: ____________ Оценка_______________
Воронеж
2009

ЗМІСТ
Введення
Глава 1. Теоретичні основи законотворчого процесу в РФ
1.1. Поняття законотворчого процесу і його принципи
1.2. Види законотворчої діяльності
Глава 2. Стадії законотворчого процесу
2.1. Законодавча ініціатива - перша стадія законотворчого процесу
2.2. Обговорення законопроекту - друга стадія законотворчого процесу
2.3. Прийняття і затвердження закону - третя стадія законотворчого процесу
2.4. Оприлюднення прийнятого закону - заключна стадія законотворчого процесу
Глава 3. Актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації
3.1. Лобізм у законодавчому процесі Російської Федерації
3.2. Проблеми законотворчості суб'єктів Російської Федерації
3.3 Проблема якості законів та шляхи її вирішення
Висновок
Список використаної літератури

ВСТУП
Актуальність теми дипломної роботи. Одне з найважливіших напрямів державної діяльності - законотворчість. У його розумінні сьогодні визначилися два аспекти. У вузькому сенсі під законотворчістю мається на увазі безпосередньо сам процес створення нормативно - правових актів компетентними органами. У широкому трактуванні даний процес «обчислюється» з моменту законотворчого задуму і до практичної реалізації юридичної норми (підготовка, прийняття, опублікування і т.д.).
Незважаючи на відмінність у підходах до розуміння законотворчості, це завжди діяльність уповноважених органів з розробки, переробки та виданню певних нормативних актів. Законотворчість - це основний напрямок соціальної діяльності, що створює умови для існування і відтворення самого суспільства. Законотворчість реалізує пошук правових форм, які забезпечували б найбільшою мірою рівноважний стан суспільства, розумне «зчеплення» його членів у суспільному житті. А законодавчий процес виступає при цьому основним чинником діяльності, такої соціальної «зчіпки».
Як і всяка юридична діяльність, законотворча діяльність являє собою систему дій та операцій, спрямованих на правовий результат. Системність законотворчих дій та операцій передбачає їх взаємну узгодженість, єдність і послідовність. Як один з найважливіших і основоположних видів юридичної діяльності, законотворча діяльність, повинна здійснюватися в рамках певних правових процедур і правил. Така процесуальна урегульованість покликана забезпечити створення якісного закону, відповідного реальним правовим потребам суспільства.
Так само актуальне питання лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації, так як інститут лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації знаходиться ще в розвитку. Але останнім часом лобізму стали приділяти все зростаючу увагу й у Російській Федерації. Про це свідчать публікації в засобах масової інформації, у суспільно-політичному та науковій періодиці.
В даний час, та й раніше, в прийняті закони вноситься занадто багато змін (поправок). Це говорить про те, що прийняті закони є неякісними. Основну причину цього ми бачимо у недостатній правової регламентації законотворчого процесу.
Ступінь наукової розробленості теми. Даної тематики приділяють увагу радянські автори А.В. Міцкевич, Б.П. Спасів, Л.І. Антонова і ряд сучасних А.І. Абрамова, Ж.П. Борсова, І.В. Боріскова, Т.В. Васильєв, В. Б. Ісаков, Е.А. Магомедова, Н.І. Шаклеин, С.Г. Салміна, Є.В. Шубіна. Так само відповідна проблематика розроблялася закордонними авторами, зокрема, Д. Гарднером.
Об'єктом дипломної роботи є інститут правотворчості.
Предметом дослідження виступає законотворчий процес в Російській Федерації.
Метою дослідження виступає спроба теоретико-правового вивчення і розкриття сутності законотворчого процесу. Для досягнення означеної мети потрібно вирішити такі дослідницькі завдання:
Розгорнуто розкрити поняття законотворчого процесу і його принципи.
Виділити і розкрити види законотворчої діяльності.
Послідовно проаналізувати стадії законотворчого процесу в РФ.
Розглянути проблему лобізму в законодавчому процесі Російської Федерації.
Проаналізувати актуальні проблеми законотворчої діяльності суб'єктів РФ і запропонувати шляхи їх вирішення.
Окреслити факт низької якості прийнятих законів, виділити причини цього і визначити напрями вдосконалення законотворчої діяльності.
Рішення поставлених завдань визначило вибір методології дослідження. В основу дослідження покладено діалектичний, формально-юридичний, статистичний, історико-правовий методи. Крім цього, використовувалися концептуальні положення теорії систем, методи аналізу, синтезу, моделювання.
Структура та обсяг дипломної роботи. Структура роботи підпорядкована змісту обраної теми і логікою дослідження. Дослідження складається зі вступу, трьох розділів, що включають дев'ять параграфів, висновків та бібліографії.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВИ законотворчого процесу в РФ
1.1 Поняття законотворчого процесу і його принципи
Законотворчість являє собою одну з найважливіших сторін діяльності держави, форму його активності, що має своєю безпосередньою метою формування правових норм, їх зміни, скасування чи доповнення. У кожній державі законотворчість володіє своїми особливостями, але скрізь воно спрямоване на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої ​​системи норм, що регулюють склалися в суспільстві різноманітні відносини.
За своєю соціальною суттю законотворчість виступає як процес зведення державної волі до закону, її оформлення в різних юридичних актах, нарешті, як процес надання містяться в них правилами поведінки - державним велінням загальнообов'язкового характеру. Воно охоплює собою безпосередню діяльність уповноважених на те державних органів щодо вироблення, прийняття, зміни чи доповнення нормативно-правових актів.
Законотворчість є найважливішою складовою частиною всього процесу законообразованія. Останній включає в себе не тільки власне законотворчий, але і весь попередній йому підготовчий процес формування законодавчих актів. Необхідність існування останнього обумовлюється постійно виникає потребою підвищення якості видаваних актів. Воно залежить не тільки, а часто - і не стільки від рівня самої власне законотворчої діяльності державних органів, скільки від рівня проводилися до прийняття того чи іншого правового акта підготовчих робіт.
Для того, щоб прийнятий акт в максимальній мірі відповідав потребам життя суспільства і був ефективним, дуже важливо заздалегідь вирішити коло проблем, що стосуються його характеру, форми, внутрішньої структури, місця і ролі в системі інших нормативно-правових актів. Важливо також визначити коло факторів, що сприяють і, навпаки, перешкоджають підготовки та прийняття того чи іншого нормативно-правового акту. Необхідно чітко спрогнозувати позитивні та можливі негативні (побічні) наслідки реалізації вимог і установок, що містяться у різних нормативно-правових актах.
Серед факторів, що роблять вирішальний вплив на процес підготовки та прийняття закону (законообразующую фактори), слід виділити в першу чергу матеріальні (економічні), політичні, соціальні, ідеологічні та інші чинники. Рівень якості, а разом з тим і ефективності нормативно-правових актів у величезній мірі залежать від того, наскільки точно і всебічно враховуються при їх підготовки та виданні всі існуючі на даний момент фактори, наскільки адекватно відображається в них об'єктивна дійсність.
Кожен, в особливості фундаментальний нормативно-правової акт, повинен в максимальній мірі відображати і враховувати поряд з матеріальними умовами життя всього суспільства, рівнем розвитку економіки, різних форм власності і рівнем життя людей, також співвідношення різних соціальних і політичних сил, ступінь політичної активності різних політичних партій і рухів, стан відносин між різними націями і народностями, характер взаємин з іншими країнами і народами, місце і роль держави в навколишньому його міжнародно-правовому середовищі.
Для вирішення цих і їм подібних завдань законодавець кожної країни при підготовці будь-якого, скільки-небудь соціально значимого нормативного акту стоїть перед необхідністю: дослідження різних соціальних факторів, що обумовлюють потребу в нормативно-правовому регулюванні існуючих суспільних відносин; виявлення та ретельного обліку при формуванні правових норм різноманітних інтересів соціальних і національних утворень, класів і суспільства в цілому; проведення порівняльного аналізу підготовлюваної правової норми не тільки з аналогічними правилами минулих років і нині діючих систем інших держав, але і з іншими регуляторами суспільних відносин; постановки і проведення у разі потреби соціальних експериментів для визначення найбільш оптимального варіанта регулювання аналізованих суспільних відносин; визначення характеру взаємозв'язку та взаємодії проектованої норми з іншими нормами цієї правової системи; проведення інших підготовчих дій [1].
В ідеальній державі, цілком справедливо міркують англійські автори, законодавча влада «імовірно повинна була б залишатися виключною привілеєм парламенту - законодавців, безпосередньо підзвітним виборцям». Теоретично ця посилка справедлива і для державного механізму сучасної Англії, але в реальному житті парламенту «доводиться передавати частину своїх законодавчих повноважень підлеглим йому правовстановлюючим органам». Міністри корони, органи місцевого управління, незалежні корпорації, англіканська церква, приватні компанії, комісії і Рада Європейських спільнот - «всі вони наділені парламентом повноваженнями з видання правових актів». І все ж, укладають автори, суверенітет парламенту у правовій сфері зберігається, тому що жоден із нижчестоящих органів не може законодавствувати інакше, як на основі законів, що виходять від парламенту, а також за дорученням та з дозволу парламенту [2].
У Росії, згідно з Конституцією, законотворча діяльність здійснюється вищими (на рівні федерації та її суб'єктів) і місцевими органами державної влади і управління; безпосередньо самим народом, шляхом проведення референдуму як «вищого безпосереднього вираження влади народу» [3]; суб'єктами федерації - республіками, краями та областями, містами федерального значення - Москвою та Санкт-Петербургом, автономною областю і автономними округами шляхом укладання між ними договорів, що містять загальнообов'язкові положення і веління.
Відповідно до Конституції передбачається, наприклад, укладення правових договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади Росії, з одного боку, та органами державної влади суб'єктів федерації, з іншого. Визнається також нормативно-правовий характер договорів, що укладаються між ними та з інших питань.
Порівнюючи різні види законотворчої діяльності, що здійснюється в Росії, законотворчою діяльністю державних органів Великобританії та інших країн, неважко помітити, що між ними є як спільне, так і особливе. Останнє проявляється, зокрема, в наявності у тієї й іншої сторони своїх особливих видів законотворчої діяльності (у Великобританії - судова законотворча діяльність, в Росії - законотворчість за допомогою референдуму і шляхом укладення правових договорів), в існуванні різної процедури ухвалення та набуття чинності нормативно -правових актів, у встановленні особливого порядку законодавчого закріплення законотворчої діяльності державних органів та ін
Говорячи про спільність законотворчої діяльності різних держав, слід звернути увагу насамперед на спільність організаційно-технічних та інших цілей, які полягають в прагненні законодавця кожної країни створити на своїй території єдину та ефективну правову систему, а також на схожість засобів та основоположних принципів здійснення правотворчої діяльності.
У науковій і навчальній літературі у зв'язку з цим абсолютно справедливо вказується на те, що законотворча діяльність сучасних цивілізованих держав повинна здійснюватися на базі низки загальних, засадничих принципів, що становлять організаційні засади, які визначають істота, характерні риси і загальний напрямок цієї діяльності:
демократизм, що припускає активну участь представників різних верств суспільства і всіх гілок влади у законотворчій діяльності;
законність і конституційність, що виходять з необхідності суворого і неухильного дотримання Конституції і звичайними законами в процесі законотворчої діяльності;
гуманізм, що виражається в спрямованості видаваних нормативних актів на захист прав і свобод громадян, на максимальне задоволення їхніх матеріальних і духовних потреб;
професіоналізм, виявляється в обов'язковому участю кваліфікованих, високопрофесійних фахівців на всіх стадіях законотворчого процесу [4].
Велике значення для підвищення якості та ефективності законотворчого процесу мають і інші, що лежать в основі його організації і здійснення, принципи. Серед них особливо слід виділити принцип постійного технічної досконалості прийнятих актів.
Суть даного принципу полягає в тому, щоб у процесі підготовки та прийняття нормативно-правових актів у максимальному ступені використовувати вироблені юридичною наукою і апробовані законотворчої практикою найбільш ефективні методи і прийоми розробки проектів нових нормативних актів, оптимального викладу їх змісту та відповідає загальноприйнятим у світі стандартам технічного їх оформлення.
Дотримання принципу правотворчих помилок знижує вірогідність створення неефективних правових норм, сприяє зростанню правової культури населення і юридичних осіб.
Для підвищення якості та ефективності нормативно-правових актів законодавча техніка часом має не менше значення, ніж сам зміст. Адже від того, наскільки чітко і логічно викладено зміст того чи іншого нормативного акта, чи є в ньому або відсутні явні і приховані суперечності, нарешті, наскільки точно і виразно використовується загальноприйнята юридична термінологія - від усього цього у величезній мірі залежить не тільки рівень сприйняття тексту і змісту нормативно - правового акту, але й ефективність його застосування.
Особливе значення при цьому має мова викладу правових норм. У законотворчій діяльності різних країн до викладення тексту нормативно-правових актів пред'являються неодмінні вимоги їх стислості, компактності, ясності і доступності.
У викладі текстів законів Росії і інших країн, за загальним правилом, використовується особливий, офіційно-діловий стиль. Він істотно відрізняється як від стилю художніх літературних творів, так і від стилю повсякденного розмовної мови. У текстах законів та інших нормативно-правових актів не допускається загальних міркуванні і викладу яких би то не було наукових положень, художніх порівнянь, декларацій, закликів, текстових розтягнутості, невиправданих скорочень.
Переваги мови закону, його витонченість, писав болгарський вчений Б. Спасів, виражаються іншими способами, а саме - «у вигляді суворої логічності, стислості, точності і ясності». Поряд з цим мова закону є значним, він шанований і «в стані мотивувати певну поведінку, приписувані нормативною поведінкою» [5].
Якщо вважати, що Президент пов'язаний 14-денним терміном тільки для підписання федерального закону, то виникає питання про те, протягом якого часу після підписання федеральний закон повинен бути оприлюднений? Незрозуміло також, чи входять у зазначені терміни вихідні дні?
Необхідно також законодавчо розділити такі терміни як «оприлюднення» і «опублікування» (або офіційне опублікування), тому що окремі законодавчі акти, зокрема ФКЗ «Про надзвичайний стан» розрізняє два цих терміну.
Слід акцентувати увагу й на те, що в практиці виникають випадки, коли законодавчі акти приймаються з порушенням конституційних процедур. Так, наприклад, як Федеральне збори, так і Президент періодично пропускали 14-денний термін, передбачений п. 4 ст.105, п.2 ст.107, п.2 ст.108 Конституції РФ [75]. Крім того, у практиці палат Федеральних Зборів бували випадки неодноразового голосування за повторно розглядався федеральному закону, якщо відразу необхідну кваліфіковану більшість отримати не вдається. Конституційність такої практики викликає сумніву, бо, по суті, вона означає викручування рук парламентаріям [76]. Виникає логічне запитання, як бути з законодавчими актами, які прийняті з порушенням встановлених процедур? Як бути, якщо, наприклад, при повторному розгляді Федерального закону конституційні вимоги не були дотримані та Державною Думою: порушуючи Регламенту на засіданні палати не було присутнє необхідне число депутатів і не був дотриманий принцип особистого голосування депутатів? Адже таке дуже часто трапляється на практиці.
Потребує вирішення і таке питання, як можливість Президента РФ відмовити у підписанні законодавчого акту в разі його не конституційності. Нагадаємо, що Конституційний Суд РФ у своїй постанові від 06.04.1998 вказав на те, що Президент РФ повинен підписати Закон, при цьому може звернутися до Конституційного суду РФ. На наш погляд дана позиція Конституційного суду РФ є спірною (з таким рішенням Конституційного суду, до речі, не були згодні всі судді). Президент має право повернути в палати Федеральних Зборів без підписання і оприлюднення такий закон, якщо не вважає його прийнятим в сенсі частини 1 статті 107 Конституції. Це право належить Президенту як гаранту Конституції, зобов'язаному забезпечувати всі встановлені нею законодавчі процедури [77].
Рішення проблеми ми бачимо у прийнятті спеціального Закону «Про законодавчу діяльність у РФ». Це обумовлюється і тим, що окремі акти, що містять норми спрямовані на регулювання законодавчого процесу суперечать Конституції РФ. Так, зокрема ст. 106 Конституції РФ закріплює, що обов'язковому розгляду у Раді Федерації підлягають прийняті Державною Думою федеральні закони з питань:
а) федерального бюджету;
б) федеральних податків і зборів;
в) фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання, грошової емісії;
г) ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України;
д) статусу і захисту державного кордону Російської Федерації;
е) війни і миру.
Між тим, п. 5 ст. 16 Закону «Про міжнародні договори» передбачає таку процедуру внесення міжнародного договору на ратифікацію - у порядку законодавчої ініціативи. Відповідно до неї, суб'єкти права законодавчої ініціативи мають право представляти в Державну Думу законопроекти про ратифікацію договорів, які не вступили в силу, але, відповідно до Закону від 15 липня 1995 р., підлягають ратифікації. У цьому випадку Державна Дума направляє законопроект Президентові для внесення по нього пропозицій.
Дана норма вторгається в сферу діяльності виконавчої влади щодо укладання міжнародних договорів і поданням їх на ратифікацію. Викладена процедура, таким чином, усуває від цього Рада Федерації всупереч його конституційним повноваженням, передбаченим у п. «г» ст. 106. І крім того, з Конституції не випливає обов'язки виконавчої влади представляти договір, підлягає відповідно до законодавства ратифікацію, на затвердження Державної Думи, якщо вона не має наміру брати участь у такому договорі.
Не зовсім зрозуміла позиція Державної Думи, яка відповідно до своєї компетенції має прийняти закон або відкинути законопроект, а не направляти його Президентові [78].
Таким чином, ще раз підкреслимо, що необхідне прийняття спеціального закону спрямованого на регулювання законодавчого процесу. Незважаючи на те, що законодавчий процес у нашій країні вже склався важливо надати йому форму закону, тим самим консолідувати положення, що містяться в тлумаченнях Конституційного суду РФ, регламентах обох палат Федеральних зборів РФ.
На закінчення розгляду даної глави, хотілося б відзначити, що офіційне визнання інституту лобізму в Росії сприяло б певною мірою оптимізації соціально-економічного розвитку країни, стабільності суспільства.
Головне достоїнство лобізму укладено у створенні легітимних можливостей участі у виробленні і прийнятті рішень як найбільш зацікавлених суспільних груп, так і висококомпетентних фахівців.
Перехід в Росії від «дикого», стихійного, кримінального лобізму до цивілізованих відносин, нормальної лобістської діяльності, безсумнівно, сприяв би стабілізації суспільства.
Сьогодні в кожному суб'єкті Російської Федерації створюється власна система формування законодавчої (представницької) державної влади, але в даний час вона ще не стабілізувалася, і не використовує всіх своїх внутрішніх резервів для самовдосконалення.
А так само, це обумовлено ще слабкістю теоретико-правових і прикладних розробок у даній області, підміною науково обгрунтованих підходів політичним прагматизмом, відсутністю необхідної системності у формуванні законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Сьогодні в суб'єктах Федерації склалася досить різноманітна і велика правова система. Разом з тим цю систему не можна назвати цілісної, узгодженої та адекватної дійсності, що потребує досконалого вивчення і чіткого з'ясування специфіки регіонального законотворчості, щоб визначити його місце, роль і співвідносність з федеральним законотворчістю.
І хоча законодавчий процес у нашій країні вже склався, на наш погляд, необхідно прийняти спеціальний закон який консолідував би положення, що містяться в тлумаченнях Конституційного суду РФ, регламентах обох палат Федеральних зборів РФ.

ВИСНОВОК
Законотворчість являє собою одну з найважливіших сторін діяльності держави, форму його активності, що має своєю безпосередньою метою формування правових норм, їх зміни, скасування чи доповнення. У кожній державі законотворчість володіє своїми особливостями, але скрізь воно спрямоване на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої ​​системи норм, що регулюють склалися в суспільстві різноманітні відносини.
За своєю соціальною суттю законотворчість виступає як процес зведення державної волі до закону, її оформлення в різних юридичних актах, нарешті, як процес надання містяться в них правилами поведінки - державним велінням загальнообов'язкового характеру. Воно охоплює собою безпосередню діяльність уповноважених на те державних органів щодо вироблення, прийняття, зміни чи доповнення нормативно-правових актів.
Законотворчість є найважливішою складовою частиною всього процесу законообразованія. Останній включає в себе не тільки власне законотворчий, але і весь попередній йому підготовчий процес формування законодавчих актів. Необхідність існування останнього обумовлюється постійно виникає потребою підвищення якості видаваних актів. Воно залежить не тільки, а часто - і не стільки від рівня самої власне законотворчої діяльності державних органів, скільки від рівня проводилися до прийняття того чи іншого правового акта підготовчих робіт.
Велике значення для підвищення якості та ефективності законотворчого процесу мають, що лежать в основі його організації і здійснення, принципи, так як вони:
по-перше, вони виступають в якості керівних ідей для законодавця, визначаючи шляхи вдосконалення правових норм;
по-друге, у випадках прогалин у законодавстві зазначені принципи можуть використовуватися в якості юридичної підстави.
Однак принципи законотворчості повинні володіти значною стійкістю і стабільністю, носити фундаментальний характер.
Залежно від суб'єктів законотворчість можна підрозділити на такі види, як:
безпосереднє законотворчість народу в процесі проведення референдуму;
законотворчість представницьких органів державної влади суб'єктів РФ;
законотворчість Федеральних Зборів РФ.
Кожен вид даної діяльності займає значне місце в законотворчому процесі і грає важливу роль в забезпеченні створення якісного закону, відповідного реальним правовим потребам суспільства.
Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.
Але в даний час існує така актуальна проблема, як лобіювання у представницьких органах влади. З одного боку, безумовно негативний аспект даного явища виявляється, наприклад, при лобіюванні відверто злочинних або «антидержавних» інтересів (припустимо, при ратифікації міжнародного договору, невигідного для Росії). З іншого ж боку, кулуарне рішення будь-яких питань, досягнення домовленостей часто може сприяти прийняттю найбільш вірних і далекоглядних рішень, які враховують ряд завуальованих нюансів.
Сьогодні в кожному суб'єкті Російської Федерації створюється власна система формування законодавчої (представницької) державної влади. Однак регіональне державне будівництво ще не спирається на чітко сформульовані критерії, засновані на Конституції Російської Федерації і федеральному законодавстві. Система формування законодавчої (представницької) державної влади в суб'єктах Російської Федерації в даний час ще не стабілізувалася, і не використовує всіх своїх внутрішніх резервів для самовдосконалення.
Неабиякою мірою це обумовлено ще слабкістю теоретико-правових і прикладних розробок у даній області, підміною науково обгрунтованих підходів політичним прагматизмом, відсутністю необхідної системності у формуванні законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Таким чином, ще раз підкреслимо, що необхідне прийняття спеціального закону спрямованого на регулювання законодавчого процесу. Незважаючи на те, що законодавчий процес у нашій країні вже склався важливо надати йому форму закону, тим самим консолідувати положення, що містяться в тлумаченнях Конституційного суду РФ, регламентах обох палат Федеральних зборів РФ.
Законотворчість це складний процес, який вимагає чіткого правового регулювання. І хоча в даний час існує велика кількість правових актів, що регулюють дану діяльність, ця проблема, як і раніше залишається актуальною.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ПРАВОВИХ АКТІВ ТА ЛІТЕРАТУРИ
Правові акти:
1. Конституція Російської Федерації 1993 р. / / Російська газета. - № 7. 21 січня 2009
2. Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5 - ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» / / Збори законодавства РФ. 05.07.2004г. № 27. Ст. 2710.
3. Федеральний закон від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 9 березня 1998 № 10. Ст. 1146.
4. Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.
5. Постанова Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ «Про Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 18 лютого 2002 № 7. Ст. 635.
6. Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. - М., 2006. - 261 с.
7. Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. - М., 2007. - 245 с.
Монографії та збірники:
1. Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. Підручник. - М., 1999. - С. 542.
2. Бінецький А.Е. Лобізм у сучасному світі. - ТЕИС., М., 2004. - 43 с.
3. Великий юридичний словник. - Инфра-М., 2006. - C. 58.
4. Васильєв В.І. Павлушкін А.В., Постніков А.Є. Законодавчі органи Суб'єктів Російської Федерації. - М., 2001. - С. 245 - 246.
5. Венгеров А.Б. Теорія держави і права: Підручник для юридич. вузів. - М.: Юриспруденція, - 1999. - 528 с.
6. Гарднер Д. Великобританія. Центральне і місцеве управління. - М., 1982. - 132 с.
7. Гошуляк В.В. Теоретико-правові проблеми конституційного та статутного законодавства Російської Федерації. - М., 2000. - С. 204.
8. Ісаков В.Б. Законодавчий кодекс Російської Федерації (макет) / / Підготовка і прийняття законів у правовій державі: Матеріали міжнародного семінару. - М. 1998. - С. 419 - 517.
9. Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. - М.: Юрайт-М., 2002. - С. 457-465.
10. Ковачев Д.А. Проблеми конституційності права. - М., 2003. - С. 173 - 174.
11. Спасів Б.П. Закон і його тлумачення. - М.: Юрид. лит., 1986. - 93 с.
12. Теорія держави і права: Підручник для вузів. Під ред. проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. - М.: Видавництво НОРМА, 2000. - 616 с.
13. Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. Уч. посібник. - М., 2000. - С. 140.
14. Чиркин В.Є. Конституційне право в Російській Федерації. - М., 2002. - С. 348.
15. Ювілейний рік російського парламентаризму / За заг. ред. Ю. Шувалова. Виступ Б.В. Гризлова на урочистому засіданні Державної Думи ФС РФ, присвяченому сторіччю установи Державної Думи Росії. 27 квітня 2006 Збірник. - М.: Голжен - Бі., 2006. - С. 38.
Статті:
1. Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. - 2007. № 2. - С. 14 - 24.
2. Адарчева Л.С. Про вдосконалення законодавчої діяльності Державної Думи / / Журнал російського права. - 2000. № 3. - С. 45.
3. Антонова Л.І. Про стадіях правотворчого процесу в СРСР / / Правознавство. - 1966. № 1. - С. 10.
4. Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. - 2007. № 4. - С. 8 - 14.
5. Борсова Ж.П. Поняття законотворчості в сучасній державі / / Конституційне й муніципальне право. - 2008. № 3. - С. 7-9.
6. Бошно С.В. Законодавча ініціатива: внесення законопроектів до Державної Думи / / Право та освіта. - 2004. № 2. - С. 154.
7. Васильєв Т.В. Лобізм як форма політичної діяльності: природа, функції, сучасні види / / Вісник Серія 12. Політичні науки. - 2003. № 4. - 128 с.
8. Вісник КС РФ. - 1996. № 3. - С. 13.
9. Дубов І.А. Законодавча ініціатива: проблеми та шляхи вдосконалення / / Держава і право. - 1993. № 10. - С. 34.
10. Законодавство Російської Федерації: теоретичні питання, проблеми та перспективи розвитку. Круглий стіл / / Радянська держава і право. - 1992. № 10. - С. 24.
11. Ісаков В.Б. Проблеми забезпечення єдності законодавства в Російській Федерації / / Законодавство. - 1997. № 4. - С. 17.
12. Виконання законів. Круглий стіл / / Радянська держава і право. - 1991. № 6. - С. 4.
13. Кененії А.А, Чорнобіле Г.В. Логічні основи законотворчого процесу / / Правознавство. - 1991 № 6. - C. 71-77.
14. Керімов Л.М. Розуміння парламентаризму і перспективи його розвитку в Росії / / Громадянин і право. - 2002. № 7 / 8. - С. 30.
15. Кравченко А.І. Лобізм у Росії: етапи великого шляху / / Соціологічні дослідження. - 1996. № 4. - С. 3-10.
16. Курманов М.М. Прийнято зміни до Федеральний закон. Що «придбали» законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Російської Федерації / / Юрист. - 2002. № 11. - С. 2-7.
17. Курманов М.М. Участь законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації у федеральному законодавчому процесі / / Держава і право. - 2004. № 10. - С. 52 - 56.
18. Лук'янова Е. Як готувати закон / / Народний депутат. - 1990. № 12. - С. 86.
19. Магомедова Є.А. До питання про правові основи законотворчості в Російській Федерації / / Правова політика та правове життя. - 2007. № 2. - С. 123-125.
20. Малков В.П. Оприлюднення та набуття чинності федеральними законів, інших нормативних правових актів / / Держава і право. - 1995. № 5 .- С.28.
21. Миронов С.М. Конституційно-правовий статус Ради Федерації і його взаємодію з іншими органами державної влади / / Журнал російського права. - 2003. № 1. - С. 4-5.
22. Окуньков Л.А. Вето Президента / / Журнал російського права. - 1998. № 2. - С. 22 - 23.
23. Правотворчість в СРСР / Под ред. А.В. Міцкевича. - М. 1974. - 284 c.
24. Чехарін В.І. Концепція стабільності закону. - М., 2000. - 205с.
25. Шаклеин Н.І. Динаміка і якість законотворчого процесу в Російській Федерації / / Журнал російського права. - 2008. № 9 - С. 3-14.
Года:
1. Горобець В.Д. Конституційно-правовий статус парламенту Російської Федерації. Дис. на здобуття уч. ст. доктора юрид. наук. - М., 2000. - 391 c.
2. Ібрагімова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. - Челябінськ, 2006. - 20 c.
3. Мусаєва Р.М. Законодавча влада в суб'єктах Російської Федерації (теоретико-правові питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. - Махачкала, 2006 .- 21 с.
4. Салміна С.Г. Конституція Російської Федерації - правова основа законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації (на прикладі Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри, Ямало-Ненецького автономного округу): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. - СПб., 2006. - 20 с.
5. Шубіна Є.В. Формування законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації (правові та організаційні питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. - Челябінськ, 2006. - 21 с.


[1] Див: Венгеров А.Б. Теорія держави і права: Підручник для юридич. вузів. М.: Юриспруденція. 1999. С. 16.
[2] Див: Гарднер Д. Великобританія. Центральне і місцеве управління. М. 1982. С. 96.
[3] Конституція Російської Федерації 1993 р. / / Російська газета. 21 січня 2009.
[4] Див: Теорія держави і права: Підручник для вузів. Під ред. Проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. М.: Видавництво НОРМА. 2000. С. 304.
[5] Спасів Б. Закон і його тлумачення. М. 1986. С. 84.
[6] Див: кененії А.А, Чорнобіле Г.В. Логічні основи законотворчого процесу / / Правознавство. 1991 № 6. C. 71.
[7] Виконання законів. Круглий стіл / / Радянська держава і право. 1991. № 6. С. 4.
[8] Спасів Б.П. Закон і його тлумачення. М.: Юрид. літ. 1986. C. 70 - 91.
[9] Лук'янова Е. Як готувати закон / / Народний депутат. 1990. № 12. С. 86.
[10] Законодавство Російської Федерації: теоретичні питання, проблеми та перспективи розвитку. Круглий стіл / / Радянська держава і право. 1992. № 10. С. 24.
[11] кененії А.А., Чорнобіле Г.Т. Указ. Раб. З .74.
[12] Там же.
[13] Див: Борсова Ж.П. Поняття законотворчості в сучасній державі / / Конституційне й муніципальне право. 2008. № 3. С. 7 - 9.
[14] Див: Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5 - ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» / / Збори законодавства РФ. 05.07.2004. № 27. ст. 2710.
[15] Див: Магомедова Є.А. До питання про правові основи законотворчості в Російській Федерації / / Правова політика та правове життя. 2007. № 2. С. 123 - 125.
[16] Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.
[17] Див: Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. М. 2006. С. 204 - 205.
[18] Див: Адарчева Л.С. Про вдосконалення законодавчої діяльності Державної Думи / / Журнал російського права. 2000. № 3. С. 45.
[19] Див: Горобець В.Д. Конституційно-правовий статус парламенту Російської Федерації / / Дисс. на здобуття уч. ст. доктора юрид. наук. М. 2000. С. 362 - 363.
[20] Ісаков В.Б. Проблеми забезпечення єдності законодавства в Російській Федерації / / Законодавство. 1997. № 4. С. 17.
[21] Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. Уч. посібник. М. 2000. С. 140.
[22] Див: Курманов М.М. Прийнято зміни до Федеральний закон. Що «придбали» законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Російської Федерації / / Юрист. 2002. № 11. С. 2 - 7.
[23] Див про це: Курманов М.М. Участь законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єктів РФ у федеральному законодавчому процесі / / Держава і право. 2004. № 10. С. 52 - 56.
[24] Див: Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. Підручник. М. 1999. С. 542.
[25] Див: Васильєв В.І., Павлушкін А.В., Постніков А. Є. Законодавчі органи Суб'єктів Російської Федерації. М. 2001. С. 245 - 246.
[26] Див: Гошуляк В.В. Теоретико-правові проблеми конституційного та статутного законодавства Російської Федерації. М. 2000. С. 204.
[27] Див: Чиркин В.Є. Конституційне право в Російській Федерації. М. 2002. С. 348.
[28] Див: Керімов Л.М. Розуміння парламентаризму і перспективи його розвитку в Росії / / Громадянин і право. 2002. № 7 / 8. С. 30.
[29] Миронов С.М. Конституційно-правовий статус Ради Федерації і його взаємодію з іншими органами державної влади / / Журнал російського права. 2003. № 1. С. 4 - 5.
[30] Див: Курманов М.М. Участь законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації у федеральному законодавчому процесі / / Держава і право. 2004. № 10. С. 52 - 56.
[31] Див: Ісаков В.Б. Законодавчий кодекс Російської Федерації (макет) / / Підготовка і прийняття законів у правовій державі: Матеріали міжнародного семінару. М. 1998. С. 419 - 517.
[32] Див: Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. 2007. № 2. С. 14 - 24.
[33] Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.
[34] Наприклад, такі автори, як А.І. Лепьошкін, І.В. Боріскова, А.І. Абрамова та ін
[35] Див: Дубов І.А. Законодавча ініціатива: проблеми та шляхи вдосконалення / / Держава і право. 1993. № 10. С. 34.
[36] Див: Чехарін В.І. Право законодавчої ініціативи і його вплив на процес стабілізації закону / / Концепція стабільності закону. М. 2000. С. 91.
[37] Див: Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. 2007. № 2. С. 14 - 24.
[38] Див: Бошно С.В. Законодавча ініціатива: внесення законопроектів до Державної Думи / / Право та освіта. 2004. № 2. С. 154.
[39] Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.
[40] Див: Теорія держави і права: Підручник для вузів. Під ред. проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. - 2-е вид., Зм. і доп. М.: Видавництво НОРМА. 2000. С. 534 - 541.
[41] Див: Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. 2007. № 2. С. 14-24.
[42] Див: Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.
[43] Див: Боріскова І.В. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації / / Вісник Воронезького інституту МВС Росії. 2007. № 4. С. 8 - 14.
[44] Див: Абрамова О.І. Сучасний законодавчий процес Російської Федерації: стадії і проблеми їх вдосконалення / / Журнал російського права. 2007. № 2. С. 14 - 24.
[45] Див: Вісник КС РФ. 1996. № 3. С. 13.
[46] Див: Окуньков Л.А. Вето Президента / / Журнал російського права. 1998. № 2. С. 22 - 23.
[47] Див: Малков В.П. Оприлюднення та набуття чинності федеральними законів, інших нормативних правових актів / / Держава і право. 1995. № 5. С. 28.
[48] ​​Див: Ковачев Д.А. Проблеми конституційності права. М. 2003. С. 173 - 174.
[49] Див про це: Правотворчість в СРСР / Под ред. А.В. Міцкевича. М. 1974.С. 224.
[50] Наприклад: Антонова Л.І. Про стадіях правотворчого процесу в СРСР / / Правознавство. 1966. № 1. С. 10.
[51] Великий юридичний словник. Инфра-М. 2006. C. 58.
[52] Кравченко А.І. Лобізм у Росії: етапи великого шляху / / Соціологічні дослідження. 1996. № 4. С. 3-10.
[53] Див: Бінецький А.Е. Лобізм у сучасному світі. ТЕИС. М. 2004. С. 24 - 33.
[54] Див: Васильєв Т.В. Лобізм як форма політичної діяльності: природа, функції, сучасні види / / Вісник Серія 12. Політичні науки. 2003. № 4.
[55] Див: Ібрагімова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Челябінськ, 2006.
[56] Див: Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. М. 2006. С. 204 - 205.
[57] У період роботи Державної Думи IV скликання завершено розгляд по різних підставах 1362 законодавчих ініціатив регіонів, з них 64 стали федеральними законами.
[58] Див: Ювілейний рік російського парламентаризму / За заг. ред. Ю. Шувалова. Виступ Б.В. Гризлова на урочистому засіданні Державної Думи ФС РФ, присвяченому сторіччю установи Державної Думи Росії. 27 квітня 2006 Збірник. М.: Голжен - Бі. 2006. С. 38.
[59] Рада законодавців діє поряд з Державною Радою РФ з 2002 р., що дозволило зміцнити участь регіональних влад у формуванні та проведенні єдиної загальфедеральній державної політики і підвищило взаємодія всіх гілок і рівнів влади. Відбулося понад 10 засідань Ради, в тому числі в 2004 р. з питання законодавчого забезпечення шляхів розвитку лісопромислового комплексу, практики застосування федеральних законів, що розмежовують повноваження між рівнями публічної влади, що особливо важливо для лісової Кіровської області.
[60] Див: Рада Федерації Федеральних Зборів РФ. Доповідь про стан законодавства в Російській Федерації. М. 2007. С. 205.
[61] Див про це докладніше: там же. С. 212 - 214.
[62] Ібрагімова Ф.М. Сутність та особливості законотворчості в суб'єктах федеративної держави (на прикладі Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Челябінськ, 2006. С. 9 - 11.
[63] Салміна С.Г. Конституція Російської Федерації - правова основа законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації (на прикладі Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу - Югри, Ямало-Ненецького автономного округу): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. СПб. 2006. С. 3 - 4.
[64] Див: Там само.
[65] Там же. С. 4 - 5.
[66] Там же.
[67] Див: Мусаєва Р.М. Законодавча влада в суб'єктах Російської Федерації (теоретико-правові питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.01. Махачкала. 2006. С. 3.
[68] Там же. С. 4.
[69] Там же. С. 7 - 9.
[70] Див: Шубіна Є.В. Формування законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації (правові та організаційні питання): Автореф. дис. к.ю.н. Спеціальність 12.00.02. Челябінськ. 2006. С. 3.
[71] Федеральний закон від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 9 березня 1998 № 10. Ст. 1146.
[72] Див: Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД «Про Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 16 лютого 1998 № 7. Ст. 801.
[73] Див: Постанова Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ «Про Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. 18 лютого 2002 № 7. Ст. 635.
[74] Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 457.
[75] Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 459.
[76] Див: Там само.
[77] Окрема думка судді Конституційного Суду РФ Е.М. Аметистова / / Ухвала Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 р. № 11 - П «У справі про вирішення спору між Радою Федерації і Президентом Російської Федерації, між Державною Думою і Президентом Російської Федерації про обов'язок Президента Російської Федерації підписати прийнятий Федеральний закон« Про культурні цінності, переміщені в Союз РСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території Російської Федерації ». Див про це докладніше Шаклеин М. І. Динаміка і якість законотворчого процесу в Російській Федерації / / Журнал російського права. 2008. № 9. С. 3-14.
[78] Див: Карпович В.Д. Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / / Нова Правова культура. М.: Юрайт-М. 2002. С. 462.
Так само в юридичній літературі виділяють чотири основних принципи:
- Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб.
- Принцип понятійної визначеності.
- Принцип модальної збалансованості.
- Принцип ретребутівной забезпеченості [6].
Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб
У демократичному суспільстві об'єктивно - необхідна визначає логічний шар законотворчого процесу. Кожна правова норма повинна мати свій логічний фундамент, зміст визначено закономірностями суспільного розвитку, його реальними потребами.
Воля законодавця, як регулююча сторона його свідомості, повинна бути оптимально мотивування. А.А. Кененії і Г.Т. Чорнобіле виділяють мотивацію як «особливу логічну стадію законотворчого процесу». Завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правової заслін невмотивованим (або недостатньо вмотивованим) законодавчим актам. Тільки науково обгрунтований норматив може бути наділений в офіційні правові норми, і це слід було б закріпити конституційно.
В.Н. Сінюков вважає, що «можливо, буде потрібно мораторій на деякі забіглі вперед закони, акти для збалансування їх приписів з реальними економічними та політичними можливостями суспільства» [7].
Важливим підставляється питання про підготовку плану законодавчих робіт на перспективу. Колектив авторів на чолі з проф. Ю. Тихомирова пропонує в плані законопроектних робіт на 2-3 роки передбачати теми найважливіших законопроектів з вказівкою на те, хто і в які терміни має їх підготувати.
Принцип понятійної визначеності
Мова закону - єдиний спосіб вираження думки законодавця, а правотворческое мислення лежить в основі законодавчої діяльності. Він її і основний засіб формулювання правової норми.
Мова нормативного акта повинен бути зрозумілий і загальновживаний, в той же час йому необхідно бути чітким, і ясним, коротким. Логічність тексту закону - загальна вимога для процесу нормотворчості досягається через ясність мови закону. Він повинен бути настільки простий, щоб кожен громадянин міг би точно і правильно зрозуміти права та обов'язки, які породжує для нього правова норма, загальний зміст правового припису, і мати чітку установку на його виконання. Але тут виникає небезпека зайвого спрощення правового мови, яка може призвести до його вульгаризації, стати перешкодою правильного словесного вираження деяких тонкощів законодавчої регламентації. Відповідно, на думку Спасова Б.П.: «доступність мови можна виразити через два основні критерії:
1. Кожен повинен точно і правильно розуміти свої права та обов'язки, які породжує закон.
2. Кожен міг зрозуміти загальний зміст юридичної приписи у зв'язку з його призначенням у системі соціальних норм »[8].
Лаконізм - ще одна основна вимога до мови законодавця.
Вимога точності мови полягає в найбільш повному і правильному, відображенні суті правового припису.
Правові визначення повинні базуватися на виразно консенсусі. Слова і вирази, що мають юридичне значення, повинні використовуватися в одному і тому ж сенсі у всіх правових актах.
К. Лук 'янова справедливо вважає за необхідне встановити правило: «кожен новий термін повинен бути чітко визначений у тому нормативному акті, де він з'явився вперше і внесений до відповідного переліку» [9].
Ще одна необхідна вимога до правових визначень - вони повинні бути дискурсивними, тобто знаходяться в загальному логічному «зчепленні» з попередніми загальновизнаними визначеннями.
Принцип модальної збалансованості
Модальний феномен будь-якої нормативної реальності виражається, як правило, в модусах: «дозволено», «потрібна» («обов'язково»), «заборонено». Правовий характер цей принцип набуває в суспільних відносинах, однією зі сторін яких виступає влада. Ефективність функціонування таких відносин обумовлена ​​тим, наскільки збалансовані, тобто в якому логічному відношенні знаходяться складові правової модальності, як вони узгоджуються між собою. Нормальне, соціально здорове законодавство - не випадковий набір тієї чи іншої кількості нормативів. Кожен модус має конкретні логічні передумови. Будь-яке, саме незначне протиріччя в законодавстві - це функціональна «діра», деформуюча і дестабілізуюча правозастосовний процес.
На жаль, відпрацьованої концепції модусно збалансованості правових нормативів, що виробляються і приймаються їх законодавцем, в нашому правознавстві немає.
Е.А. Черенков, «оцінюючи нинішній стан співвідношення законів і підзаконних актів як тимчасове, вимушене, вважає, що продовжувати роботу з підготовки та прийняття нормативних актів, що відтворюють баланс між законами та актами управлінських органів з обмеженими можливостями останніх» [10]. Такими актами могли б стати закон про порядок підготовки та прийняття законодавчих актів, правила підготовки та видання урядових та відомчих актів.
Закон - геніальний регулятор правових відносин. Для того, щоб цей акт вищої державної влади став реальною основою правопорядку, А.А. Кеченов і Г.Т. Чорнобіле вважають, що необхідно «встановити, по-перше, коло питань загальноправової характеру, який повинен регулюватися виключно на федеральному рівні, і, по-друге, уточнити систему державних органів, які мають право законодавчої діяльності» [11].
Саме загальнолюдські правові цінності і створюють передумови для певного узгодження внутрішньодержавного та міжнародного права для встановлення універсального правового регулятора суспільного буття.
Принцип ретрібутівной забезпеченості
Ретрібутівная забезпеченість, що в перекладі з латині означає заплату, відшкодування, оплата, є функціональною специфікою права, умовою - його ефективної дії.
Закон без санкцій втрачає свій практичний сенс. Утворюючи механізм юридичного захисту на випадок виникнення правонарушающего ситуації, санкції визначають зміст та реальну функціональну силу принципу невідворотності юридичної ретрібуціі, ігнорування якого або непослідовне проведення можуть призвести до деградації або навіть до загибелі самої державності, як такої.
Удосконалення правозастосовчої діяльності - актуальний і злободенне питання.
Кеченов А.А, Чорнобіле Г.Т. пропонують «конституційно встановити, що судовий розгляд юридичних суперечок поширюються на всіх суб'єктів правових відносин без будь-яких винятків» [12].
Будь-який диктатор може спиратися на цю формулу («верховенство закону»), знищуючи при цьому будь-яку тінь законності. У справді правовій державі домінує справедливий закон. Ідея справедливості лежить в основі демократичної системи права, визначає культуру взаємовідносин держави та її громадян, міру правової свободи або ж ретрібуціі. Соціально несправедливе не повинно мати юридичної сили. Необхідно ввести в юридичний обіг такі поняття, як «антиконституційний закон» і «неправомірні санкції». Слід зазначити, що в правовій державі акти суспільного протесту, що не порушують громадський порядок, юридичним ретрібуціям не підлягають.
Законотворчість в Росії є найважливішим видом правотворчості, основним способом реалізації правовстановлюючої функції держави. Законотворчість пов'язане з пошуком оптимальних форм правового регулювання: використанням традиційних та інноваційних способів правового впливу, спрямованих на врегулювання знову виниклих відносин.
Як функція держави законотворчість визначається як основний напрямок його діяльності, зумовленої його сутністю і змістом, а також стоять перед ним на тому чи іншому етапі розвитку держави цілями, завданнями і соціальним призначенням.
У законотворчих функціях держави виражаються його сутність, призначення, а структура держави визначається в першу чергу призначенням і напрямом діяльності, яку він провадить.
Законотворча функція держави передбачає розробку змісту та механізму реалізації законів, що сприяють нормальній життєдіяльності суспільства. Це далеко не проста справа, як може здатися на перший погляд, якщо враховувати, що закони розробляють, приймають і виконують люди, ще недавно жили в умовах, які сьогодні за допомогою нових законів вони покликані істотно змінити. Тут, зрозуміло, заважають і стереотипи, і прагнення лише підправити, і пряме небажання змінити взагалі - вся ця палітра почуттів і прагнень не може не відбитися в нових законах. Крім того, багато чого в житті суспільства постійно змінюється, тому в законах потрібно вміти передбачати можливі тенденції, звільняючись від спроб видавати бажане за дійсне [13].
При цьому, характеризуючи принципи законотворення та вимоги до законотворчості, слід враховувати наступні обставини:
1) вимоги до законотворчості необхідно відрізняти від принципів законотворчості. Через принципи законотворчості виражаються суть і соціальне призначення, цілі й завдання держави з управління суспільством у властивих йому формах та притаманними йому методами. Вимоги до законотворчості - це правила, умови, якими обмежена законодавча діяльність відповідних державних органів, яким повинен бути підпорядкований цей творчий процес і які можна використовувати тільки щодо законотворчих заходів;
2) будь-яке правило, якому повинне підкорятися те чи інше суспільне явище, потребує впорядкування, регламентації, в тому числі і вимоги до законотворчості мають бути регламентовані, закріплені в нормативних актах для забезпечення їх неухильного дотримання. Принципи законотворчості спеціально закріплюються в загальних юридичних нормах (нормах-принципах) - в конституціях, преамбулах законів;
3) суворе і точне здійснення вимог до законотворчості означає послідовне втілення в життя принципів даного процесу і права в цілому;
4) принципи законотворення та вимоги до нього схильні еволюції, у зв'язку зі зміною цілей і завдань держави і можуть: а) зникати одні і з'являтися інші, б) мінятися утримання одного і того ж принципу чи вимоги;
5) принципи законотворення об'єктивно обумовлені природою держави, а також характером суспільних відносин, на яких базується певна система права.
Характер принципів законотворчості тієї чи іншої правової системи не можна визначати у відриві від соціально-економічних умов, структури та змісту державної влади, принципів побудови і функціонування всієї політичної системи суспільства. А вимоги до законотворчості спрямовані на реалізацію цих принципів.
Будучи ідеологічної категорією, принципи законотворчості представляються як виражені у відповідних нормативних актах вихідні нормативно-керівні начала, що характеризують його зміст, основи, закріплені в ньому закономірності. Принципи законотворчості - результат узагальнення людьми певних фактів і пізнання закономірностей, характерних для даного процесу і в своїй сукупності виражають його зміст. З одного боку, вони виражають закономірності даного процесу, а з іншого - є найбільш загальні норми, які діють на всіх його стадіях і поширюються на всіх його суб'єктів. Ці норми або прямо сформульовані у законі, або виводяться із загального змісту законів.
Таким чином, на закінчення даного питання зазначимо, що поняття законотворчості покликане:
по-перше, встановити систему взаємопов'язаних інститутів, які забезпечують змістовну підготовку законів;
по-друге, закріпити стабільні демократичні форми волевиявлення всіх громадян та його використання;
по-третє, відобразити застосування різних форм діяльності вищих органів державної влади та інших учасників у процесі створення та прийняття закону.
А так само необхідно усвідомити, що принципи законотворчості грають важливу роль в правовому регулюванні так як:
по-перше, вони виступають в якості керівних ідей для законодавця, визначаючи шляхи вдосконалення правових норм;
по-друге, у випадках прогалин у законодавстві зазначені принципи можуть використовуватися в якості юридичної підстави.
Принципи законотворчості повинні володіти значною стійкістю і стабільністю, носити фундаментальний характер.
1.2 Види законотворчої діяльності
Законотворча діяльність є різновид юридичної діяльності. Поняття останньої є родовим і при визначенні поняття законотворчої діяльності виконує методологічну роль.
Як і всяка юридична діяльність, законотворча діяльність являє собою систему дій та операцій, спрямованих на правовий результат. Системність законотворчих дій та операцій передбачає їх взаємну узгодженість, єдність і послідовність. Як один з найважливіших і основоположних видів юридичної діяльності, законотворча діяльність, повинна здійснюватися в рамках певних правових процедур і правил. Така процесуальна урегульованість покликана забезпечити створення якісного закону, відповідного реальним правовим потребам суспільства.
Серед ознак, що відрізняють законотворчу діяльність від інших видів юридичної діяльності, є, перш за все, націленість її на формування якісного закону, відповідного об'єктивним потребам суспільства; змістом її виступають дії та операції, спрямовані на здійснення законопроектних та законодавчих функцій.
Одним з видів законотворчої діяльності є процес референдуму.
Відповідно до закону референдум Російської Федерації - всенародне голосування громадян Російської Федерації щодо законопроектів, чинних законів та інших питань державного значення. Референдум РФ разом із вільними виборами є вищим безпосереднім вираженням влади народу.
Референдум РФ проводиться на всій території РФ на основі загального рівного і прямого волевиявлення при таємному голосуванні. Кожен учасник референдуму РФ має один голос.
Питання, пов'язані з підготовкою і проведенням референдуму РФ, розглядаються виборчими комісіями, комісіями з проведення референдуму РФ, органами державної влади та органами місцевого самоврядування відкрито і гласно.
У референдумі РФ має право брати участь кожен громадянин РФ, який на день проведення референдуму РФ 18 років. Не має права брати участь у референдумі РФ громадянин РФ, визнаний судом недієздатним або міститься в місцях позбавлення волі за вироком суду.
На референдум РФ в обов'язковому порядку виноситься питання про прийняття нової Конституції РФ.
На референдум РФ не можуть виноситися питання:
1) зміни статусу суб'єктів РФ; 2) дострокового припинення або продовження терміну повноважень Президента РФ, Ради Федерації Федеральних Зборів РФ, Державної Думи Федеральних Зборів РФ, а також про проведення дострокових виборів Президента РФ, Державної Думи Федеральних Зборів РФ або дострокового формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації або про відстрочення таких виборів (формування) та ін
Питання, що виносяться на референдум РФ, не повинні обмежувати або скасовувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина та конституційні гарантії їх реалізації.
Ініціатива проведення референдуму РФ належить:
1) не менше ніж двом мільйонам громадян РФ, які мають право на участь у референдумі РФ, за умови, що на території одного суб'єкта РФ або в сукупності за межами території РФ проживають не більше 10% з них;
2) Конституційні Збори з питань прийняття Конституції.
Кожен громадянин чи група громадян РФ, які мають право на участь у референдумі РФ, а одно загальноросійське громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у виборах федеральних органів державної влади та зареєстрований Міністерством юстиції РФ не пізніше, ніж за шість місяців до звернення з ініціативою про проведення референдуму РФ, можуть утворити ініціативну групу в кількості не менше 100 чоловік для збору підписів на підтримку ініціативи про проведення референдуму РФ.
Ініціативна група звертається до виборчої комісії відповідного суб'єкта РФ, на території якого проживає більшість членів ініціативної групи, з клопотанням про реєстрацію групи.
Виборча комісія суб'єкта РФ, встановивши відповідність клопотання ініціативної групи та доданих до неї документів вимогам закону, протягом 15 днів з дня надходження клопотання приймає рішення про реєстрацію ініціативної групи, видає їй реєстраційне свідоцтво і сповіщає про це Центральну виборчу комісію РФ і виборчі комісії тих суб'єктів РФ, які ініціативна група вказала у клопотанні.
З моменту отримання реєстраційного свідоцтва ініціативна група має право добровільно і самостійно збирати підписи на підтримку ініціативи проведення референдуму РФ. Підписи збираються за допомогою внесення їх у підписні листи, що містять формулювання питання, що виноситься на референдум РФ.
Після закінчення збору підписів, але не пізніше закінчення терміну дії реєстраційного свідоцтва ініціативна група підраховує кількість зібраних підписів громадян РФ по кожному суб'єкту РФ, на території якого проводився збір підписів, і число зібраних підписів громадян РФ, які проживають за межами території РФ, а також загальне число зібраних підписів громадян РФ, про що складається підсумковий протокол ініціативної групи.
Центральна виборча комісія РФ перевіряє відповідність всіх документів, що надійшли вимогам закону і протягом 15 днів з дня останнього надходження підписних листів направляє їх із своїм висновком Президенту РФ, одночасно інформуючи про це палати Федеральних Зборів РФ і ініціативну групу. Якщо ж в результаті перевірки буде встановлено, що кількість дійсних підписів не відповідає вимогам закону, виноситься постанова Центральної виборчої комісії РФ про відмову в проведенні референдуму РФ, копія зазначеної постанови направляється ініціативній групі і дана ініціативна група не може виступати повторно з пропозицією про проведення референдуму РФ .
Референдум РФ призначає Президент РФ. До прийняття такого рішення Президент РФ протягом 10 днів з дня надходження до нього документів та доданих до них матеріалів спрямовує їх до Конституційного Суду РФ з відповідним запитом. Конституційний Суд РФ перевіряє дотримання вимог, передбачених Конституцією РФ, і протягом місяця направляє Президенту РФ відповідне рішення, яке підлягає негайному опублікуванню.
Після перевірки Конституційним судом РФ, Президент РФ видає Указ про призначення референдуму РФ, в якій визначає дату його проведення, при цьому голосування може бути призначене на будь-який вихідний день у період від двох до трьох місяців з дня опублікування Указу.
В даний час Федеральний конституційний закон від 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. від 24.04.2008) «Про референдумі Російської Федерації» передбачає такі обмеження - проведення референдуму РФ не допускається (за винятком випадків, коли референдум РФ ініціюється відповідно до міжнародних договорами РФ) в період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на всій території РФ на підставі рішення уповноваженого федерального органу, або якщо проведення референдуму РФ припадає на останній рік повноважень Президента РФ, інших виборних федеральних органів державної влади [14].
Мабуть, найвідповідальнішої стадією у проведенні референдуму та його законодавче регулювання, є підбиття підсумків.
На підставі протоколів комісій суб'єктів РФ з проведення референдуму РФ про підсумки голосування по відповідному суб'єкту РФ і протоколів дільничних комісій з проведення референдуму РФ про підсумки голосування, утворених за межами території РФ, шляхом підсумовування містяться в них, Центральна комісія референдуму РФ не пізніше ніж через 10 днів з дня проведення референдуму РФ визначає результати референдуму РФ.
Центральна комісія референдуму РФ визнає рішення прийнятим на референдумі Російської Федерації, якщо за нього в цілому по Російській Федерації проголосувало більше половини громадян, які взяли участь у голосуванні. Якщо на референдум РФ виносилися альтернативні варіанти питань і жоден із зазначених варіантів не отримав необхідної кількості голосів, то всі варіанти вважаються відхиленими.
Центральна комісія референдуму РФ складає протокол про результати референдуму РФ, який підписується всіма присутніми членами Центральної комісії референдуму РФ з правом вирішального голосу.
Прийняте на референдумі РФ рішення і підсумки голосування в цілому по РФ підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню) Центральною комісією референдуму РФ не пізніше трьох днів після визначення результатів референдуму Російської Федерації. Прийняте на референдумі РФ рішення вступає в силу з дня його офіційного опублікування (оприлюднення), якщо інше не передбачено в формулюванні питання, прийнятого на референдумі РФ.
Рішення, прийняте на референдумі РФ, є загальнообов'язковим і не потребує додаткового затвердження і діє на всій території РФ і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі РФ.
Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі РФ, потрібно видання додаткового правового акта, федеральний орган державної влади, в чию компетенцію входить це питання, зобов'язаний протягом 15 днів з дня вступу в силу рішення, прийнятого на референдумі РФ, визначити термін підготовки даного правового акта.
У висновку розгляду такого виду законотворчості, як процес референдуму, думається, необхідно відзначити, що чітко вироблена і законодавчо закріплена процедура проведення референдуму створює необхідні передумови для найбільш повного виявлення думки виборців з даного проекту закону чи іншого питання, сприяє при цьому дотримання законності і конституційності.
Наступним виглядом законотворчості можна виділити відповідну діяльність представницьких органів державної влади суб'єктів РФ.
Законодавство сучасної Росії має два рівні - федеральний і регіональний. Конституція Російської Федерації відповідно до ч. 4 ст. 76 надає суб'єктам федерації право поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Федерації і її суб'єктів здійснювати власне правове регулювання, включаючи прийняття законів. У зв'язку з цим в даний час законотворча діяльність здійснюється як на федеральному, так і на регіональному рівнях [15].
Участь законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ у федеральному законодавчому процесі обумовлено тим, що Конституція Російської Федерації (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наділила їх правом:
законодавчої ініціативи;
участі у розгляді проектів федеральних законів з предметів спільного ведення;
внесення до Державної Думи РФ пропозицій про перегляд, внесення поправок і змін до Конституції РФ;
участі в процедурі схвалення поправок до гол. 3-8 Конституції РФ після розгляду їх палатами Федеральних Зборів РФ;
прийняття законів з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів.
Реалізація права законодавчої ініціативи відповідно до ст. 104 Регламенту Державної Думи Федеральних Зборів РФ (далі - Державна Дума) передбачає внесення проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації, федеральні конституційні закони та федеральні закони або про визнання цих законів таким, що втратив силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР, поправок до законопроектів.
Що ж стосується реалізації права законодавчої ініціативи законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ, то тут є проблеми. Глава 12 Регламенту Державної Думи надає можливість внесення проектів законів та інших ініціатив незалежно від предмета відання, а положення ст. 109, 119 Регламенту Державної Думи істотно звужують ці повноваження. Так, наприклад, ст. 109 встановлює обов'язковість напрямки в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ тільки законопроектів з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. У першому реченні ч. 7 ст. 119 закріплюється, що постанова Державної Думи про прийняття законопроекту в першому читанні і законопроект протягом п'яти днів направляється суб'єктам законодавчої ініціативи, зазначених у ч. 1 ст. 104 Конституції РФ, тобто і законодавчим (представницьким) органам суб'єктів РФ. Однак у другому реченні робиться застереження: «... у разі прийняття в першому читанні законопроекту з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ - в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ »[16]. Тим самим законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ можуть бути позбавлені можливості внесення поправок до законопроектів у зв'язку з неподанням проекту федерального конституційного закону чи проекту федерального закону.
На жаль, результати законодавчих ініціатив, внесених законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів РФ, поки невтішні. Так, в період з 1995 по 2005 рік (в частині законопроектів, розгляд яких завершено за станом на 1 січня 2006 року) завершена процедура розгляду 406 законодавчих ініціатив органів законодавчої влади суб'єктів Російської Федерації. У тому числі з них 25 підписані Президентом Російської Федерації, 172 відхилені Державною Думою (при розгляді в першому і другому читаннях), 39 зняті з подальшого розгляду Державною Думою у зв'язку з відкликанням суб'єкта права законодавчої ініціативи, 133 повернуто суб'єкту права законодавчої ініціативи у зв'язку з недотриманням вимог частини 3 статті 104 Конституції Російської Федерації і статті 105 Регламенту Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації (відсутній висновок Уряду Російської Федерації), 16 повернуті суб'єкту права законодавчої ініціативи з мотивів прийняття аналогічного законопроекту в першому читанні і 21 повернені авторам з інших підстав [17 ].
Як виправити це положення? Л.С. Адарчева, наприклад, пропонує підвищити рівень взаємодії в законотворчій роботі всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи, визначеними у ст. 104 Конституції причому не тільки при складанні планів законодавчої діяльності - загальних, пріоритетних, поточних, перспективних, але і при розробці, обговоренні, розгляді проектів законів. Велика узгодженість дозволить уник дублювань при внесенні ними законодавчих пропозицій у Думу, а також невиправданого відстоювання в законопроектах вузьковідомчих, регіональних інтересів на шкоду загальнодержавним [18].
В.Д. Горобець пропонує знизити число повернень законів з Державної Думи (і повторних їх розглядів) за рахунок:
введення правила розгляду усіх законопроектів у трьох читаннях (крім питань ратифікації та денонсації міжнародних договорів) з проведенням усіх необхідних експертиз;
введення обов'язкового запиту думок Ради Федерації і Президента РФ на ранніх стадіях роботи над законопроектами та прийняття рішень Державної Думою щодо законопроектів з урахуванням таких думок;
визначення процедури отримання необхідних висновків Уряду РФ щодо законопроектів (у тому числі введення правила визнання неподання укладання у встановлені терміни);
запровадження дієвих механізмів припинення порушень законодавчої процедури в Державній Думі [19].
Аналіз положень Конституції РФ, федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ дозволяє зробити висновок, що проект федерального закону з питань спільного ведення РФ і суб'єктів РФ в процесі його прийняття чотири рази обговорюється законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ.
Перший раз - під час обговорення звернення законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ про підтримку проекту федерального закону, внесеного даними парламентом в порядку законодавчої ініціативи в Державну Думу РФ.
Це обговорення не передбачено федеральним законодавством, але воно необхідне для вивчення попереднього думки представницьких органів суб'єктів РФ суб'єктом законодавчої ініціативи.
Другий раз - при поданні відкликання за даним проектом федерального закону. Відповідно до ст. 13 Федерального закону від 24 червня 1999 р. (ред. від 20 травня 2002 р.) «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» проект федерального закону перед розглядом у першому читанні надсилається Радою Державної Думи РФ в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів РФ для узгодження з ними. Однак ми вважаємо, що нинішній порядок не повністю відповідає обліку думок та інтересів суб'єктів РФ. Зокрема, поширений підрахунок тільки негативних відгуків законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ.
У зв'язку з цим цікавим видається пропозицію колишнього начальника правового управління Апарату Державної Думи В.Б. Ісакова, який у своєму виступі на зональному семінарі в Іркутську зазначив: «Бажано закріпити в Регламенті Державної Думи таке положення: якщо 2 / 3 суб'єктів Російської Федерації надсилають негативні висновки на законопроект, він автоматично знімається з розгляду і виключається з плану законопроектних робіт» [20 ].
Ще раніше таку ж пропозицію було висловлено І.А. Умнової. Вона пише: «Якщо негативний висновок по законопроекту дано більш ніж половиною суб'єктів РФ, то чи не логічно в такому випадку припинити законодавчу процедуру у цій варіанту законопроекту або створити погоджувальну комісію, робочу групу для врегулювання розбіжностей?» [21]. Можна було б запропонувати і інший варіант: проект федерального закону з питань спільного ведення РФ і суб'єктів РФ виноситься на обговорення, якщо він отримав підтримку більше половини суб'єктів РФ [22]. Правда, деякі вчені та практики вважають, що якщо піти на отримання необов'язковість, а тільки можливість створення погоджувальної комісії у разі, якщо більше 1 / 3 суб'єктів РФ представили негативний відгук за проектом федерального закону. Функції погоджувальної комісії навіть при її створенні у Федеральному законі не зафіксовано.
Який вихід можна було б запропонувати? Федеральним законом від 24 червня 1999 р. закріплено положення про те, що відкликання оформляється постановою зазначеного органу і приймається більшістю голосів від числа обраних депутатів. Якщо необхідний облік думки і представницького, і вищого виконавчого органу державної влади, то можна запропонувати процедуру прийняття закону, тобто прийняття законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ і підписання вищою посадовою особою суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ). Тут виникає можливість діалогу двох гілок влади суб'єкта РФ.
Третій раз - при внесенні поправок. Після прийняття в першому читанні Державною Думою РФ даний проект федерального закону прямує в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта РФ для подання в Державну Думу поправок у 30-денний термін. До закінчення цього строку розгляд зазначених законопроектів у другому читанні не допускається.
Аналіз конституцій (статутів) суб'єктів РФ, регламентів їх законодавчих (представницьких) органів державної влади за процедурою підготовки і розгляду поправок дозволяє зробити невтішний висновок, що вони в більшості випадків не висловлюють думки законодавчого колегіального органу влади суб'єкта РФ.
Так, наприклад, у Республіці Бурятія зауваження та пропозиції вносяться комітетами Народного Хурал спільно з правовим управлінням Народного Хурал і за підписом Голови або заступника Голови Народного Хурал направляються до Державної Думи. Регламентом Верховної Ради Республіки Хакасія правом внесення зауважень та пропозицій наділяється, крім Верховної Ради, Президія Верховної Ради Республіки Хакасія. Регламентом Державної Ради Республіки Комі розгляд проектів федеральних законів може бути доручено Апарату Державної Ради, а тільки найбільш важливі проекти федеральних законів за рішенням Голови Державної Ради або за пропозицією інших суб'єктів права законодавчої ініціативи можуть бути винесені на розгляд Державної Ради Республіки Комі. Такий же порядок закріплений в регламентах і законах Державної Ради Республіки Татарстан Державних Зборів Марій Ел. У Державній Раді Чуваської Республіки пропозиції і зауваження розглядаються у відповідному комітеті, після чого за підписом Голови Державної Ради, його заступника або голови комітету направляються до Державної Думи. Пропозиції та зауваження до законопроекту, що вимагають згоди Державної Ради, виносяться на найближчу сесію і оформляються постановою [23]. Тобто можна стверджувати, що зауваження та пропозиції, не розглянуті на засіданні законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ, не повинні розглядатися Державною Думою РФ.
Четвертий раз - перед розглядом Радою Федерації РФ. Член Ради Федерації від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ при схвалення або несхвалення цього федерального закону має голосувати згідно з думкою законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ.
Виникає питання, чи завжди член Ради Федерації зобов'язаний узгоджувати свою позицію з обраний (призначений) його органом? Для його вирішення необхідно встановити, яким же мандатом своєму розпорядженні член Ради Федерації: імперативним або вільним? М.В. Баглай вважає, що в Російській Федерації Конституція повністю обходить питання про природу мандата парламентарія, законодавство вирішує його половинчасто. Під імперативним мандатом він розуміє повноваження, отримані депутатом від своїх виборців за умови, що він зобов'язаний виконувати їх накази і нести перед ними відповідальність за свої дії [24]. В. І. Васильєв підкреслює, що при вільному мандат ніхто не може примусити депутата неухильно слідувати настроям та вимогам виборців, строго враховувати мінливий громадську думку [25]. В.В. Гошуляк зазначає, що дослідники правового статусу депутата (М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, А. В. Павлушкін) справедливо вважають, що мандат депутата представницького органу влади - це вільний мандат, оскільки виборці не вправі визначати позиції депутата, не дають йому обов'язкового наказу, він не пов'язаний правовими обов'язками перед виборцями [26].
У розглянутому нами випадку член Ради Федерації будучи представником від законодавчого (Представницького) органу держави влади або від виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ, покликаний забезпечувати представництво в Російському Парламенті інтересів суб'єкта РФ, адже Рада федерації є тим органом, де органи го жавної влади суб'єктів РФ висловлюють свою думку, де забезпечується реалізація інтересів і законодавчої, і виконавчої гілок державної влади суб'єктів. Тому ставити питання про вільний мандат члена Ради Федерації, напевно, передчасно. Правильно підмітив В.Є. Чиркин, що при всій позитивній оцінці вільного мандата важливо не забувати, що виникнення цієї концепції пов'язаний з особливими історичними умовами, а імперативний мандат також має деякі позитивні якості. Можливість дострокового відкликання виборцями змушує депутата більше прислухатися до настроїв народу, активніше працювати над собою, вивчати право, прийоми законодавства тощо [27]
Тим часом видається, що прийнятий Державною Думою в першому читанні проект федерального закону «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про статус члена Ради Федерації і статусі депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації », що встановлює імперативний (на наш погляд) мандат члена Ради Федерації, справедливий. Закріплюється, що член Ради Федерації зобов'язаний виконувати письмове доручення обрав (призначив) його органу. По іншому і бути, напевно, не повинно, як справедливо зазначає А.Д. Керімов, звертаючи увагу на те, що верхня палата парламенту, безумовно, необхідна в країнах, що мають федеративний устрій, бо вона уособлює собою найбільш раціональний, мабуть, навіть єдино можливий в сучасних умовах спосіб організації представництва інтересів суб'єктів Федерації на рівні центральних владних структур [28 ].
Підтверджує це і Голова Ради Федерації РФ С.М. Миронов, підкреслюючи, що «статус Ради Федерації як палати регіонів також характеризує представницьку природу цього органу. Рада Федерації є частиною вищого законодавчого органу держави, Федеральних Зборів, парламенту Росії. Тому, отримавши свої повноваження, член Ради Федерації у цей момент стає конституційно відповідальним за збереження і розвиток федеративної природи Російської держави. На практиці це означає, що кожен член Ради Федерації і палата в цілому повинні представляти, відстоювати і захищати інтереси кожного суб'єкта РФ у здійсненні законодавчої діяльності, у вирішенні базових проблем економічного, фінансового, бюджетного розвитку та багатьох інших життєво важливих проблем »[29].
Ймовірно, член Ради Федерації має виконувати доручення обрав (призначив) його органу, це дозволить законодавчому (представницькому) органу державної влади суб'єкта РФ брати участь у федеральному законодавчому процесі.
На перший погляд, перераховані вище процедури дозволяють сподіватися на врахування думки і інтересів суб'єктів РФ при прийнятті федеральних законів з питань спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. У дійсності розгляд всіх проектів федеральних законів законодавчим (представницьким) органом влади суб'єкта РФ у даний час видається нереальним і неможливим.
Існують проблеми за участю законодавчих органів державної влади суб'єктів РФ у процедурі схвалення поправок до гол. 3-8 Конституції РФ після розгляду їх палатами Федеральних Зборів РФ. Конституція РФ передбачає, що поправки до гол. 3-8 Конституції РФ набувають чинності після їх схвалення органами законодавчої влади не менше ніж двох третин суб'єктів РФ (ст. 136). Федеральний закон «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» від 4 березня 1998 р. визначення порядку схвалення закону РФ про поправку до Конституції РФ законодавчими органами суб'єктів РФ відносить до повноважень законодавчих органів і встановлює, що порядок здійснення даних дій визначається ними самостійно і в строк не пізніше одного року з дня його прийняття. У Федеральному законі від 6 жовтня 1999 р. не закріплено, що дане рішення приймається законом, відповідно можна стверджувати, що рішення приймається постановою, тобто без участі вищої посадової особи суб'єкта РФ. Цим же Законом встановлено, що постанова приймається більшістю голосів від числа обраних депутатів, якщо інше не передбачено цим Законом (ч. 3 ст. 7). Оскільки конституція (статут) суб'єкта РФ приймається більшістю не менше двох третин голосів від встановленого числа депутатів (ч. 1 ст. 7), а для схвалення поправок до Основного Закону Конституції РФ необхідно більшість від обраного числа депутатів, є необхідність - закріплення у федеральному законодавстві , якою більшістю депутатів необхідно приймати рішення щодо схвалення поправок до Конституції РФ. Тут можуть виникнути проблеми. Наприклад, якщо закріпити положення про необхідність більшості у дві третини від встановленого числа депутатів, то це може призвести практичної неможливості прийняття поправок Конституції РФ [30].
Не торкаючись в рамках даної статті право прийняття законів з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів, відзначимо, що Федеральний закон від 24 червня 1999 р. дозволив дану проблему.
На закінчення розгляду такого виду законотворчої діяльності, як законотворчість представницьких органів Суб'єктів РФ, хотілося б відзначити, що і Державній Думі, і Раді Федерації РФ, і законодавчим (представницьким) органам державної влади суб'єктів РФ є необхідність повернутися до цих питань і внести відповідні зміни, як у федеральне законодавство, так і до законодавства суб'єктів РФ.
Ще одним з найбільш важливих видів законотворчої діяльності є законотворчість Федеральних Зборів РФ.
Законодавчий процес становить важливу частину діяльності Федеральних Зборів РФ. У той же час в його діяльності більш фундаментальною по відношенню до законотворчості є представницька функція. Здається, що не випадково Конституція визначає Федеральне Збори - парламент Російської Федерації - спочатку як представницький і вже потім як законодавчий орган (ст. 94). У будь-якому випадку законодавча і представницька функції в конституційному тексті розведені.
Однак Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ у найменуванні регіональних парламентів, навпаки, на перше місце висуває їх законодавчу роль і лише в дужках обумовлює їх представницький характер.
Функція представництва здійснюється і через законодавчу діяльність, і через інші напрямки парламентської діяльності. Ця функція змушує розглядати активність парламенту, в тому числі у сфері законотворчості, як спосіб реалізації колективного права народу на владу (ст. 3 Конституції РФ). Представницький статус парламенту найбільш значущий саме в законодавчій діяльності, оскільки її продукт - закони - лежать в основі правової системи країни, є формою стратегічного управління та співвіднесення між собою інтересів всіх груп населення.
Без урахування представницької функції законодавчого органу і деталізують її завдань важко знайти здоровий глузд у обтяженою, що включає багато стадій моделі законодавчого процесу, явно не сприяє швидкому ухваленню потрібних законів. У числі згаданих завдань особливо виділимо наступні:
1) виявлення основних соціальних позицій з обговорюваних законопроектів та об'єктивно існуючих у суспільстві протиріч («вибухи» пристрастей у парламенті - це не стільки привід для міркувань про безглуздість і нікчемності депутатського корпусу, скільки можливість своєчасного виявлення регіональних, міжрегіональних, класових, національних і т. п. конфліктів);
2) «притирання» незбіжних поглядів, ідеологічних установок при виробленні парламентських рішень, в тому числі шляхом включення в законодавчу процедуру федеральних органів виконавчої влади, органів державної влади суб'єктів Федерації через механізми «стримувань» і «противаг», «стороннього впливу» (пошук соціального компромісу);
3) викидання «соціального пара» (хай краще на підвищених тонах спілкуються між собою депутати в парламентській дискусії, допомагаючи знижувати психологічне напруження стоїть за ними груп населення, ніж ці групи будуть конфліктувати безпосередньо між собою);
4) легітимація державного апарату (обираючи парламент, громадяни стають через його діяльність співпричетними діяльності держави в цілому, всіх гілок влади - справді представницький парламент знижує рівень відчуження між суспільством і державою).
Участь у законодавчому процесі безлічі різних суб'єктів, право Державної Думи і Ради Федерації самостійно регламентувати свою частину законодавчого процесу, наявність безлічі особливостей розгляду і прийняття різних видів законів і т. п. обставини гостро ставлять питання про необхідність єдиної законодавчої основи законодавчого процесу в цілому. Проте така постановка питання зовсім не виключає можливості прийняття федеральних законів, спрямованих на регулювання окремих стадій законодавчого процесу, порядку прийняття окремих видів законів. Вона не виключає і права Державної Думи, Ради Федерації, інших учасників законодавчого процесу самостійно регулювати власну участь у законодавчій діяльності в законодавчо встановлених рамках [31].
Закінчуючи розгляд законодавчого процесу у Федеральному Зборах, не можна не відзначити, що існує ряд обставин, які можуть вплинути на його стабільність. По-перше, безліч процедурних норм, які відносяться до законодавчого процесу, закріплені в регламентах палат Федеральних Зборів, а ці акти приймаються і можуть бути змінені більшістю голосів від загального числа депутатів або членів відповідної палати. По-друге, не виключено прийняття нових постанов Конституційного Суду РФ, що відносяться до регулювання законодавчого процесу. По-третє, цілком можливе прийняття законів, завданням яких буде зміна діючої законодавчої процедури. Приміром, Президентом РФ ще в 1995 р. був внесений проект федерального закону «Про порядок прийняття федеральних конституційних законів і федеральних законів». Вміщені в цьому проекті положення покликані переглянути ряд елементів сформованого і відпрацьованого процесу розгляду законопроектів у Федеральному Зборах. Однак імовірність того, що подібний закон може бути прийнятий депутатами Державної Думи, не дуже велика. Такий висновок можна зробити, оскільки ч.4 ст. 101 Конституції наділила кожну з палат Федеральних Зборів правом приймати свій регламент і вирішувати питання внутрішнього розпорядку своєї діяльності, що обмежує можливість регулювання законодавчого процесу федеральними законами. (І це незважаючи на те, що п. «а» ст.71 Конституції в принципі дозволяє регулювати питання законодавчого процесу через ухвалення федеральних законів.) Разом з тим, всі вищеназвані обставини дозволяють говорити про потенційно високої рухливості законодавчого процесу у Федеральному Зборах - парламенті Російської Федерації.
Більш докладно це питання розглянуто нами в наступному розділі даної роботи.
Підводячи підсумок по даному питанню в цілому, хотілося б відзначити, що в залежності від суб'єктів законотворчість підрозділяється на такі види, як:
безпосереднє законотворчість народу в процесі проведення референдуму;
законотворчість представницьких органів державної влади суб'єктів РФ;
законотворчість Федеральних Зборів РФ.
Кожен вид даної діяльності займає значне місце в законотворчому процесі і грає важливу роль в забезпеченні створення якісного закону, відповідного реальним правовим потребам суспільства.
Отже, підводячи підсумок першому розділі дослідження, слід усвідомити, що ж слід розуміти під законодавчим процесом в Російській Федерації? Чинне законодавство, як Конституція, так і інші законодавчі акти, не містить легального поняття законодавчого процесу. Що найчастіше, на практиці, дозволяє давати широке, помилкове поняття законодавчого процесу.
Грунтуючись на систематичному аналізі норм Конституції РФ, можна дати таке визначення законодавчого процесу.
Законодавчий процес - це процес прийняття, схвалення та оприлюднення законів РФ трьома його учасниками: Державною Думою, Радою Федерації і Президентом. Центральною ідеєю законодавчого процесу є принцип владного рівноваги трьох суб'єктів законотворчості. Всі вони беруть участь у процесі лише в тій мірі, в якій це визначено Конституцією (п.п. 1 та 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Завдяки саме цьому балансу забезпечується прийняття зважених і влаштовують суспільство рішень.
Спробуємо дати ще одне визначення більш близьке до легального, тому що їм оперує Конституційний суд РФ у своїй діяльності. Логіка законодавчого процесу, являє собою конституційно встановлений ряд послідовно змінюють один одного етапів, і характер виникають, розвиваються і припиняються правовідносин його учасників, їх взаємних прав та обов'язків, також встановлених Конституцією Російської Федерації, спрямованих на прийняття законодавчих актів.
У більшості європейських країн, правовою основою законотворчого процесу є основний закон країни - Конституція. Такий же принцип закладений і в Конституції РФ, яка визначає суб'єктів законодавчої діяльності, а також загальні питання законотворчості.
Проте з моменту прийняття Конституції РФ в 1993 році, питань пов'язаних з законотворчим процесом стало не менше ніж раніше. Поспішність прийняття та розробки Конституції відбилися на якості нормативного матеріалу Основного закону в частині положень регулювальних законотворчий процес (ст.ст.104-109). Вже через два роки по тому прийняття Конституції Конституційний суд РФ здійснює тлумачення вищевказаних статей. У результаті приймаються чотири Постанови:
- Про тлумачення статей 105 і 106 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 23 березня 1995 р. № 1-П;
- Про тлумачення частини другої статті 105 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 12 квітня 1995 р. № 2-П;
- Про тлумачення окремих положень статті 107 Конституції Ухвала Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 р. № 10-П;
- Про підтвердження обов'язків Президента РФ, передбачених частиною третьою статті 107 Конституції РФ Ухвала Конституційного Суду РФ від 6 квітня 1998 р. № 11-П.
Як стає очевидно, застосування ст.104-109 Конституції РФ здійснюється через призму тлумачень здійснених Конституційним судом РФ, що на наш погляд є не зовсім правильним. Окремі положення тлумачень в літературі носять спірний характер. Тлумачення ж Конституційного суду фактично виконують роль закону про законотворчість.

РОЗДІЛ 2. Стадії законотворчого процесу
Під законотворчим процесом розуміється встановлений порядок проходження проектів законів та інших нормативно-правових актів, аж до їх прийняття і вступу в силу.
У кожній країні законотворчий процес має свої особливості. Але скрізь він суворо закріплюється і регулюється за допомогою конституції, поточних законів, а також - спеціальних положень і регламентів, що встановлюють порядок законотворчої діяльності державних органів.
Важливо при розробці проекту закону використовувати світовий досвід правового рішення даного питання. Але тут слід уникати копіювання іноземних законів або міжнародних договорів, що часто і відбувається. Зміст закону має відповідати об'єктивним потребам часу і економічним умовам, враховувати національний менталітет і особливості російського правозастосування.
Законотворчий процес складається із цілої серії вироблених і юридично закріплених правил, що визначають порядок підготовки та прийняття різних нормативно-правових актів. Однією з характерних особливостей є поділ його на структурні елементи, звані процесуальними стадіями.
Стадію законодавчого процесу в загальному вигляді можна визначити як певну сукупність процесуальних дій, сприяють досягненню певного правового результату. Залежно від характеру цих дій і одержуваного результату одна стадія відмежовується від іншої. Стадії виконуються у встановленій процесуальними нормами послідовності, змінюючи один одного. Цим забезпечується логічний розвиток процесу, створюються умови для поступового поетапного вирішення поставлених перед ним завдань. Кожна окремо взята стадія, що здійснюється в певних часових межах, являє собою кінцевий етап законодавчої діяльності і характеризується відносною самостійністю і специфічної цілеспрямованістю.
Розглянемо кожну стадію більш докладно.
2.1 Законодавча ініціатива - перша стадія законотворчого процесу
Традиційно першою стадією законодавчого процесу визнається законодавча ініціатива, яку відрізняє головним чином те, що нею приводиться в дію механізм законотворчої діяльності парламенту. З початком реалізації законодавчої ініціативи, яке виражається в порушенні питання про прийняття закону, пов'язане виникнення, умовно кажучи, «першого правовідносини», що поєднує в собі комплекс взаємних прав і обов'язків суб'єкта законодавчої ініціативи і законодавчого органу. На суб'єкта законодавчої ініціативи покладається обов'язок подання законопроекту в суворій відповідності до встановлених правил. При цьому законодавчий орган має право вимагати дотримання цієї умови, а при його недотриманні - повернути законопроект ініціатору. Основний обов'язок законодавчого органу полягає в тому, щоб прийняти законопроект до розгляду, включити його до порядку денного свого засідання. Їй відповідають правомочності ініціатора: вимагати постановки питання про розгляд внесеного ним законопроекту на голосування сесії законодавчого органу, відстоювати положення законопроекту при його попередньому розгляді комітетом, відкликати законопроект до початку обговорення на засіданні парламенту [32].
Таким чином, необхідно враховувати, що законодавча ініціатива не припускає обов'язки законотворчого органу прийняти запропонований проект, тим більше в тому вигляді, в якому він представлений. Наявність такого обов'язку було б посяганням на верховенство представницької влади. Але при використанні права законодавчої ініціативи законотворчий орган пов'язаний волевиявленням суб'єкта, що має таке право, отже, повинен розглянути проект і прийняти по ньому рішення. Цим законодавча ініціатива відрізняється від інших видів законотворчих пропозицій.
У сучасній російській і зарубіжній літературі також проглядається тенденція на використання більш розширене уявлення про законодавчу ініціативу. У підручниках і наукових дослідженнях абсолютно справедливо вказується на те, що законодавчу ініціативу «не можна розуміти вузько, тільки як внесення законопроектів». Вона передбачає також право на внесення до законодавчих органів «питань будь-якого значення, які потребують в подальшому правового оформлення» [33].
У літературі виробилося два підходи до питання про те, що вважати фактичним початком законодавчої ініціативи. Більшість юристів обмежують законодавчу ініціативу діями, які здійснюються виключно в рамках офіційного проходження законопроекту в законодавчому органі, вважаючи початком законодавчої ініціативи внесення законопроекту на розгляд законодавчого органу [34]. Поряд з цим існує точка зору, автори якої розширено трактують зміст законодавчої ініціативи, включаючи в нього в якості початкового етапу всю попередню діяльність з підготовки проекту закону [35].
В обгрунтування цієї точки зору робиться посилання на те, що порушення питання про видання закону, виявлення потреби в його прийнятті, його наукова, експертна, організаційна підготовка, так само як і внесення законопроекту на розгляд законодавчого органу, є діяльність, пов'язана з проявом законодавчої ініціативи. Більш того, робота з підготовки законопроекту, що здійснюється в умовах широкої гласності, з участю багатьох осіб і колективів, складає найбільш істотну її частина, так як саме на даному етапі закладаються основи майбутнього закону. Внесення ж законопроекту в законодавчий орган є завершальним дією у цій діяльності [36].
Важко не погодитися з тим, що етап підготовки законопроекту утворюють дії, безпосередньо спрямовані на створення закону. Від них багато в чому залежить його якість, ефективність застосування, соціальна значимість. Разом з тим очевидно, що як за характером, так і за функціональним призначенням зазначені дії суттєво відрізняються від дій, які вчиняються безпосередньо при внесенні законопроекту у законодавчий орган. Підготовка законопроекту, в ході якої «напрацьовуються» матеріали для наступних етапів законотворчої діяльності парламенту, служить лише основою для реалізації суб'єктом свого права законодавчої ініціативи; вона покликана сприяти здійсненню ним даного права, створюючи для цього необхідні передумови. Відмінність полягає і в тому, що дії, що забезпечують реалізацію права законодавчої ініціативи та підготовку проекту закону, виконуються різними суб'єктним складом. Внести проект до парламенту може тільки спеціально на те уповноважена особа (орган), тоді як коло суб'єктів, які готують законопроект, не визначений, він часто включає в себе також осіб, які не володіють правом законодавчої ініціативи. І навіть у тому випадку, коли розробка проекту проводиться особою, яка має таке право, внесення його на розгляд законодавчого органу може бути «довірено» іншому суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вносить проект від свого імені. Слід до того ж мати на увазі, що, будучи однією із стадій законодавчого процесу, законодавча ініціатива повинна здійснюватися суворо в рамках процесуально-правових відносин, обов'язковим суб'єктом яких виступає законодавчий орган. А це означає, що початок реалізації законодавчої ініціативи пов'язане лише з набранням відносини щодо здійснення законотворчої діяльності законодавчого органу, тобто воно має місце з того моменту, коли проект уже представлений на її розгляд [37].
Однак право законодавчої ініціативи не є загальним, що належить усім без винятку суб'єктам - громадянам, державним органам або суспільно-політичним організаціям. Це особливе, суворо обмежене конституційне право. Кожна держава, в залежності від його природи і призначення, вирішує по-своєму питання про суб'єктів права законодавчої ініціативи.
Подібна практика надання права законодавчої ініціативи представницьким органам, уряду і «безпосередньо до народу» зберігає свою актуальність і понині. З тим, проте, різницею, що в ряді держав, наприклад, в Росії розширилося коло суб'єктів права законодавчої ініціативи за рахунок подання його не тільки законодавчим та виконавчим, але й іншим державним органам. Згідно зі ст. 104 Конституції Росії право законодавчої ініціативи належить Президентові РФ, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду, Верховному Суду та Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань, їх ведення.
У більшому числі держав, ніж це було раніше, право законодавчої ініціативи надається безпосередньо до народу. Згідно, наприклад, ст. 71 Конституції Італії «народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менш як п'ятдесяти тисяч виборців постатейно складеного законопроекту». Водночас це право належить уряду, членам палат парламенту і «тим органам та інститутам, які будуть наділені нею конституційним законом».
У юридичній науці виникли розбіжності з приводу тривалості досліджуваної стадії законодавчого процесу. Висловлюється думка, що стадія законодавчої ініціативи закінчується прийняттям рішення про направлення законопроекту на попередній розгляд допоміжними підрозділами законодавчого органу [38].
Деякі автори відносять попередній розгляд законопроекту до самостійної стадії законодавчого процесу, яка необхідно слід за офіційним внесенням законопроекту до законодавчого органу. Здається, що у зазначених випадках невиправдано звужуються рамки законодавчої ініціативи. З нашої точки зору, логічним завершенням даної стадії слід вважати включення законопроекту до порядку денного чергової сесії законодавчого органу. Що ж до його попереднього розгляду, то, оскільки зазначена процедура тільки передує вирішення питання про включення законопроекту до порядку денного, вона знаходиться в межах стадії законодавчої ініціативи. У ході її підтверджується необхідність прийняття законопроекту в якості закону, дається реальна зважена оцінка тих суспільних відносин, які пропонується врегулювати. Одночасно розглядаються виникли за проектом розбіжності, встановлюється відповідність проекту чинному законодавству, економічним і правовим вимогам. Неточність, що допускається авторами критикованого погляду, полягає в тому, що ними затушовується відмінність між попереднім розглядом законопроекту і наступним, коли законопроект передається у відповідальний комітет для підготовки його до пленарного засідання. Це відмінність слід визнати істотним, тому що попередній розгляд стосується тих законопроектів, які не включені до порядку денного, а підготовка - вже включених і розглядаються по суті.
Законодавча ініціатива, таким чином, - це право певних органів, недержавних організацій та посадових осіб ставити питання про видання законів та вносити їх проекти на розгляд законодавчого органу.
Сам факт затвердження питання про розгляд законопроекту в порядку денному засідання законодавчого органу служить процесуальним підставою переходу від стадії законодавчої ініціативи до стадії обговорення законопроекту.
2.2 Обговорення законопроекту - друга стадія законотворчого процесу
Наступною стадією законотворчого процесу є обговорення внесеного в порядку законодавчої ініціативи або ж пізніше розробленого законопроекту. Поряд з обов'язковими, але все ж додатковими компонентами як отримання законопроекту, його реєстрація і інформація про нього на сесії, головним все-таки є обов'язковий розгляд внесеного законопроекту чи законодавчої пропозиції в результаті здійснення права законодавчої ініціативи закріпленим конституційно.
Стадію обговорення законопроект проходить перед затвердженням його в якості закону. Обговорення в даному випадку здійснюється безпосередньо самим законодавчим органом. У ході обговорення проект піддається всебічному дослідженню, глибокому і детальному аналізу: вивчаються різні точки зору, виробляються компромісні варіанти рішень, багато в чому визначають долю прийнятого закону, його практичне застосування.
На стадії обговорення законопроекту з найбільшою повнотою отримують відображення такі характерні для процесу принципи, як:
демократизм - проявляється в залученні до обговорення законопроекту широкого кола громадськості, включаючи насамперед учених, представників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Тим самим створюються умови для виявлення і концентрації громадської думки, його відображення в прийнятих законодавчих рішеннях.
гласність - полягає у відкритості обговорення. Впровадженню цього принципу в законодавчий процес сприяє головним чином преса. Представникам преси надається можливість бути присутнім на засіданнях законодавчого органу. І так як самі засідання не є публічними, необхідна гласність забезпечується повідомленнями про їх проведення у пресі.
професіоналізм - виражається у вимозі того, щоб кожен з учасників, задіяних в роботі над законопроектом, володів прийомами цієї роботи та виконував її на досить високому рівні. Реалізація зазначеного принципу передбачає також обов'язкове залучення до участі в обговоренні законопроекту фахівців, здатних кваліфіковано оцінити законопроект та надати сприяння в його удосконаленні.
колегіальність у розгляді питань - означає колективність обговорення. Застосування цього принципу дозволяє протистояти формалізму і келійності при обговоренні законопроекту, забезпечує ретельне опрацювання всіх розглянутих в ході обговорення питань.
творчий характер обговорення - висловлює ініціативу і активність його учасників. Відповідно до цього принципу усім учасникам в обговоренні законопроекту особам надається такий комплекс правових засобів, який допомагає їм відстоювати в дискусіях з того чи іншого питання свою позицію, наводячи різні доводи, міркування. Активне обговорення, суперечки дозволяють виявити думку кожного бере участь в процесі особи, сприяють встановленню «законодавчої істини» [39].
Обговорення буває двоякого роду: попереднє, неофіційний та офіційне обговорення.
Попереднє обговорення проводиться, як правило, із залученням широкого кола зацікавлених осіб, експертів, представників відповідних державних і громадських організацій. Воно може здійснюватися в самих різних формах, включаючи, наприклад, проведення тематичних науково-практичних конференцій, семінарів, засідань «круглих столів», дачу експертних висновків, проведення теле-і радіодебатів, присвячених обговорюваним законопроектів, підготовка відповідних публікацій у газетах і журналах та ін .
На стадії попереднього обговорення законопроекту він може бути направлений відповідальним комітетом до державних органів, наукові та громадські організації для підготовки відгуків, пропозицій та зауважень, а також для проведення наукової експертизи.
Офіційне обговорення законопроектів зазвичай здійснюється на двох рівнях - на рівні парламентських комісій, комітетів та підкомітетів, а також на рівні парламентських палат. Регулюється процес проходження обговорення з допомогою спеціальних положень і регламентів.
У деяких з них, як, наприклад, у Регламенті Палати депутатів (від 18 лютого 1971 року) італійського парламенту особливо встановлюється як порядок обговорення «загальних напрямків проекту закону», так і порядок його постатейного розгляду. При цьому в процесі обговорення загальних напрямів поданого законопроекту в строго обов'язковому порядку передбачається виступи всіх сторін - «доповідачів більшості і доповідачів меншини», а також виступ представника уряду [40].
Стадія обговорення складається з кількох проміжних етапів - читань законопроекту. Федеральним законодавством передбачено розгляд законопроекту у трьох читаннях, якщо законодавчим органом, виходячи з характеру законопроекту, не буде прийнято інше рішення. Кожне читання законопроекту наповнене певним функціональним змістом:
при першому читанні увага концентрується на обговоренні основних положень законопроекту, його концепції, розглядається питання про актуальність проекту, практичної значимості;
суть другого читання полягає в обговоренні законопроекту разом з унесеними до його текст поправками, які можуть бути спрямовані на зміну редакції окремих статей проекту, доповнення його новими статтями, виключення із законопроекту конкретних пунктів, частин статті або повністю будь-яких статей. Обговорення поправок, постановка їх на голосування і прийняття по них рішень дозволяє вести роботу безпосередньо за текстом законопроекту, тобто предметно і конструктивно впливати на хід її розгляду;
третє читання полягає в заключному голосуванні по законопроекту з метою прийняття його в якості закону. При розгляді законопроекту в третьому читанні не допускається внесення до нього поправок і повернення до обговорення в цілому або за окремими статтями, главам, розділам. У виняткових випадках, на вимогу депутатських об'єднань, що представляють більшість депутатів Державної Думи, головуючий на її засіданні повинен поставити на голосування питання про повернення законопроекту до процедури другого читання.
Результатом проведення всіх читань законопроекту є його загальна оцінка, оцінка правильності і необхідності окремих частин законопроекту (починаючи з його назви і закінчуючи заключними положеннями); вдосконалення законопроекту з урахуванням внесених по ньому в процесі обговорення поправок (виправлення, доповнення тексту законопроекту, ліквідація всіляких прогалин і упущень).
Проходження законопроекту через ряд читань дає можливість більш грунтовно організувати його розгляд в законодавчому органі. Неодноразове голосування за проектом на різних засіданнях створює умови для його детального вивчення і максимально повного врахування висловлених за нього зауважень, пропозицій. Важливим представляється введення нормативно встановлених термінів, що визначають часовий інтервал між читаннями законопроекту. Період, який повинен братися до уваги при визначенні тривалості таких термінів, слід встановлювати з урахуванням часу, необхідного для здійснення всіх процедурних дій з підготовки законопроекту до чергового читання, включаючи його розгляд інший палатою [41].
Подальше проходження проекту закону, включаючи його обговорення, регулюється Регламентом Ради Федерації - верхньої палати Парламенту Росії, в яку він повинен бути переданий протягом п'яти днів після прийняття даного законопроекту в нижній палаті - Державній Думі.
Згідно з Конституцією РФ, Рада Федерації може деякі закони взагалі не обговорювати і не розглядати. Нерозгляд закону, що надійшов з Державної Думи, Радою Федерації означає згоду з його прийняттям. Однак це не стосується федеральних конституційних законів, а також федеральних законів з питань:
федерального бюджету;
федеральних податків і зборів;
фінансового, валютного, кредитного, митного регулювання та грошової емісії;
ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів РФ;
статусу і захисту державного кордону Росії, а також війни і миру (ст. 106 Конституції РФ).
Для того, щоб стати законами, вони повинні бути обговорені та прийняті не тільки в Держдумі, але і в Раді Федерації.
Процедура читань, як правило, передує розглядом законопроекту в комітетах Державної Думи. Спостерігається тенденція значного розширення їх повноважень на стадії обговорення законопроекту. Комітети, розглядаючи законопроект до обговорення на пленарному засіданні, звільняють палату від необхідності його детального вивчення і тим самим прискорюють рух законопроекту в законодавчому органі. Діяльність комітетів, покликаних здійснювати підготовку законопроекту до читання на пленарному засіданні, включає в себе збір та оформлення матеріалів з обговорюваного проекту; вивчення та узагальнення всіх вступників в ході його розгляду зауважень, пропозицій; уточнення, редагування тексту законопроекту; організацію проведення його експертизи [42] .
Доцільним слід визнати усунення дублювання в опрацюванні одних і тих самих питань парламентськими комітетами і всім складом парламенту. Найбільший ефект робота з законопроектом буде мати лише при повній узгодженості їх дій. Висновки комітету покликані служити орієнтиром у здійсненні парламентом тих чи інших процедурних дій, попереджати виникнення спорів, зайві дебати під час пленарних засідань. У своїй основі рекомендації комітетів повинні носити якщо не вирішальний, то хоча б визначальний характер. Цей загальний принцип, прийнятий у вигляді правил парламентської діяльності в більшості зарубіжних країн, отримує сьогодні розповсюдження і в нашій законотворчій практиці.
Обговорення законопроекту в законодавчому органі завершується прийняттям щодо нього офіційного рішення.
2.3. прийняття і затвердження закону - третя стадія законотворчого процесу
Важливою стадією законотворчого процесу є прийняття і затвердження закону. У юридичній літературі іноді цю стадію розглядають як дві відносно самостійних стадії. Перша з них пов'язана з прийняттям, друга - із затвердженням закону. Прийняття закону відбувається у вищому законодавчому органі держави.
Яким чином відбувається прийняття законопроектів у різних країнах? Яка його процедура? Найрізноманітніша. Згідно, наприклад, Регламенту Палати депутатів Парламенту Італії, прийняття законопроекту може здійснюватися голосуванням як за нього в цілому, так і по його окремих частинах. Аналогічно вирішується питання щодо окремих статей проекту закону, до яких пропонуються поправки. Голосування може проводитися як за статтею в цілому, так і окремо по кожній із запропонованих поправок.
Законопроект отримує схвалення більшості депутатів парламенту (палати) і перетворюється в обов'язковий для виконання законодавчий акт. Даний етап законодавчого процесу зазвичай іменується стадією прийняття закону. Виходячи з сучасних уявлень про законодавчий процес, законопроект в Російській Федерації на федеральному рівні може бути внесений тільки в Державну Думу, вона і приймає закон. Разом з тим Конституцією РФ забезпечена участь у прийнятті законів також Ради Федерації. Обов'язковим є передача йому прийнятого Державною Думою закону, від розгляду якого Рада Федерації не має права відмовитися; отримання згоди верхньої палати на прийняття закону; подолання в необхідних випадках її відкладального вето. По суті, Раді Федерації відведена роль органу, з одного боку, забезпечує участь територіальних утворень в державному управлінні, а з іншого - сприяє більш поглибленому обговоренню питань законодавства в парламенті. У цьому сенсі верхня палата служить корисним доповненням нижньої виборної палати. Вона покликана виправляти допущені Державною Думою законотворчі помилки і сприяти прийняттю більш зважених законодавчих рішень. У самому механізмі такої взаємодії закладена реальна можливість палат автономно впливати на зміст майбутнього закону, діючи відповідно до свого функціонального призначення та забезпечуючи інтереси як Федерації, так і її суб'єктів. Можна сказати, що створено умови, що дозволяють максимально повно розкрити потенціал законодавчого органу, і, якщо вони не завжди достатньою мірою спрацьовують, про що свідчить практика, то це пояснюється не дефектами законодавчих процедур, а помилками, зловживаннями, які ще непоодинокі у законотворчій діяльності російського парламенту.
Прийнятий палатами закон іде главі держави для підписання та оприлюднення. Підписуючи закон, Президент РФ засвідчує, що закон прийнятий і підлягає опублікуванню. Разом з тим Президент має право висловити свою незгоду з законом або його окремими положеннями і з відповідною мотивуванням повернути закон до парламенту. У цьому випадку передбачено:
а) повторний розгляд Державною Думою відхиленого Президентом закону і або зняття закону з подальшого розгляду палатою, якщо вона погоджується з рішенням Президента про його відхилення, або прийняття закону в редакції з урахуванням пропозицій Президента або в колишній редакції;
б) повторний розгляд Радою Федерації закону, прийнятого Державною Думою в редакції з урахуванням пропозицій Президента або в колишній редакції, його схвалення або відхилення.
Затвердження (Підписання) прийнятого закону главою держави є дуже важливим актом у багатьох відношеннях і перш за все в плані підтримки балансу між законодавчою гілкою влади і виконавчої. Одним із засобів збереження балансу, стримування законодавчої гілки влади виконавчої виступає вето глави держави, який одночасно є главою виконавчої влади, що накладається їм на прийняті законодавчим органом акти. Суть його полягає у відмові глави держави ставити свій підпис під прийнятими актами, без чого вони не можуть отримати юридичної сили.
Відповідно, наприклад, з Конституцією США «всяка постанова, резолюція або рішення, для яких необхідна згода Сенату і Палати представників (за винятком рішення про відстрочення засідань), представляється Президенту для підписання« і тільки після його схвалення набуває чинності ». У випадку ж несхвалення «вони повинні бути знову затверджені двома третинами голосів Сенату і Палати представників у відповідності з тими правилами і умовами, які встановлені у відношенні биллей».
Російська Конституція передбачає, що прийнятий федеральний закон подається протягом п'яти днів Президентові для підписання. Якщо Президент протягом чотирнадцяти днів з моменту надходження цього закону не підписує його, то Державна Дума і Рада Федерації у встановленому порядку знову розглядають цей закон. Даний акт підлягає обов'язковому підписання Президентом протягом семи днів, якщо при повторному розгляді він буде схвалений в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Держдуми.
У вітчизняній юридичній науці процедуру підписання закону Президентом РФ іноді розглядають як окрему стадію законодавчого процесу, що одержала в конституційному праві і доктрині найменування промульгації. Промульгацію закону, передбачена конституціями багатьох країн світу, передбачає затвердження (санкціонування) закону главою держави. У цьому випадку закон не набуває юридичної сили до тих пір, поки глава держави не дасть йому своє схвалення. За чинною Конституцією РФ Президент не володіє тим комплексом необхідних повноважень, які дозволяли б йому остаточно приймати закон, затверджувати його додатково. Закон, який повернуто і прийнятий палатами після повторного розгляду, повинен підписуватися Президентом і тоді, коли він з ним не згоден. Вторинне вето на закон накладено бути не може [43].
На сьогоднішній день утвердилася практика повернення Президентом РФ прийнятих федеральних законів без розгляду. Право Президента на повернення прийнятого закону без розгляду прямо Конституцією РФ не закріплено. Воно підтверджується постановою Конституційного Суду РФ від 22 квітня 1996 р. № 10-П, що містить тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції РФ. Згідно з даною постановою, Президент як гарант Конституції може відмовитися підписати закон, якщо вбачає порушення встановлених Конституцією РФ умов і процедур його прийняття, і повернути закон до палати Федеральних Зборів, безпосередньо порушила Конституцію РФ. При цьому закон визнається не прийнятим.
Цілком очевидно, що, перш ніж закон почне діяти, має бути усунуто будь-яка невідповідність його конституційним приписам, в тому числі і за процедурою прийняття.
Але суть проблеми в іншому. Невідповідності такого роду, за загальним правилом, повинні встановлюватися лише тим компетентним органом, який уповноважений прийняти рішення про конституційність закону. Певний інтерес в цьому відношенні викликає досвід деяких зарубіжних країн. Наприклад, відповідно до Конституції Французької Республіки, прийнятий парламентом Органічний закон до його промульгації обов'язково повинен представлятися до Конституційної ради, здійснює контроль за законністю прийнятих Парламентом правових актів, який вирішує питання про його відповідність Конституції. Закони можуть бути направлені для перевірки їх конституційності до Конституційного Рада в зазначеному випадку президентом республіки, прем'єр-міністром, головою Національних зборів, головою Сенату, шістдесятьма депутатами або шістдесятьма сенаторами.
У російській доктрині до теперішнього часу не склалося єдиної думки щодо способів вирішення спорів з приводу дотримання конституційної процедури прийняття законів, які найкраще відповідають вимогам ефективності законотворчої діяльності. Разом з тим буквальне тлумачення ст. 125 Конституції РФ призводить практично до однозначного висновку, що єдино можливою формою контролю за відповідністю прийнятого Федерального закону Конституції РФ є контроль, здійснюваний Конституційним Судом РФ.
У ситуації, що розглядається конституційний контроль Суду має своїм завданням призупинення вступу в силу закону, прийнятого парламентом з порушенням установлень Конституції РФ. Приводом до порушення процесу має бути звернення до Конституційного Суду Президента із запитом про проведення в порядку конституційного судочинства перевірки правильності застосування парламентом норм процесуального права при прийнятті конкретного закону. Запит може містити вказівки на допущені процесуальні порушення, що тягнуть, на думку Президента РФ, визнання закону в частині процедури його прийняття неконституційним. Суд правомочний, не обмежуючись вказівок, що містяться в запиті, перевірити всі елементи дотримання правил процедури прийняття закону. Це дає йому можливість при необхідності вийти за межі заявлених Президентом вимог і незалежно від його доводів остаточно вирішити питання про конституційність «спірного» закону. Правильність застосування норм процесуального права оцінюється Судом за наявними в справі матеріалами. Можливе використання додаткових матеріалів і встановлення на їх основі нових фактичних даних. Президент повинен бути сповіщені про час розгляду справи і мати право брати участь у ньому в якості зацікавленої особи [44].
Слід мати на увазі, що недотримання норм процесуального права є підставою для визнання закону неконституційним лише за умови, якщо тим самим порушується встановлений безпосередньо Конституцією РФ порядок прийняття федеральних законів. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду РФ, викладеної у згаданій постанові від 22 квітня 1996 р. № 10-П, Федеральний закон вважається прийнятим з порушенням встановленого конституційного порядку прийняття закону в разі, коли таке порушення ставить під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних Зборів. При цьому закон залишається не прийнятим [45].
Грунтуючись на наведеній правовій позиції Конституційного Суду, можна зробити висновок, що стосовно суті аналізованого спору порушення норм процесуального права є приводом для звернення до Конституційного Суду РФ відповідно до ст. 125 Конституції РФ, якщо вони викликають обгрунтований сумнів у вільному волевиявленні депутатів Державної Думи або членів Ради Федерації. До таких порушень, на наш погляд, слід було б віднести: недотримання принципу особистої участі в голосуванні; проведення голосування за відсутності необхідного кворуму; розгляд законопроекту тільки однією палатою у разі, коли розгляд його другою палатою визнано обов'язковим; зміна тексту закону після його прийняття і т . п.
Закон, оголошений Судом неконституційним, не може бути підписаний Президентом і введений в дію. З'являється потреба у прийнятті заходів щодо приведення такого закону у відповідність з Конституцією РФ, оскільки тут виключається будь-яка інша можливість вирішення виниклого спору, крім як усунення допущеного порушення [46]. Рішенням Суду закон направляється на новий розгляд парламенту. У рішенні повинні бути чітко викладені підстави, що спричинили визнання закону суперечить Конституції РФ; зазначено, які допущені порушення і які процесуальні дії слід зробити при новому розгляді повернутого закону. Парламент, для якого виконання рішення Суду є обов'язковим, покликаний виправити встановлені Судом порушення. Розгляд закону в парламенті поновлюється з того моменту, з якого були допущені дані процесуальні порушення. Процедура розгляду таких законів багато в чому аналогічна процедурі повторного розгляду відхилених Президентом РФ законів.
Прийняття закону в практиці діяльності законодавчого органу Російської Федерації служить, таким чином, актом його затвердження.
Саме прийняттям закону остаточно формулюється державна воля, а сам закон стає обов'язковим для виконання. Не підписання закону главою держави аж ніяк не означає відмову в його прийнятті. Глава держави, перевіряючи закон, в тому числі і з точки зору його відповідності Конституції РФ, має право лише затримати опублікування закону. А це означає, що процедура підписання закону Президентом РФ, хоча і має безпосередній вплив на формування законодавчого вирішення, на об'єктивність складових його правових норм, самостійною стадією законодавчого процесу не є. Вона логічно включається в стадію прийняття закону як її складова частина.
2.4 Оприлюднення прийнятого закону - заключна стадія законотворчого процесу
Заключною стадією законотворчого процесу є оприлюднення прийнятого закону, яке буває двох рівнів - офіційне і не офіційне:
не офіційне оприлюднення законів та інших нормативно-правових актів здійснюється у вигляді повідомлення про їх видання чи викладу їх вмісту в неофіційних друкованих виданнях, радіо, телевізійних передачах, у наукових виданнях;
однак здійснюється воно найчастіше у вигляді опублікування.
Належної безпосередньо за підписанням оприлюднення прийнятого законодавчого акта має на меті офіційне доведення до загального відома його змісту. Акт оприлюднюється від імені органу, який видав і підписав його, найчастіше у вигляді опублікування, що складається у відтворенні тексту законодавчого акту в спеціально передбачених для цього офіційних виданнях. Якісною відмінністю офіційного опублікування є його обов'язковість. У багатьох країнах діє правило, згідно з яким не опублікований в установленому порядку акт не тягне за собою правових наслідків і не може бути законною підставою для регулювання відповідних суспільних відносин. Так, згідно з ч. 3 ст. 15 Конституції РФ, федеральні закони, як і будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно для загального відома. Впровадження норм, розпорядчих необхідність опублікування актів як умова їх подальшої дії, вирішує проблему відкритості, доступності актів, забезпечуючи тим самим можливість ознайомлення з ними всіх зацікавлених суб'єктів. Важливе значення має встановлення конкретної дати офіційного опублікування акта, яка одночасно служить відправною точкою для обчислення строку вступу його в силу - дата прийняття Державною Думою в остаточній редакції [47].
Федеральні закони вступають в силу після закінчення 10 днів з дня їх офіційного опублікування, або в інший строк, прямо встановлений в самому законі.
У разі опублікування закону вказуються його назва, дати прийняття Державною Думою і схвалення Радою Федерації, що підписала посадова особа (Президент РФ або виконуючий його обов'язки), місце і дата підписання, реєстраційний номер.
Згідно з Конституцією Росії, оприлюднення прийнятих і підписаних законів покладається на Президента країни. Відповідно до статті 107 п. 2 Конституції РФ він «протягом чотирнадцяти днів підписує федеральний закон і оприлюднить його». Джерелами офіційного опублікування федеральних законів та актів палат Федеральних Зборів вважається перша публікація їх повного тексту в «Російській газеті» або в «Зборах законодавства Російської Федерації».
Укази і розпорядження Президента, а також постанови і розпорядження Уряду - в «Зборах актів Президента та Уряду Російської Федерації».
У правовій теорії утвердився погляд на опублікування як на стадію, яка завершує законодавчий процес. Разом з тим він поділяється не всіма вченими. Деякі автори пов'язують опублікування до процедури підписання закону главою держави, стверджуючи, що публікація може виступати в якості стадії законодавчого процесу тільки у випадку, якщо главі держави надано право самому приймати рішення щодо того, опублікувати або не опублікувати санкціонований їм закон. Там, де глава держави не володіє таким правом, опублікування не є стадією законодавчого процесу, оскільки автоматично слідує за санкціонуванням або промульгації закону главою держави [48].
На думку інших авторів, опублікування не входить до числа стадій офіційного проходження законопроекту в законодавчому органі. Утворюючи, як вони стверджують, поряд з попередньою підготовкою законопроекту самостійну частину законодавчої діяльності, не пов'язану з офіційною діяльністю законодавчого органу, опублікування являє собою в цій якості особливу стадію законодавчого процесу. Ця думка обгрунтовується, виходячи з широкого розуміння законодавчого процесу, коли в нього крім офіційної діяльності самого законодавчого органу включається також діяльність по створенню закона, в якій поряд із законодавчим органом беруть участь інші державні органи, громадськість [49]. Існує точка зору, прихильники якої повністю виключають опублікування зі сфери законотворчості, вважаючи його початком реалізації прийнятого законодавчого акта. Як основний аргумент, покликаного довести обгрунтованість віднесення опублікування до правозастосовчої діяльності, вказується, що опублікування - це, перш за все, одне з умов доведення тексту прийнятого акта до відома його безпосередніх виконавців. Така точка зору, зокрема, була досить поширена в радянській юридичній науці [50].
На наш погляд, опублікування являє собою самостійний етап юридичної діяльності, відмінний за своїм характером як від попередніх йому стадій законодавчого процесу (внесення законопроекту, його обговорення, прийняття, промульгацію), так і від подальших стадій правозастосування. Володіючи специфічною метою, опублікування здійснюється в певних часових межах. У правовому сенсі воно має місце лише після прийняття закону законодавчим органом, його підписання компетентними посадовими особами та відповідного оформлення, тобто тоді, коли процедура щодо створення закону повністю завершена. Можливість виконання такого закону настає не раніше обумовленого терміну набрання ним чинності. Таким чином, не опублікування, а вступ закону в силу знаменує початок правозастосовчої діяльності. Часовий розрив між опублікуванням закону та початком його реалізації встановлюється в законодавчому порядку. Він необхідний для того, щоб з новим законом, перш, ніж останній почне застосовуватися, були ознайомлені всі верстви населення і, в першу чергу, особи, до яких закон звернений безпосередньо. Це дозволяє зазначеним суб'єктам до введення закону в дію вивчити його і узгодити з ним свою поведінку. У залежності від того, кому в державі належить право на видання законодавчого акта, заключною стадією законодавчого процесу, на нашу думку, може бути або ухвалення закону парламентом, або санкціонування закону главою держави. Якщо законодавчий процес завершується затвердженням закону в парламенті, опублікування здійснюється від імені або за прямим нормативно закріпленому дорученням даного органу, як це має місце в Російській Федерації. Якщо ж твердження закону проводиться за допомогою санкціонування його главою держави, за останнім зазвичай і закріплюється право на опублікування санкціонованого ним закону. Ні в тому, ні в іншому випадку опублікування не пов'язане безпосередньо з завершенням законодавчого процесу, їм лише засвідчується той факт, що закон прийнятий і затверджений, але ще не почав діяти.
Отже, підводячи підсумок другому розділі нашого дослідження з даного питання, зробимо невеликий висновок. Прийняття закону складається з кількох послідовно наступних одна за одною стадій, сукупність яких називається законодавчим процесом. Закон вважається прийнятим, яке набрало чинності, якщо він внесений, розглянутий, прийнятий двома палатами парламенту, підписаний і оприлюднений головою держави відповідно до встановленого Конституцією порядку.

РОЗДІЛ 3. АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ законотворчого процесу в РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
3.1 Лобізм у законодавчому процесі Російської Федерації
Лобізм зародився в XVI столітті ... в монастирях. Саме цим словом - lobby (кулуари, коридор) називали там майданчики для прогулянок. Пізніше воно перекочувало до парламенту, конкретно - в палату громад Англії, і теж означало місце для прогулянок. Тільки на початку XIX ст., Вже в США, слово «лобізм» отримало близьке до сьогоднішнього значення. Лобістами там іменували людей, які намагалися шляхом впливу на депутатів конгресу домогтися прийняття або відхилення законопроекту.
«Лобі», «лобізм» - термін англомовного походження. Відповідно до словника іноземних слів, «лобі», «лобізм» - це система контор та агентств великих монополій при законодавчих органах США, що надають в інтересах цих монополій вплив (аж до підкупу) на законодавців і державних чиновників на користь того чи іншого рішення при прийнятті законів , розміщення урядових замовлень і т.п.; «лобі» називаються також агенти цих контор та агентств (інакше лобісти). Робота лобістів нерідко ведеться на межі дозволеного. Звідси й припущення в дужках - «аж до підкупу» [51].
Разом з тим є й інше трактування понять «лобі», «лобізм». У роботі «Лобізм у Росії: етапи великого шляху» [52] дані терміни розуміються як система і практика реалізації інтересів різних груп (союзів та об'єднань) громадян шляхом організованого впливу на законодавчу та адміністративну діяльність державних органів.
Механізм взаємодії груп громадян і влади значною мірою закуліси, хаотичний і піддається небезпеки корупції. Суттєвими перевагами у взаємодії з органами влади мають більш організовані і сильні організації (об'єднання), які мають зв'язки в федеральному керівництві та фінансові ресурси. Про це свідчать великі міжнародні скандали, такі як «Уотергейт», «Ірангейт», справа «Локхід», в які були залучені певні лобістські організації і посадові особи.
Інститут лобіювання законодавчого процесу в Російській Федерації знаходиться в розвитку. Останнім часом лобізму стали приділяти все зростаючу увагу й у Російській Федерації. Про це свідчать публікації в засобах масової інформації, у суспільно-політичному та науковій періодиці [53].
Хто реально виступає і може виступати в Росії у ролі лобіста? Найбільш підготовлено і професійно можуть виконувати цю роботу адвокати та «вільні» юристи, які обслуговують комерційні організації та підприємства. Чому віддається перевагу саме цій категорії фахівців? З простої причини. По-перше, вони юридично більш підготовлені. По-друге, вони легально діють на правовому полі. Звичайно, цю роботу можуть успішно виконувати і колишні депутати, чиновники з різних державних відомств, у яких збереглися зв'язки у федеральних органах державної влади.
Не можна виключати можливість лобістської діяльності різних федеральних і регіональних чиновників і посадових осіб. Є величезна прошарок «служивих» фахівців, які готові надати різні послуги, в тому числі і по лобістської частини. Багато «колишні» зараз регулярно відвідують федеральні органи державної влади, але ж не у всіх них благі наміри. Напевно певна частина з них лобіює будь-які інтереси, та це й видно неозброєним поглядом. Іншими словами, лобістську діяльність необхідно регулювати. Ця область політичному житті повинна бути максимально відкритою. Поки ж законопроект не подобається не тільки лобістам, але і юристам і громадським об'єднанням.
Практично можна констатувати, що в російському політичному «істеблішменті» вже з'явилися різні організації, партії, групи (об'єднання) громадян або окремі громадяни, а також посадові особи та чиновники, які впливають у вигідному їм плані на законодавчі (представницькі) і виконавчі органи федеральної державної влади, включаючи Президента та Голови Уряду Російської Федерації та його найближче оточення. Помітна активізація лобістської діяльності з боку іноземних фірм, компаній та окремих громадян, які прагнуть вирішити свої питання, проблеми за рахунок виходу будь-якими шляхами на різних посадових осіб [54].
Лобістською діяльністю в парламенті і виконавчих органах влади активно займаються російські еліти, які можна умовно розділити на дві групи: сформовані на базі державної економіки або на базі приватного сектора. До першої групи слід віднести організації та представників газового комплексу; аерокосмічної еліти; енергетичного комплексу; лісового комплексу; нафтового комплексу; вугільної промисловості, сільського господарства. До другої групи належать організації і представники банківської еліти; Союзу промисловців і підприємців та ін Однак слід мати на увазі, що перераховані представники і організації постійно перебувають у розвитку, а тому можливий їх занепад. При цьому з'являються і активно беруть участь у лобістської діяльності та багато інших лобістські організації.
Лобіювання в парламенті Росії має свої особливості. Вони полягають в тому, що парламент займається законодавчою діяльністю. У зв'язку з цим лобіювання можливо у вигляді «проштовхування» певного законопроекту чи окремих поправок до нього. Крім цього, можливі різноманітні запити та листи депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації у різні федеральні органи державної влади. Велике значення у лобістської діяльності та особистий контакт з депутатом: при особистому знайомстві з парламентарем можна визначити, чи підтримає він необхідний законопроект чи ні.
Лобіювання законодавчої пропозиції або законопроекту в парламенті, як правило, починається з пошуку прихильників (однодумців) серед депутатів. Після того, як вони знайдені, парламентарій або група депутатів вноситься запропонований законопроект у порядку законодавчої ініціативи до Державної Думи. Щирими розробниками в цій ситуації можуть бути не лобісти, а ті хто за ними стоїть. Тому часто буває невідомо, хто ж справжній замовник.
Робота лобіста в парламенті не обмежується тільки пошуком прихильників або однодумців. Важливе значення має здатність переконати або схилити на свій бік «вагаються» депутатів, тих, хто не має чіткої позиції з даного законопроекту. Їх кількість може мати вирішальне значення при обговоренні та прийнятті законопроекту.
У лобіста є фактична можливість брати участь у лобіюванні законопроекту або його окремих положень на будь-якій стадії законодавчого процесу. А саме: при внесенні законопроекту в Державну Думу; при обговоренні законопроекту на Раді Державної Думи; при обговоренні законопроекту у відповідальному за доопрацювання комітеті до прийняття його в першому читанні; при прийнятті в першому читанні; при подальшій доробці законопроекту у відповідальному комітеті для розгляду його в другому читанні; при прийнятті законопроекту у третьому читанні; при розгляді федерального закону, прийнятого Державною Думою в Раді Федерації, а також на стадії підписання федерального закону Президентом Російської Федерації.
При цьому, на всіх стадіях законодавчого процесу об'єктами лобістської «обробки» можуть бути, крім депутатів, і державні службовці - працівники апаратів Державної Думи і Ради Федерації. Від службовців, які працюють у парламенті, залежить дуже багато чого: і швидкість підготовки, і змістовна опрацьованість законопроектів, що надходять на розгляд депутатів, і якісь технічні нюанси. Державні службовці зацікавлені у взаємодії з лобістами, якщо останні постачають їх достовірною інформацією, допомагають вирішувати організаційні питання, надають підтримку робочим групам. Таким чином, в нинішній ситуації у лобістів є досить великі можливості впливати на законодавчий процес, а він, як відомо, може бути і безрезультатним. Наприклад, деякі законопроекти після багаторазових розглядів Державною Думою взагалі знімалися з обговорення.
Таким чином, в нинішній ситуації у лобістів є досить великі можливості впливати на законодавчий процес, а він, як відомо, може бути і безрезультатним. Наприклад, деякі законопроекти після багаторазових розглядів Державною Думою взагалі знімалися з обговорення.
Так як же ставитися до явища лобізму? Здається, що однозначної відповіді на це питання дати не можна. З одного боку, безумовно негативний аспект даного явища виявляється, наприклад, при лобіюванні відверто злочинних або «антидержавних» інтересів (припустимо, при ратифікації міжнародного договору, невигідного для Росії). З іншого ж боку, кулуарне рішення будь-яких питань, досягнення домовленостей часто може сприяти прийняттю найбільш вірних і далекоглядних рішень, які враховують ряд завуальованих нюансів.

3.2 Проблеми законотворчості суб'єктів Російської Федерації
На сьогоднішній день питання власного законотворчості суб'єктів федеративних держав є одними з актуальних і проблемних, вважає Ф. Ібрагімова [55]. Практично всі суб'єкти федерацій світу мають право на власну законотворчість. Це пов'язано з тим, що федералізм як принцип державного устрою є чинником, що обумовлює дворівневе законодавство - законодавство федерації і законодавство суб'єктів. Звичайно ж, надання федерацією своїм суб'єктам права на власне законотворення і зростання ролі регіональних законів у врегулюванні життя в суб'єктах є важливим і позитивним фактом у розвитку федерацій світу. Але разом з тим виникнення та розвитку даного інституту ставить перед нами і ряд питань. Це і питання визначення меж власного законотворчості суб'єктів федерацій, і питання узгодження федерального і регіонального законодавства, і питання розвитку та ефективності регіонального законотворчості. При цьому основним питанням, яке вимагає негайної відповіді, є питання про значущість регіонального законотворчості в загальному для розвитку єдиного федеративного правового простору і окремо взятого суб'єкта федерації. Вона задається питанням: чи дійсно виправдано наділення широкими законотворчими повноваженнями суб'єктів федерацій. Адже існують федеративні держави, надають своїм суб'єктам мінімальні права в галузі правотворчості (Нігерія, Індія, Малайзія). Але при цьому існують і федерації, які надають своїм суб'єктам право здійснювати власну законотворчість у багатьох сферах суспільного життя, до яких і відносяться Російська Федерація і Федеративна Республіка Німеччина.
Відповідаючи на питання про значущість законотворчості окремо взятих суб'єктів федерацій для розвитку єдиного правового простору федеративної держави, актуальним є, відзначає Ф. Ібрагімова, дослідження законотворчого процесу і практики Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН, так як саме вивчення законотворчості регіонів дозволить показати, як загальні закономірності розвитку власного законотворчості суб'єктів федерацій переломлюються на практиці, і виявити як типове, так і особливе в законотворчості цих регіонів.
Так, у Російській Федерації досить давно визначилися лідери законотворчої роботи. Це: Московська обласна Дума, Законодавчі Збори Краснодарського краю, Московська міська Дума, Законодавчі Збори Приморського краю.
Разом з тим у період роботи IV Державної Думи ФС РФ своїм правом законодавчої ініціативи, визначеним ч. 1 ст. 104 Конституції РФ, жодного разу не скористалися такі представницькі органи державної влади суб'єктів РФ, як: Державні Збори - Ел Курултай Республіки Алтай, Державні Збори Республіки Мордовія, Верховна Рада Республіки Хакасія, Новосибірський обласна Рада депутатів, Смоленська обласна Дума, Агинська Бурятська окружна Дума, Дума Коряцького автономного округу, Дума Усть-Ординського Бурятського автономного округу, Законодавчі Збори Евенкійського автономного округу. Станом на 1 січня 2006 р. законодавчим Зборами Кіровської області було внесено 43 законопроекту, по 36 з них було завершено розгляд у Державній Думі ФС РФ, 7 знаходилися на розгляді і 1 закон був прийнятий [56].
Всього ж законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів Російської Федерації було внесено значну кількість законопроектів, проте якість прийнятих за їх ініціативою законів залишається не дуже значним.
Причин, як відзначають аналітики, як і раніше залишається кілька. У тому числі: низький ступінь професіоналізму їх авторів при складанні законопроектів; запізнення з висуванням ініціатив і тривалий термін («старіння») знаходження їх на розгляді в парламенті (від 14 до 3710 днів); недосконалість самого порядку здійснення законодавчої ініціативи у Державній Думі, що дозволяє відхиляти дані ініціативи за формальними ознаками; великі складності (це питання неодноразово обговорювалося в Державній Думі і на інших рівнях влади) з отриманням фінансово-економічного обгрунтування (позитивного висновку) законопроекту і т.д. [57].
У 2006 році завершено процедуру розгляду 406 законодавчих ініціатив органів законодавчої влади суб'єктів Російської Федерації. У тому числі з них 25 підписані Президентом Російської Федерації, 172 відхилені Державною Думою (при розгляді в першому і другому читаннях), 39 зняті з подальшого розгляду Державною Думою у зв'язку з відкликанням суб'єкта права законодавчої ініціативи, 133 повернуто суб'єкту права законодавчої ініціативи у зв'язку з недотриманням вимог частини 3 статті 104 Конституції Російської Федерації і статті 105 Регламенту Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації (відсутній висновок Уряду Російської Федерації), 16 повернуті суб'єкту права законодавчої ініціативи з мотивів прийняття аналогічного законопроекту в першому читанні і 21 повернені авторам з інших підстав.
Необхідно зазначити, що щорічно зростає кількість законопроектів, внесених до Державної Думи органами влади суб'єктів Російської Федерації, в тому числі законопроектів, внесених до Державної Думи регіональними законодавчими органами спільно з депутатами Державної Думи. Причому законопроекти, внесені спільно, набагато частіше стають законами, ніж законопроекти, внесені тільки регіональними суб'єктами права законодавчої ініціативи.
У зв'язку з цим адміністрацією та Законодавчим Зборами Кіровської області підтримуються вже неодноразово звучали з вуст вчених і практиків, різних органів, громадськості пропозиції: про прийняття в Росії закону про парламент і порядок прийняття федеральних законів про консолідовану законодавчої ініціативи групи суб'єктів Російської Федерації; про проект федерального закону , що вносить зміни до процедури дозволу розбіжностей у думках законодавчого органу влади та вищої посадової особи суб'єкта РФ по проектах федеральних законів; в цілому про порядок врахування думки суб'єктів РФ по тих чи інших законах і збільшенні термінів для внесення ними виправлень; про прийняття дієвих законів, наслідків їх застосування і т.д. [58]
Більш якісному вирішенню цих питань може сприяти накопичений досвід роботи законодавчими та виконавчими органами влади суб'єктів Російської Федерації і створюваних для цього регіональних структур. Це в тому числі більш ніж п'ятирічний досвід роботи Ради законодавців (Ради із взаємодії Ради Федерації з законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ) [59], проведення (включаючи виїзні) парламентських слухань, круглих столів з різної тематики законодавчого забезпечення життєдіяльності країн, організація широкого моніторингу законотворчої діяльності на федеральному і регіональному рівнях за допомогою створення на місцях центрів, рад і т.д. законотворчої роботи (наприклад, відділу системного аналізу застосування законодавства правового управління Самарської області, відділу моніторингу законодавства в апараті Законодавчих Зборів Ростовської області, Інституту регіонального законодавства при Воронезької обласної Думі, регіонального Центру моніторингу права при Державній Думі Ставропольського краю [60], написання та публічне обговорення доповідей про стан законодавства в суб'єктах РФ [61], активну співпрацю з вищими навчальними закладами з питань розробки та моніторингу регіонального законодавства і т.д. На думку автора, заслуговують на всіляку підтримку ідея і перші практичні кроки по створенню (в умовах відсутності вертикалі представницьких, законодавчих органів влади суб'єктів РФ) Всеросійської системи моніторингу правового простору проведеної правової практики в країні, в тому числі на основі створюваних регіональних центрів правового моніторингу, проведених емпіричних досліджень, включаючи «виміри» прогностичного властивості щодо застосування чинного законодавства, проведення незалежної експертизи наслідків прийнятих законів і правозастосовчої практики.
Ф. Ібрагімова звертає увагу на те, що:
1. Основними передумовами розвитку законодавства суб'єктів федерації є федералізм, необхідність і можливість реалізації правового статусу суб'єктів федерації, наближеність представницьких органів державної влади до населення, необхідність врахування особливостей суб'єктів федерації, а також те, що регіональне законодавство завжди виступає інструментом здійснення повноважень суб'єктів федерації, закладених у федеральних і регіональних законах.
2. Існування дворівневої системи законодавства неминуче супроводжується виникненням суперечностей між федеральним і регіональним законодавством. У Російській Федерації та Федеративній Республіці Німеччина передбачаються різні моделі розмежування предметів ведення і повноважень для здійснення власного законотворчості регіонів. Хоча не варто говорити про повну досконалість однієї з цих схем розмежування предметів ведення, модель, що застосовується у Федеративній Республіці Німеччина, є більш складною і досконалою, так як в ній дуже чітко прописані умови, за яких може законодавствувати земля, а також застосування даної схеми дозволяє уникнути дублювання одних і тих самих положень як федеральним законодавцем, так і регіональною.
3. Аналіз законотворчості Республіки Башкортостан як суб'єкта Російської Федерації дозволяє зробити висновок про те, що безліч нормативних правових актів Республіки Башкортостан, прийнятих з предметів спільного ведення, були опротестовані і визнані суперечать федеральним законам. Це говорить про те, що питання наділення суб'єктів правом на власний законотворчість недостатньо були опрацьовані федеральним законодавцем, що призвело до суперечностей між федеральним і регіональним законодавством. Не заперечуючи положення про те, що з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів саме федеральний центр повинен «задати тон», необхідно зазначити, що центр повинен дотримуватися положень Конституції при розмежуванні предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Конституція України говорить, що розмежування предметів ведення повинно здійснюватися Конституцією Російської Федерації і договорами про розмежування предметів ведення між федеральним центром і регіонами. На сьогоднішній день починає практикуватися неконституційна модель законодавчого розмежування предметів ведення і відмова від договірного розмежування права суб'єкта мати власне законодавство.
4. Порівняльно-правовий аналіз законотворчого процесу Державних Зборів - Курултаю Республіки Башкортостан РФ і Ландтагу землі Саксонія ФРН дозволив виявити, що законотворча діяльність Ландтагу є більш демократичною і відкритою для громадськості, ніж діяльність представницького органу Башкортостану. Це виражається насамперед у тому, що пленарні засідання Ландтагу є відкритими для широкої громадськості, а також і тим, що народ із допомогою народного прохання може виступити суб'єктом законодавчої ініціативи. Розглядаючи це як позитивний досвід, необхідно якомога ширше, грунтовніше і наочніше показувати громадськості законотворчу діяльність Державних Зборів Республіки Башкортостан і тим самим піднімати авторитет представницької влади.
5. Порівняльно-правовий аналіз законотворчості Республіки Башкортостан РФ і землі Саксонія ФРН дозволяє зробити висновок про те, що в обох регіонах встановлена ​​досить ефективна законодавча процедура, що дозволяє розробляти, обговорювати і приймати закони без звернення до відповідних федеральні органи. При цьому треба відзначити, що в Республіці Башкортостан встановлений більш складний законотворчий процес, що обумовлено обсягом участі постійних комітетів і Президента Республіки Башкортостан в законотворчому процесі.
6. Порівняльно-правовий аналіз законотворчої діяльності Державних Зборів Республіки Башкортостан РФ і Ландтагу землі Саксонія ФРН дозволив зробити висновок про те, що як в Республіці Башкортостан, так і у вільній державі Саксонія парламентами цих регіонів прийнятий необхідний комплекс нормативних правових актів, що регулюють всі основні сфери суспільного життя . При цьому пріоритетними напрямками розвитку власного законотворення в цих регіонах є питання бюджетно-фінансового характеру, освіти, спорту, економіки, праці, будівництва, житла і транспорту, культури, екології та розвитку сільського господарства, питання природокористування, питання охорони здоров'я, справи сім'ї, жінок і молоді, а також соціальні питання, так як саме в цих сферах суспільного життя суб'єкти федерацій можуть більш якісно та оперативно вирішити багато проблем за допомогою власного законодавства. Розвиток власного законотворення в цих напрямках визначається також предметом вдосконалення законодавства із зазначених сфер суспільного життя постійними комітетами представницького органу як Республіки Башкортостан, так і землі Саксонія [62]
«Розглядаючи питання правового регулювання законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації в сучасних умовах, необхідно враховувати те, що Конституція надала всім суб'єктам Російської Федерації можливість ведення законодавчої діяльності з питань спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів та з питань, що знаходяться у виключній компетенції регіонів. Особливістю законодавчої діяльності є державно-територіальний устрій Росії, яке грунтується на принципі федералізму. При її вивченні слід брати до уваги дворівневу структуру державності »[63], - вважає С. Салміна.
У всіх суб'єктах РФ потрібно сформувати більш досконалу, логічну, результативну правову систему, що приймає до уваги особливості суб'єкта Російської Федерації і здатна ефективно регулювати відбуваються на його території процеси. Виходячи з цього, федеральне законодавство і законодавство суб'єктів РФ має вдосконалюватися, керуючись науково обгрунтованим прогнозом розвитку відносин людей у ​​суспільстві та відповідного дійсності економічного та фінансового стану держави [64].
На її думку, стрижневою проблемою законодавчої діяльності в державах з федеральним устроєм залишається точне розділення правового регулювання між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів федерації. Відносини між Російською Федерацією та її суб'єктами будуються в залежності від вирішення цього питання.
У Конституції РФ недостатньо чітко сформульовані багато положень про предмети ведення Російської Федерації і предметах спільного ведення, закріплені ст. 71 і 72, в результаті цього виникають труднощі у визначенні вичерпного переліку питань, по яких суб'єкт РФ має право здійснювати правове регулювання. Поза предметів виняткового ведення Російської Федерації і спільних предметів відання Федерації та її суб'єктів останні мають усю повноту державної влади відповідно до ст. 73 Конституції РФ.
Реалізуючи на практиці положення ст. 72 Конституції РФ, суб'єкти часто стикаються з проблемою відсутності федерального конституційного закону або у федеральному законі не в повному обсязі зачіпаються інтереси суб'єктів РФ, що призводить до суперечливості законодавства суб'єктів РФ Основному Закону держави. На підставі цього одні суб'єкти РФ усвідомлено, інші в силу недостатньої компетентності руйнують і дестабілізують єдине правове поле Російської Федерації.
При вирішенні розбіжностей між Російською Федерацією і її суб'єктами необхідно враховувати інтереси всіх зацікавлених у цьому процесі сторін, дотримуючись правові процедури узгодження цих інтересів. Для того щоб законодавство суб'єктів Федерації відповідало Конституції Росії і її законів, потрібно розробити комплексну програму збереження єдиного правового простору, розробниками якої повинні виступати обидві сторони [65].
С. Салминой дається таке визначення законодавчої діяльності: «Це особливий вид діяльності уповноважених на те законодавчих (представницьких) органів державної влади Російської Федерації, спрямованої на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо злагодженій і несуперечливої ​​системи норм, що регулюють сформувалися відносини в суспільстві. Фундаментальними її складовими є: концепція проекту закону, і принципів законодавчої діяльності, законодавчий процес - які повинні відрізнятися науковістю, демократизмом, відповідати праву і не суперечити Конституції РФ, конституцій і статутів суб'єктів Російської Федерації »[66].
З метою виключення суперечностей, які виникають між Російською Федерацією і її суб'єктами з предметів спільного ведення, необхідно виключити можливість довільного вторгнення суб'єктів РФ у сфери предметів спільного ведення, особливо зафіксувати в ст. 72 Конституції РФ, що вторгатися в сферу предметів ведення може тільки Конституція РФ і федеральні конституційні закони.
Закріплена в ч. 1 ст. 72 Конституції РФ норма вимагає випереджаючого законодавчого регулювання Російською Федерацією питань, що підлягають спільного ведення. Конституція Російської Федерації не регламентує зворотній послідовності. Таким чином, суб'єкти РФ не мають права втручатися в межі спільного ведення Російської Федерації за допомогою своїх законів. Від концепції випереджаючого нормотворчості необхідно відмовитися, оскільки вона, поза всяким сумнівом, суперечить Конституції РФ.
На думку С. Салминой, оскільки якість законів, як федеральних, так і регіональних, які стосуються спільних предметів ведення і повноважень Російської Федерації і її суб'єктів, далеко від ідеалу, узгодження їх розробки та прийняття необхідно звести в законодавчий ранг, уніфікувати вимоги до їх прийняття . Кожен закон повинен відрізнятися чіткістю, ясністю, визначеністю, логічністю. З цією точкою зору можна погодитися, проте не зловживаючи при цьому уніфікацією і узгодженням розробки регіональних законів.
На думку Р. Мусаєва, зі вступом Росії на шлях демократичного розвитку вирішення багатьох соціально-економічних проблем суспільства пов'язується з повноцінним функціонуванням всієї держави, і в першу чергу тієї частини його механізму, яка здійснює законодавчу владу. У зв'язку з цим теоретичне осмислення такого складного і багатопланового державно-політичного інституту, як законодавча влада суб'єктів Федерації, вивчення проблем її організації та діяльності набувають в сучасних умовах особливої ​​актуальності. Безсумнівно, наявність легітимною законодавчої влади в силу свого представницького характеру сприяє зміцненню держави в цілому, підвищенню ефективності державного управління, забезпечення демократії і дотриманню прав як окремої особистості, так і всіх громадян Росії [67].
Представлена ​​на регіональному та федеральному рівнях законодавча влада в сучасній Росії має певні етнокультурні, національні, історичні й інші особливості, які повинні бути найбільш повно відображені в законодавстві і правозастосовчій практиці. Актуальність даної теми зумовлена ​​й необхідністю забезпечення дії законів, прийнятих органами законодавчої влади, і підвищення відповідальності зазначеної гілки влади в цілому за повноцінну й ефективну реалізацію покладених на неї повноважень в суб'єктах Російської Федерації.
Разом з тим, вважає вона, незважаючи на широкий спектр проведених досліджень, теоретико-правова характеристика законодавчої влади суб'єктів Федерації являє собою в недостатньому ступені досліджену проблематику. Так, зокрема, теоретико-правові проблеми формування, компетенції та організації діяльності органів законодавчої влади суб'єктів Російської Федерації, визначення їх місця в системі органів державної влади суб'єктів і багато інших теоретико-правові питання потребують комплексного дослідження з урахуванням сучасних реалій [68].
Це в значній мірі, з точки зору автора, стосується досліджень конституційно-правових засад діяльності представницьких органів влади республік, країв і областей РФ, організації ними законотворчої роботи, взаємодії з Федеральним Зборами РФ і іншими вищими органами державної влади Росії.
За твердженням Р. Мусаєва:
- Діяльність законодавчої влади суб'єктів РФ носить обмежений характер як по предмету (питання виняткового і спільного з суб'єктами РФ ведення), так і в просторі (стосовно до територій відповідних суб'єктів РФ). З урахуванням цього під законодавчою владою суб'єкта РФ необхідно розуміти засновану на конституційних (статутних) положеннях влада народу суб'єкта РФ, здійснювану ним як безпосередньо, так і через уповноважених осіб, шляхом реалізації законотворчої, представницької, контрольної та установчої функцій з питань власного і спільного ведення;
- На сучасному етапі законодавча діяльність в суб'єктах Російської Федерації характеризується як комплексне явище, в основі якого лежить не тільки сукупність процедурно-процесуальних правил, що визначають процес прийняття нормативно-правових актів, а й закріплення визначеної компетенції, що будується на принципі поділу влади, як по вертикалі , так і по горизонталі;
- Формування і функціонування законодавчої влади в суб'єктах Федерації здійснюються на основі принципів, які за своєю значимістю можуть бути класифіковані на загальноправові та спеціальні. До загальноправових належать принципи: народовладдя; поділу влади; законності; наступності; єдності державної влади; невідворотність юридичної відповідальності; відповідності національного законодавства нормам міжнародного права та інші. До спеціальних належать такі принципи, як: принцип створення гарантій для вільної реалізації громадянами виборчого права при проведенні виборів до законодавчого органу; забезпечення представницького характеру органу законодавчої влади; періодичного оновлення його складу; розмежування повноважень між органами Федерації і її суб'єктів; використання федеральних законів в якості базових при розробці та прийнятті законодавчих актів органами суб'єктів РФ; відповідності нормативних правових актів суб'єктів РФ федерального законодавства; урахування місцевих звичаїв і традицій у законотворчій діяльності;
- Становлення і розвиток законодавчої влади в Росії відбувалися з урахуванням характерних для її історії трьох періодів: дореволюційного, радянського та сучасного. При цьому процес становлення та розвитку законодавчої влади в суб'єктах РФ в радянський та сучасний періоди органічно пов'язаний з аналогічними процесами у всій країні, а в дореволюційний період має певні особливості, зумовлені специфікою становлення державності у народів, що населяють територію Росії. Зокрема, в Дагестані і деяких інших суб'єктах РФ Північнокавказького регіону (Чечня, Осетія, Кабардино-Балкарія та ін) ще задовго до розробки і здійснення положень теорії поділу влади в дореволюційний період на рівні місцевого самоврядування фактично склався своєрідний прообраз законодавчої (представницької) влади . У громадах полісного типу (джамаата) - народні збори, що забезпечувало достатньо ефективне регулювання суспільних відносин;
- Характерна для сучасного періоду практика надмірного розширення на федеральному рівні нормативно-правового регулювання питань формування та функціонування законодавчої влади в суб'єктах РФ перешкоджає повнішому врахуванню відповідних регіональних особливостей, що негативно позначається на ефективності законодавчої влади в цілому;
- Основні проблеми функціонування законодавчої влади суб'єктів Федерації на практиці пов'язані не стільки з подальшим розвитком теоретичної основи та вдосконаленням нормативно-правової бази, скільки з реалізацією нею своїх повноважень, які необхідно класифікувати на дві групи: проблеми спільного характеру і проблеми власне органів законодавчої влади суб'єктів Федерації .
Рішення проблем спільного характеру пов'язано в основному з розмежуванням повноважень та предметів відання Федерації і її суб'єктів; більш чітким визначенням меж спільної компетенції; забезпеченням єдиного правового простору Російської Федерації на регіональному рівні; участю органів законодавчої влади суб'єктів у правотворчому процесі федеральних органів законодавчої влади; здійсненням права законодавчої ініціативи суб'єктами Федерації, а також питаннями випереджаючого законотворчості суб'єктів Федерації у сфері спільного ведення [69].
Для вітчизняної юридичної науки, вважає Є. Шубіна, досить актуально теоретико-правове осмислення різних підходів до формування законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, до питань компетенції та організації їх діяльності в умовах поділу влади і реформування федеративних відносин [70].
Підводячи підсумок даному питанні відзначимо, що сьогодні в кожному суб'єкті Російської Федерації створюється власна система формування законодавчої (представницької) державної влади. Однак регіональне державне будівництво ще не спирається на чітко сформульовані критерії, засновані на Конституції Російської Федерації і федеральному законодавстві. Система формування законодавчої (представницької) державної влади в суб'єктах Російської Федерації в даний час ще не стабілізувалася, і не використовує всіх своїх внутрішніх резервів для самовдосконалення.
Неабиякою мірою це обумовлено ще слабкістю теоретико-правових і прикладних розробок у даній області, підміною науково обгрунтованих підходів політичним прагматизмом, відсутністю необхідної системності у формуванні законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
3.3 Проблема якості законів та шляхи її вирішення
В даний час, як, втім, і раніше, в прийняті закони вноситься значна кількість змін (поправок).
Це говорить про те, що прийняті закони є неякісними. Основну причину цього ми бачимо у недостатній правової регламентації законотворчого процесу.
В даний час хіба що порядок прийняття поправок до Конституції РФ врегульовано окремим Федеральним законом від 4 березня 1998 р. № 33-ФЗ «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації» [71]. Всі інші законотворчі процедури входять в регламенти Федеральних зборів РФ:
- Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації утв. Постановою Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 22 січня 1998 р. № 2134-11 ГД [72];
- Регламент Ради Федерації Федеральних Зборів (зі змінами від 29 березня, 29 травня, 11 грудня 2002 р., 12 лютого 2003 р.) утв. Постановою Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 30 січня 2002 р. № 33-СФ [73].
Таким чином, фактично, законотворчий процес будується на тлумаченнях Конституційного суду РФ і регламенти Федеральних зборів РФ, прийнятих, як раз на основі зазначених тлумачень.
Вищесказане дозволяє зробити однозначний висновок: в даний час існує очевидна потреба в законодавчому врегулюванні багатьох важливих деталей цього процесу, проте поки такий федеральний закон відсутній.
Такий Закон (назвемо його умовно - «Про законодавчої діяльності в РФ» не тільки б дав легальне поняття законодавчої діяльності (і ряду випливають понять), в рамках Закону можна було б вирішити ряд проблем і питань, які накопичилися в законодавчому процесі нашої країни. Звичайно ж , це могло вимагати внесення змін і доповнень до Конституції РФ, але рано чи пізно це доведеться зробити.
Отже, як же можна зробити законодавчий процес більш досконалим? На які недоліки і дрібниці необхідно звернути увагу законодавцю?
По-перше, звернемося до суб'єктів законодавчої ініціативи. Відповідно до п.1 ст.104 Конституції право законодавчої ініціативи належить Президентові Російської Федерації, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду Російської Федерації, Верховного Суду Російської Федерації і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань їх ведення.
Між тим, як підкреслюють дослідники (Карпович В.Д.) можна лише шкодувати, що до числа суб'єктів права законодавчої ініціативи в Російській Федерації не увійшли групи виборців, що передбачено конституціями багатьох демократичних держав світу [74].
По-друге, на практиці часто виникає питання про те, хто звертається до Уряду РФ за висновком. Пункт 3 ст.104 закріплює, що законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені тільки за наявності висновку Уряду Російської Федерації.
Із конституційного тексту недвозначно випливає, що цей обов'язок лежить на ініціатора законопроекту, бо без такого висновку не можна вносити законопроект в Думу. Чинний Регламент Державної Думи це підтверджує, оскільки висновок Уряду належить до числа документів, обов'язково додаються до відповідних законопроектів при їх внесенні в Думу.
Президент РФ вже звертав увагу на те, що у Федеральному Зборах допускалося недотримання цього положення, і повертав прийняті таким чином федеральні закони без розгляду з цієї причини.
Правове значення висновків, як свідчить практика, чисто консультативний. Воно змістовно не пов'язує ні палати Федеральних Зборів, ні Президента. Проте це абсолютно необхідна для них інформація, яка дозволяє судити про те, чи мають можливі наслідки прийняття майбутнього федерального закону фінансове покриття з федерального бюджету, та й про сам характер таких близьких і віддалених наслідків теж.
У зв'язку з цим, представляється доцільним надання висновку Уряду зобов'язуючого характеру, щоб при негативному висновку законопроект не розглядався і не приймався Державною Думою.
По-третє, ч.3 ст.105 Конституції РФ встановлює строк відповідно, з яким, прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації.
Згаданий строк починає текти, за змістом, на наступний день після прийняття Державною Думою федерального закону в третьому читанні. Протягом цього терміну є можливість остаточно оформити текст прийнятого федерального закону і постанови про його направлення до Ради Федерації. Щоправда, в Конституції немає яке б то не було офіційне тлумачення щодо того, які дні маються на увазі - робочі чи календарні, виключається з цього терміну канікулярний час. Немає такого тлумачення і в Регламенті Державної Думи. Якщо взяти до уваги стислість зазначеного терміну, є підстави вважати, що маються на увазі робочі дні під час сесії. Однак остаточне тлумачення залишається за Конституційним Судом РФ або Законом.
По-четверте, як ми вже зазначили, «терміни» в сучасному законодавчому процесі - це один з основних неврегульованих питань. Також це питання актуальне і щодо терміну відповідно, з яким, президент повинен підписати й оприлюднити прийнятий закон (п.1 ст.106 Конституції РФ).
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Диплом
336.7кб. | скачати


Схожі роботи:
Формально-юридичні аспекти та актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації
Формально-юридичні аспекти та актуальні проблеми законотворчого процесу в Російській Федерації Правове вивчення
Юридичні аспекти засудження
Юридичні аспекти роботи лікаря
Податкова система Росії юридичні аспекти
Аграрне право - юридичні аспекти в Україні
Юридичні аспекти невідкладної медичної допомоги
Актуальні аспекти альтернативного лікування ендометріозу
Економічні етичні та юридичні аспекти інтенсивної терапії
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru