додати матеріал

приховати рекламу

Структура механізму сучасної російської держави

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

ПЛАН
ВСТУП

РОЗДІЛ 1

Поняття і структура механізму сучасної Російської держави
1. Поняття та ознаки механізму держави. Орган держави.
2. Принципи організації і діяльності механізму Російської держави
3. Структура механізму сучасної Російської держави.

РОЗДІЛ 2

Президент Російської Федерації. Органи законодавчої та виконавчої влади в РФ
1. Президент Російської Федерації - глава держави:
а) конституційний статус президента Росії;
б) повноваження глави Російської держави;
в) підстави та порядок припинення повноважень Президента РФ; г) президент республіки - суб'єкта РФ.
2. Органи представницької та законодавчої влади Російської Федерації
а) правовий статус і структура Федеральних Зборів Росії;
б) повноваження Ради Федерації;
в) повноваження Державної Думи;
г) комітети і комісії палат Федеральних Зборів;
д) законодавча діяльність російського парламенту;
е) система і повноваження законодавчих (представницьких)
органів державної влади суб'єктів РФ.
3. Органи виконавчої влади Російської Федерації:
а) Уряд РФ - вищий виконавчий орган
державної влади;
б) склад уряду РФ і порядок його формування;
в) повноваження уряду РФ;
г) взаємовідносини Уряду Російської Федерації та
Федеральних Зборів;
д) система і компетенція міністерств і державних
комітетів Росії;
е) види і компетенція органів виконавчої влади суб'єктів
РФ

РОЗДІЛ 3

Інші органи утворюють механізм сучасного Російської держави
1. Органи судової влади в РФ:
а) поняття і структура судової системи в Російській
Федерації;
б) Конституційний суд РФ;
в) Верховний суд РФ;
г) Вищий Арбітражний суд РФ;
2.Прокуратура РФ - найважливіший незалежний орган охорони права:
а) система органів прокуратури та їх організація;
б) основні напрями прокурорського нагляду;
в) повноваження прокуратури.
3. Інші правоохоронні органи.
4. Збройні сили Російської Федерації, інші війська, військові формування та органи.
ВИСНОВОК
Глава 1. Поняття і структура механізму сучасної Російської держави
Поняття та ознаки механізму держави.
Орган держави.
Механізм держави є та організаційна матеріальна сила, маючи в своєму розпорядженні якої, держава здійснює владу. Механізм є структурним і предметним уособленням держави, являє собою матеріальне "речовина", з якого воно перебуває. Можна сказати, що "механізм суть діяльну, постійно функціонуюче вираз держави" 1. Поза і без державного механізму немає і не може бути держави.
Питання про механізм держави досліджено в юридичній літературі досить повно. На сьогоднішній день є чимала кількість розробок і положень, що стосуються поняття і ознак механізму держави, принципів його організації та діяльності, поняття та видів органів держави. Внаслідок цього автор у першому розділі своєї роботи не бере на себе працю теоретичної розробки нових підходів до вивчення зазначених питань. Мета цього дослідження - порівняти і узагальнити всі існуючі в науковій літературі уявлення про поняття механізму і органу держави і відобразити суть даних проблем так, як це викладено в юридичній літературі.
До недавнього часу широке поширення мало визначення механізму держави, запропоноване В.В. Копєйчикова: "Механізм держави включає в себе всю систему радянських державних організацій - організованих державою колективом людей, що забезпечують керівництво та безпосереднє здійснення функцій ... держави. Державні організації, що утворюють у своїй сукупності механізм держави в залежності від істоти стоять перед ними завдань (свого основного призначення) і що випливають звідси відмінностей у компетенції, порядок утворення, внутрішній структурі і т.д. діляться на органи держави, державні підприємства та державні установи "[1]. Далі В.В. Копейчиков стверджує: "Основним призначенням державних органів є здійснення державного керівництва щодо підлеглих їм державних організацій. У цих цілях органи держави наділені спеціальними державно-владними повноваженнями щодо керівництва, які знаходять своє відображення в їх компетенції. Державні підприємства і державні установи - це такі державні організації, які під керівництвом державних органів практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності (підприємства) або діяльності, безпосередньо не пов'язаної зі створенням матеріальних цінностей ... "[2].
Таким чином, на думку В.В. Копєйчикова, механізм держави являє собою систему трьох основних елементів: державних органів, державних підприємств і державних установ.
Логічність і інші достоїнства даного визначення безперечні. По-перше, даний підхід до розуміння механізму держави дозволяє об'єднати в одне ціле всі організації, утворені державою з метою виконання її функцій.
По-друге, головним тут є принцип єдності політичного і господарського керівництва, який розглядає господарські організації як важливої ​​ланки практичного здійснення політики держави. Навряд чи є підстави ставити під сумнів факт не лише економічної, але і політичної значимості підприємств та установ, їх виключно важливу роль у визначенні соціальної структури суспільства, всього суспільного і державного організації.
По-третє, запропоноване В.В. Копєйчикова поняття механізму держави має важливе значення і з точки зору системного підходу до тієї організаційній структурі, яку складають в своїй сукупності державні організації. Системний підхід необхідний, він є одним з важливих принципів науки управління, так як допомагає встановити і проаналізувати всі істотні внутрішньоструктурної зв'язку.
По-четверте, значення такого підходу полягає і в тому, що він дозволяє встановити нові зв'язки, нові закономірності в галузі державного будівництва, оскільки, як зауважують В.Г. Афанасьєв та Ц.А. Ямпільська, цілісна система породжує нове інтегральне якість, яке не відоме її елементів [3]. Думка В.В. Копейнікова щодо поняття механізму держави поділяє і ряд інших вчених - фахівців у галузі теорії держави і права, державного та адміністративного права. Так, питання про місце підприємств та установ у механізмі держави, про поділ державних організацій на органи держави, підприємства та установи розглядають у своїх роботах В.А. Власов, С.Ф. Кечекьян, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпільська та ін [4].
Велика література, зокрема з питання про те, чи є підприємство органом держави, видана фахівцями в галузі цивільного права [5].
Незважаючи на ряд переваг наведеної позиції, на думку автора даної роботи, істотним недоліком тут є необгрунтовано розширювальне тлумачення кола елементів, які охоплюються поняттям механізму держави.
У юридичній літературі мають місце також і інші визначення поняття механізму держави. Більш правильним, на думку автора цієї роботи, вважається визначення механізму держави, дане М.І Байтіна: "Механізм сучасного Російської держави - це пронизана єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на поділі влади і володіє необхідними матеріальними придатками система державних органів, за допомогою яких здійснюються завдання і функції держави "[6]. Автор цього дослідження поділяє позицію М.І. Байтіна щодо поняття механізму держави і у своїй роботі спиратиметься на теоретичні положення та висновки, викладені М.І. Байтіна у своїх публікаціях з цього питання [7].
З метою більш обгрунтованого і глибокого розкриття поняття механізму сучасного Російської держави М.І. Байтін у своїй статті "Механізм сучасного Російської держави" пропонує виділити основні характерні риси чи ознаки, відмежовує його як від недержавних структур у політичній системі суспільства, так і від окремо взятих державних органів [8]:
По-перше, механізм (апарат) держави - це система державних органів, перейнята єдністю принципів його організації і діяльності, закріплених у конституції РФ, Законі РФ "Про основи державної служби Російської Федерації" та інших законах.
По-друге, механізм (апарат) держави характеризується складною структурою, що відбиває певне місце, яке займають у ній різні види та групи (підсистеми) державних органів, їх співвідношення і взаємозв'язку.
При цьому необхідно враховувати, який основний системоутворюючий фактор (принцип) структури державного механізму закріплений у конституції даної держави в конкретно-історичних умовах. Наприклад, в РРФСР відповідно до конституцій 1918, 1925, 1937, 1978 рр.., Таким визначальним, системоутворюючим фактором, що робить вирішальний вплив на структуру механізму держави, як і в СРСР, було всевладдя Рад. З урахуванням даної ознаки механізм Радянського держави формально представляв собою систему державних органів, очолювану Радами.
Однак практичне здійснення гасла "вся влада Радам" означало не що інше, як всевладдя Політбюро ЦК та інших керівних структур Комуністичної партії. Розглядаючи Ради як найважливіший важіль впливу партії на маси, партійна верхівка повністю визначала зміст і основні напрями діяльності Рад, з їх допомогою контролювала і використовувала у своїх інтересах весь механізм Радянської держави. Тим самим Радам була відведена роль демократичної ширми існувало в країні сім десятиліть режиму диктатури Комуністичної партії.
У перебудовний і післяперебудовний періоди, в процесі демократизації Російської держави, в Конституції РРФСР 1978 р., відповідно до вимог часу, були внесені поправки, відповідно до яких зберігалося всевладдя Рад, але в якості однієї з основ конституційного ладу в Росії вперше було закріплено поділ влади , давно склалося і виправдало себе у цивілізованих демократичних країнах світу. Однак, як показало життя, принцип поділу влади, що передбачає самостійність кожної з них, виявився несумісним з принципом всевладдя Рад, заснованим на з'єднанні в їх особі і законодавчої, і виконавчої влади, підпорядкуванні виконавчої та судової влади законодавчої влади.
У ст. 1 і 3 Конституції 1978 р. закріплює поділ влади. Але з ними не погоджувалася ст. 2, яка проголошувала, що "народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Російської Федерації, і безпосередньо". При цьому, однак, не згадувалося, що народ здійснює державну владу і через інші гілки влади.
У різкому протиріччі зі ст. 1 і 3 перебувала ст. 104 Конституції 1978 р., яка встановлювала, що вищим органом державної влади Російської Федерації є З'їзд народних депутатів, уповноважуючих приймати до свого розгляду і вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання Російської Федерації. Однак, спираючись на принцип поділу влади, вищий орган державної влади, що підкоряє собі всі гілки влади, не може бути в одній особі і законодавчою владою.
Ці протиріччя усунула Конституція РФ, прийнята в результаті всенародного голосування 12 грудня 1993 р. У ній вперше був закріплений принцип здійснення державної влади на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 10). Даний принцип заснований на самостійності всіх гілок влади, розмежування компетенції, взаємному контролі, системі стримувань і противаг і спрямований на те, щоб перешкоджати можливим зловживанням.
Таким чином, принцип поділу влади не тільки закріплений на папері, але й втілення в життя, є, на думку автора цього дослідження, одним з найбільш важливих досягнень нашої держави і однією з найбільш характерних особливостей механізму Російської держави на сучасному етапі.
У ст. 11 Конституції РФ містяться три пункти, які конкретизують і закріплюють поділ влади в якості основного, системоутворюючого фактора (принципу) структури механізму сучасної Російської держави:
1. Державну владу в Російській Федерації здійснюють Президент Російської Федерації, Федеральне Збори (Раду Федерації і Державна Дума), Уряд Російської Федерації, суди Російської Федерації.
2. Державну владу в суб'єктах Російської Федерації здійснюють утворювані ними органи державної влади.
3. Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації здійснюється цією Конституцією, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень "[9].
Згідно зі ст. 12 Конституції органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.
По-третє, державний механізм найтіснішим чином пов'язаний з функціями держави. Функції сучасної Російської держави отримують своє реальне втілення, знаходять життя за допомогою державного механізму, через діяльність всієї системи взаємопов'язаних державних органів.
Разом з тим від функцій держави залежить структура державного механізму, виникнення і розвиток, зміст діяльності тих чи інших органів держави. Тому дуже важливий структурно-функціональний аспект дослідження держави, який поки ще недостатньо використовується правовою наукою стосовно механізму держави.
Структурно-функціональний підхід - один з напрямків загального системного аналізу, основу якого складають дослідження категорій структури та функцій їх соотношенія1,
Відповідно до цього структура механізму держави має розглядатися в нерозривному зв'язку з його функціями. "Дослідження структури передбачає, що елементи" частини "об'єкта визначають не з боку (або не тільки з боку) субстанціональних, субстратні властивостей, а з точки зору їх місця в рамках досліджуваного цілого, тобто по виконуваним ними функціям. Тому у власному розумінні структурний дослідження, так чи інакше виявляється пов'язаним з аналізом функціонування об'єкту і, отже, виступає як структурно-функціональне ".2
Структурно-функціональний підхід до вивчення механізму сучасної Російської держави означає дослідження його структури, що становить собою безліч супідрядних систем державних органів, з урахуванням їх функціонального характеру.
Вивчення функціонування держави пов'язується в юридичній літературі переважно з аналізом основних та інших функцій держави, а також функцій державних органів, тобто компетенції, прав і обов'язків окремих органів відповідно до їх місцем і призначенням у державному механізмі, з розкриттям співвідношення цих різновидів державних функцій3. При цьому, з поля зору дослідників до останнього часу випадало розгляд питання про функції окремих систем державних органів, що утворюють в сукупності механізм держави. З позицій структурно-функціонального підходу при виділенні основних ланок структури механізму держави - окремих систем державних органів - необхідно також дослідити функції цих систем, діалектичний взаємозв'язок функцій держави, функцій систем державних органів і функцій окремих органів держави.
Спираючись на Конституцію РФ і виходячи з структурно-функціонального критерію аналізу державного механізму, представляється можливим виділити наступні основні системи державних органів, що складають механізм сучасного Російської держави:
1. Президент Російської Федерації - глава Російської держави.
Згідно з Конституцією ряду республік РФ (Республіки Татарстан, Республіки Калмикія і т.д.) у них також заснована посада Президента. Проте, правовий статус Президента законодавством таких республік визначається по-різному. Так, наприклад, в Республіці Татарстан Президент є главою держави, а в Тиві - главою держави і виконавчої влади.
Рада Федерації в обов'язковому порядку утворює:
Комітет з питань Федерації, Федеративному договором та регіональної політики;
Комітет з конституційного законодавства і судово-правових питань;
Комітет з питань бюджету, фінансовому, валютному і кредит ному регулюванню, грошової емісії, податкової політики і митного регулювання;
Комітет з питань економічної реформи, власності та майнових відносин;
Комітет у справах Співдружності Незалежних Держав;
Комітет з міжнародних справ;
Комітет з питань безпеки і оборони;
Комітет з питань соціальної політики;
Комітет з аграрної політики;
Комітет з питань науки, культури та освіти [112].
Склад комітетів Ради Федерації затверджується палатою більшістю голосів від числа депутатів Ради Федерації
Голова комітету, його заступники, секретар комітету обираються на засіданні комітету більшістю голосів від числа обраних членів комітету. Голова комітету затверджується Радою Федерації більшістю голосів від числа обраних депутатів палати. Голова комітету, його заступники і секретар не можуть бути депутатами, обраними від одного суб'єкта Російської Федерації. Чисельний склад кожного комітету визначаються Радою Федерації, але не може бути менше 10 депутатів палати.
Всі депутати Ради Федерації входять до складу комітетів, за винятком голови палати та його заступників. При цьому депутат може бути членом не більше одного комітету палати.
Відповідно до свого Регламенту (ст. 17) Державна Дума утворює такі комітети:
Комітет з законодавства та судово-правової реформи;
Комітет з праці та соціальної підтримки;
Комітет з охорони здоров'я;
Комітет з екології;
Комітет з освіти, культури і науки;
Комітет у справах жінок, сім'ї та молоді;
Комітет з питань бюджету, податків, банків та фінансів;
Комітет з питань економічної політики;
Комітет з власності, приватизації та господарської діяльності;
Комітет з аграрних питань;
Комітет з питань промисловості, будівництва, транспорту та енергетиці;
Комітет з природних ресурсів і природокористування;
Комітет з оборони;
Комітет з безпеки;
Комітет з міжнародних справ;
Комітет у справах Співдружності Незалежних Держав і зв'язків зі співвітчизниками;
Комітет у справах національностей;
Комітет у справах Федерації та регіональної політики;
Комітет з питань місцевого самоврядування;
Комітет у справах громадських об'єднань і релігійних організацій;
Комітет з організації роботи Державної Думи;
Комітет з інформаційної політики та зв'язку;
Комітет з питань геополітики [113].
У разі потреби можуть створюватися й інші комітети.
Комітети Державної Думи утворюються на термін повноважень Державної Думи даного скликання.
Державна Дума може створювати комісії, діяльність яких обмежена певним терміном або конкретним завданням.
Комісії Державної Думи формуються з числа членів палати. Державна Дума утворює такі комісії:
мандатну;
- Для перевірки певних даних про події та посадових осіб;
- Для підрахунку результатів таємного голосування;
- Для дачі висновку про висунення обвинувачення проти Президента Російської Федерації у відповідності зі статтею 93 Конституції РФ;
- А також інші.
Завдання комісії, термін її діяльності, повноваження і статут визначаються постановою палати.
Чисельний склад кожного комітету і кожної комісії визначається Державною Думою, але не може бути, як правило, менше 12 більше 35 депутатів палати.
Рішення комітету, комісії приймається більшістю голосів від загального числа членів комітету, комісії, присутніх на засіданні, якщо інше не встановлено Регламентом палати.
Комітети, комісії мають право вносити пропозиції nо порядку денному засідання палати. Представники комітету комісії мають право виступати на засіданнях палати, засіданнях інших комітетів і комісій своєї палати з доповідями і співдоповідями з питань, що належать до відання репрезентованої ними комітету, комісії.
Комітети і комісії палати має право запитувати документи і матеріали, необхідні для їх діяльності, а також запрошувати на свої засідання посадових осіб органів державної влади, громадських об'єднань підприємств, установ, організацій.
Органи державної влади, громадські об'єднання, підприємства, установи та організації та їх посадові особи зобов'язані (за Регламентом Державної Думи -1 десятиденний термін) надавати комітетам і комісіям запитувані ними документи та матеріали.
Президент Російської Федерації призначає і відкликає дипломатичних представників РФ в іноземних державах і міжнародних організаціях після консультацій з відповідними комітетами і комісіями палат Федеральних Зборів (ст. 83 п. "м" Конституції) [114].
У Регламенті Державної Думи встановлений порядок цих консультацій з комітетами Державної Думи Згідно з цим порядком при необхідності консультації з Президентом з питань призначення і відкликання дипломатичних представників в іноземних державах і міжнародних організаціях проводить Комітет Державної Думи з міжнародних справ і Комітет Державної Думи у справах Співдружності Незалежних Держав і зв'язках зі співвітчизниками відповідно до їх компетенції спільно з іншими комітетами Державної Думи за профілем їх діяльності.
Комітет Державної Думи може зажадати надання додаткових даних про кандидатів і мотивуванні призначення чи відкликання дипломатичного представника.
Відповідний комітет Державної Думи на своєму закритому засіданні у присутності кандидата на призначення дипломатичним представником або дипломатичного представника, якого пропонується відкликати, а також відповідних посадових осіб Міністерства закордонних справ проводить обговорення і за його підсумками виносить мотивований висновок, який офіційно направляється на ім'я Президента Російської Федерації.
Комітети, комісії палат у відповідності з напрямком своєї діяльності організовують проведення парламентських слухань. Рішення про проведення парламентських слухань приймається більшістю голосів від загального числа членів відповідного комітету, комісії палати.
Для забезпечення діяльності комітетів палат створюються робочі апарати комітетів, що працюють на постійній основі. Формування апаратів комітетів здійснюється відповідними комітетами.
Робочий апарат комітету забезпечує правове, організаційне, інформаційне, документаційне забезпечення діяльності відповідного комітету палати, парламентських слухань, що проводяться комітетом.
Апарат комітету бере участь у підготовці законопроектів, проектів рішень комітету та експертних висновків за законами, які підлягають розгляду комітетом відповідно до його веденням, веде діловодство комітету, готує і розсилає необхідні для членів комітету матеріали, довідки, забезпечує технічну обробку документів комітету.
Структура і штати апарату комітету визначаються комітетом.
2. 2. 5. Законодавча діяльність
російського парламенту
Визнання Федеральних Зборів органом законодавчої влади разом з тим означає, що жоден закон Російської Федерації не може бути прийнятий, якщо він не розглянутий і не схвалений парламентом, а сам парламент має повну і нічим не обмеженої, в рамках повноважень Російської Федерації, компетенцією у сфері законодавства.
Парламентам властиві три класичні основні функції, на яких, власне, і виросла представницька система. Це:
- Прийняття законів;
- Затвердження державного бюджету;
- Певний контроль за виконавчою владою.
Ці класичні функції парламенту, що склалися ще в XVII ст., З різними модифікаціями визначають компетенцію парламентів і в даний час. Комаров І. В. вважає, що саме через ці функції виявляється суверенна воля народу, а отже, забезпечується демократичне правління [115].
Однак визнанням основних функцій парламенту справа не вичерпується. Важливо також визначити його предметну законодавчу компетенцію, яка складає головну частину загальної компетенції будь-якого парламенту. Предметна компетенція покликана визначити коло питань, по яких парламент має право приймати закони.
В даний час видається важливим знову звернутися до питання про компетенцію парламенту взагалі і російського парламенту зокрема. Сучасні дослідження з конституційного права трактують компетенцію законодавчого органу як сукупність функцій і повноважень щодо певних предметів ведення [116]. При цьому наголошується, що конституції та інших законів не завжди точно розмежовують функції як основні напрями, сфери діяльності, так і предмети ведення і конкретні повноваження.
Стосовно до органу держави про компетенцію можна говорити як про вчинення дій або прийняття рішень згідно з наданим правом відповідно до функцій даного органу. Компетенція органу визначається шляхом перерахування його функцій (керівництво, контроль, координація, прогнозування тощо), які покладені на орган у тій чи іншій сфері суспільного життя і по відношенню до конкретних керованим об'єктам. Мовою юридичних норм функції органу втілюються в його повноваженнях, тобто сукупності прав та обов'язків щодо здійснення певних завдань. Діючи від імені держави, кожний орган наділений владними повноваженнями, які забезпечуються різними методами, включаючи владне примус. При цьому зберігається висока ступінь розсуду: коли і як використовувати те або інше право. У більшості випадків аналіз ситуації, її оцінка, вибір засобів реалізації права чи здійснення обов'язки віднесені до відання органу, хоча іноді в законодавстві прямо приписані обов'язкові дії [117].
Автор даного дослідження приходить до висновку, що специфічність компетенції парламенту в порівнянні з компетенцією інших державних органів пов'язана з його природою як вищого представницького органу, що здійснює законодавчу владу. Парламент, вважає він, сам має право визначати свою компетенцію шляхом прийняття законів і навіть конституції (у тих державах, де конституція приймається або затверджується парламентом). Він видає основоположні акти про компетенцію органів виконавчої та судової влади, а у федеративних державах встановлює основи взаємодії центру і місць і розмежовує сфери їх відання.
У загальних рисах компетенція парламентів включає в себе наступні укрупнені повноваження: а) законодавчі, б) представницькі, в) контрольні, м) установчі. Автор цієї роботи, аналізуючи компетенції парламентів деяких зарубіжних держав, звертає увагу, що їхній зміст, обсяг і співвідношення між собою неоднакові в різних країнах. Мінливість обстановки та державного курсу, самих конституційних інститутів, пояснює він, впливає на комбінацію елементів компетенції.
І не випадково в минулому у Франції і нині в Росії, Білорусії та інших державах СНД настільки болісно вирішуються питання не тільки про нормативному обсязі повноважень парламентів, а й про їх реальний
здійсненні [118].
Своєрідні способи регламентації компетенції парламентів. Вона може встановлюватися в статтях конституцій, статутних законів і функціональних законів, присвячених різним сферам державного життя. Причому частіше застосовується спосіб повного "напіврозкритому" закріплення компетенції, коли докладний конституційний перелік повноважень поєднується з можливістю широкого вибору об'єктів законодавчого регулювання. Наприклад, такий зміст ст. 84, 85, 86 Конституції Болгарії. В інших випадках коротка характеристика парламентів доповнюється докладним описом процедур їх законодавчої діяльності та порядку прийняття рішень. Так, у п. 2 ст. 66 Конституції Іспанії встановлено, що Генеральні Кортеси здійснюють державну законодавчу владу, ухвалюють бюджет, планують діяльність уряду та здійснюють інші функції, покладені на них Конституцією. У ст. 70, 81, 83, 90 докладно говориться про виборчі, органічних, що уповноважують і звичайних законах.
Особливістю Росії як федеративної держави є дворівнева парламентська система, оскільки крім федерального парламенту в суб'єктах Федерації діють свої парламенти. Їх статус, функції та організація діяльності в основних рисах схожі з відповідними елементами статусу Федеральних Зборів. Їм присвячені глави Конституції республік і статутів країв, областей та інших суб'єктів Федерації. У деяких суб'єктів прийняті спеціальні закони про законодавчих (представницьких) органах [119].
Розуміння парламенту як органу законодавчої влади є, безумовно, правильним. І найчастіше переважно така характеристика парламенту як державного інституту міститься в конституціях і законах, дається в наукових працях. Її найчастіше можна виявити в трактуваннях парламенту, що містяться у виступах і програмах партій і громадських об'єднань, в матеріалах засобів масової інформації. Такий стереотип укорінився і в масовій суспільній свідомості. Однак виборність парламентів дозволяє виборцям бачити свою причетність з ними. Мабуть, саме парламент як виборний орган виявляє своє визначальне властивість - показність. Для нього це і спосіб свого формування як органу законодавчої влади, і спосіб діяльності, і імператив функціонування. Не випадково і в минулому столітті, і в XX ст. тривали суперечки, чи правомірно ототожнювати парламент і народ, інтереси депутатів і виборців, чи не занадто велика ціна частих невідповідностей між даними величинами.
Справа, мабуть, полягає в тому, як трактувати природу парламенту як представницького органу. Головною є зазначена вище корінна, органічний зв'язок парламенту з суб'єктами Російської Федерації. Парламент:
а) приймає Статут області, вносить зміни та доповнення до Статуту;
б) приймає закони і постанови з предметів ведення області та предметів спільного ведення Російської Федерації і області, а також інші нормативні правові акти;
в) дає тлумачення законів області та інших нормативних правових актів, прийнятих законодавчим органом області;
г) затверджує програми і плани соціально-економічного розвитку області; затверджує бюджет області і звіт про його виконання;
е) встановлює податки, збори, мита, тарифи, платежі, а також порядок їх справляння;
ж) встановлює порядок зміни адміністративно-територіального устрою області;
з) здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, Статутом області та законами області.
Парламент - єдиний офіційний орган народного представництва. Універсальність такого представництва, звичайно, відносна, оскільки націю, народ "представляють" виборці, тобто тільки громадяни, які мають і реалізують конституційне право обирати і бути обраними. Виборці - не все населення, але вони є конституційно визначена і політичну правоздатність і дієздатна його частина, найбільш зріла у цивільному та політичному сенсі для виконання настільки вагомою функції - формування парламенту.
Законодавча діяльність парламентів спрямована на підготовку і прийняття законів, які або прямо названі, або позначені їх приблизні теми, або їх видання породжується першочерговими потребами розвитку держави і суспільства. У будь-якому разі вплив різних чинників є настільки сильним, що часом змінює всю картину, тому непорушність конституційних принципів дуже важлива. Багато що визначається і самим процесом законотворчості [120], який не зводиться до регламентів та процедурними правилами, це швидше за все пізнавальний процес зі своїми труднощами в У Російській Федерації предметна законодавча компетенція Федеральних Зборів конституційно в повному обсязі й системно не встановлена. Головні орієнтири для визначення цієї компетенції містяться у ст. 71 і 72 Конституції РФ, в яких перераховуються питання ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.
Проте коло питань, що становлять поняття "ведення РФ" і "спільного ведення РФ і її суб'єктів", ширше предметної компетенції Федеральних Зборів, оскільки з предметів ведення і спільного ведення правове регулювання здійснюють не тільки Федеральне Збори, а й інші федеральні органи державної влади (Конституційне Збори, Президент РФ, Уряд РФ, інші федеральні виконавчі органи). Федеральне Збори не вправі приймати закони з питань, що входять згідно з Конституцією РФ до компетенції Президента РФ (наприклад, по визначенню основних напрямків внутрішньої і зовнішньої політики, як це встановлено у ч. 3 ст. 80 Конституції РФ). Отже, Федеральне Збори приймають закони з будь-яких питань, що входять у відання РФ і спільне ведення РФ і її суб'єктів, якщо ці питання не входять до компетенції інших органів державної влади і не втручаються в сферу ведення суб'єктів Російської Федерації.
Предметна компетенція вказана в Конституції РФ і в іншій формі. Про неї говорять ті статті Основного Закону, в яких Федеральним Зборам прямо наказується прийняти федеральний конституційний закон або федеральний закон з конкретного питання.
Наприклад, федеральні конституційні закони приймаються з визначення режиму воєнного стану, порядку введення надзвичайного стану, щодо встановлення судової системи РФ і ін Федеральні закони визначають порядок випуску державних позик, порядок несення військової служби та ін Тим самим у всіх таких статтях Конституції РФ закріплюється відповідне повноваження Федеральних Зборів.
Предметна компетенція визначає як би загальну спрямованість законодавчої діяльності Федеральних Зборів. Але компетенція палат в цій сфері все ж неоднакова. Так, Рада Федерації зобов'язаний розглянути прийняті Державною Думою закони тільки за зазначеними в Конституції РФ питань (ст. 106): бюджет, податки і збори, війна і мир, і ін
За іншими ж питань розгляд Радою Федерації законів, прийнятих Державною Думою, не обов'язково, після закінчення певного терміну вони можуть бути передані Державною Думою Президенту РФ на підпис і оприлюднення і без схвалення Радою Федерації (ч. 4 ст. 105).
2. 2. 6. Система і повноваження законодавчих (представницьких) органів державної влади
суб'єктів Російської Федерації
Представницькими і законодавчими органами республік у складі Російської Федерації є їх парламенти, які прийшли на зміну Верховним Радам цих республік. Іменовані в різних республіках по-різному (Народні Збори, Державні Збори, Верховна Рада, Законодавчі Збори, Державна Рада, Парламент і т. д.), всі вони є представницькими органами відповідних республік, що втілюють парламентську демократію в цих республіках, в умовах якої формування політичної волі їхніх народів покладається на народне представництво.
Разом з тим усі вони є законодавчими органами відповідних республік, що володіють повною і нічим не обмеженої в рамках своїх повноважень компетенцією у сфері законодавства, що означає, що жоден закон республіки у складі Російської Федерації не може бути видано, якщо він не розглянутий і не схвалений парламентом .
Будучи головним чином законодавчими органами, парламенти республік у складі Російської Федерації здійснюють певні контрольні функції по відношенню до виконавчої влади цих республік за допомогою затверджується ними бюджету, використання права відмовляти в довірі уряду республіки і т. д.
Парламент республіки є єдиним представницьким органом усього народу відповідної республіки Винятком у цьому сенсі є лише Верховний Хурал (парламент) Республіки Тува, який діє поряд з іншим представницьким органом республіки - Великі Хуралом (з'їздом народу республіки), що є згідно з Конституцією республіки (ст. 6) органом всенародного волевиявлення, наділеним виключним правом вносити зміни і доповнення до Конституції республіки. З усіх інших питань Великий Хурал не вправі приймати будь-яких обов'язкових рішень. Разом з тим відповідно до Конституції республіки (ст. 63) при прийнятті Верховною Хуралом рішень з питань війни і миру потрібні рекомендації Великого Хурал.
Парламенти республік у складі Російської Федерації обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 4 роки або на 5 років. Їх чисельний склад коливається від 27 (Інгушетія і Калмикія) до 250 депутатів (Татарстан). Порядок формування і чисельний склад парламентів республік у складі Російської Федерації визначається конституціями цих республік і законами про вибори їх парламентів.
Компетенція парламентів республік у складі Російської Федерації складається з наступних основних груп повноважень: у галузі конституційного будівництва; економічного і соціально-культурного будівництва, а також зовнішніх зносин.
У галузі конституційного будівництва парламенти республік у складі Російської Федерації приймають конституції і вносять до них зміни і доповнення; приймають закони, кодекси і вносять до них зміни і доповнення;
- Здійснюють контроль за дотриманням і виконанням конституцій і законів республік, однаковим застосуванням законодавства; приймають рішення з питань державного устрою; вирішують питання про зміну кордонів республік;
- Приймають рішення про проведення республіканських референдумів; призначають вибори народних депутатів і голів республік;
- Стверджують склади Центральних виборчих комісій республік; дають згоду на персональні призначення Президентом Голови Уряду та його членів;
- Стверджують структури органів виконавчої влади; дають згоду на призначення Прокурора республіки Генеральним прокурором Російської Федерації;
- Обирають Конституційний Суд республіки; Верховний Суд республіки, Вищий Арбітражний Суд республіки;
- Призначають Голови Національного банку республіки за погодженням з Центральним банком Російської Федерації;
- Приймають відставки, відсторонюють від посади Президента республіки;
- Оголошують, продовжують і припиняють стан надзвичайного стану, а також затверджують або скасовують рішення Президента республіки про введення надзвичайного стану;
- Встановлюють державні нагороди та почесні звання.
У галузі економічного і соціально-культурного будівництва парламенти республік у складі Російської Федерації:
- Визначають внутрішню політику республік;
- Стверджують перспективні державні плани, найважливіші республіканські програми економічного і соціального розвитку;
- Обговорюють і приймають державні бюджети республік і здійснюють контроль за їх виконанням.
У галузі зовнішніх зносин парламенти республік у складі Російської Федерації визначають міжнародні зв'язки цих республік; ратифікують і денонсують міжнародні договори.
Треба сказати, що деякі положення конституцій республік у складі Російської Федерації, що стосуються компетенції парламентів цих республік, суперечать Конституції Російської Федерації. Так, у Конституції Башкортостану встановлюється, що його парламент визначає розмір внесків до бюджету Російської Федерації, хоча згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 71) питання формування федерального бюджету перебувають у віданні Російської Федерації.
У Конституції Туви (ст. 78) вказується, що Верховний Хурал за поданням Президента приймає рішення з питань війни і миру. Між тим Конституція Російської Федерації (ст. 71) відносить ці питання до виключного відання Російської Федерації. Конституція Республіки Саха (Якутія) передбачає право Державних Зборів республіки ратифікувати закони та інші нормативні акти Російської Федерації з питань спільного ведення Російської Федерації і Республіки Саха, хоча з діючою Конституцією Російської Федерації така ратифікація не випливає.
Більшість республіканських парламентів є однопалатними Виняток становлять Державні Збори Башкортостану, Законодавчі Збори Карелії, парламент Кабардино-Балкарії, а також Державні Збори Республіки Саха (Якутія), що складаються з двох палат.
Державні Збори Башкортостану складається з Палати представників і Законодавчої палати. Палата представників проводить засідання у міру необхідності і складається з депутатів, що працюють на непостійній основі. Законодавча палата - постійно діючий орган, що складається з депутатів, що працюють на постійній основі.
Законодавчі Збори Карелії складається з Палати Республіки і Палати представників. У Палаті Республіки - депутати, обрані в одномандатних виборчих округах. У Палаті представників - депутати, обрані у багатомандатних виборчих округах по два депутати від кожного виборчого округу. Палата Республіки працює на постійній основі, а Палата представників - на непостійною.
Аналогічну структуру має парламент Кабардино-Балкарії, що складається з Ради Республіки і Ради представників.
Державні Збори Республіки Саха (Якутія) має Палату Республіки, яка складається з депутатів, що обираються в одномандатних виборчих округах від кожного району, міста республіканського підпорядкування; та Палату представників, що складається з депутатів, обраних від територіальних округів в кількості, що дорівнює числу депутатів Палати Республіки. Якщо Палата представників здійснює свої повноваження на постійній, професійній основі, то Палата Республіки працює на непостійній основі.
Про те, як розподіляються повноваження двопалатних парламентів республіки у складі Російської Федерації між їх палатами, можна судити, зокрема, за повноваженнями палат Державних Зборів Республіки Саха (Якутія).
Відповідно до Закону Республіки Саха (Якутія) "Про Державний Зборах (Мул Тумен) Республіки Саха (Якутія)" від 20 квітня 1994 р. [121] до ведення Палати Республіки віднесено:
- Розгляд і прийняття конституційних законів республіки, державного і республіканського бюджету, законів з питань фінансового, валютного, кредитного регулювання, внесених Палатою представників;
- Прийняття рішень з основних питань внутрішньої та зовнішньої економічної, соціальної та культурної політики республіки, затвердження перспективних державних проектів і програм;
- Вирішення питання про довіру Уряду республіки; прийняття відставки, звільнення від посади Президента республіки;
- Затвердження структури органів виконавчої влади республіки; обрання суддів Конституційного Суду республіки, голів Верховного і Вищого Арбітражного Судів республіки;
- Дача згоди Президенту республіки на призначення та звільнення з посади Голови Уряду республіки і його заступників, Голови Національного банку, міністра внутрішніх справ, міністра фінансів, міністра зовнішніх зв'язків, директора департаменту пенсійної служби, начальника державної податкової інспекції, голови комітету з дорогоцінних металів.
Палата Республіки:
- Дає згоду на призначення Прокурора республіки Саха Генеральним прокурором Російської Федерації, начальника служби контррозвідки Федеральної службою контррозвідки Російської Федерації;
- Затверджує на посаді голови Контрольної комітету Державних Зборів за поданням Палати представників;
- Затверджує склад Центральної виборчої комісії республіки з виборів; змінює статус і межі адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів;
- Вносить пропозиції до Федерального Зібрання Російської Федерації в порядку законодавчої ініціативи;
- Розглядає окремі нормативно-правові акти, які видаються Президентом і Урядом республіки; здійснює контроль за виконанням державного і республіканського бюджету, фінансами, бюджетними та позабюджетними фондами, валютним фондом і фондом дорогоцінних металів і каміння;
- Здійснює контроль за виконанням закону республіки; здійснює і інші повноваження, передбачені законом.
Палата представників:
- Розробляє і приймає закони республіки з питань її відання;
- Ратифікує закони та акти Російської Федерації, віднесені до спільного відання;
- Ратифікує і денонсує міжнародні договори і угоди;
- Приймає рішення з поточних питань внутрішньої і зовнішньої політики, економічного, соціального і культурного розвитку республіки;
- Дає згоду на призначення та звільнення з посади керівників державних комітетів, крім випадків, віднесених до відання Палати Республіки;
- Представляє в Палату Республіки на затвердження на посаді голови Контрольної комітету Державних Зборів;
- Обирає суддів районних (міських) народних судів, Верховного Суду;
- Приймає та затверджує рішення про призупинення дії законів республіки і Російської Федерації, постанов, розпоряджень та інших актів уряду, відомств і підприємств республіки, федеральних органів і відомств, що суперечать Федеративному договором, Конституції і законам Республіки Саха (Якутія), що обмежують суверенітет республіки, що ущемляють права її народу;
- Вносить пропозиції до Федерального Зібрання Росії в порядку законодавчої ініціативи;
- Приймає рішення з питань вступу, зупинення та припинення надзвичайного стану на території республіки; розглядає окремі нормативно-правові акти, внесені Президентом та Урядом республіки;
- Здійснює контроль над витратною частиною державного, республіканського бюджетів, фінансами, бюджетними та позабюджетними фондами, валютним фондом і фондом дорогоцінних металів і каменів, а також контроль за виконанням законів республіки; здійснює тлумачення законів республіки.
Порядок діяльності парламентів республік у складі Російської Федерації визначається конституціями цих республік, а також законами республік про їх парламентах.
Парламенти або їх палати обирають голів, які керують їх діяльністю і відають їх внутрішнім розпорядком. Парламенти обирають також заступників голови парламенту (палати), які виконують обов'язки голови у випадках його відсутності, неможливості здійснення ним своїх обов'язків або за його дорученням, а також інші обов'язки відповідно до Регламенту парламенту.
Палати деяких парламентів (наприклад, Державних Зборів Республіки Саха (Якутія) практикують обрання зі свого складу постійних секретарів палати, відповідальних за організацію її роботи.
Деякі парламенти практикують створення внутрішніх колегіальних органів - президій парламенту, на які покладається координація законотворчої і контрольної діяльності комітетів парламенту і підготовка його пленарних засідань. Наприклад, Президія Народних Зборів Дагестану включає голови Народних Зборів, його заступників та голів комітетів Народних Зборів.
Парламенти республік у складі Російської Федерації працюють в сесійному порядку. Сесії скликаються у міру необхідності, але не рідше двох разів на рік. Засідання парламентів проводяться відкрито. У випадках, передбачених регламентом, парламент має право проводити закриті засідання. Парламенти (палати) з числа депутатів утворюють постійні комітети (комісії). На них покладається розроблення і розгляд проектів законодавчих та інших правових актів; контроль за виконанням законів та інших рішень парламенту. Порядок їх діяльності встановлюється парламентом. У необхідних випадках можуть створюватися слідчі, ревізійні та інші комісії з питань, віднесених до відання парламенту.
Крім комітетів і комісій, Народні Збори Дагестану утворює також Рахункову палату для контролю за виконанням республіканського бюджету. У Державному Зборах Республіки Марій Ел є Експертна рада.
Правовий статус депутата парламенту визначається конституцією відповідної республіки, а також законами про статус депутатів парламентів [122].
Актами парламентів республік є закони, постанови та інші рішення, що приймаються парламентами в межах їх компетенції. Республіканське законодавство детально регламентує законодавчу діяльність парламентів.
Згідно з цим законодавством право законодавчої ініціативи належить, як правило, Президентові республіки, її Уряду, депутатам парламенту, постійним комітетам (комісіям), Конституційному Суду, Верховному Суду, Вищому Арбітражному Суду республіки.
В окремих республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи виступають депутати Федеральних Зборів Росії від республіки (Дагестан); республіканські органи політичних партій та громадських об'єднань (Якутія); представницькі органи влади районів і міст республіканського підпорядкування (Чувашія); представницькі органи місцевого самоврядування (Карелія) і т . д.
Акти, прийняті парламентом, підписує її голова (голова палати). Закони, прийняті парламентом, спрямовуються для підписання та опублікування Президентові республіки чи іншій особі, на яку покладено ця процедура (наприклад, голові Державної Ради в Дагестані і т. п.) [123].
Відповідно до Положення про основні засади організації та діяльності органів державної влади країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів Російської Федерації на період поетапної конституційної реформи, затвердженого Указом Президента Російської Федерації від 22 жовтня 1999r. [124] зі змінами та доповненнями, внесеними до нього Указом Президента Російської Федерації від 22 грудня 1999р., Представницькими (законодавчими) органами влади країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів є думи, зборів і т. д. цих суб'єктів федерації (наприклад, Московська Державна Дума; Законодавчі Збори Тверській області, Псковське обласні збори і т. д.) [125]. Вони обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 2 роки. Їх чисельний склад не може перевищувати 50 депутатів (представників). У рамках цієї норми конкретне число депутатів встановлюється самостійно відповідним представницьким (законодавчим) органом суб'єкта Федерації. Частина цих депутатів (не більше двох п'ятих від загального числа депутатів) може працювати в складі представницького (законодавчого) органу на платній основі.
Представницькі (законодавчі) органи влади країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів володіють значними повноваженнями. У сфері конституційного будівництва вони:
- Приймають статути та інші законодавчі акти, вносять до них зміни і доповнення;
- Здійснюють контроль за виконанням законодавства;
- Встановлюють адміністративно-територіальний поділ;
- Вирішують питання зміни меж своєї території у відповідності з федеральним законодавством;
- Затверджують за поданням глави адміністрації структури органів виконавчої влади;
- Реєструють статути органів місцевого самоврядування; призначають вибори до представницького (законодавчий) орган, а також органи місцевого самоврядування;
- Затверджують склад регіональної виборчої комісії з виборів депутатів;
- Визнають повноваження депутатів представницького (законодавчого) органу, а також їх дострокове припинення;
виконують інші функції у відповідності з федеральним законодавством [126].
2. 3. Органи виконавчої влади
Російської Федерації
2. 3. 1. Уряд Російської Федерації -
вищий орган виконавчої влади
"Виконавчу владу Російської Федерації здійснює Уряд Російської Федерації", - говорить ст.110 п.1 Конституції РФ. Уряд Російської Федерації - вищий орган федеральної виконавчої влади. Так визначає Уряд Російської Федерації закон "Про Уряд Російської Федерації" (ст. 1). Це визначення розкриває юридичну природу Уряду Російської Федерації, відображає його місце в системі органів державної влади Російської Федерації і характеризує його діяльність. Як вищий орган федеральної виконавчої влади Уряд Російської Федерації здійснює державне управління.
Уряд - це колегіальний орган, який очолює систему виконавчої влади держави і видає правові акти від свого імені. Членами його є керівники найважливіших адміністративних відомств (міністри).
Уряд Російської Федерації має широкі повноваження по здійсненню внутрішньої і зовнішньої політики держави. Стаття 114 Конституції перераховує повноваження Уряду [127] (див. Програми. 12 [128]).
Урядом Російської Федерації здійснюється розробка державного бюджету, проведення фінансової, соціальної та економічної політики. Здійснює заходи для обороні країни та захисту прав населення.
На жаль, як зазначив Радченко А. І., механізм парламентської відповідальності Уряду описаний у російській Конституції в загальних рисах. Тому необхідна його деталізація в спеціальному законодавстві. Абсолютно ясно, проте, що інститут відповідальності - двосічна зброю. Його може використовувати як Дума, відмовляючи у довірі уряду, так і виконавча влада, погрожуючи вдатися до дострокових виборів [129].
Автор цієї роботи упевнений, що сильна виконавча влада в Росії потрібна. Але також потрібен і механізм взаємних стримувань і противаг. Багато хто називає виконавчу владу домінуючою в системі державних органів. Але ця тенденція державно-правового розвитку Росії простежується досить чітко. Також це відповідає загальним тенденціям посилення виконавчої влади у всьому світі.
Стан і місце Уряду РФ у системі органів державної влади випливають з принципу поділу влади, сформульованого у ст. 10 і 11 Конституції РФ. Уряд здійснює державну владу нарівні з Президентом РФ, Федеральним Зборами і судами. У ст. 110 Конституції РФ прямо встановлюється, що виконавчу владу Російської Федерації здійснює Уряд РФ.
Крім Конституції, правовою основою діяльності уряду в даний час служать Закон Російської Федерації "Про Раду Міністрів - Уряді Російської Федерації" від 22 грудня 1992 р. в тій частині, в якій він не суперечить Конституції, інші закони, а також укази Президента Російської Федерації. Конституція встановила, що порядок діяльності уряду визначається федеральним конституційним законом.
Якщо будь-який орган державної влади є інструмент, засіб досягнення суспільно корисних цілей, то уряд - це головний інструмент виконання конституційних норм, реалізації основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави. Як центральний федеральний орган виконавчої влади загальної компетенції воно наділене широкими повноваженнями в усіх сферах життя країни. На нього покладено відповідальність за забезпечення прав і свобод громадян, стан економіки, реалізацію соціальної політики, забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави, стан міжнародних зв'язків Росії [130].
Конституція закріплює наступні форми взаємовідносин Уряду з Державною Думою:
а) Уряд розробляє та подає Думі проект федерального бюджету і звітує про його виконання;
б) законопроекти про введення або скасування податків, про випуск державних позик, які передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені на розгляд Думи тільки при наявності висновку Уряду;
в) Уряд має право законодавчої ініціативи і проводить значну роботу з підготовки законопроектів;
г) Президент узгоджує з Думою призначення Голови Уряду;
д) Дума за своєю ініціативою або за ініціативою Уряду вирішує питання про довіру йому.
Державна Дума керує Урядом, як і іншими органами державної влади, шляхом видання законів, що визначають їх завдання, компетенцію, підпорядкованість. Уряд не підпорядковане Думі - воно виконує закони, прийняті Думою; воно визначається Конституцією і законами.
Для забезпечення взаємодії з палатами Федеральних Зборів Урядом створено спеціальне представництво. У нього входять статс-секретарі (заступники федеральних міністрів) та інші особи, призначені Урядом.
Уряд координує з палатами і комісіями Державної Думи і Ради Федерації законопроектні роботи в системі виконавчої влади, надає інформаційну підтримку їх законотворчої діяльності. У завдання статс-секретарів та Уряду в цілому входить забезпечення підготовки пропозицій і зауважень Уряду щодо законопроектів, організація роботи із зверненнями депутатів палат Федеральних Зборів, аналіз результатів реалізації прийнятих законів.
19 червня 1994 Президент видав Указ "Про забезпечення взаємодії Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації" [131], в якому закріплено, що законопроекти, внесені Президентом у Державну Думу і які зачіпають питання, віднесені до компетенції Уряду, а також потребують, відповідно до ч. 3 ст. 104 Конституції РФ висновку Уряду, направляються йому на узгодження (на висновок), а законопроекти, внесені до Державної Думи Урядом і які зачіпають питання, віднесені до повноважень Президента, направляються до Адміністрації Президента на узгодження.
Проекти постанов, ухвалення яких передбачено актами Президента; проекти рішень, розглянутих на засіданні Уряду під його головуванням; проекти рішень, що приймаються Урядом в межах його компетенції за відносяться Конституцією до ведення Президента питань прав і свобод людини і громадянина, охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності , державної цілісності, визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики, керівництва зовнішньою політикою, здійснення функцій Верховного Головнокомандувача Збройними Силами Російської Федерації направляються до Адміністрації Президента для узгодження.
Проекти рішень Уряду з кадрових питань федеральних органів виконавчої влади, підвідомчих Президенту, підлягають узгодженню з Радою з кадрової політики при Президентові.
Положення про федеральних органах виконавчої влади, підвідомчих Президенту, затверджуються їм, а питання штатної чисельності цих федеральних органів погоджуються з Урядом.
Аналіз змісту Конституції показує, що Президентові в цій сфері належать верховна влада, найважливіші повноваження: Уряд йому підпорядковане повністю (Президент його утворює, визначає зміст його діяльності, може відправити у відставку, скасувати його акти, впливати на його діяльність іншими способами). Крім того, Президент несе відповідальність перед країною за роботу Уряду. Конституційні норми не дозволяють вважати Президента РФ главою законодавчої і, тим більше, судової влади, хоча щодо кожної з них глава держави володіє певними повноваженнями, але вони не такі великі, як його повноваження по керівництву виконавчої владою.
2. 3. 2. Склад Уряду РФ
і порядок його формування
Склад уряду, порядок його формування, цілі та основні напрямки діяльності, взаємини з Президентом і Федеральними Зборами в загальних рисах регламентуються Конституцією Російської Федерації (див. Програми. 12 [132]). Конституційним статусом уряду обумовлені і порядок припинення його діяльності, види та юридична сила видаються ним правових актів.
Відповідно до Конституції Уряд Російської Федерації - колегіальний, центральний, федеральний орган виконавчої влади загальної компетенції, підпорядкований Президентові. Воно складається з Голови Уряду, його заступників і федеральних міністрів. Автор роботи зазначає, що в минулому в нього входили голови Державних комітетів, Рад Міністрів союзних республік у складі РФ, та інші посадові особи - всього близько 100 членів. Зараз у складі Уряду Росії не більше 40 осіб.
Голова призначається Президентом за згодою Державної Думи, яка повинна протягом тижня розглянути пропозицію про кандидатуру на цей пост. Після триразового відхилення Думою представлених кандидатур Президент призначає Голову Уряду і розпускає Державну Думу.
Перших та інших заступників Голови, федеральних міністрів Президент призначає за поданням глави Уряду. Конституція не встановлює чисельний склад даного органу. Фактично це робить Президент, який вирішує питання про кількість віце-прем'єрів, створення та ліквідацію федеральних міністерств.
Крім того, Президент Російської Федерації має право призначити федеральним міністром особа, яка не очолює федеральне міністерство (керівник апарату Уряду, міністр "без портфеля" та ін.)
Уряд в Росії функціонує безперервно 90 років, хоча його конституційний статус, чисельність, особовий склад неодноразово змінювалися. І коли в Конституції, правових актах, в літературі говориться про його відставку, складання повноважень, розгоні, йдеться про припинення роботи даного особового складу цього колегіального органу, який очолює виконавчу владу країни [133]. Точно так само розпуск парламенту - це найчастіше не ліквідація представницького органу, а припинення діяльності його в даному складі, у даній формі 90. Конституція не встановлює терміну функціонування Уряду РФ, але закріплює дві форми припинення його діяльності - складання повноважень і відставку.
Граничний термін функціонування Уряду в цьому складі - до формування новообраним Президентом нового Уряду. Перед новообраним Президентом Уряд складає свої повноваження, але за його дорученням, поки не буде сформовано новий, продовжує діяти.
Конституція передбачає можливість відставки Уряду у випадках, якщо:
1) таке рішення прийняв Президент;
2) воно саме подав у відставку, і Президент її прийняв;
3) Голова Уряду поставив перед Державною Думою питання про довіру Уряду, Дума у ​​довірі відмовила, і Президент прийняв рішення про відставку Уряду;
4) Державна Дума висловила недовіру Уряду двічі протягом трьох місяців, і Президент прийняв рішення про його відставку.
У всіх випадках Уряд колективно йде у відставку тільки після прийняття Президентом відповідного рішення, викладеного в його
указі.
Державна Дума розглядає подану Президентом Російської Федерації кандидатуру Голови Уряду протягом тижня з дня внесення пропозиції про кандидатуру. Після триразового відхилення представлених кандидатур Голови Уряду Держдумою Президент РФ призначає Голову Уряду, розпускає Державну Думу і призначає нові вибори.
Згідно з Конституцією (ст. 113) Голова Уряду визначає основні напрями діяльності Уряду Російської Федерації та організовує його роботу.
Голова Уряду Російської Федерації звільняється з посади Президентом Російської Федерації до закінчення повноважень Уряду за особистою заявою про відставку; у разі прийняття відставки Уряду; у разі неможливості виконання своїх обов'язків. Звільнення з посади Голови Уряду Російської Федерації тягне за собою відставку Уряду Російської Федерації в повному складі.
У разі тимчасової відсутності Голови Урядів його обов'язки за дорученням Голови Урядів виконує один із його заступників, а в разі неможливості дати таке доручення - один з Перших заступників Голови Уряду за рішенням Президента Російської Федерації.
Діюча структура федеральних органів виконавчої влади затверджена Указом Президента Російської Федерації від 10 січня 1999
В даний час під керівництвом Уряду діють три групи центральних федеральних органів виконавчої влади спеціальної компетенції, виконують в нашій країні основний обсяг адміністративної роботи. Це:
1) федеральні міністерства, керівники яких за посадою є членами Уряду;
2) утворені Президентом державні комітети, комітети, служби та інші органи;
3) інспекції, комісії, центри, створювані Урядом. І назви, і правовий статус усіх цих органів регулюються не Конституцією, а частково поточного законодавства і в основному актами Президента та Уряду.
У своїй багатогранній повсякденній діяльності Уряд РФ спирається не тільки на центральні федеральні органи, але і на органи виконавчої влади суб'єктів Федерації. Коржухін Т. М. вважає, що законодавство, що діє в цій сфері, не можна назвати повним і чітким, але він вважає, що цей пробіл найближчим часом буде усунений.
Автор роботи наголошує, що це необхідно зробити, щоб послідовно здійснювати, конкретизувати положення ч. 2 ст. 77 Конституції РФ: "У межах ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації". Якщо органи різних рівнів утворюють єдину систему виконавчої влади, то, очевидно, що їх центром є Уряд РФ. Воно очолює ієрархічно побудований апарат виконавчої влади Росії.
Для оперативного вирішення виникаючих питань в Уряді створено постійно діючий орган - Президія. У нього входять: Голова Уряду, його заступники, міністри фінансів, економіки, закордонних справ, оборони, внутрішніх справ, керівник апарату Уряду. За поданням глави Уряду Президент може включити до складу Президії та інших членів Уряду.
Уряд - не тільки керівний країною орган державної влади, членами якого є декілька десятків чоловік. Це і установа, де працюють сотні людей: помічників, референтів, фахівців і т. д. І юридичною особою є Уряд - установа. Повноважний представник цієї юридичної особи - керівник апарату, який організує інформаційне, господарське, транспортне, комунальне забезпечення діяльності Уряду - органу. Тому потрібно розрізняти правовий статус Уряду - органу та правовий статус Уряду - юридичної особи.
Уряду РФ як органу загальної компетенції підпорядковані центральні федеральні органи виконавчої влади спеціальної компетенції [134]. Воно спрямовує їх роботу, дає їм доручення, встановлює граничну чисельність працівників центральних апаратів та розміри асигнувань на їх утримання.
Голова Уряду вносить Президентові пропозиції про призначення керівників центральних федеральних органів виконавчої влади, а Уряд призначає їх заступників.
Крім того, воно приймає положення про кожному центральному федеральному органі виконавчої влади, затверджує його структуру, склад колегії, а при необхідності делегує свої повноваження. Уряд здійснює контроль за діяльністю федеральних органів виконавчої влади, може скасувати прийняті ними акти. Воно має право створювати комісії, комітети, центри та інші, безпосередньо підлеглі йому, органи і призначати їх керівників.
2. 3. 3. Повноваження Уряду Російської Федерації
Як вищий орган федеральної виконавчої влади Уряд Російської Федерації має дуже широким колом повноважень. Вони визначаються Конституцією Російської Федерації і Законом про Уряд Російської Федерації.
Автор цього дослідження, порівнюючи тексти ст. 114 Конституції РФ, що регламентує повноваження Уряду, та ст. 71, 72, що визначають виняткову і спільну федеральну компетенцію, переконався, що на Уряд покладається основна відповідальність за реалізацію тих завдань, які Конституцією віднесені до предметів відання Російської Федерації. Так, відповідно до ст. 71 Федерація, а значить і її Уряд, захищає права і свободи людини і громадянина, управляє федеральною власністю, здійснює фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, керує федеральними енергетичними системами, зв'язком і транспортом, космічною діяльністю, оборонним виробництвом, метеорологічної службою, стандартизацією , геодезії та картографії, державним статистичним та бухгалтерським обліком і т. д.
Уряд Російської Федерації в межах своєї компетенції забезпечує відповідно до Конституції Російської Федерації здійснення повноважень федеральної виконавчої влади на території Російське Федерації, поєднання інтересів Федерації і суб'єктів Російської Федерації в системі виконавчої влади.
Уряд Російської Федерації спрямовує роботу міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади.
Загальні питання компетенції, порядок організації і діяльності міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади регулюються федеральним законом. Уряд Російської Федерації у порядку, встановленому законодавством, затверджує положення про міністерства та інших федеральних органах виконавчої влади, встановлює порядок створення та діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, встановлює розмір асигнувань на утримання їхніх апаратів в межах коштів, передбачених на ці цілі у федеральному бюджеті .
Уряд Російської Федерації призначає і звільняє заступників міністрів, керівників інших федеральних органів виконавчої влади та їх заступників, затверджує членів колегій міністерства та інших федеральних органів виконавчої влади, координує діяльність органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
Уряд Російської Федерації здійснює контроль за діяльністю федеральних органів виконавчої влади, а також за органів виконавчої влади суб'єктів РФ, вирішує спори і розбіжності федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
Уряд розробляє проекти найважливіших програм економічного розвитку, активно впливає на економічні процеси, сприяє зміцненню грошової і кредитної системи, проводить єдину політику цін, створює умови для вільного підприємництва на основі раціонального поєднання всіх форм власності, організовує раціональне використання природних ресурсів, здійснює управління федеральної власністю. Відповідно до Конституції воно розробляє і подає Державній Думі федеральний бюджет і забезпечує його виконання.
Уряд готує програми соціального розвитку, забезпечує проведення Російської Федерації єдиної державної політики в галузі культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології. Поряд з загальносоціальним Уряд РФ вирішує конкретні питання підтримки соціально найменш захищених груп населення, а також безробітних, вимушених переселенців, біженців, "чорнобильців" та інших жертв екстремальних ситуацій.
Важливий напрямок діяльності Уряду - здійснення заходів щодо забезпечення прав і свобод громадян, зміцнення режиму законності, охорони власності і громадського порядку, боротьбі зі злочинністю. Воно зобов'язане забезпечити оборону країни, її державну безпеку. На нього покладені керівництво зв'язками Росії з іноземними державами та міжнародними організаціями, організація зовнішньоекономічної діяльності, науково-технічного і культурного співробітництва.
Уряд РФ встановлює розміри ввізних і вивізних митних зборів, правила бухгалтерського обліку, ліцензування різних видів діяльності, стандарти, норми і правила речового забезпечення військовослужбовців, працівників МВС та багато інших федеральні правила, тарифи.
Велику роботу Уряд РФ здійснює з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Федерації, названим у ст. 72 Конституції. Це питання володіння і користування землею, надрами, водними та іншими ресурсами, охорони навколишнього середовища, пам'яток історії та культури, виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту, охорони здоров'я, захисту сім'ї, материнства, батьківства і дитинства, соціального захисту, включаючи соціальне забезпечення, координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків РФ і суб'єктів Федерації.
Уряд Російської Федерації в межах своєї компетенції організує реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює державне управління та регулювання в соціально-економічній сфері забезпечує єдність системи виконавчої влади країні, спрямовує і контролює діяльність її органі! здійснює управління федеральної власністю; приймає федеральні програми і забезпечує їх реалізацію; реалізує надане йому право законодавчо ініціативи.
Уряд має право делегувати здійснення частину своїх повноважень федеральним органам виконавчо влади, якщо вони не віднесені законодавством до виключних повноважень Уряду, за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації передавати їм здійснення частини своїх повноважень або приймати здійснення частини їх повноважень, якщо це не суперечить Конституції Російської Федерації.
Закон про Уряд Російської Федерації детально регламентує повноваження Уряду в різних сферах життя країни.
В області економіки Уряд здійснює регулювання економічних процесів; забезпечує єдність економічного простору і свободу економічної діяльності в країні; прогнозує соціально-економічний розвиток країни; виробляє державну політику у сфері міжнародного економічного і фінансово-інвестиційного співробітництва; формує мобілізаційний план економіки Росії, забезпечує функціонування оборонного виробництва , здійснює державну політику в галузі економічного співробітництва із зарубіжними країнами.
У сфері бюджету та фінансів Уряд розробляє та забезпечує проведення єдиної фінансової, кредитної та грошової політики; розробляє федеральний бюджет і забезпечує його виконання; подає Державній Думі звіт про виконання федерального бюджету; розробляє і реалізує податкову політику, забезпечує вдосконалення бюджетної системи; регулює ринок цінних паперів ; управляє державними внутрішніми і зовнішніми справами Російської Федерації; керує валютно-фінансовою діяльністю у відносинах Російської Федерації з іноземними державами.
У соціальній сфері Уряд Російської Федерації вживає заходів до реалізації трудових прав громадян, забезпечує проведення єдиної державної соціальної політики, реалізацію конституційних гарантій у сфері соціального забезпечення громадян, сприяє розвитку додаткових форм соціального забезпечення та благодійності; вживає заходів щодо реалізації прав громадян на охорону здоров'я і забезпечення санітарно-епідеміологічного добробуту в країні; сприяє вирішенню проблем молоді, розвитку фізичної культури і спорту, туризму; сприяє розвитку системи соціального партнерства.
В області розвитку науки, культури, освіти Уряд Російської Федерації розробляє і здійснює політику державної підтримки розвитку науки; забезпечує державну підтримку фундаментальної науки, пріоритетних напрямків розвитку прикладної науки, що мають загальнодержавне розвиток; забезпечує проведення Російської Федерації єдиної державної політики в галузі освіти, визначає основні напрями розвитку і вдосконалення загальної та професійної освіти; забезпечує державну підтримку розвитку культури та збереження об'єктів культурної спадщини загальнодержавного значення.
У галузі природокористування та охорони навколишнього середовища Уряд Російської Федерації організовує діяльність щодо раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, розвитку мінерально-сировинної бази країни, поліпшенню стану і захисту оточуючого середовища; здійснює заходи з регулювання природокористування, забезпечення економічної безпеки, координує діяльність щодо запобігання , зменшення небезпеки та ліквідації наслідків стихійних лих, аварій і катастроф.
В області зміцнення законності і правопорядку Уряд Російської Федерації бере участь в розробка та реалізації державної політики в галузі забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави; здійснює заходи щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян охорони власності і громадського порядку, боротьбі i злочинністю і наркоманією; розробляє і реалізовані заходи з розвитку і зміцненню матеріально-технічної бази правоохоронних органів, їх кадрового забезпечення; здійснює заходи щодо вдосконалення чинного законодавства.
В області оборони і державної безпеки Уряд Російської Федерації здійснює заходи щодо забезпечення оборони країни; вживає заходів забезпечення державної безпеки, сприяє виконанню органами розвідки, контррозвідки, урядового зв'язку та службами державної охорони покладених на них завдань; забезпечує соціальні гарантії військовослужбовцям та іншим особам, залученим в відповідно до федеральних законів до оборони країни і забезпечення державної безпеки Російської Федерації; вживає заходів з охорони державного кордону, керує цивільною обороною; здійснює інші необхідні заходи в галузі оборони країни і державної безпеки Російської Федерації відповідно до федеральними законами.
В області зовнішньої політики Уряд Російської Федерації укладає міжнародні договори Російської Федерації відповідно до своєї компетенції; представляє інтереси Російської Федерації у міжнародних організаціях; регулює експорт та імпорт товарів, здійснюють державний контроль у цій сфері; здійснює загальне керівництво митною справою; реалізує зовнішньоекономічну діяльність.
Повноваження Уряду Російської Федерації реалізуються за допомогою його актів - постанов год розпоряджень, які видаються на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів і нормативних указів Президента Російської Федерації. Уряд Російської Федерації забезпечує їх виконання. Постанови та розпорядження Уряду обов'язкові до виконання в Російській Федерації.
Акти Уряду РФ, що мають нормативний характер або найбільш важливе значення, видаються у формі постанов. Акти щодо оперативних та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.
Згідно з Положенням про підготовку проектів постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, затвердженого постановою Уряду Російської Федерації від 28 січня 1993 р. [135], проекти актів Уряду вносяться до Уряд його членами, керівниками центральних органів федеральної виконавчої влади, главами виконавчої влади країв, областей, автономних утворень, міст Москви і Санкт-Петербурга. Вступники в Уряд пропозиції громадян, організацій та підприємств про прийняття рішень Уряду направляються для попереднього розгляду зазначеним органам виконавчої влади [136].
Проекти актів Уряду РФ вносяться в Уряд з додатком пояснювальної записки, що містить необхідні обгрунтування і прогнози очікуваних соціально-економічних та інших наслідків їх реалізації. Вони підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими органами представницької і виконавчої влади, державними, громадськими та іншими організаціями.
2. 3. 4. Взаємовідносини Уряду Російської Федерації та Федеральних Зборів
Уряду Російської Федерації належить право законодавчої ініціативи. Законодавчу ініціативу Уряд здійснює шляхом внесення до Державної Думи законопроектів. Законопроекти, підготовлені Урядом в порядку реалізації права законодавчої ініціативи, вносяться до Державної Думи за рішенням Уряду. Форми участі Уряду в законодавчій діяльності, а також порядок підготовки та внесення Урядом до Державної Думи проектів законів, визначаються Тимчасовим положенням про законопроектної діяльності Уряду Російської Федерації, затвердженим постановою Уряду Російської Федерації від 18 червня 1994
Уряд має право направляти в палати Федеральних Зборів свої офіційні відгуки на розглянуті палатами проекти правових актів та пропозиції щодо поправок до них. Офіційні відгуки Уряду підлягають обов'язковому оприлюдненню при розгляді проектів у відповідних органах Державної Думи і на засіданнях Ради Федерації.
Уряд відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 104) дає висновки щодо законопроектів про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави і інших законопроектів, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету. Висновки Уряду, поправки до законопроектів і офіційні відгуки Уряду на розглянуті палатами Федеральних Зборів законопроекти спрямовуються палатам листами Уряду.
Члени Уряду мають право бути присутніми на засіданнях палат Федеральних Зборів, комітетів і комісій та бути вислуханими.
Для представлення в палатах Федеральних Зборів внесеного Урядом законопроекту призначається офіційний представник Уряду.
Призначення депутата міністром або іншим членом Уряду тягне негайне складання ним своїх депутатських повноважень. У той же час Уряд РФ взаємодіє з палатами Федеральних Зборів, і особливо з постійними комітетами і комісіями, розглядаючи їхні рекомендації та приймаючи відповідні заходи.
Однак за нинішньої форми правління не може бути й мови про будь-яку звітності Уряду РФ перед Федеральними Зборами, обов'язки за всіх умов піти у відставку в разі вотуму недовіри і т.д. Голова Уряду РФ неодноразово ігнорував "виклики" до Державної Думи. У той же час Федеральний конституційний закон про Уряд РФ зобов'язує членів Уряду на запрошення палат
Конституція РФ не закріплює будь-яких спеціальних принципів діяльності Уряду РФ. Як орган державної влади, воно керується Конституцією РФ, законами, нормативними указами Президента РФ, такими основоположними принципами конституційного ладу, як забезпечення прав і свобод людини і громадянина, федералізм, поділ влади, єдність економічного простору, народовладдя та ін
Уряд РФ в межах своєї компетенції організовує виконання прийнятих Федеральними Зборами законів, указів і розпоряджень Президента РФ і міжнародних договорів,-здійснює регулярний контроль за виконанням всіх цих актів органами виконавчої влади Федерації і його суб'єктів, вживає необхідних заходів щодо усунення порушень чинного законодавства. Воно також забезпечує виконання судових рішень.
У Конституції РФ Уряду РФ приділена спеціальна глава з восьми статей (ст. 110-117), але ряд повноважень Уряду і норм, що регламентують його правове положення, закріплені в інших розділах (про Президента РФ, про Федеральному Зборах РФ). Багато повноважень цього органу розкриваються у федеральних законах ("Про оборону", "Про безпеку" та ін), а також в указах Президента РФ. Основні питання правового положення Уряду РФ, порядок його формування та діяльності закріплені Федеральним законом "Про Уряді Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р. Законом визначаються принципи, склад і порядок формування Уряду, його повноваження та організація діяльності, а також взаємини з Президентом РФ , Федеральними Зборами та органами державної влади суб'єктів РФ, забезпечення діяльності Уряду.
Правовим актом, що регулює діяльність Уряду РФ, виступає також Регламент Уряду РФ, затверджений постановою Уряду РФ від 18 червня 1998 р. Цим актом визначається планування та організація роботи Уряду, порядок внесення в Уряд і розгляд проектів рішень Уряду та інших актів, підготовки і проведення засідань Уряду та оформлення прийнятих на засіданні рішень, взаємодії Уряду з органами судової влади.
Конституція РФ засновує Федеральне Збори (Раду Федерації і Державна Дума) як один з органів, що здійснюють державну владу в Російській Федерації (ч. 1 ст. 11). Оскільки ця стаття вміщена в гол. 2 "Основи конституційного ладу", змінити положення Федеральних Зборів в системі органів державної влади можна тільки через складний порядок зміни самої Конституції РФ. Міцне положення Федеральних Зборів, таким чином, забезпечено найвищої конституційно-правовою гарантією - настільки сильною, що саме Федеральне Збори не вправі переглянути своє положення (це випливає з ч. 1 ст. 135 Конституції РФ).
Інша важлива гарантія, закріплена в "Основах конституційного ладу", полягає в тому, що орган законодавчої влади як частина системи поділу влади самостійний по відношенню до інших. Положення Федеральних Зборів, таким чином, визначається принципом поділу влади, який в рівній мірі протистоїть непомірному плекання будь-який з трьох влад і можливості контролю однієї влади іншою.
Незалежність - найважливіша умова успішного виконання парламентом своїх функцій. Конституція РФ не визначає точних меж сфери законодавства, яке може бути прийнято Федеральним Зборами, внаслідок чого парламент має право приймати (чи не брати) будь-які закони без будь-чиєї указки. Федеральне Збори не підпорядковується якого б не було контролю з боку виконавчої влади. Воно самостійно визначає потребу в своїх витратах, які фіксуються в державному бюджеті, і безконтрольно розпоряджається цими коштами, що забезпечує йому фінансову незалежність.
Обидві палати Федеральних Зборів створюють собі допоміжний апарат, у діяльність якого виконавча влада не втручається. Парламент сам визначає свою внутрішню організацію і процедуру, керуючись лише вимогами Конституції РФ.
І найголовніше: ніхто не може втручатися в прерогативу Федеральних Зборів з прийняття законів, чим забезпечується справжнє всесилля парламенту і його незалежність у відправленні своєї головної функції.
Разом з тим законотворча незалежність не є абсолютною. Вона обмежується через такі інститути конституційного права, як референдум, оскільки з його допомогою можуть бути схвалені деякі закони і без парламенту, надзвичайний і воєнний стан, які припиняють дію законів, право Конституційного Суду РФ оголошувати закони неконституційними, право Президента РФ розпускати Державну Думу за певних обставин, ратифіковані міжнародні договори, які за юридичною силою вище законів, вимога Конституції РФ про прийняття Державною Думою фінансових законів тільки при наявності висновку Уряду РФ. Ці обмеження випливають з принципу поділу влади з його "заборонами і противагами". Вони, однак, не применшують незалежного становища Федеральних Зборів в системі органів Російської держави.
Конституція РФ (ст. 94) встановлює, що Федеральне Збори - парламент Російської Федерації, тим самим даючи йому не більше, як саму загальну характеристику через загальновживаний термін. Але далі, в цій же статті Федеральне Збори характеризується як представницький і законодавчий орган Російської Федерації, що вже розкриває основне призначення даного парламентського установи.
Вимагати представництва в парламенті всіх верств і груп населення - це значить повертатися до хибної практики часів соціалізму, коли таке "дзеркальне" представництво організовувалося партапаратом, а по суті нав'язувалася народу під гаслом соціалістичної демократії. Максимум показності, яка може бути забезпечена демократичної виборчою системою, це обрання до парламенту депутатів від усіх географічних регіонів країни і від всіх політичних партій, які користуються достатньою підтримкою населення.
Чисто зовні представницький характер Федеральних Зборів виникає внаслідок того, що депутати Державної Думи представляють своїх виборців, а члени Ради Федерації є представниками суб'єктів Російської Федерації. Найпростішим було б зробити звідси висновок, що як депутати першої палати, так і члени другої зобов'язані у всіх випадках без всяких відхилень виражати інтереси тих, хто їх послав, і несуть перед ними повну відповідальність за свою діяльність. Саме так трактувала природу парламентського мандата соціалістична доктрина державного права, оскільки вона не хотіла довірити народним обранцям відповідальність за спільні інтереси народу (це був так званий імперативний мандат, коли депутати відповідали тільки перед виборцями).
Між тим демократична доктрина парламентського права давно вже виробила розуміння того, що депутати з моменту, коли вони вже обрані, перестають бути слугами своїх виборців, а стають слугами всього народу. Між інтересами виборців і інтересами народу може виникати протиріччя, і парламент повинен володіти повною незалежністю для того, щоб беззастережно віддати перевагу захисту загальнонародних інтересів.
Таке розуміння народного представництва робить безглуздим вимога до депутата про виконання ним своїх передвиборних обіцянок, право відкликання депутата і т. д. Обраний депутат парламенту абсолютно вільний у визначенні своєї позиції при голосуванні за будь-якого питання (це так званий вільний мандат).
Як представницький орган, Федеральне Збори, безумовно, має право виступати від імені всього народу навіть тоді, коли воля парламенту спирається лише на більшість, а не на всіх депутатів.
Однак це право не є виключним, тобто належить лише парламенту, оскільки їм наділений і Президент Російської Федерації, також який обирається шляхом загальних демократичних виборів. У цьому полягає специфіка народного представництва в президентській республіці з її принципом поділу влади. Але, зрозуміло, показність Федеральних Зборів більш широка і диверсифікована, оскільки вона дозволяє виявити не тільки загальні, а й регіональні інтереси багатонаціонального народу Російської Федерації, а також - весь спектр партійно-політичних інтересів громадян.
2. 3. 5. Система і компетенції міністерств і державних комітетів Росії
У списку організаційно-правових форм виконавчої влади суб'єктів РФ називають уряду (ради міністрів); міністерства; комітети; департаменти, головні управління, управління, відділи, служби та інші органи.
В даний час в Росії існує кілька організаційно-правових форм центральних органів федеральної виконавчої влади:
1) міністерство РФ;
2) державний комітет РФ; комітет РФ, федеральна служба, російське агентство;
3) інспекції, комісії, центри при Уряді РФ;
4) інші органи.
Як правило, центральні органи федеральної виконавчої влади утворюються Президентом РФ і наділені спеціальною компетенцією, вони керують дорученими їм галузями чи сферами управління і є галузевими міжгалузевими (функціональними) або змішаної компетенції.
Уряд РФ встановлює граничну чисельність працівників центральних апаратів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, розміри асигнувань з бюджету на їх утримання. У разі необхідності воно має право передавати (делегувати) ім вирішення окремих питань.
Уряд призначає та звільняє з посади заступників керівників центральних органів, членів їх колегій, комітетів, здійснює контроль за їх діяльністю і має право скасовувати акти всіх підвідомчих йому органів.
Як правило, кожен центральний орган федеральної виконавчої влади очолює певний відомство, виконує функції його центру, штабу, забезпечує виконання всіх виробничих і поряд з ними економіко-екологічних, соціальних завдань, складаються перед відомством. Зазвичай центральний орган побудований за такою схемою:
1) керівництво (керівник, його заступники, колегія, комітет, відомчі наукові та інші поради);
2) виробничі структурні підрозділи, які керують службами, безпосередньо виконують ті завдання, заради яких відомство створено. Наприклад, в МВС це служба карного розшуку, ДАІ та ін, в МОЗ - Головні управління лікувально-профілактичної допомоги, охорони материнства і дитинства та ін
3) штабні підрозділи, що займаються внутрішньоорганізаційної діяльністю в рамках відомства (управління бухгалтерського обліку, кадрів тощо).
Слова "міністерство", "комітет", "російське агентство", "федеральна інспекція" мають подвійне значення, ними позначаються різні поняття. По-перше, міністерство, державний комітет, російське агентство і т. д. - це центральний орган виконавчої влади, який очолює адміністративне відомство, центральний апарат відомства, його штаб. До речі кажучи, всі вони знаходяться в столиці - Москві. А, по-друге, міністерство, комітет і т. д. - це система міністерства, комітету, тобто адміністративне відомство. І коли про когось кажуть, що він працює в МВС, що вона служить в Міністерстві оборони, то має на увазі найчастіше роботу (службу) в певному відомстві. Ті, хто займає посади в центральному органі виконавчої влади, найчастіше повідомляють, що вони працюють у центральному апараті міністерства, комітету і т. д.
Федеральні адміністративні відомства можуть бути загальнофедеральних і спільними. Загальнофедеральні представлені галузями і сферами діяльності, які повністю перебувають у віданні федеральних органів (Міністерство оборони, Міністерство шляхів сполучення, Державний митний комітет та ін.)
Центральні органи загальнофедеральних відомств керують підвідомчими галузями, сферами управління як безпосередньо, так і через територіальні федеральні органи, які підпорядковані лише по вертикалі своїм, відомчим центрам та утримуються за рахунок федерального бюджету.
Іншими словами, у системі загальнофедерального відомства всі органи є федеральними.
Залежно від правової основи освіти можна розрізняти органи виконавчої влади, що створюються на основі конституцій, поточного законодавства, підзаконних актів. Основними критеріями їх утворення виступають державний устрій, галузі діяльності та загальні управлінські функції.
Органи загальної компетенції: президентури, уряду, адміністрації несуть відповідальність за стан справ у відповідній державі, області, краї, місті федерального значення, окрузі, адміністративно-територіальної одиниці, вони керують багатьма видами галузевої та функціональної компетенції, роботу яких вони об'єднують.
Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве або міжгалузеве (функціональне) управління, або одночасно і те, й інше. Так, Міністерство охорони здоров'я РФ керує підвідомчими установами та органами охорони здоров'я та здійснює міжгалузеве управління медичними службами Міністерства внутрішніх справ; Міністерства оборони.
Таким чином, розрізняються органи загальної та спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції.
По порядку вирішення питань органи виконавчої влади поділяються на єдиноначальні та колегіальні. Переважає перший вид органів, а колегіальних в даний час трохи (уряду, наприклад). У процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади розширювалося.
У своїй сукупності федеральні органи виконавчої влади забезпечують виконання конституційної компетенції Уряду РФ. Але для цього кожен орган наділений конкретними повноваженнями. Вони закріплені у федеральних законах, а також укази Президента РФ і постанови Уряду РФ, якими зазвичай затверджуються положення про те чи іншому міністерстві, державному комітеті, федеральній службі та федеральному нагляді. Розглянемо правове становище провідних міністерств і комітетів.
В області фінансів, економіки та управління федеральної власністю діють кілька міністерств, державних комітетів, федеральних служб і спостережень. Провідну роль відіграють наступні.
- Міністерство фінансів РФ діє на підставі Положення про Міністерство фінансів РФ, затвердженого постановою Уряду РФ від 6 березня 1998 р., який закріплює його статус як органу, який забезпечує проведення єдиної фінансової, бюджетної, податкової та валютної політики і координує діяльність у цій сфері інших федеральних органів виконавчої влади.
Міністерство фінансів РФ, міністерства фінансів республік, фінансові управління та інші органи управління фінансами в краях, областях, містах федерального значення, автономної області, автономних округах та органи федерального казначейства входять в єдину систему органів державного управління фінансами в Російській Федерації.
Основними завданнями Міністерства фінансів РФ є вдосконалення бюджетної системи, розробка і реалізація єдиної фінансової, бюджетної, податкової та валютної політики, розробка проекту федерального бюджету, розробка програм державних запозичень, участь у формуванні та використанні державних ресурсів дорогоцінних металів і каміння та ін
У відповідності зі своїми завданнями Міністерство здійснює широку діяльність як у сфері фінансів, так і економіки.
Своєю багатогранною діяльністю Міністерство фінансів робить найсильніший регулюючий вплив на весь хід економічного життя країни, часто потрапляючи в центр політичних подій.
- Міністерство економіки РФ діє на підставі Положення про Міністерство економіки РФ, затвердженого постановою Уряду РФ від 26 серпня 1995 р. (з доповненнями від 27 березня 1997 р.), яке закріплює його статус як органу, що здійснює проведення єдиної державної соціально-економічної політики.
Головним завданням цього Міністерства є визначення шляхів і розробка методів ефективного розвитку економіки, забезпечують соціально-економічний прогрес Російської Федерації.
У числі функцій Міністерства розробка зведеного фінансового балансу держави, підготовка річних і щоквартальних доповідей про стан російської економіки, виявлення диспропорцій в її розвитку і визначення шляхи їх усунення, а також контроль за виконанням прийнятих Президентом і Урядом рішень щодо розвитку економіки і проведення економічної реформи.
- Міністерство транспорту РФ. Відповідно до Положення, затвердженого Урядом РФ від 26 квітня 1997 р., це Міністерство забезпечує проведення державної політики та управління в транспортному комплексі, а саме повітряним, морським, річковим, автомобільним, міським електричним транспортом та дорожнім господарством (залізничний транспорт управляється Міністерством шляхів сполучення РФ).
Основні завдання Міністерство транспорту:
- Розробляє проекти законодавчих та інших нормативних правових актів, що визначають порядок функціонування транспортного комплексу;
- Здійснює організаційно-методичне керівництво законо-проектною діяльністю в транспортному комплексі;
- Контролює в межах своєї компетенції виконання законодавчих та інших нормативних правових актів, аналізує практику їх застосування в транспортному комплексі;
- Виконує інші функції.
- Міністерство державного майна забезпечує проведення державної політики в галузі приватизації державних і муніципальних підприємств, здійснює повноваження з управління та розпорядження об'єктами федеральної власності і міжгалузеву координацію у процесі приватизації та управління федеральної власністю.
Міністерство розробляє державну програму приватизації державних і муніципальних підприємств у Російської Федерації, організовує і контролює її реалізацію, забезпечує захист майнових прав та інтересів держави на території Російської Федерації і за кордоном; організовує і бере в межах свій компетенції рішення про приватизацію що перебувають у федеральній власності державних підприємств ; виконує дргіе функції.
Крім зазначених федеральних органів виконавчої влади, у сфері фінансів і економіки, а також будівництва, транспорту і зв'язку діють і інші органи федеральної виконавчої влади (це найбільша група міністерств і відомств).
Серед них - Міністерства РФ:
- З атомної енергії, торгівлі, з антимонопольної політики і підтримки підприємництва, науки і технологій, з податків і зборів, регіональної політики, природних ресурсів, шляхів сполучення, сільського господарства і продовольства, палива і енергетики.
Державні комітети РФ: земельний, з рибальства, стандартизації та метрології, з будівельної, архітектурної та житлової політики, за державними резервів, по зв'язку і інформатизації, за статистикою, митний.
Федеральні комісії: з ринку цінних паперів, енергетична.
Федеральні служби: авіаційна, лісового господарства, податкової поліції, дорожня, з валютного та експортного контролю, з геодезії та картографії, з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища, у справах про неспроможність і фінансовому оздоровленню.
Російські агентства: по патентах і товарних знаках, космічне, урядового зв'язку та інформації при Президентові РФ.
Федеральні нагляди Росії: гірський і промисловий, з ядерної та радіаційної безпеки.
У галузі оборони, безпеки та правоохоронної діяльності. Виняткова важливість державного управління в цих областях диктує необхідність створення міцної законодавчої бази для діяльності відповідних федеральних органів виконавчої влади.
Міністерство оборони РФ. Федеральний закон "Про оборону" від 31 травня 1996 р. розподілялися обов'язки в цій області між усіма органами державної влади (Президентом РФ, Федеральним Зборами, Урядом РФ, органами суб'єктів РФ, а також органами місцевого самоврядування). Навіть у воєнний час керівництво та управління Збройними Силами повинно здійснюватися відповідно до цього закону.
Поряд зі Збройними Силами в країні існують внутрішні війська МВС, прикордонні війська, війська Федерального агентства урядового зв'язку та інформації, залізничні війська, війська цивільної оборони.
У системі МЗС важливу роль займають консульські установи, Положення про які затверджено Указом Президента РФ від 5 листопада 1998
У галузі зовнішніх зносин поряд з Міністерством закордонних справ діє також Міністерство у справах Співдружності Незалежних Держав (відтворено після короткого перерви у вересні 1998 р.).
Державним органом зовнішніх зносин Російської Федерації, що здійснює представництво Російської Федерації в державі перебування, є Посольство Російської Федерації. Посольство засновується за рішенням Уряду РФ у зв'язку із встановленням на підставі указу Президента РФ дипломатичних відносин з відповідною іноземною державою на рівні посольств. Посольство входить до системи Міністерства закордонних справ РФ.
Посольства РФ виконують широке коло завдань, закріплених у Положенні про Посольство Російської Федерації, затвердженому Указом Президента РФ від 28 жовтня 1996
У соціально-політичної та соціально-культурній галузях. У цих областях діє кілька федеральних органів виконавчої влади. Серед них:
Міністерства РФ: науки і технологій, регіональної політики, національної політики, охорони здоров'я, культури, загальної та професійної освіти, праці та соціального розвитку.
Державні комітети РФ: по кінематографії, з охорони навколишнього середовища, з питань преси, з фізичної культури і туризму, у справах молоді.
Федеральні служби Росії: архівна, міграційна, по телебаченню і радіомовленню.
Міністерство праці і соціального розвитку РФ утворено в серпні 1996 р. на базі колишніх міністерств праці та соціального захисту населення, а також - Федеральної служби зайнятості. Воно діє на основі Положення, затвердженого Постановами Уряду РФ від 23 квітня 1997 р. і від 24 березня 1998 р. Це Міністерство здійснює керівництво роботою щодо забезпечення єдиної державної політики в галузі праці та соціального розвитку і координує відповідну діяльність в Російській Федерації.
До завдань цього Міністерства, зокрема, входить:
- Розробка і здійснення заходів щодо вдосконалення організації оплати праці, диференціації заробітної плати по галузях виробничої та невиробничої сфери та категоріям працівників, здійснення тарифікації та забезпечення єдиної методології нормування праці;
- Здійснення заходів щодо вдосконалення пенсійного забезпечення, соціального страхування, забезпечення поліпшення умов і охорони праці.
Наведені дані дозволяють скласти лише самі загальні уявлення про завдання і функції провідних міністерств та відомств, які своєю діяльністю безпосередньо зачіпають конституційні права громадян. Більш докладно це питання вивчається в курсі адміністративного права.
2. 3. 6. Види і компетенції органів виконавчої влади суб'єктів РФ
Проблема компетенції виконавчої влади у юридичній і політологічній літературі не осмислена в повній мірі науково і об'єктивно. Пояснюється це, мабуть, тим, що багато вчених-юристи, як, втім, і практики-адміністратори, спрощують проблему і вважають, що сама назва даної гілки влади прямо пов'язано з її функціями: дана влада виконує закони. Стало загальноприйнятим, що законодавча гілка державної влади є влада, яка спрямовує і контролює, виконавча є влада виконуюча і підзаконна. Однак ще в другій половині XVIII ст. знаменитий швейцарський державознавець І.К. Блюнчлі знаходив невдалим назва цієї гілки влади і, вказуючи на предметний характер і різноманіття її діяльності, вважав, що істота виконавчої влади далеко не вичерпується надто загальним поняттям "виконання" [137].
Автор роботи у зв'язку з цим підкреслює, без правильного теоретичного вирішення питання про функції виконавчої влади її органам та посадовим особам важко складати чіткі, продумані і довготривалі програми, намічати пріоритетні напрямки своєї діяльності.
Здійснюючи практичну діяльність по організації соціального життя суспільства - встановлення громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, керівництва галузями соціальної дійсності та захисту прав і свобод громадян, - виконавча влада для ефективної реалізації основних функцій потребує наявності повноважень, які давали б їй можливість власними діями здійснювати правове регулювання, правозастосовчу і юрисдикційну діяльність, тобто можливість видавати правові норми, застосовувати їх, карати осіб, які порушують громадський порядок і дисципліну в апараті державного управління, що посягають на права і свободи інших громадян.
Держава надає органам виконавчої влади повноваження на: видання нормативних актів з певного кола питань, індивідуальних актів для вирішення конкретних справ, винесення юрисдикційних рішень в адміністративних і дисциплінарних справах. Тому держава наділяє виконавчу владу повноваженнями.
У залежності від того, з якого бюджету фінансуються органи виконавчої влади (а це збігається з їх підпорядкованістю), можна розрізняти федеральні, суб'єктів Федерації і місцеві органи виконавчої влади.
Серед федеральних є органи загальної (уряд) і спеціальної компетенції. Останні діляться на дві групи: центральні (міністерства, державні комітети, агентства, служби, нагляди) і територіальні. Центральні органи володіють повноваженнями на всій території РФ, а територіальні федеральні органи - тільки на частині її території (наприклад, облвійськкомат).
У суб'єктів Федерації теж є органи загальної компетенції (уряд, адміністрація, губернатор) і спеціальної (головні управління, управління, міністерства та ін.)
Органи спеціальної компетенції суб'єктів Федерації підкоряються тільки уряду (губернатору, голові адміністрації) або перебувають у подвійному підпорядкуванні, тобто підпорядковуються ще й відповідним центральним федеральним органам. Наприклад, УВС (МВС) суб'єкта Федерації підпорядковане та органу загальної компетенції суб'єкта Федерації, і центральному федеральному органу спеціальної компетенції - МВС РФ.
У подвійному підпорядкуванні знаходяться також міністерства (управління, відділи) суб'єкта Федерації: фінансів, охорони здоров'я, освіти, культури, соціального захисту населення та ін
Суб'єкти Федерації має право створювати місцеві (територіальні) органи виконавчої влади. Так, у ст. 1 Закону Республіки Татарстан "Про місцеві органах державної влади та управління" встановлено: "Виконавчо-розпорядчими органами в районах, містах республіканського підпорядкування і районах у містах є адміністрації відповідних адміністративно-територіальних одиниць". У ст. 57 Статуту Свердловської області сказано: "Територіальні виконавчі органи державної влади здійснюють функції державного управління в населених пунктах і на територіях адміністративно-територіальних одиниць. Діяльність цих органів направляється, координується і контролюється призначаються Губернатором області державними службовцями ".
Названими вище критеріями не вичерпуються можливості класифікації органів виконавчої влади. Серед них можна розрізняти низові, які безпосередньо працюють з громадянами та іншими невластного суб'єктами, і керівні.
Органи можуть бути постійними і тимчасовими, традиційними і нетрадиційними (оригінальними), складними за структурою і простими, очолюваними фахівцями (молодими, жінками, особами корінної національності) і очолюваними не фахівцями (особами солідного віку, не корінний національності, чоловіками) і т. д .
У систему органів виконавчої влади республік у складі Російської Федерації входять їх уряду, міністерства, державні комітети та інші відомства. У ряді республік цю систему очолює Президент (голова) республіки (наприклад, в Інгушетії), в інших - уряд або його голова (наприклад, в Карелії).
Поряд з одноосібним главою держави в практиці державного будівництва республік у складі Російської Федерації зустрічається і колегіальний глава держави. Їм є Державна рада Дагестану, який очолює в республіці виконавчу владу. До його складу входять його голова, голова уряду республіки та інші особи, обрані Конституційними Зборами Республіки Дагестан.
Важливу роль у системі виконавчої влади республік у складі Російської Федерації грають уряди цих республік, які є виконавчими і розпорядчими органами державної влади.
Законодавство республік у складі Російської Федерації передбачає різний порядок формування урядів цих республік. Так, відповідно до Конституції Республіки Башкортостан (ст. 101) кабінет Міністрів республіки формується Президентом республіки. Прем'єр-міністр республіки призначається Президентом республіки за згодою Державних Зборів (парламенту) республіки. Заступники прем'єр-міністра, міністри, голови державних комітетів і керівники відомств республіки призначаються і звільняються з посади Президентом республіки за поданням прем'єр-міністра республіки. За поданням прем'єр-міністра республіки Президент може включати до складу уряду республіки керівників інших органів і організацій республіки.
Згідно з Конституцією Республіки Карелія (ст.ст. 66, 68) Голова "уряду республіки обирається населенням республіки на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 4 роки. Він подає на затвердження Законодавчих Зборів (парламенту) республіки структуру виконавчої влади республіки, призначає керівників республіканських органів державного управління (міністрів, голів комітетів, керівників відомств та інших посадових осіб), за винятком міністра фінансів, міністра безпеки, міністра внутрішніх справ.
Ці міністри призначаються Головою уряду за згодою більшості обраних депутатів Палати Республіки Законодавчих Зборів Карелії.
У межах своїх повноважень Уряд республіки здійснює управління економічними процесами, створює умови для вільного підприємництва на основі раціонального поєднання всіх форм власності для формування і реалізації регулюючих механізмів ринкової економіки; вживає заходів щодо зміцнення грошової і кредитної системи, проведення єдиної політики цін, забезпечення гарантій законодавчо встановленого мінімального рівня оплати праці та соціального забезпечення.
Уряд організує розробку і виконання державного бюджету республіка, а також прогнозів економічного і соціального розвитку республіки і найважливіших республіканських програм; визначає обсяг і порядок поставок продукції (товарів) для державних потреб; здійснює заходи щодо розвитку науки, техніки і технології, раціонального використання, охорони та відтворення природних ресурсів.
Міністерства, державні комітети та інші органи державного управління республік керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи Уряду і, як правило, Президентові республіки. Міністерства, державні комітети та інші органи державного управління республік несуть відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер і галузей управління.
Згідно з Положенням про главу адміністрації області, автономного округу Російської Федерації, затвердженого Указом Президента Російської Федерації від 3 жовтня 1994р. [138], глава адміністрації є вищою посадовою особою краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу і керує органами виконавчої влади краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу Російської Федерації.
Голова адміністрації підписує і оприлюднює закони, прийняті представницьким (законодавчим) органом краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу Російської Федерації.
Глава адміністрації має такими основними повноваженнями. Він представляє інтереси краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу в Уряді Російської Федерації, федеральних органах виконавчої влади, у відносинах з іншими суб'єктами Російської Федерації, а також відповідно до законодавства Російської Федерації може вступати у відносини з відповідними органами та посадовими особами іноземних держав і підписувати необхідні документи.
Адміністрація здійснює інші виконавчо-розпорядчі функції та повноваження, покладені на неї Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, указами Президента України, рішеннями Уряду Російської Федерації і правовими (законодавчими) актами представницьких (законодавчих) органів краю, області, міста федерального значення, автономної області , автономного округу.
Глава 3. ІНШІ ОРГАНИ, утворюють механізм
СУЧАСНОГО РОСІЙСЬКОГО ДЕРЖАВИ
3. 1. Органи судової влади
3. 1. 1. Поняття і структура судової системи
в Російській Федерації
Нашу судову систему встановлюють Конституція і Федеральний конституційний закон "Про судову систему Російської Федерації" [139] Прийняття, зміна та скасування ФКЗ вимагають кваліфікованого парламентської більшості: не менше трьох чвертей голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і не менше двох третин голосів від загального числа депутатів Державної Думи (частина 2 ст. 108 Конституції).
Проект ФКЗ був підготовлений в Державно-правовому управлінні Президента РФ і внесений у Державну Думу. Після схвалення Думою в жовтні 1995 р. проект був знехтуваний Радою Федерації. У грудні 1996 р. після доопрацювання в погоджувальній комісії і повторного схвалення Державною Думою проект знову вступив до Ради Федерації. Але і на цей раз каменем спотикання для Ради Федерації стало віднесення до федеральної судової системи районних судів (раніше називалися "народними").
Судді районних судів повинні призначатися Президентом РФ. Головним аргументом на користь такого порядку є прагнення забезпечити незалежність суддів від свавілля регіональних і місцевих властей, а головним аргументом проти - порушення принципу федералізму, спроби створення "унітарної судової влади". З різкою критикою ФКЗ виступили представники Карелії, Калмикії і Башкортостану. Президент Татарстану прямо заявив, що Казань ніколи не дозволить Москві призначати районних суддів в його республіці [140].
Лише після напружених суперечок, компромісів і складної процедури узгодження Рада Федерації все ж таки прийняв ФКЗ, і 31 грудня 1996 р. його
підписав Президент РФ [141].
Судова влада є самостійною гілкою державної влади. У радянський період, особливо на ранньому етапі його, ця ідея, як відомо, відкидалася. На думку кандидата юридичних наук Фоков А. П., провідного наукового співробітника Російської правової Академії при Міністерстві юстиції РФ, основне місце займала репресивна функція суду, суд фактично був ланкою державного апарату, пристосованого насамперед до придушення; про правозахисної функції суду практично нічого не говорилося . Тільки з проголошенням ідеї правової держави, з визнанням у Конституції РФ судової влади як самостійної і незалежної гілки державної влади стала створюватися певна теоретична база, що знаходиться відображення в законодавстві [142].
Автор цього дослідження підтримує цю точку зору і вважає, що цим визначається необхідність виділення контрольної функції суду, потреба по-новому сформувати і закріпити в законах повноваження суду взагалі і в сфері контрольної діяльності зокрема. Для цього необхідно точно знати основи, фундамент, на якому базується ідея судового контролю, осмислити її генезис як соціального інституту.
Теорія поділу влади, необхідність виділення судової влади в самостійну і незалежну від законодавчої та виконавчої влади, виникла вже в античних державах. Вивчаючи судження мислителів того часу, дослідники Дзвонів Н. А. і Масликов Л. С. виділяли кілька обов'язкових ознак цієї теорії, згідно з якою існують відносно самостійні елементи держави, які виконують всередині нього певні функції; зміст їх діяльності обумовлюється соціальним розшаруванням суспільства. Ці елементи тісно взаємодіють між собою, як допомагаючи один одному, так і перешкоджаючи у разі надмірного посилення одного з них, усі вони здійснюють свою діяльність на основі закону [143].
У літературі висловлюється думка, що ідея про поділ влади в основі своїй розроблені в працях Аристотеля, Платона, Полібія, Епікура та інших втілені в судовій практиці Античного світу, присутні в англійській Великої хартії Вольностей 1215 р. [144].
Цікаву позицію зайняв П. М. Баренбойм, що розвиває ідею про божественну природу судової влади і обгрунтовує думку про те, що доктрина про поділ влади налічує три тисячі років: від Старого Завіту до наших днів. На підтвердження своїх поглядів він наводить низку аргументів, в тому числі взятих з Біблії, різних наукових трактатів, в яких викладено відповідні положення і висновки [145].
На думку автора роботи, навряд чи варто заперечувати цю точку зору. Безпосередньо пов'язана з проблемами захисту прав особистості, ідея судового контролю, безумовно, має духовні аспекти і сягає своїм корінням в античне минуле.
Разом з тим розвиток ідеї судового контролю безпосередньо пов'язано з розробленою мислителями кінця XVII - початку XVIII ст. ідеї поділу влади. У плані даного дослідження становить інтерес робота Монтеск'є "Про дух законів" і її основний висновок: "У кожній державі є три роди влади: влада законодавча, влада виконавча і яка відає питаннями цивільного права". Ця влада карає за злочини та вирішує спори при зіткненні приватних осіб, її можна назвати судовою владою [146]. Виділення її в самостійну гілку державної влади становить собою істотний внесок Ш.Л. Монтеск'є у розвиток теорії розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, завдяки якому доктрина знайшла стрункість і завершеність.
Він визначив судову владу як здатність і можливість робити визначальний вплив на діяльність, поведінка людей за допомогою яких - то засобів впливу, наприклад, авторитету, вольового впливу, правових велінь, примуси.
У розумінні автора дослідження - під судовою владою можна розуміти реалізовані займають особливе положення в державному апараті органами (судами) властиві їм спроможності і можливості впливу на поведінку людей, на соціальні процеси та явища, з чого випливає, що поняттю судової влади властиво принаймні два компоненти: по - перше, дана влада може реалізуватися тільки спеціально створюваними державними установами - судами; по - друге, у цих органів повинні бути свої, властиві тільки їм спроможності і можливості впливу. Ці ознаки взаємозалежні і взаємозалежні.
У РФ діють Федеральні суди, конституційні суди і мирові судді суб'єктів РФ, що складають судову систему РФ.
До федеральним судам відносяться: Конституційний суд РФ; Верховний Суд РФ, Верховні суди республік, крайові і обласні суду, суду міст федерального значення, суди автономної області і автономних округів, районні суди, військові та спеціалізовані суди, що складають систему федеральних арбітражних судів [147] .
До судам суб'єктів РФ ставляться: конституційні суди суб'єктів РФ, світові судді, які є судами загальної юрисдикції суб'єктів Російської Федерації.
Автор цього дослідження вважає, що угруповання сукупності судів у три підсистеми (блоку) є найбільш прийнятним варіантом.
В одну з них входить Конституційний Суд, в іншу - Верховний Суд РФ і ті суди загальної юрисдикції, щодо яких він здійснює судовий нагляд, а в третю - Вищий Арбітражний Суд і піднаглядні йому суди.
Найбільшого кількість суден входить до другого блоку. У ст. 125 Конституції РФ вони іменуються судами загальної юрисдикції. До відання цих судів належить розгляд справ, дозволених у судовому порядку. Часто їх називають загальними або цивільними судами [148].
Особливу гілку у другому блоці судів утворюють військові суди. Їх не відносять до числа загальних (цивільних) судів, оскільки їм підвідомчі тільки такі справи, які, так чи інакше, зачіпають інтереси військовослужбовців і Збройних Сил. Це спеціалізовані суди, що складаються з військових судів гарнізонів, з'єднань, флотилій, округів, флотів, видів Збройних Сил, груп військ, а також військової колегії - одного із структурних підрозділів Верховного Суду РФ. У третій блок судів включаються Вищі Арбітражні Суди республік, крайові, обласні, міські арбітражні суди, арбітражні суди автономної області і автономних округів, інші арбітражні суди. Очолює цей блок Вищий Арбітражний Суд РФ.
Конституційний суд РФ займає відособлене положення в російській судовій системі. За сказаного в ст. 125 Конституції РФ видно, що у цього суду свої специфічні завдання і що він не здійснює нагляду ні за якими судовими органами. Він також не бачить ні в якій мірі і за конституційними судами республік. У нинішньому вигляді російська судова система існує з початку 1992 р. (див. Програми. 9 [149]).
Ланкою судової системи вважаються суди, наділені однорідними повноваженнями.
За цією ознакою загальні суди поділяються на суди трьох ланок (рівнів): основна ланка - районні (міські) народні суди; - середнє
ланка - Верховні суди республік, крайові, обласні, міські у Москві та Санкт-Петербурзі суди, суди автономної області і автономних округів; - вища ланка - Верховний Суд РФ.
Подібним чином поділяються військові суди: - основна ланка - суди армії, з'єднань, флотилій і гарнізонів; - середня ланка - суди військових округів, флотів, видів Збройних Сил і груп військ; - вища ланка - Військова колегія Верховного Суду РФ.
На відміну від загальних військових судів арбітражні суди мають не триланкової, а двухзвеньевую структуру:
- Основна ланка - Вищі Арбітражні Суди республік, крайові, обласні, міські арбітражні суди, арбітражні суди автономної області і автономних округів, інші арбітражні суди;
- Вища ланка - Вищий Арбітражний Суд РФ.
Судовою інстанцією вважається суд (або його структурний підрозділ), що виконує ту чи іншу судову функцію, пов'язану з дозволом судових справ (прийняття рішення по суті справи, перевірка обгрунтованості і обгрунтованості цих рішень).
Судом першої інстанції називають суд, який уповноважений приймати рішення по суті тих питань, які є основними для даної справи. По кримінальних справах це питання про винність або невинність підсудного у вчиненні злочину і про застосування або незастосування кримінального покарання конкретної його заходи. За цивільних справах суть справи зазвичай становить питання про доведеність чи недоведеність пред'явленого позову та про тих юридичних наслідки, які повинні настати.
В якості суду першої інстанції може виступати будь-який суд, у тому числі вищі суди. Зміст компетенції всіх судів більш-менш чітко визначено в чинному законодавстві.
Суд другої (касаційної) інстанції покликаний перевіряти законність і
обгрунтованість вироків та інших судових рішень, котрі вступили в законну силу.
Широке визнання отримав термін "наглядова інстанція". Їм позначаються підрозділи судів, наділені правом дотримуватися законності й обгрунтованість рішень, що вступили в законну силу.
Вищою інстанцією або вищестоящим судом зазвичай називають суди, що займають більш високу ступінь по відношенню до даного суду. Користуються також вельми співзвучним терміном - "вища судова інстанція". Цей термін є синонімом найменування Верховного Суду Російської Федерації або Вищого Арбітражного Суду.
Верховні суди республік, крайові, обласні суди, міські суди в Москві і Санкт - Петербурзі, суди автономної області і автономних округів займають у системі загальних судів становище судів середньої ланки.
Верховний Суд республіки, крайової (обласної) суд, суд міста федерального значення, суд автономної області, суд автономного округу в межах своєї компетенції розглядають справи в якості суду першої і другої інстанції, у порядку нагляду і за нововиявленими обставинами. Ці суди є безпосередньо вищестоящими судовими інстанціями стосовно районним судам, що діють на території відповідного суб'єкта РФ.
Як вважає Алексенцев А. Л., що йде судова реформа позитивно позначилася на організації та основи діяльності загальних судів середньої ланки судової системи. Відбулося істотне розширення кола нових категорій різного роду справ, підвідомчих цим судам. Вони стали розглядати, наприклад, справи про законність страйків, про призупинення діяльності або ліквідації міжрегіональних та місцевих громадських об'єднань, про відповідність закону актів, прийнятих в суб'єктах Федерації, про допустимість або неприпустимість виробництва оперативно - розшукових та слідчих дій, які можуть обмежити деякі конституційні права і свободи громадян [150].
Відбулися в останні роки зміни і у вирішенні ряду організаційних питань, пов'язаних із судами даного рівня. Вони віднесені до судів федеральним.
Військові суди входять у судову систему Російської Федерації, є федеральними судами і здійснюють правосуддя у Збройних Силах Російської Федерації, інших військах, а також в органах і формуваннях, у яких чинним законодавством передбачена військова служба. Вони діють на основі Закону РРФСР про судоустрій 1981 р., Федерального закону 1994 Судді військових судів призначаються на посаду Президентом РФ за поданням Голови Верховного Суду РФ, заснованого на укладанні кваліфікаційних колегій суддів-цих судів.
Основною ланкою цієї системи є суди армій, флотилій, з'єднань і гарнізонів, середнім - суди видів Збройних Сил, груп військ, округів і флотів, а найвищими - Верховний Суд РФ (його Військова колегія). Головне завдання цих судів - здійснення правосуддя у цивільних і кримінальних справах.
Із загальної маси кримінальних справ ім підсудні, як правило, справи про злочини, вчинені військовослужбовцями Збройних Сил РФ, інших військ і військових формувань, створених відповідно до законодавства РФ, громадянами, що проходять військові збори, а також усі справи про шпигунство, їм підсудні всі цивільні справи в місцевостях, де в силу виняткових обставин, не діють загальні суди, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної злочинами, і цивільні справи, пов'язані з оскарженням військовослужбовцями рішень і дій органів військового управління.
Систему федеральних судів загальної юрисдикції складають: Верховний суд РФ, Верховні суди республік, крайові і обласні суди, суди міст федерального значення, суди автономної області і автономних округів, районні суди, військові та спеціалізовані суди.
До федеральним судам відносяться Конституційний Суд РФ і Вищий арбітражний суд РФ. Вищий арбітражний суд РФ, арбітражні суди округів і арбітражні суди суб'єктів РФ становлять систему федеральних арбітражних судів.
До судам суб'єктів РФ відносяться конституційні (статутні) суди й світові судді, які є суддями загальної юрисдикції.
Конституційні (статутні) суди суб'єктів Федерації включені до складу єдиної судової системи Росії (ч. 2 ст. 4 ФКЗ). Тим часом вони фінансуються за рахунок суб'єктів РФ, над ними немає контрольної судової інстанції. Згідно з ч. 4 ст. 27 ФКЗ, "Рішення конституційного (статутного) суду суб'єкта Російської Федерації, прийняте в межах його повноважень, не може бути переглянуте іншим судом" [151].
3. 1. 2. Конституційний Суд РФ
"Конституційний суд Російської Федерації - судовий орган конституційного контролю, самостійно і незалежно здійснює судову владу за допомогою конституційного судочинства", - говорить ст.1 Закону про Конституційний суд РФ. У ньому чітко визначено характер, сутність і місце Конституційного суду в системі органів державної влади. Отже, Конституційний суд - перш за все - складова частина судової влади Росії, призначена для того, щоб утримувати всі гілки влади в рамках права.
Конституційні суди у світі налічують більш ніж 70-річну історію. У Росії ж такий орган був заснований всього 9 років тому. За цей короткий період вже неодноразово змінювалися конституційні та законодавчі основи його організації та діяльності. Принципово по-новому визначилися статус, повноваження, порядок утворення та діяльності Конституційного Суду Конституція РФ 1993 р. і Федеральний Закон про Конституційний Суд РФ від 21 липня 1994 р. [152].
За твердженням Колоколова Н. А., це пояснюється як об'єктивними причинами - стрімкими змінами в суспільному розвитку, так і чинниками іншого порядку - політичною боротьбою в суспільстві взагалі, в інститутах влади зокрема; слабкою розробленістю в російській науці доктрини конституційного правосуддя, на яку міг б спертися законодавець; молодістю самого інституту судового конституційного контролю, в міру набуття досвіду яким виникає потреба в удосконаленні правових основ його функціонування [153].
Виникає питання: чи достатньо накопичено практики застосування нового Закону для обгрунтування тих чи інших його змін та доповнень?
Автору дослідження представляється однаково шкідливим як затримка з внесенням необхідних законодавчих новел, так і квапливість у змінах законодавства.
Проте Конституційний Суд не тільки особливий судовий орган. Верховодів О. А. зазначає, що Конституційний Суд, враховуючи покладені на нього функції і повноваження щодо забезпечення верховенства і прямої дії Конституції, балансу влади, виступає одночасно і як вищий конституційний орган одного рівня з федеральними ланками президентської, законодавчої та виконавчої влади [154] . Він підкреслює, що особливе становище Конституційного Суду в механізмі державної влади зумовило той факт, що з усіх вищих судових органів лише його компетенція поряд з компетенцією Президента, палат Федеральних Зборів, Уряду Російської Федерації досить розгорнуто визначена в самій Конституції [155].
Конституція встановлює склад Конституційного Суду (ч. 1 ст. 125), порядок призначення на посаду його суддів (п. "е" ст. 83; п. "ж" ч. 1 ст. 102; ч. 1 ст. 128), перелік органів та осіб, що володіють правом звернення до Конституційного Суду (ст. 125).
Регламентація статусу Конституційного Суду, застосовуваної ним процедури саме федеральним конституційним законом підкреслює важливість цього органу в механізмі державної влади і в той же час забезпечує більш стабільну правову основу його діяльності, оскільки такі закони приймаються і змінюються в особливому порядку.
Як зазначає Четверніна В. А., ідея прийняття окремого закону про конституційне судочинство, "конституційного процесуального кодексу" поряд зі статутним законом про Конституційний Суд не отримала
підтримки в ході розробки законопроекту: процесуальні аспекти діяльності Конституційного Суду нерозривно пов'язані з його статусними та організаційно-структурними особливостями; Конституційний Суд, на відміну від судів загальної юрисдикції та арбітражних судів - єдиний
На погляд Четверніна В. А., невиправдана і множинність актів, що регулюють відносини в одній і тій же сфері [156]. Цим і обумовлено встановлення в єдиному законі і статутних, і процесуальних, і основних організаційних норм, що стосуються Конституційного Суду.
Повноваження, порядок утворення та діяльності Конституційного суду Російської Федерації визначаються Конституцією Російської Федерації 1993 р. (ст.125) і Федеральним конституційним законом про Конституційний суд Російської Федерації від 21 липня 1994
З метою захисту основ конституційного ладу в Російській Федерації Конституційний суд РФ має наступні повноваження:
1. Вирішувати справи про відповідність Конституції Російської Федерації:
- Федеральних законів, нормативних актів Президента Росії, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ;
- Конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб'єктів Російської Федерації;
- Договорів між органами державної влади Росії та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також взаємних договорів між останніми;
- Ще не вступили в силу міжнародних договорів України;
2. Вирішувати спори про компетенцію:
- Між федеральними органами державної влади;
- Між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ;
- Між вищими державними органами суб'єктів Російської Федерації;
- Виконувати інші функції, що не суперечать закону.
Конституційний суд Росії вирішує питання виключно конституційного права. Однак серед вітчизняних правознавців викликає багато суперечок питання про доцільність наділення Конституційного суду Російської федерації правом тлумачення не лише Конституції, а й законів, а також інших нормативних актів, у тому числі за власною ініціативою. Наприклад, Лазарєв В. В. вважає, що Конституційний суд, перш за все, є зберігачем Конституції і повинен дотримуватися тільки її тексту, інші переконані, що Конституційний суд повинен мати повноваження активного правотворца, що виражаються у використанні при необхідності захисту прав і свобод громадян як законодавчих нормативних актів різного виду, так і прогресивних норм міжнародного права [157].
Федеральний закон про Конституційний суд з цього приводу висловлюється досить однозначно. Тим не менш, як показує практика, Конституційний суд РФ у своїй роботі спирається не тільки на Конституцію, але і на звичайні закони, а також на міжнародні пакти про права людини, виходячи при цьому, однак, з посилок самої Конституції. Верх у даному питанні на сьогоднішній день беруть прихильники тієї позиції, які стверджують, що, діючи на основі поділу влади, Конституційний суд не повинен підміняти собою інші державні органи, перетворюючись на "суперінстанцію", [158] але своїми рішеннями він повинен як би окреслювати кордону "конституційного поля".
Автор даної роботи висловлює думку, що незважаючи на розбіжності в лоні вітчизняних правознавців, Федеральний закон про Конституційний суд Російської Федерації 1994 р. і Конституція РФ мають достатньо прогресивний характер і відкривають дорогу для подальшого вдосконалення російської конституційної системи на демократичних принципах. Так, вперше в історії конституційного законодавства Росії за Конституцією 1993 р. в компетенцію Конституційного суду РФ введено право розгляду конституційності законів по запитах судів (п.4 ст.125 Конституції РФ), а також право тлумачення тексту Конституції - функція, без якої фактично неможливий ефективний конституційний контроль.
Із запитом про тлумаченні Конституції, згідно з текстом Закону, до Суду можуть звертатися виключно: Президент РФ, Рада Федерації, Державна Дума, Уряд РФ, органи законодавчої влади суб'єктів федерації.
Важливе практичне значення має проблема співвідношення конституційної та законодавчої регламентації повноважень Конституційного Суду. На питання: чи є наявний перелік повноважень, закріплений в Конституції, вичерпним? Четверніна В. А. відповідає, що Конституція Росії 1993 р. (ст. 125), на відміну від попередньої (ст. 165-1), не зберегла після перерахування повноважень Конституційного Суду положення: "розглядає інші справи, якщо це передбачено законом і не суперечить його юридичною природою "[159]. Він звертає увагу на норму ч. 3 ст. 128 Конституції, що передбачає, зокрема, що повноваження, порядок утворення та діяльності Конституційного Суду встановлюються Федеральним конституційним законом, - отже, не тільки Конституцією. При цьому мається на увазі перш за все спеціальний Закон про Конституційний Суд, у ст. 2 якого під назвою "Законодавство про Конституційний Суд Російської Федерації", де закріплено, що повноваження, порядок утворення та діяльності Конституційного Суду визначаються Конституцією РФ і справжнім Федеральним конституційним законом [160].
Ебзеев Б. С. вважає, що законодавство про Конституційний Суд вичерпується тільки цими двома актами, але п. 7 ч. 1 ст. 3 зазначеного Закону передбачає можливість прийняття та інших актів про повноваження Конституційного Суду, і вони чітко пойменовані: Федеративний договір, федеральні конституційні закони, договори про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади її суб'єктів [161]. Чи немає суперечності між цими двома статтями?
На думку Бланкечагеля А., ст. 2 розглянутого Федерального конституційного закону це - єдиний акт, який на основі Конституції в комплексі регламентує повноваження, порядок утворення та діяльності Конституційного Суду, що і підтверджується самим змістом Закону [162].
Але така регламентація може бути здійснена двома способами: за допомогою встановлення конкретних норм (основний спосіб) та шляхом відсильних норм (в окремих випадках). Так вважає Гаджиєва Г. А. [163] Названий Закон при визначенні повноважень та порядку діяльності Конституційного Суду використовує обидва способи регулювання, підтвердженням чому є, зокрема, положення п. 7 ч. 1 ст. 3 Закону. Таким чином, конституційний перелік повноважень Конституційного Суду не є вичерпним, він може бути доповнений, конкретизований, але лише законодавчо обумовленими федеральними конституційними законами та договорами.
Розглядаючи в критичному аспекті деякі положення Закону про Конституційний Суд, В.А. Четверніна виходить з хибного твердження, що федеральні конституційні закони мають ту ж юридичну силу, що й положення гл. 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституції [164]. На цій підставі автор даного дослідження намагається дати висновок: оскільки формула "подальше знімає попереднє" є аксіома права, то всяке невідповідність положень федерального конституційного закону положенням "змінюваною" частини Конституції має тлумачитися на користь перших (тобто норм закону, які прийняті за питань, передбачених Конституцією).
Не зупиняючись на конкретних питаннях, поставлених В.А. Четверніна при критичній оцінці Закону про Конституційний Суд (вони не стосуються питання про повноваження цього органу), звернемо увагу на вихідну посилку автора. За твердженням Ебзеева Б. С., вона прямо суперечить ст. 15 Конституції, яка встановлює, що закони, тобто і федеральні конституційні, і звичайні федеральні, і закони суб'єктів Федерації, не повинні суперечити Конституції [165].
Тому федеральними конституційними законами неправомірно ні юридично, ні фактично змінювати положення гл. 3,4, 5, б, 7, 8 Конституції, в тому числі, що стосуються Конституційного Суду. Такі закони не можуть обмежити, змінити його встановлені Конституцією повноваження, основні процедурні правила.
Проаналізувавши основні правові принципи й основи діяльності Конституційного суду Російської Федерації, автор цього дослідження прийшов до висновку, що на сучасному етапі розвитку вітчизняного судочинства Конституційний суд володіє всіма необхідними повноваженнями та інструментами для виконання своєї першорядної задачі - захисту конституційних основ суспільного ладу і конституційних прав громадян Росії . Незважаючи на певні складності в організації судової практики, вважає автор даного дослідження, головна проблема ефективності роботи Конституційного суду в Росії полягає не в недоліках процедури конституційного судочинства чи конституційного законодавства, а в забезпеченні виконання рішень Суду, що часом відкрито ігноруються як суб'єктами федерації, так і гілками федеративної влади. Невиконання судових рішень - характерна риса всього російського правопорядку. Законність же в державі, в тому числі і конституційну, повинні забезпечувати не Суд, а виконавча влада, прокуратура, правоохоронні відомства. Конституційний суд - це фактично вища й остання інстанція, і він повинен вступати в дію лише тоді, коли не спрацьовує вся інша система влади чи правосуддя.
Таким чином, краща гарантія виконання рішень Конституційного суду - не примус, а такий стан суспільної свідомості та правової культури, при якому в жодного органу, посадової особи чи громадянина не виникає і частки бажання діяти всупереч цьому рішенню.
3. 1. 3. Верховний Суд Російської Федерації
Конституція РФ (ст. 126) встановлює, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом у цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справах, що підсудні судам загальної юрисдикції, здійснює в передбачених федеральним законом процесуальних формах судовий нагляд за їх діяльністю і дає роз'яснення з питань судової практики. З цієї норми стає ясним, що Верховний Суд РФ очолює систему судів загальної юрисдикції, яка була встановлена ​​Законом РРФСР про судоустрій 1981 р. (з доповненнями). Повноваження Верховного Суду РФ закріплені також до Кримінально-процесуальному та Цивільному процесуальному кодексах і в ряді законів.
Верховний Суд є найвищим судовим органом не для всіх федеральних судів, а тільки для судів загальної юрисдикції, в його ведення не входить конституційна та арбітражна юстиція. Але, на погляд Стецовський Ю. І., перелік справ, щодо яких Верховний Суд РФ є найвищим судовим органом, виглядає не дуже виразно: згадані загальновідомі категорії цивільних, кримінальних та адміністративних справ, але не розкрито зміст "інших справ", що має бути витлумачено як можливість у майбутньому розширити підсудність судів загальної юрисдикції [166].
У Конституції РФ сформульована й інша важлива функція Верховного Суду: здійснювати нагляд за діяльністю нижчестоящих судів. Це положення давно викликає суперечки серед фахівців, наприклад, Согрина В. В., Сільського К. С., які вбачають у нагляді приховане порушення незалежності судів [167]. Автор даної роботи висловлює свою думку, що для таких підозр немає достатніх підстав, оскільки Верховний Суд як вища судова інстанція наглядає за суднами не шляхом командування ними, а здійснює природний для будь-якого такого органу перегляд судових справ у касаційному порядку, а також у порядку нагляду та за нововиявленими обставинами.
Сумніву деяких наукових співробітників у галузі юриспруденції, приміром, Пашина С., Понеделкова А. В., часто піддається право Верховного Суду РФ давати роз'яснення з питань судової практики, в якому багато хто також бачать небезпеку для незалежності нижчестоящих судів [168]. Але, як вважає автор цієї роботи, і тут така небезпека не виглядає грунтовною. Роз'яснення тепер, на відміну від попередніх років, не характеризуються як керівні, але вони корисно служать однаковості правозастосовчої практики з конкретних питань, а тому вітаються самими судами. Ніде в законі такі роз'яснення не називаються обов'язковими, але ясно, що вони мають сенс тільки в тому випадку, якщо всі суди будуть їх дотримуватися.
Верховний Суд РФ може також виступати в якості суду першої інстанції по певній категорії справ. Наприклад, суддя, проти якого порушено кримінальну справу, має право просити, щоб воно було розглянуто Верховним Судом у першій інстанції; цим Судом розглядаються скарги на рішення кваліфікаційних колегій про відмову судді з посади, на ненормативні акти Президента РФ, Федеральних зборів, Уряду та ін . Верховний Суд має право законодавчої ініціативи, він наділений повноваженням розглядати скарги громадян, пов'язані з порушеннями виборчих прав (з виборів Президента РФ і депутатів Державної Думи Федеральних Зборів).

Кількісний склад Верховного Суду РФ був встановлений Постановою Президії Верховної Ради РРФСР від 16 березня 1992 р. (з поправкою). У штатну чисельність членів Суду входять 100 суддів, Голова, перший заступник і п'ять заступників Голови, Голова, заступник Голови і 6 суддів військової колегії Верховного Суду РФ. Заступники голови та інших суддів Верховного Суду РФ призначаються Радою Федерації Федеральних Зборів за поданням Президента РФ, заснованого на поданні Голови Верховного Суду РФ.

Настільки широкий кількісний склад Верховного Суду РФ пояснюється великим обсягом його роботи, що відображає відповідну широку діяльність судів загальної юрисдикції. У 1999 р. ними було розглянуто більше 2,5 млн. цивільних справ, 2 млн. адміністративних справ, засуджено понад 1 млн. чоловік. Особливо швидко зростає обсяг роботи судів у цивільних справах. Штат суддів судів загальної юрисдикції становить 15 тис. суддів (фактично працює лише 13 тисяч).
Голова та заступники Голови Верховного Суду організують роботу Верховного Суду і володіють самостійними процесуальними правами.
Голова Верховного Суду приносить у межах і порядку, встановлених законом, протести на рішення, вироки, ухвали і постанови по судових справах, а у випадках і порядку, встановлених законом, має право призупинити виконання рішень, вироків, ухвал і постанов по судових справах. Він організовує роботу з вивчення та узагальнення судової практики, аналізу судової статистики; вносить подання в державні органи, громадські організації і службовим особам про усунення порушень закону, причин і умов, що сприяли вчиненню правопорушень.
Голова Верховного Суду скликає Пленум та Президію Верховного Суду та головує на їх засіданнях, вносить на розгляд Президії питання, які потребують його рішення, може головувати в судових засіданнях колегій Верховного Суду РФ при розгляді будь-якої справи.
Заступники Голови Верховного Суду РФ можуть головувати в судових засіданнях колегій Верховного Суду, приносять у межах і порядку, встановлених законом, протести на рішення, вироки, ухвали і постанови по судових справах, а у випадку і в порядку, встановлених законом, має право призупинити виконання рішень , вироків, ухвал і постанов по судових справах. Вони здійснюють відповідно до розподілу обов'язків керівництво роботою судових колегій та структурних підрозділів апарату Верховного Суду.
Пленум Верховного Суду діє у складі Голови Верховного Суду РФ, заступників Голови та суддів Верховного Суду РФ. У засіданнях Пленуму беруть участь Генеральний прокурор РФ (в обов'язковому порядку) і Міністр юстиції РФ. Пленум розглядає матеріали вивчення і узагальнення судової практики та судової статистики, а також подання Генерального прокурора РФ і Міністра юстиції РФ і дає керівні роз'яснення судам з питань застосування законодавства РФ. Під час обговорення питань про дачу судам керівних роз'яснень Пленум заслуховує повідомлення голів Верховних Судів республік, крайових, обласних, міських судів, судів автономної області і судів автономних округів, військових судів про судову практику по застосуванню законодавства.
Президія Верховного Суду складається з 13 суддів і затверджується Радою Федерації Федеральних Зборів РФ за поданням Президента РФ, заснованого на поданні Голови Верховного Суду РФ, у складі Голови Верховного Суду РФ, його заступників, які входять до складу Президії за посадою, і суддів Верховного Суду. Затвердження Президії Верховного Суду проводиться за наявності позитивного висновку кваліфікаційної колегії суддів Верховного Суду РФ. Засідання Президії Верховного Суду проводяться не рідше одного разу на місяць і правомочні при наявності більшості членів Президії.
Президія Верховного Суду:
1) у межах своїх повноважень розглядає судові справи в порядку нагляду і за нововиявленими обставинами;
2) розглядає матеріали вивчення і узагальнення судової практики, аналізу судової статистики;
3) розглядає питання організації роботи судових колегій і апарату Верховного Суду;
- Інші питання, пов'язані з його відання.
Судова колегія у цивільних справах і Судова колегія по кримінальних справах, а також Військова колегія Верховного Суду затверджуються Пленумом Верховного Суду з числа суддів Верховного Суду РФ. Голова Верховного Суду в необхідних випадках має право своїм розпорядженням залучати суддів однієї колегії для розгляду справ у складі іншої колегії.
Судові колегії розглядають у межах своїх повноважень справи як суд першої інстанції, в касаційному порядку, в порядку нагляду і за нововиявленими обставинами. Вони вивчають і узагальнюють судову практику, аналізують судову статистику і здійснюють інші повноваження, надані їм законодавством.
Військові суди входять у судову систему Російської Федерації, є федеральними судами і здійснюють правосуддя у Збройних Силах Російської Федерації, інших військах, а також в органах і формуваннях, у яких чинним законодавством передбачена військова служба. Вони діють на основі Закону РРФСР про судоустрій 1981 р., Федерального закону 1994 Судді військових судів призначаються на посаду Президентом РФ за поданням Голови Верховного Суду РФ, заснованого на укладанні кваліфікаційних колегій суддів-цих судів.
Військовослужбовці військових судів, Військової колегії Верховного Суду РФ та Управління військових судів Міністерства юстиції РФ проходять військову службу в Збройних Силах РФ, входять до їх штатну чисельність, на них поширюються військові статути і положення, що визначають порядок проходження військової служби, з урахуванням особливостей, встановлених Законом Російської Федерації "Про статус суддів в Російській Федерації", іншими нормативними актами.
Голова Військової колегії Верховного Суду РФ, виконуючи обов'язки, властиві головам інших судових колегій, вносить до Військової колегії Верховного Суду протести на що вступили в законну силу рішення, вироки, ухвали військових судів видів Збройних Сил, округів, груп військ, флотів і постанови суддів цих судів , а також вносить у військові суди видів Збройних Сил, округів, груп військ, флотів протести на що вступили в законну силу рішення, вироки, ухвали військових судів армій, флотилій, з'єднань, гарнізонів та постанови суддів цих судів. Федеральним конституційним законом "Про судову систему Російської Федерації" від 31 грудня 1996 р. при Верховному Суді України передбачено створення Судового департаменту. Федеральним законом "Про судового департаменту при Верховному Суді Російської Федерації" від 8 січня 1998
Судовий департамент характеризується як федеральний державний орган, який здійснює організаційне забезпечення діяльності судів, органів суддівського співтовариства, а також фінансування світових суддів. Департамент не втручається у здійснення правосуддя.
3. 1. 4. Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації
Арбітражна юстиція являє собою окрему форму судової влади. Арбітражні суди є федеральними судами і входять у судову систему РФ. Повноваження, порядок утворення та діяльності арбітражних судів у Російської Федерації встановлюються Конституцією РФ, Федеральним законом "Про Арбітражних судах Російській Федерації" від 28 квітня 1995 р. і іншими федеральними конституційними законами.
Систему арбітражних судів у Російської Федерації складають: Вищий Арбітражний Суд РФ; федеральні арбітражні суди округів; арбітражні суди республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів, тобто суб'єктів РФ (див. Програми. № 11 [ 169]).
Арбітражному суду підвідомчі справи з економічних питань, які виникають з цивільних, адміністративних та інших правовідносин:
- Між юридичними особами, громадянами, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи та мають статус індивідуального підприємця, набутий у встановленому законом порядку;
- Між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації, між суб'єктами РФ. (П. 1 ст. 22. Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації).
До економічних спорів належать, зокрема суперечки:
- Про розбіжність за договором, укладення якого передбачено законом або передача розбіжностей по якому на дозвіл арбітражного суду узгоджена сторонами;
- Про зміну умов або розірвання договорів;
- Про невиконання або неналежне виконання зобов'язань;
- Про визнання права власності;
- Про відшкодування збитків;
- Про визнання яке підлягає виконання виконавчого чи іншого документа, за яким стягнення провадиться у безспірному порядку;
- Інші питання.
Діяльність арбітражних судів у Російської Федерації будується на основі принципів законності, незалежності суддів, рівності організацій і громадян перед законом і судом, змагальності та рівноправності сторін, гласності розгляду справ.
Набрали законної сили, судові акти - рішення, ухвали, постанови арбітражних судів є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів, організацій, посадових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території Російської Федерації.
Голова Вищого Арбітражного Суду РФ призначається на посаду Радою Федерації Федеральних Зборів за поданням Президента РФ. Заступники Голови та інші судді Вищого Арбітражного Суду призначаються на посаду Радою Федерації за поданням Президента РФ, заснованого на подання Голови Вищого Арбітражного Суду РФ.
Вищий Арбітражний Суд РФ розглядає в першій інстанції справи про визнання недійсними (повністю або частково) ненормативних актів Президента РФ, Ради Федерації та Державної Думи Федеральних Зборів РФ, Уряду РФ, не відповідають закону і порушують права і законні інтереси громадських організацій і громадян, а також економічні суперечки між Російською Федерацією і суб'єктами РФ, між суб'єктами РФ.
Суд також розглядає справи в порядку нагляду за протестами на які вступили в законну силу судові акти арбітражних судів у Російської Федерації та переглядає за нововиявленими обставинами прийняті ним і які вступили в законну силу судові акти.
Беручи до уваги вивчене і проаналізоване Ухвала Конституційного Суду від 3 лютого 1999 р. по перевірці відповідних статей Арбітражно-процесуального кодексу, Одайник А. І. зазначив, що положення цих статей про те, що постанови Президії є остаточними і не підлягають перегляду саме в порядку нагляду, не може розглядатися як позбавляє громадян права на судовий захист. У випадку, якщо Президією Вищого Арбітражного Суду РФ за результатами розгляду справи в порядку нагляду постанову вже винесено, а порушені чи оспорювані права і законні інтереси підприємств, установ, організацій та громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності тим не менше арбітражним судом у результаті судової помилки не захищені, перегляд такого судового рішення Президією можливий на додаткової стадії - за нововиявленими обставинами. Дана стадія, що має винятковий (надзвичайний) характер, дозволяє усунути допущені судові помилки, які не були чи не могли бути виявлені раніше [170].
Правова позиція, згідно з якою остаточний характер постанов наглядової інстанції не може розглядатися як перешкода до можливості їх перегляду в додатковій стадії - за нововиявленими обставинами, у разі судових помилок, які раніше не були або не могли бути виявлені, вже була висловлено Конституційним Судом РФ у Постанові від 2 лютого 1998 року у справі про перевірку конституційності відповідної статті Кримінально-процесуального кодексу РРФСР. Дана правова позиція сформульована у зв'язку з розглядом відповідних механізмів кримінального судочинства у випадках судової помилки.
Разом з тим така ж позиція застосовна і до оцінки процедур, які можуть бути в аналогічних випадках використані при перегляді постанов Президії Вищого Арбітражного Суду РФ. Автор роботи вважає, що судове рішення не може бути визнано справедливим і правосудним, а судовий захист - повною і ефективною, якщо допущена судова помилка, тому що стаття 14 (пункт 6) Міжнародного пакту передбачає, що судове рішення підлягає перегляду, якщо "якесь або нова чи нововиявлена ​​обставина незаперечно доводить наявність судової помилки ".
Відсутність можливості переглянути помилковий судовий акт зменшує й обмежує право кожного на судовий захист, що неприпустимо. Тому, вважає автор роботи, законодавець, встановлюючи порядок здійснення правосуддя, зобов'язаний передбачити механізм (процедуру) виправлення таких помилок, в тому числі на стадії перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами.
Конституційний Суд РФ визнав не відповідною Конституції РФ статтю Арбітражного процесуального кодексу остільки, оскільки вона служить підставою для відмови у перегляді за нововиявленими обставинами постанов Президії Вищого Арбітражного Суду РФ в тих випадках, коли судовий акт прийнятий в результаті судової помилки, яка не була чи не могла бути виявлена ​​раніше.
Вищий Арбітражний Суд РФ діє у складі: Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ; Президії Вищого Арбітражного Суду РФ; судової колегії з розгляду спорів, що виникають із цивільних та інших правовідносин; судової колегії з розгляду спорів, що виникають з адміністративних правовідносин.
Пленум вирішує найважливіші питання діяльності арбітражних судів у Російської Федерації. Він діє у складі Голови Вищого Арбітражного Суду, заступників Голови та суддів Вищого Арбітражного Суду РФ. У засіданнях Пленуму Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації має право приймати участь члени Ради Федерації і депутати Державної Думи, Голова Конституційного Суду РФ, Голова Верховного Суду РФ, Генеральний прокурор РФ, Міністр юстиції РФ, голови арбітражних судів.
Президія Вищого Арбітражного Суду діє у складі Голови Вищого Арбітражного Суду, його заступників та голів судових складів Вищого Арбітражного Суду. Крім того, за рішенням Пленуму до складу Президії можуть бути введені судді Вищого Арбітражного Суду. У засіданнях Президії має право брати участь Генеральний прокурор РФ, Голова Конституційного Суду РФ, Голова Верховного Суду РФ, Міністр юстиції РФ, голови, заступники голів, судді арбітражних судів та інші особи.
У Вищому Арбітражному Суді створюються судові колегії з числа суддів Вищого Арбітражного Суду. Ці колегії розглядають справи в першій інстанції, вивчають і узагальнюють судову практику, розробляють пропозиції щодо вдосконалення законів та інших нормативних правових актів, аналізують судову статистику, а також здійснюють інші повноваження, передбачені регламентом арбітражних судів.
У судових колегіях утворюються судові склади з числа суддів, що входять у відповідну колегію. Вони формуються Головою Вищого Арбітражного Суду РФ.
Голова Вищого Арбітражного Суду РФ є суддею і здійснює процесуальні повноваження, встановлені Арбітражним процесуальним кодексом Російської Федерації. Він організовує діяльність Вищого Арбітражного Суду і системи арбітражних судів у Російської Федерації, скликає Пленум і Президія Вищого Арбітражного Суду і головує на їх засіданнях, а також виносить на розгляд Пленуму та Президії питання, віднесені Федеральним конституційним законом до їх відання, виконує інші функції.
Заступники Голови Вищого Арбітражного Суду РФ є суддями і здійснюють процесуальні повноваження, встановлені Арбітражним процесуальним кодексом РФ. Вони очолюють судові колегії, організують діяльність структурних підрозділів апарату Суду, системи арбітражних судів у Російської Федерації.
При Вищому Арбітражному Суді діє Рада голів арбітражних судів у складі Голови Вищого Арбітражного Суду РФ і голів арбітражних судів Російської Федерації. Засідання Ради проводяться в міру необхідності.
Досвід роботи арбітражних судів свідчить про тенденцію значного зростання спорів, що випливають з адміністративно-правових відносин. За даними статистики, число таких справ систематично збільшується. Характерні в цьому відношенні дані за 2000 р., у першому півріччі якого в порівнянні з аналогічним періодом 1999 р. їх число зросло на 93.2% [171]. При цьому найбільш значне зростання дали суперечки комерційних організацій з податковими органами [172].
Специфіка розгляду арбітражними судами економічних суперечок, що випливають з адміністративно-правових відносин, певною мірою відображена в Арбітражному процесуальному кодексі РФ, але, мабуть, аналіз практики судів у цій сфері вимагає ретельнішого обліку адміністративно-процесуальних особливостей розгляду таких справ і зумовить внесення необхідних змін і доповнень до АПК РФ.
3. 2. Прокуратура РФ - найважливіший незалежний орган охорони права
3. 2. 1. Система органів прокуратури та їх організація
Говорячи про систему органів прокуратури, слід коротко згадати історію петровського часу. Установа прокуратури того часу супроводжувалося виданням примітного законодавчого акту, який відбив, в деякому розумінні, імператорську ідею правової державності і розкривають зміст проведеної реформи. Мова йде про Указ "Про зберігання прав цивільних" від 17 квітня 1722 р., в якому передбачалося "Понеже ніщо так до управління держави є, як міцне збереження прав цивільних, понеже всує закони писати, коли їх не зберігати, або ними грати як в карти, прибираючи масть до масті ... Буде ж хто цей наш указ переступить під який відмовкою ні їсти .., той, яко порушник прав державних і супротивник влади, страчений буде смертю, без всякі пощади. І щоб ніхто не сподівався ні на які свої заслуги, якщо в цю їхню провину потрапить [173]. ГУУАМу після смерті Петра I суперечлива епоха палацових переворотів не могла не відбитися відповідним чином і на долі прокуратури. У 1730 р. раптом не виявилося ні генерал-прокурора, ні прокурора при Сенаті, ні простих прокурорів при колегіях, і ніхто не знав, куди вони поділися, хоча ще живі були люди, котрі обіймали ці посади. У Маніфесті від 2 жовтня 1730 імператриця Анна Іванівна, відновлюючи прокуратуру, визнавалася що, "яким указом оний чин за смерть дядька нашого відставлений і ким усунутий, того нам невідомо ". Вдруге прокуратура була скасована в регентство Анни Леопольдівни [174]. Однак після нетривалого періоду деякого забуття відбувається зростання значення прокуратури. У ході перетворень за Олександра 1 в 1802-1812 рр.. структури державного управління, а за Олександра II проведення судової реформи 1864 р. відбулося злиття прокуратури з міністерством юстиції, і вона в основних рисах будувалася і діяла по французькому зразку. Зокрема, прокуратура отримала широкі повноваження по лінії внутрішнього управління судовою системою. За ст. 254 Установи судових встановленні від 20 листопада 1864 р. "Загальний нагляд за судовими законами та посадовими особами судового відомства зосереджується в особі міністерства юстиції як генерал-прокурора" [175].
Відповідно до ст. 253 чини прокурорського нагляду "по праву спостерігачів за охороною законів" у разі виявлення порушень законів судовими місцями та їх посадовими особами зобов'язані вживати заходів щодо їх усунення, зокрема повідомляти про це "головам судових місць", доносити і доповідати в порядку підлеглості прокурорам палат, а ті - міністру юстиції [176]. У пореформений період наглядові функції прокуратури стали поступово відновлюватися в повному обсязі.
Прокуратура Російської Федерації не входить в судову владу. Вона становить єдину федеральну централізовану систему органів і установ та діє на основі підпорядкування нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору РФ.
Систему прокуратури РФ складають Генеральна прокуратура РФ, прокуратури суб'єктів РФ, прирівняні до них військові і інші спеціалізовані прокуратури, наукові та освітні установи, які є юридичними особами, а також прокуратури міст і районів, інші територіальні, військові та інші спеціалізовані прокуратури. Освіта, реорганізація та скасування органів і установ прокуратури, визначення їх статусу та компетенції здійснюються Генеральним прокурором РФ. Створення і діяльність на території Російської Федерації органів прокуратури, що не входять в єдину систему прокуратури РФ, не допускаються.
Організація та забезпечення діяльності органів військової прокуратури мають особливості. Структуру військової прокуратури становлять Головна військова прокуратура, прокуратури військових округів, груп військ, флотів і ін Органи військової прокуратури очолює заступник Генерального прокурора РФ - Головний військовий прокурор.
На посади військових прокурорів і слідчих призначаються офіцери, які проходять військову службу за контрактом або заклику і відповідають вимогам Закону. За рішенням Генерального прокурора РФ або з його згоди на посади військових прокурорів і слідчих можуть бути призначені цивільні особи. Заступник Генерального прокурора РФ - Головний військовий прокурор призначається на посаду строком на п'ять років. Головний військовий прокурор підпорядкований і підзвітний Генеральному прокурору РФ.
У систему органів прокуратури крім органів Генеральної прокуратури РФ входять:
прокуратури республік, країв та областей, прокуратури міст, що діють на правах прокуратур областей до них відносяться прокуратури міст Москви, Санкт-Петербурга), прокуратури автономної області, автономних округів, районні, міські прокуратури. У містах, де є районні прокуратури, Генеральний прокурор може створювати міські прокуратури з підпорядкуванням їм районних прокуратур. У великих містах з метою більш оперативного керівництва створюються прокуратури міст, які підпорядковані прокурора області, а самі, у свою чергу, мають у підпорядкуванні районні прокуратури. Вони здійснюють головним чином організаційні функції.
У систему органів прокуратури входять також військові прокуратури, прокуратури з нагляду за виконанням законів у виправно-трудових установах, транспортні та природоохоронні прокуратури, які можуть утворюватися Генеральним прокурором РФ і прирівнюються до прокуратур областей чи районів.
Військова прокуратура хоча і входить в єдину систему органів прокуратури, але є автономною системою і лише у своїй верхній частині входить до складу Генеральної прокуратури РФ, в якій діє Головна військова прокуратура, що наглядають за виконанням законів у Збройних Силах. У решті своєї частини побудова органів військової прокуратури відповідає побудувати військових судів. Нижньою ланкою системи є прокуратури гарнізонів, армій, флотилій і з'єднань, а середньою ланкою - прокуратури видів Збройних Сил, військових округів, груп військ і флотів.
Структура органів прокуратури зазвичай визначається як внутрішня організація прокуратур, що входять до системи органів прокуратури.
У Генеральній прокуратурі РФ є управління і відділи, начальники та заступники начальників яких призначаються на посаду і звільняються з неї Генеральним прокурором РФ і є відповідно його старшими помічниками. Генеральний прокурор має також помічників з особливих доручень. В управліннях і відділах є старші прокурори і прокурори, старші слідчі в особливо важливих справах і слідчі в особливо важливих справах. Вони, а також головний бухгалтер Генеральної прокуратури призначаються на посаду і звільняються з неї Генеральним прокурором.
Прокуратуру республіки у складі Російської Федерації, прокуратури краю, області, автономного округу, прирівняні до них прокуратури очолюють відповідні прокурори, які мають перших заступників і заступників, які призначаються Генеральним прокурором РФ.
У прокуратурі республіки у складі Російської Федерації, прокуратурі краю, області, міст Москви і Санкт-Петербурга, автономної області, автономного округу, прирівняних до них прокуратурах утворюються управління та відділи, начальники та заступники начальників яких призначаються на посаду і звільняються з неї прокурорами, які очолюють ці прокуратури, і є відповідно їх старшими помічниками і помічниками.
У названих прокуратурах є старші прокурори і прокурори управлінь і відділів, слідчі в особливо важливих справах і старші слідчі, які призначаються на посаду і звільняються з неї відповідними прокурорами. Прокурори республік у складі Російської Федерації, міст Москви і Санкт-Петербурга можуть мати помічників з особливих доручень.
Прокуратуру міста та району, прирівняні до них прокуратури очолюють відповідні прокурори. У прокуратурі є перший заступник, заступники, старші помічники і помічники прокурорів, старші слідчі і слідчі (в прокуратурі міста - слідчі з особливо важливих справ), що призначаються на посаду і звільняються від неї прокурором відповідної республіки у складі Російської Федерації, краю, області, міст Москви і Санкт-Петербурга, автономної області, автономного округу.
3. 2. 2. Основні напрямки прокурорського нагляду
Стаття про прокуратуру в Конституції РФ поміщена в гол. 7, яка називається "Судова влада". Прокуратура визначена як єдина централізована система органів. Централізація - це система управління, керівництва [177]. Вважаю, що навіть таке формально-логічно-лінгвістичне тлумачення змісту ст. 129 Конституції дає право на висновок, що прокуратурі властиві наглядові функції, вони зберігаються за нею. Таким чином, за своєю державно-правовою і політичною природою прокурорський нагляд є основною формою вищого державного нагляду за виконанням законів на всій території Російської Федерації.
Старший прокурор управління Генеральної прокуратури РФ Костенко А. І., аналізуючи історичний досвід державного управління в Росії, звернув увагу на одну з найбільш серйозних хвороб апарату держави - бюрократизм. У всі часи бюрократизм виявляв себе як сила самодостатня, яка прагне відокремитися від центральної влади та потреб суспільства. Одним з проявів бюрократизму він назвав протиріччя між державною владою в центрі і на місцях, а також всередині самої влади. Конкретно це виражається в невиконуваності чиновників, обмані, хабарництво, казнокрадство, а в цілому в нехтуванні інтересами держави і народу [178].
Розуміння цього явища і призвела свого часу Петра I до необхідності установи прокуратури в Росії в ході реформи системи державного управління в першій чверті XVIII ст. За його задумом прокурорський нагляд був сформульований як інститут контролю за діяльністю державного апарату і, в першу чергу за Сенатом, який став за Указом "Про посаду Сенату" від 27 квітня 1722 законодавчим і вищим органом підзаконної виконавчої влади. Вперше в історії Російської держави засновувалася прокуратура - трьома петровскими указами:
- "Бути при Сенаті генерал-прокурора і обер-прокурора, так само у всякій колегії по прокурору, які повинні будуть рапортувати генерал-прокуророві від 12 січня 1722 р;
- "Про встановлення посади прокурорів у надвірних судах і про межі компетенції надвірних судів у справах за доносами фіскальскіх і інших людей" від 18 січня 1722 р;
- "Про посаду генерал-прокурора" від 27 квітня 1722
За свідченням В.О. Ключевського, Петро I довго розмірковував над затвердженням прокуратури і працював над законопроектами безпосередньо [179]. Пристрій нагляду за вищою установою, яка сама наглядало за всім управлінням, було, на думку відомого історика, мудрованим справою, його треба було погоджувати з формами відповідальності. Стан роботи державного апарату того часу він оцінює так: "Непослух чиновників приписами вищого начальства і навіть царським указам стало за Петра I цієї виразкою управління, превосходившей навіть сміливість старих московських дяків, які, бувало, на 15-му указі неодмінно послати піддячого у справі стійко позначали: "І по тому його великаго государя указу під'ячий не посланий". Не допомагали ні штрафи, ні погрози позбавити чину і "вельми відставити", ні навіть заслати на каторгу "42. Указ "Про посаду генерал-прокурора" поставив прокурора над Сенатом і в пряме підпорядкування імператорові: "Генерал-прокурор повинен сидіти в Сенаті і дивитися дуже міцно, щоб Сенат свою посаду зберігав і у всіх справах ... істинно, ревно і порядно без втрачена часу по регламентам і указам відправляв "," також повинні міцно дивитися, щоб Сенат у своєму званні праведно і нелицемірно надходив "[180].
Прокуратура Російської Федерації здійснює:
1. Нагляд за виконанням законів;
2. Нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина;
3. Нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;
4. Нагляд за виконанням законів адміністраціями органів і установ, що виконують покарання і призначувані судом міри примусового характеру, адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту [181].
У числі основних напрямів прокурорського нагляду можна назвати наступні:
1. Предметом нагляду є виконання законів федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також відповідність законам видаваних їм правових актів. При здійсненні нагляду органи прокуратури не підміняють інші державні органи. При цьому прокурор має право безперешкодно входити на території і в приміщення, органiв, вимагати від керівників та інших посадових осіб надання необхідних документів і матеріалів, викликати посадових осіб і громадян для пояснень з приводу порушень законів.
2. Здійснення нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина полягає в розгляді та перевірці заяв, скарг та інших повідомлень про порушення прав і свобод людини і громадянина, роз'ясненні постраждалим порядку захисту їх прав і свобод, вжиття заходів щодо попередження та припинення порушень прав і свобод людини і громадянина, притягнення до відповідальності осіб, які порушили закон, та відшкодування заподіяної шкоди. Нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина також передбачає можливість використання процедури протесту і подання.
3. Нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство має на меті дотримання прав і свобод людини і громадянина, встановленого порядку вирішення заяв та повідомлень про вчинені і підготовлювані злочини, виконання оперативно-розшукових заходів та проведення розслідування, а також забезпечення законності рішень, прийнятих органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Повноваження прокурора по нагляду в цій області встановлюються кримінально-процесуальним законодавством РФ та іншими федеральними законами. Вказівки Генерального прокурора РФ з питань попереднього слідства і дізнання, що не вимагає законодавчого регулювання, є обов'язковими для виконання.
2. Система представницьких (законодавчих) органів державної влади - від вищого органу, державної влади РФ - Федеральних зборів - до представницьких органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
3. Система органів державного управління - від вищого виконавчого і розпорядчого органу державної влади РФ - Уряду Російської Федерації - до органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
4. Органи правосуддя.
Судова система Російської Федерації охоплює три різновиди органів судової влади: Конституційний суд Росії, Верховний суд Росії і піднаглядні йому нижчі суди загальної юрисдикції, Вищий Арбітражний суд і піднаглядні йому нижчі суди.
5. Органи прокуратури - від Генерального прокурора. Російської Федерації до нижчестоящих прокурорів суб'єктів РФ.
6. Інші правоохоронні органи, які за своїм функціональним ознакою і соціальному призначенню покликані стояти на сторожі законності і правопорядку. До них відносяться органи внутрішніх справ РФ, Федеральна служба безпеки, федеральні органи податкової поліції, митні органи РФ та інші правоохоронні органи по боротьбі зі злочинністю.
7. Збройні Сили, інші війська, військові формування та органи, покликані забезпечити захист суверенітету, цілісності і недоторканності території Російської Федерації, а також виконання завдань відповідно до міжнародних договорів.
По-четверте, як записано в п.1 ст. 3 Конституції РФ, "єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ" 1. "Народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори "(п.2; п.3 ст.3 Конституції РФ).
Дане положення, як вважає автор цієї роботи, також являє собою важливу характерну рису механізму сучасної російської держави і є значним проявом демократії та самоврядування в Росії.
По-п'яте, механізм держави для забезпечення покладених на нього завдань управління справами суспільства, впливу на складні соціальні процеси і сфери, виконання пов'язаних з цим державних функцій має в своєму розпорядженні необхідними матеріальними засобами, так званими "речовими придатками". Особливість цих придатків в тому, що вони виділяються в механізмі держави не в якості самостійних частин (елементів) як державні органи, а саме як "речові придатки" останніх. До них відносяться різні матеріальні цінності, бюджетні кошти, майно, споруди, підсобні приміщення, а також підприємства, установи, організації необхідні для функціонування державних органів.
До аналізованим матеріальних засобів, "речовим придатків" механізму держави не відносяться органи місцевого самоврядування, партії, профспілки та інші громадські об'єднання. Останні співвідносяться з державним механізмом як елементи єдиної для даного суспільства політичної системи.
Такі основні характерні ознаки механізму держави, виділені М.І Байтіна у зазначеній роботі.
Аналіз даних ознак дозволяє автору цього дослідження зробити висновок, що на сучасному етапі механізм держави являє собою систему державних органів, функціонування яких засноване на єдиних, законодавчо закріплених принципах поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, яка має в своєму розпорядженні необхідними "речовими" (матеріальними) придатками і за допомогою якої здійснюються завдання і функції держави.
У юридичній літературі поняття "механізм держави" зазвичай вживають як синонім категорії "державний апарат".
Державний апарат являє собою систему органів держави, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються основні функції, досягаються стоять перед державою на різних етапах його розвитку мети і завдання. Апарат є найважливішим складовим елементом будь-якої держави. В основі побудови і функціонування державного апарату лежать об'єктивні і суб'єктивні факти, які спричиняють найбільш важливі особливості його внутрішньої будови, структури, характеру, форм і методів діяльності, значною мірою сприяють з'єднанню його різних складових ланок у єдину систему. Апарат будь-якої держави - це не механічне з'єднання його окремих органів, а їх чітко організована, строго впорядкована цілісна система.
Терміни "механізм держави" і "державний апарат" зазвичай визнаються співпадаючими за обсягом та змістом [10]. Державний механізм в такому разі іменується державним апаратом у широкому сенсі слова, а система державних органів - апаратом у вузькому сенсі слова. Поряд з цією точкою зору є й інші думки, відповідно до яких поняття механізму держави значно ширше поняття державного апарату.
У цьому випадку державний механізм розглядається як сукупність різних державних органів, організацій, збройних сил, матеріальних засобів державної влади, а державний апарат обмежується лише системою державних органів [11]. Викликає інтерес позиція В.В. Копєйчикова з даного питання, який відзначає, що "органи держави у своїй сукупності складають державний апарат у власному розумінні слова ... за своїм обсягом поняття механізму держави значно ширше поняття державний апарат. Воно має свій особливий зміст, суть якого складають двосторонні зв'язки між органами держави і підпорядкованими їм підприємствами та установами ... Підприємства і установи, як різновиду державних організацій, не можна ототожнювати з органами держави, але не можна й протиставляти останнім. Подібне протиставлення було б абсолютно безпідставно, бо державний апарат, як сукупність державних органів, в процесі здійснення державного керівництва забезпечує практичне здійснення функцій держави саме завдяки діяльності підприємств і установ, якими він керує ". [12]
Незалежно від того, який зміст вкладається у поняття і зміст державного апарату, його найважливішими і невід'ємними частинами незмінно виступають державні органи. Саме вони заповнюють зміст і формують структуру державного апарату. Від кожного з них, узятого окремо або разом з іншими державними органами, - від рівня їх розвитку, чіткості визначення сфери діяльності та компетенції, упорядкованості їх взаємовідносин між собою та з недержавними органами і організаціями, що входять в якості структурних елементів у політичну систему суспільства, - значною мірою залежать рівень розвитку та ефективності державного апарату. Оскільки механізм (апарат) держави складається з державних органів, необхідно розглянути поняття і характеристику останніх.

Орган держави

Питання про поняття державного органу в юридичній літературі полемічний. Склалося два основних напрями в розумінні органу держави. Прихильники першого визначають державний орган як частина державного механізму (державного апарату), наділеного специфічними ознаками, що дозволяє здійснювати завдання та функції держави. Так, Ю.М. Козлов у своїй роботі "Органи державного управління" відзначає, що "орган держави являє собою основну частину механізму держави, безпосередньо і від імені держави здійснює його завдання і функції за допомогою певного конституційного виду державної діяльності, у цих цілях орган наділений державно-владними повноваженнями [13 ] ". Підтримуючи дану точку зору Я.М. Уманський пише: "Орган держави становить частину механізму, наділений владними повноваженнями, компетенцією і має відповідної організацією для здійснення функцій держави [14]". Згідно з цим визначенням Ц.А. Ямпільська виділяє наступні ознаки державного органу [15]:
1. Орган держави є частина механізму держави, що діє на основі справді демократичних принципів.
2. Орган держави активно бере участь у вирішенні поставлених перед державою завдань та здійснення своїх функцій.
3. Орган держави наділений владними повноваженнями.
4. Орган держави має відповідною компетенцією.
5. Орган держави має певну структуру.
6. Орган держави характеризується правовим характером зв'язків, що з'єднують особовий склад органу в єдине ціле.
Вищевикладене розуміння державного органу надається, на думку автора цієї роботи, в цілому обгрунтованим.
Однак, тут проглядається й певний пробіл: не враховується обов'язковий ознака будь-якої організації (а значить, і органу держави) як колективу людей. Не можна відривати уявлення про державний орган від його фізичного втілення.
Другий напрямок у розумінні органу держави представлено "теорією колективу" як державного органу, запропонованої А.В. Венедиктовим. Він визначав орган держави таким чином: "... господарський держорган може і повинен бути визначений як організований державою колектив робітників і службовців на чолі з відповідним керівником, на який держава поклала виконання певних державних завдань і якому воно надало для здійснення цих завдань відповідну частину єдиного фонду державної власності "[16]. Аналіз запропонованого А.В. Венедиктовим визначення органу держави дозволяє зробити висновок, що дане визначення відноситься переважно до державних оперативно-господарським організаціям і тому не охоплює повністю всі органи держави. Інакше кажучи, мова тут йде про державні підприємства та таких організаціях, які, не займаючись оперативно-господарською роботою, а виконуючи наприклад соціально-культурну, адміністративну та іншого роду діяльність, мають у своєму безпосередньому оперативному управлінні будь-яку частину державної власності. Одним словом, А.В. Венедиктов ділить державні органи на адміністративні, соціально-культурні та господарські [17].
На думку автора даного дослідження, розроблене А.В. Венедиктовим визначення органу держави є не цілком правильним. У наявності - явне ототожнення органу з колективом робітників і службовців, що не прийнятно.
Причини такого довгого існування двох різних точок зору на поняття державного органу криються в тому, що поняття державного органу як частини механізму держави, наділеної певними специфічними ознаками, розроблялося в основному представників державного та адміністративного права, а також загальної теорії держави і права, тоді як " теорія колективу "була висунута і далі розвивається у цивільно-правових дослідженнях, велика частина аргументів на яких відводиться визнанню або невизнання підприємств та установ в якості державного органу.
Правильне вирішення цього питання можливе лише шляхом взаємного збагачення двох основних теорій поняття державного органу, але саме взаємного збагачення, а не механічного з'єднання позицій різних авторів. Таке визначення має містити в собі синтез найбільш цінних та основних ідей обох теорій поняття державного органу. З одного боку, державний орган повинен бути визначений як колектив людей, маючи на увазі певну групу державних службовців - посадових осіб, що здійснюють спільну, цілеспрямовану діяльність. З іншого - характеризуватися як частина механізму держави, що володіє певними ознаками, що відрізняють державний орган від громадських організацій.
На думку автора цієї роботи, більш правильним і містить в собі синтез обох вищевикладених визначень є визначення органу держави, висловлену М.І. Байтіна: "Орган держави - це юридично конституйована, організаційно обгрунтована частина державного механізму, що складається з групи посадових осіб і наділена державно-владними повноваженнями та необхідними матеріальними засобами для здійснення в межах своєї компетенції завдань і функцій держави" [18].
Згідно даного визначення М.І. Байтін виділяє такі основні ознаки органу держави [19]:
1.Державний орган наділений державно-владними повноваженнями, тобто юридично закріпленими повноваженнями здійснювати державну владу, приймати від імені держави юридично значимі рішення і забезпечувати їх реалізацію.
Державно-владні повноваження характеризується тим, що:
а) порядок формування і діяльності державного органу, його структура і компетенція (права та обов'язки) закріплюються нормами права;
б) орган держави наділений правом видання юридичних актів, які містять відповідні його компетенції обов'язкові загальні та індивідуальні правові приписи;
в) встановлені цими актами приписи забезпечуються насамперед заходами переконання, виховання, заохочення, організації та охороняються від порушень можливістю застосування примусової сили держави;
г) державний орган спирається на матеріальне забезпечення виконання вихідних від нього правових приписів, завдяки можливості розпоряджатися певною частиною єдиного фонду державної власності в межах своєї компетенції.
2. Державний орган як частина механізму держави має певної економічної та організаційної відособленістю і самостійністю.
3. Кожний державний орган виконує властиві йому функції відповідно до його компетенції, ролі і місця в механізмі держави. Держава, її механізм функціонують через окремі державні органи. З цього випливає, що функції держави в цілому здійснюються за допомогою реалізації функцій окремих державних органів. Той чи інший державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у виконанні різних функцій держави.
4. Для виконання своїх функцій державні органи володіють необхідними матеріальними засобами, кажучи словами Ф. Енгельса, "речовими придатками", до яких можна віднести різного роду матеріальні цінності, а також численні і різноманітні організації, підприємства та установи, хоча і виконують поточну державну роботу, але самі по собі не є органами держави.
Фізичним втіленням органу держави є люди, з яких складається даний орган, - окрема особа або група, колектив людей. "Існування державної влади, - писав К. Маркс, - знаходить своє вираження саме в її чиновників, армії, адміністрації, суддях. Якщо відволіктися від цього її фізичного втілення, вона являє собою лише тінь, уяву, просту назву "[20].
Поширюючи на орган держави обов'язкова ознака будь-якої організації як об'єднання, колективу людей, слід, однак, зауважити, що, коли мова йде про фізичному втіленні органу держави, маються на увазі не люди взагалі, а лише ті з них, які заміщають державні посади, є державними службовцями.
Відповідно до федерального Закону "Про основи державної служби Російської Федерації" 2. державні посади поділяються на:
1) державні посади категорії "А" - державні посади Російської Федерації, встановлені Конституцією РФ, федеральними законами, і державні посади суб'єктів Російської Федерації, що встановлюються конституціями, статутами суб'єктів Федерації для безпосереднього виконання повноважень державних органів (Президент РФ, Голова Уряду РФ, голови палат Федеральних Зборів РФ, керівники органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, депутати, міністри, судді та ін);
2) державні посади категорії "Б", створюються у встановленому законодавством Російської Федерації порядку для безпосереднього забезпечення виконання повноважень осіб, заміщуючих посади категорії "А". До категорії "Б" відносяться державні посади в Адміністрації Президента РФ, Апараті Уряду РФ, в апаратах палат Федеральних Зборів РФ, Конституційного Суду, Верховного Суду України, Вищого Арбітражного Суду РФ, органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та ін,
4. Предметом нагляду за виконанням законів адміністраціями органів і установ, що виконують покарання і призначувані судом міри примусового характеру, адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту є:
- Законність перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших органах і установах, що виконують покарання і заходи примусового характеру, призначувані судом;
- Дотримання встановлених законодавством РФ прав і обов'язків затриманих, взятих під варту, засуджених та осіб, підданих заходам примусового характеру, порядку та умов їх утримання;
- Законність виконання покарання, не пов'язаного з позбавленням волі.
При здійсненні нагляду прокурор має право відвідувати у будь-який час відповідні органи та установи, опитувати затриманих, взятих під варту, засуджених та осіб, підданих заходам примусового характеру, вимагати від адміністрації створення умов, які забезпечують права затриманих, взятих під варту, засуджених та осіб, підданих заходам примусового характеру, скасовувати дисциплінарні стягнення, накладені в порушення закону на осіб, взятих під варту, засуджених, негайно звільняти їх своєю постановою з штрафного ізолятора, приміщення камерного типу, карцеру, одиночній камери, дисциплінарного ізолятора.
Які варіанти прокурорського нагляду можна запропонувати?
Точиловський В. Н. наполягає на докорінній перебудові прокурорського нагляду [182]. В.Г. Даєв, С.П. Гусєв, В.Г. Дьомін та інші вважають, що прокуратуру слід звільнити від обов'язків, несумісних з реалізацією її наглядової функції [183]. А Дьомін В. Г. вважає, що прокуратура як орган нагляду за виконанням законів повинна бути включена в організаційну структуру Міністерства юстиції РФ [184] 46. Таку позицію можна угледіти і в тому, що перед зазначеними органами останнім часом виникли проблеми наповнення своєї діяльності реальним змістом, і вони були б не проти підпорядкувати собі прокуратуру, тим більше що прокуратура вже перебувала у віданні Наркомюста. Автор роботи висловлює припущення, що в результаті майбутньої правової реформи прокуратура повернеться в той лоно, з якого вийшла, тобто до суду.
Точиловський В. Н. виявився активним прихильником підпорядкування прокуратури судовому відомству. Він стверджує, що кримінальне переслідування і підтримання державного обвинувачення - це все, чим повинна займатися прокуратура [185]. Таку ж позицію займає і автор даної роботи, який вважає, що в сучасних умовах головним напрямком у діяльності прокуратури повинна бути боротьба зі злочинністю. Костенко А. І. та деякі інші автори концепції прокурорського нагляду вважають, що підпорядкування прокуратури виконавчої або судової влади в даний момент може зруйнувати склалася в державі систему "стримувань і противаг", посилити небезпеку порушення законів.
І виконавчі органи, і судова влада, так чи інакше, застосовують закони, і порушення Конституції, Федеральних законів органами виконавчої влади, судами можуть бути чреваті тяжкими наслідками [186]. Це думка збігається з думками автора дослідження, що висловлює свою точку зору: якщо не мати незалежного від судів прокурорського нагляду, то практично випаде одне з провідних ланок механізму реагування на порушення законів судами, а якщо підпорядкувати прокуратуру виконавчої влади, то вийде, що остання буде здійснювати нагляд за виконанням законів самими представницькими органами і певною мірою - за судовою владою.
Дуже спірним є і те, що основною функцією прокуратури повинна стати "обвинувальна влада в державі", тобто порушення кримінального переслідування та підтримання державного обвинувачення. На думку В.М. Савицького, загальний нагляд за дотриманням законів як самостійний напрям прокурорської роботи себе не виправдав і якщо його зберігати, то необхідно обмежити такий нагляд питаннями охорони прав і законних інтересів громадян; прокуратура не має права здійснювати контроль за законністю в діяльності місцевих органів влади і управління [187] .
З цією позицією не згоден Клочков В. В. Він виходить з того, що з часом кордону нагляду за відповідністю закону діяльності численних установ почнуть звужуватися, але буде існувати нагляд за відповідністю закону діяльності контролюючих органів, а також виконавчих органів щодо забезпечення прав громадян. На його думку, важливо чітко визначити в законодавстві право прокуратури здійснювати нагляд за відповідністю всіх правових актів і будь-якої діяльності державних органів правам і свободам громадян, враховуючи, що це - конституційна вимога. Прокурорський нагляд за відповідністю законам діяльності та актів виконавчої влади становить собою надійний засіб забезпечення функціонування виконавчої влади в межах її компетенції, встановленої законодавством [188]. І про це переконливо свідчить практика органів прокуратури. Так, тільки в 1999 р. ними виявлено 197 423 порушення законів і 72 094 незаконних нормативних акти. При цьому в представницьких і виконавчих органах влади відповідно - 9741 і 5908 порушень.
Опрацювання питань, що розглядаються логічно звертає увагу автора даної роботи до необхідності широких порівняльних досліджень, вивчення зарубіжного досвіду правоохоронної діяльності. Він відзначає, що при посиланнях на закордонне законодавство та практику його застосування важливо дотримуватися коректності, щоб уникати необгрунтованих узагальнень, коли досвід однієї країни або навіть одного суб'єкта федерації видається за досвід усіх розвинених країн або коли, пропонуючи ту чи іншу західну модель, посилаються лише на законодавство, залишаючи поза полем зору практику його застосування. При популяризації зарубіжного досвіду рідко наводяться негативні оцінки цього досвіду на його батьківщині, замовчується також, що багато зарубіжні дослідники віддають перевагу нашим моделям. Треба брати до уваги те, трактує автор, що кожен окремий інститут у зарубіжних системах - це всього лише компонент налагодженого і збалансованого правоохоронного механізму. Отже, вивчення прогресивного досвіду державного будівництва має вестися на комплексній основі. Дане положення повною мірою стосується різних аспектів реорганізації прокурорського нагляду.
У цьому контексті вельми сумнівними, по розсуду автора роботи, подаються пропозиції передати прокуратуру до судового відомства і злити її з Міністерством юстиції, що підтверджуються посиланнями на досвід США та Франції.
3. 2. 3. Повноваження прокуратури
Діючи в межах компетенції, встановленої законом, прокуратура виконує покладені на неї завдання і функції в суворій відповідності з Конституцією і законами України, незалежно від органів представницької і виконавчої влади, політичних партій та інших громадських об'єднань, посадових осіб і громадян. Втручання в законну діяльність органів прокуратури, від кого б то воно не виходило і в якій би формі не виражалося, неприпустимо і спричиняє за собою встановлену законом відповідальність.
Представляється, що місце прокуратури в механізмі державної влади не визначається включенням норм про прокуратуру в голову "Судова влада". Такий підхід, хоча і націлює на більш тісну співпрацю прокуратури з судовою владою, в більшій мірі носить юридико-технічний, ніж концептуальний характер. Саме існування прокуратури та її успішна діяльність як специфічного самостійного державного органу можливі тоді, коли всі її органи складають, як це і визначено у ст. 129 Конституції, єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокуророві. Саме така побудова дозволяє органам прокуратури діяти в єдиному напрямі і здійснювати державний нагляд за виконанням законів, незалежно від яких би то не було інших державних органів і посадових осіб.
Організація і порядок діяльності прокуратури РФ і повноваження прокурорів визначаються Конституцією РФ (ст. 129), Федеральним законом "Про Прокуратуру Російської Федерації" від 17 листопада 1995 р. та іншими федеральними законами, міжнародними договорами Російської Федерації. На прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, не передбачених федеральними законами.
Генеральний прокурор РФ і підлеглі йому прокурори координують діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, органів Федеральної служби безпеки, органів податкової поліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів. З метою забезпечення цієї координації прокурор скликає координаційні наради, організовує робочі групи, витребує статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює інші повноваження відповідно до Положення про координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю, яке затверджується Президентом РФ.
Генеральний прокурор РФ бере участь у засіданнях Верховного Суду України, Вищого Арбітражного Суду РФ. Він має право звертатися до Конституційного Суду РФ з питання порушення конституційних прав і свобод громадян законом, застосованим чи підлягає застосуванню в конкретній справі.
У межах своєї компетенції прокурор приносить до вищестоящого суду касаційний або приватний протест на незаконне або необгрунтоване рішення, вирок, ухвалу чи постанову суду. Прокурор вправі в межах своєї компетенції витребувати із суду будь-яку справу або категорію справ, за якими рішення, вирок, ухвалу чи постанову вступили в законну силу. Побачивши, що рішення, вирок, ухвала чи постанова суду є незаконними або необгрунтованими, прокурор приносить протест у порядку нагляду або звертається з поданням до вищестоящого прокурора. Принесення Генеральним прокурором РФ протесту на вирок, яким в якості міри покарання призначена смертна кара, призупиняє його виконання.
Прокурор при встановленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів має право вносити в законодавчі органи та органи, які мають право законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів пропозиції про зміну, про цей додаток, про скасування або про прийняття законів та інших нормативних правових актів. Таке право робить прокурорів активними учасниками правотворчої діяльності.
В органах прокуратури відповідно до їх повноважень вирішуються заяви, скарги та інші звернення, що містять відомості про порушення законів. Рішення, прийняте прокурором, не перешкоджає зверненню особи за захистом своїх прав до суду.
Головний військовий прокурор і підпорядковані йому прокурори мають в межах своєї компетенції повноваженнями, встановленими Законом, та здійснюють їх незалежно від командування та органів військового управління відповідно до законодавства Російської Федерації. Військові прокурори також мають право брати участь у засіданнях колегій, військових рад, службових нарадах органів військового управління, призначати позавідомчі ревізії та перевірки, вимагати забезпечення охорони, утримання і конвоювання осіб, які перебувають на військових і гарнізонних гауптвахтах, в інших місцях тримання затриманих і взятих під варту, негайно звільняти з гауптвахт, інших місць тримання затриманих і взятих під варту осіб, які незаконно там перебувають.
У цих цілях прокуратура здійснює нагляд за виконанням законів і дотриманням прав і свобод людини і громадянина федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також за відповідністю законам видаваних ними правових актів.
В.Н. Точиловський, аргументуючи свою позицію, наводить ті з висловлювань Н.В. Муравйова, в яких йдеться про призначення прокуратури як органі кримінального переслідування: зокрема, що прокуратура - виключно спеціальний орган публічного переслідування, суворо замкнутий у цій сфері і змінює своїм призначенням, як тільки з неї виходить, що прокуратура повинна зосередитися саме на цій області, "оскільки вона не володіє можливістю охопити все" [189].
Але як глибоко і широко мислячий вчений, Н.В. Муравйов бачив і ті тенденції, які визначають динаміку функцій прокуратури зі зміною суспільних умов. Розробляючи класифікацію прокуратури різних історичних і регіональних типів, він ще тоді помітив особливості російської правової дійсності, які на історичну перспективу визначають істота специфіки прокурорського нагляду. З цього приводу ним було висловлено судження майже пророчого характеру: "Російська дійсність, відбилася на законі і ще більше на практиці його застосування, наклала на російську прокуратуру настільки
своєрідний відбиток, що в ній, можливо, з часом утворюється новий, самостійний тип цієї установи "[190].
Незважаючи на те, що вже проявилися тенденції у бік перерозподілу функціонального навантаження від прокуратури до інших органів (наприклад, Конституційному суду РФ, судовим та контрольним органам), вона не втратила своєрідності. У цьому контексті прокурорський нагляд як ніби не вписується в систему поділу влади, і до певної міри він продовжує залишатися "всеосяжним" [191].
У наших умовах прокуратура виконує функції одного з елементів системи "стримувань і противаг", встановлює і вживає заходів до усунення будь-яких порушень законів, від кого б вони не виходили (законодавчої, виконавчої, судової влади). Всі вони взаємодіють один з одним і як єдина державна влада мають бути зацікавлені у збереженні і зміцненні законності, забезпечувати яку покликана прокуратура. Автор даної роботи підкреслює, що без дотримання законності не може бути сильною, успішно виконує свої завдання державної влади. Якщо ж наполягати на принципі поділу влади в його класичному вигляді, то виникає питання: яке місце повинна займати прокуратура серед державних структур?
Автори концепції розвитку прокуратури на перехідний період вважають, що за своєю державно-правовою і політичною природою, прокурорський нагляд є основною формою вищого державного нагляду за виконанням законів на всій території країни. Терміном "прокурорський нагляд" може позначатися досить різнорідний клас соціальних явищ. Незважаючи на свою очевидність, дана обставина у дослідженнях, присвячених діяльності прокуратури, не відображено. Але саме з з'ясуванням цього питання традиційно починаються всі галузеві курси наукових юридичних дисциплін. У найбільш поширеному значенні прокурорський нагляд - це сфера державної діяльності, що здійснюється органами прокуратури [192].
До недавнього часу прокуратура вважалася свого роду контрольним органом законодавчої влади. Цьому відповідали порядок призначення Генерального прокурора на посаду Верховною Радою РФ за поданням її Голови та підзвітність Генерального прокурора лише вищому законодавчому органу.
3. 3. Інші правоохоронні органи
До числа інших правоохоронних органів можна віднести: органи безпеки РФ, міністерство внутрішніх справ, митні органи, органи податкової поліції, органи юстиції, деякі інші. Коротенько опишемо названі.
Система органів безпеки РФ
Незважаючи на значну кількість публікацій, присвячених проблемам забезпечення безпеки в Російській Федерації, в теорії і до теперішнього часу не вироблено єдиного підходу до визначення системи органів безпеки і не визначено вичерпним чином перелік її елементів.
Правовим актом, що поклав початок формуванню системи органів безпеки Росії, є Закон РФ "Про безпеку" [193], що діє й до теперішнього часу. Звичайно, після прийняття в 1993 р. Конституції РФ багато його положення потребують коригування. Проте, деякі положення коментованого Закону, на жаль, не отримали подальшого розвитку в теорії і в законодавстві [194]. Мова йде про закріплення в нормі права одного з принципів - дотримання балансу життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави, тобто не пріоритет, а паритет лежить в основі забезпечення прав і законних інтересів особистості, суспільства і держави. Мабуть, це один з нечисленних (якщо не єдиний) правових актів, в якому закріплена ідея рівного забезпечення інтересів особистості, суспільства і держави.
Основними функціями системи органів безпеки є:
- Виявлення і прогнозування внутрішніх і зовнішніх yгроз життєво важливим інтересам об'єктів безпеки;
- Здійснення комплексу оперативних і довготривалі заходів щодо їх попередження і нейтралізації;
- Створення і підтримка в готовності сил і засобів забезпечення безпеки;
- Управління силами і засобами забезпечення безпеки у повсякденних умовах і при надзвичайних ситуаціях;
- Інші функції.
Загальне керівництво діяльністю органів безпеки здійснює Президент РФ.
Буквальне тлумачення ст. 2 Закону РФ "Про безпеку" дозволяє відносити до системи органів безпеки практично всі державні органи, незалежно від їх приналежності до гілок влади, громадські організації та об'єднання, і навіть окремих фізичних осіб. Як помітив провідний науковий співробітник Російської правової академії при Міністерстві юстиції РФ, кандидат юридичних наук Фоков О. П., зазначена норма потребує коригування шляхом приведення її у відповідність з несформованою російською системою права [195].
У перелік системи органів безпеки не можуть бути включені органи законодавчої влади та судові органи хоч би тому, що Президент РФ не здійснює ніякого керівництва зазначеними органами, що є неприпустимим у правовій державі [196]. Крім того, констатує він, для органів законодавчої та судової гілок влади забезпечення безпеки не є пріоритетним (основним) напрямом діяльності. Органами безпеки можуть бути лише деякі органи виконавчої влади. До органів безпеки можна віднести наступні:
- Органи федеральної служби безпеки;
- Органи зовнішньої розвідки;
- Органи прикордонної служби та прикордонні війська Федеральної прикордонної служби РФ (ФПС РФ);
- Федеральні органи урядового зв'язку та інформації;
- Федеральні органи державної охорони.
Розглянемо ці органи коротенько.
Правову основу організації та діяльності органів федеральної служби безпеки становить Федеральний закон РФ від 22.02.1995 р. "Про органи федеральної служби безпеки в Російській Федерацій" [197].
Відповідно до ст. 2 зазначеного Закону органи федеральної служби безпеки являють собою єдину централізовану систему, в яку входять:
- Федеральна служба безпеки РФ;
- Управління (відділи) Федеральної служби безпеки РФ по окремих регіонах і суб'єктах РФ (територіальні органи безпеки);
- Управління (відділи) Федеральної служби безпеки РФ у Збройних Силах РФ, військах та інших військових формуваннях, а також в їх органах управління (органи безпеки у військах).
Автор цього дослідження, проаналізувавши наведені норми права, вважає, що система органів федеральної служби безпеки відповідає федеративного устрою і адміністративно-територіальним поділом Російської Федерації, а також її військово-адміністративним поділом. Він звертає увагу, що управління (відділи) Федеральної служби безпеки РФ по окремих регіонах і суб'єктах РФ пойменовані в Законі територіальними органами безпеки. Управління (відділи) ФСБ РФ у Збройних Силах РФ, військах і військових формуваннях, а також в їх органах управління пойменовані як органи безпеки у військах.
Вищою ланкою в системі органів федеральної служби безпеки є Федеральна служба безпеки Російської Федерації (ст. 3 Закону). Основними завданнями ФСБ Росії є:
- Керівництво органами федеральної служби безпеки і підпорядкованими їм підприємствами, організаціями, навчальними закладами, науково-дослідними, експертними та військово-медичними установами та підрозділами, військово-будівельними підрозділами, центрами спеціальної підготовки, підрозділами спеціального призначення, а також організація їх діяльності;
- Виявлення, попередження і припинення розвідувальної та іншої діяльності спеціальних служб і організацій іноземних держав, окремих осіб, спрямованої на нанесення шкоди безпеці РФ;
- Інші завдання.
Структурними елементами ФСБ РФ є наступні:
- Керівництво;
- Департамент контррозвідки;
- Департамент з захисту конституційного ладу та боротьби з тероризмом;
- Департамент економічної безпеки;
- Департамент аналізу, прогнозу і стратегічного планування.
- Департамент організаційно-кадрової роботи;
- Департамент забезпечення діяльності;
- Управління військової контррозвідки;
- Слідче управління;
- Управління власної безпеки;
- Управління справами;
- Договірно-правове управління.
Існує зовнішня і внутрішня розвідка.
Для здійснення розвідувальної діяльності органам зовнішньої розвідки надані такі повноваження:
- Встановлення на конфіденційній основі відносин співробітництва з особами, добровільно дали на це згоду [198];
- Здійснення заходів щодо зашифровки кадрового складу і по організації його діяльності з використанням з цією метою іншої відомчої приналежності;
- Використання в цілях конспірації документів, зашифровують особу співробітників кадрового складу, відомчу приналежність підрозділів, організацій, приміщень і транспортних засобів органів зовнішньої розвідки;
- Взаємодія з федеральними органами виконавчої влади, що здійснюють контррозвідувальну діяльність, і федеральними органами державної охорони;
У перелік системи органів безпеки входять органи прикордонної служби та прикордонні війська Федеральної прикордонної служби Російської Федерації (ФПС РФ). Базовим нормативним актом, що регулює організацію охорони Державного кордону, а також повноваження органів її забезпечують, є Закон РФ від 01.04.1993 р. "Про Державну кордоні Російської Федерації" [199] зі змінами та доповненнями.
Федеральна прикордонна служба РФ очолює єдину централізовану систему, що включає в себе:
- Органи прикордонного контролю;
- Орган зовнішньої розвідки;
- Оперативні органи, що здійснюють розвідувальну, контррозвідувальну, оперативно-розшукову діяльність, діяльність із забезпечення власної безпеки системи ФПС РФ;
- Органи прикордонної варти та інші органи прикордонної служби, передбачені федеральним законодавством;
- Прикордонні війська ФПС РФ;
- Військові освітні установи професійної освіти, підприємства, установи та організації, що знаходяться в підпорядкуванні ФПС РФ.
Основними функціями ФПС РФ є:
- Участь у розробці та реалізації державної прикордонної політики РФ і федеральних прикордонних програм;
- Участь у підготовці законодавчих актів та розробка нормативно-правових актів з питань захисту Державного кордону, територіального моря, континентального шельфу та виключної економічної зони РФ;
- Др.
Автор цієї роботи, проаналізувавши наведені норми, прийшов до висновку, що в основі системі федеральних органів урядового зв'язку і інформації лежить федеративний устрій Російської Федерації та її територіально - адміністративний поділ.
Вища ланка цієї системи - Федеральне агентство урядового зв'язку та інформації при Президентові РФ.
Державна охорона в Законі визначена як функція федеральних органів державної влади у сфері забезпечення безпеки об'єктів державної охорони на основі сукупності правових, організаційних, охоронних, режимних, оперативно-розшукових, технічних та інших заходів. Державна охорона здійснюється шляхом:
- Надання об'єктам державної охорони персональної охорони, спеціального зв'язку і транспортного обслуговування, а також інформації про загрозу їх безпеки;
- Здійснення відповідно до федеральним законодавством оперативно-розшукової діяльності з метою реалізації повноважень відповідних державних органів забезпечення безпеки;
- Проведення охоронних та інших заходів.
В даний час єдиним органом, що здійснює державну охорону, є Федеральна служба охорони РФ.
Основними завданнями ФСТ РФ є:
- Прогнозування і виявлення загрози життєво важливим інтересам об'єктів державної охорони, здійснення комплексу заходів щодо запобігання цієї загрози;
- Забезпечення безпеки об'єктів державної охорони в місцях їх постійного і тимчасового перебування і на трасах проїзду;
- Виявлення, попередження і припинення протиправних посягань на об'єкти державної охорони;
- Інші завдання.
В області оборони і безпеки в число федеральних органів виконавчої влади також входять: Міністерство РФ у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих, Державний митний комітет РФ, Федеральна прикордонна служба РФ, Служба зовнішньої розвідки РФ, Федеральна служба залізничних військ РФ, Федеральна служба податкової поліції РФ, Федеральна служба охорони РФ, Федеральне агентство урядового зв'язку та інформації при Президентові РФ, Федеральний нагляд Росії з ядерної та радіаційної безпеки. Складний характер функцій деяких з цих органів дозволяє розглядати їх і в інших групах міністерств і відомств.
Державна митна служба РФ
  Структура правоохоронних підрозділів Державного Митного Комітету на сучасному етапі має трирівневу схему:
1. На рівні Державного Митного Комітету Росії - Управління по боротьбі з контрабандою та порушенням митних правил, яке включає в себе:
- Відділ організації дізнання;
- Відділ митних розслідувань;
- Відділ розслідування ухилень від митних платежів;
- Відділ по боротьбі з особливо небезпечними видами контрабанди;
- Відділ по боротьбі з контрабандою наркотиків;
- Відділ співпраці з правоохоронними органами зарубіжних країн;
- Інформаційно-аналітичний відділ;
- Загін швидкого реагування.
2. На рівні Регіональних Митних Управлінь створені:
- Відділ митних розслідувань;
- Відділ дізнання;
- Відділ по боротьбі з митними правопорушеннями;
- Відділ по боротьбі з контрабандою наркотиків;
3. На рівні митниць створені:
- Відділ митних розслідувань;
- Відділ дізнання;
- Відділ по боротьбі з митними правопорушеннями;
- Відділ по боротьбі з контрабандою наркотиків.
Особливе положення в структурі митних органів займають відділи власної безпеки, які мають тільки вертикальне підпорядкування.
Всі зазначені структурні підрозділи мають горизонтально-вертикальне підпорядкування.
Нормативним актом, що визначив основи організації та діяльності митних органів, є Митний кодекс Російської Федерації [200] (ТК РФ) зі змінами та доповненнями від 19.05.1995 р. [201], від 27.12.1995 р. [202], від 18.06. 1997 р. [203], від 23.12.1998г. [204] Більшість положень ТК РФ набула чинності з моменту його опублікування, тобто з 05.08.1993 р. 3
У ТК РФ визначено, що митні органи, є правоохоронним органом, становлять єдину систему, що включає в себе наступні елементи:
- Державний митний комітет;
- Регіональні митні управління;
- Митниці;
- Митні пости.
Це єдина з розглянутих систем, яка в найменшій мірі відповідає федеративного устрою Російської Федерації та її адміністративно-територіальним поділом.
Митні органи РФ виконують такі основні функції:
- Беруть участь у розробці митної політики і реалізують цю політику;
- Забезпечують дотримання законодавства, контроль за виконанням якого покладено на митні органи;
- Стягують митні збори, податки й інші митні платежі, бере участь в розробці заходів економічної політики щодо товарів, які переміщуються через митний кордон РФ, реалізують ці заходи;
- Забезпечують дотримання дозвільного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон РФ, ін [205].
Органи податкової поліції Росії
Федеральні органи податкової поліції є правоохоронними органами і складовою частиною сил забезпечення економічної безпеки Російської Федерації.
Указом Президента Російської Федерації від 18 березня 1992 р. при Державній податковій службі Росії було створено Головне управління податкових розслідувань - податкова поліція.
Однак самостійним правоохоронним органом вона стала після вступу в силу Закону РФ "Про федеральних органах податкової поліції" (від 15 липня 1993 р.), який визначив правові основи, принципи організації та діяльності, систему і структуру, а також повноваження податкової поліції.
Відповідно до цього закону федеральним органам податкової поліції ставиться в обов'язок:
- Виявлення, попередження і припинення податкових злочинів і правопорушень.
- Забезпечення безпеки діяльності державних податкових інспекцій, захисту їх працівників від протиправних посягань, при виконанні службових обов'язків;
- Попередження, виявлення та припинення корупції в податкових органах.
Систему федеральних органів податкової поліції складають:
1.Федеральная служба податкової поліції Російської Федерації на правах Державного комітету Російської Федерації;
2. Органи Федеральної служби податкової поліції по республікам, краях, областям, містам федерального значення, автономним областям, автономним округам (управління, відділи - територіальні органи);
3. Органи податкової поліції районів у містах Москві і Санкт-Петербурзі, а також міжрайонні відділи управлінь, відділів Федеральної служби податкової поліції (місцеві органи податкової поліції).
У федеральних органах податкової поліції у встановленому законодавством Російської Федерації порядку можуть створюватися організації, необхідні для забезпечення їх діяльності.
Загальне керівництво діяльністю Федеральної служби податкової поліції здійснює директор Федеральної служби податкової поліції Російської Федерації (у ранзі голови Державного комітету Російської Федерації), який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом РФ за поданням голови уряду Російської Федерації.
Загальне керівництво діяльністю федеральних органів податкової поліції та координацію їх діяльності з діяльністю інших правоохоронних, податкових та інших державних органів здійснює директор Федеральної служби податкової поліції Російської Федерації.
Перший заступник директора Федеральної служби податкової поліції (у ранзі першого заступника голови Державного комітету Російської Федерації) і заступник директора Федеральної служби податкової поліції, призначаються на посаду і звільняються з посади урядом Російської Федерації за поданням директора Федеральної служби податкової поліції РФ.
Начальники управлінь Федеральної служби податкової поліції по республікам призначаються на посаду і звільняються з неї директором Федеральної служби податкової поліції Росії за узгодженням з урядами республік у складі Російської Федерації.
У Федеральній службі податкової поліції і управліннях податкової поліції по республікам, як дорадчого органу - утворюються колегії, персональний склад та порядок роботи яких за поданням відповідно директора Федеральної служби податкової поліції Російської Федерації та начальників управлінь Федеральної служби податкової поліції по республікам, затверджуються відповідно урядом Російської Федерації та директором Федеральної служби податкової поліції Російської Федерації.
Міністерство внутрішніх справ РФ

Це Міністерство разом з іншими забезпечує виконання спільних завдань, сформульованих в Законах України "Про безпеку", "Про оперативно-розшукову діяльність" та "Про міліцію", у практичній діяльності спирається на Положення про МВС РФ, затверджене Указом Президента РФ від 18 липня 1996 р.
Міністерство підпорядковується Президенту РФ і очолює систему органів внутрішніх справ по всій країні.
Міністерство внутрішніх справ бере участь у виконанні федеральних і регіональних програм боротьби зі злочинністю, здійснює оперативно-розшукову діяльність, виробництво дізнання та попереднього слідства у кримінальних справах, організовує розшук осіб, які вчинили злочин, проводить перевірки та ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, здійснює боротьбу з організованою злочинністю і тероризмом, забезпечує охорону важливих державних об'єктів, керує Державною автомобільною інспекцією та Державною службою протипожежної, організовує діяльність щодо вирішення питань громадянства, в'їзду і виїзду з РФ, вибору місця проживання, здійснює керівництво внутрішніми військами, загонами міліції особливого призначення та міліції громадської безпеки та ін
Відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ Російської Федерації [206] на МВС Росії покладені такі основні завдання:
- Розробка і прийняття в межах своєї компетенції заходів щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, захисту об'єктів незалежно від форм власності, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки;
- Організація та здійснення заходів щодо попередження та припинення злочинів та адміністративних правопорушень, виявлення, розкриття та розслідування злочинів;
- Інші завдання.
Діяльність МВС Російської Федерації будується відповідно до принципами законності, гуманізму, поваги прав людини, гласності, взаємодії з іншими державними органами та громадськими об'єднаннями, організаціями інших форм власності, трудовими колективами, громадянами, засобами масової інформації.
На чолі системи органів внутрішніх справ стоїть Міністерство внутрішніх справ Російської Федерації. Основними структурними ланками цієї системи є міністерства внутрішніх справ (МВС) республік, головні управління внутрішніх справ (ГУВС), управління внутрішніх справ (УВС) країв, областей суб'єктів Російської Федерації, управління (відділи) внутрішніх справ на транспорті (УВСТ, ОВДТ), міські , районні органи внутрішніх справ (МВВС, РВВС), управління та відділи 8-го Головного управління внутрішніх справ (на режимних об'єктах).
Крім того, до структури МВС входять також Головне управління виконання покарань (ГУВП), Головне управління державної протипожежної служби (ГУГПС), окружні управління матеріально-технічного та військового постачання (ОУМТ і ВР), навчальні заклади (Академія, інститути, вищі школи, середні спеціальні навчальні заклади), науково-дослідні установи та інші підрозділи, підприємства, установи та організації, створені для здійснення завдань, покладених на органи внутрішніх справ.
У систему МВС Російської Федерації входять внутрішні війська.
Три великі структурні складові МВС Російської Федерації заслуговують більш докладного висвітлення:
1. Слідчий комітет МВС Російської Федерації забезпечує організаційно-методичне керівництво діяльністю підпорядкованих слідчих підрозділів, здійснює відомчий процесуальний контроль за виробництвом попереднього слідства, організує розслідування злочинів по найбільш складних кримінальних справах. Очолює слідчий комітет начальник, який підпорядковується безпосередньо міністру внутрішніх справ, будучи одночасно заступником міністра.
У складі слідчого комітету існують підрозділи зонального контролю та методичного забезпечення попереднього слідства. Крім них функціонує також слідча частина (на правах управління). У складі слідчого комітету в його слідчої частини створюються спеціалізовані підрозділи (наприклад, для розслідування кримінальних справ про злочини у сфері економіки, організованих злочинних формувань та ін.) Діяльність слідчого комітету здійснюється за предметно-зональним принципом на основі перспективних і поточних планів. Основними завданнями слідчого комітету є:
- Забезпечення в межах компетенції захисту особи, її прав і свобод, власності, а також прав підприємств, установ та організацій від злочинних посягань шляхом всебічного, повного і об'єктивного розслідування злочинів, правильного застосування закону та залучення до законної відповідальності винних;
- Вдосконалення слідчої роботи на основі впровадження в практику досягнень науки і техніки, передового досвіду, прогресивних форм організації та методів попереднього слідства;
- Здійснення контролю за дотриманням законності на попередньому слідстві; забезпечення процесуальної самостійності слідчих;
- Підбір, розстановка і виховання кадрів: підвищення професійної майстерності слідчих працівників, надання допомоги в соціально-побутове забезпечення співробітників.
Аналогічно побудована і організована робота слідчих управлінь (слідчих відділів) у МВС республік, ГУВС, УВС країв та областей - суб'єктів Російської Федерації. Начальник слідчого управління (відділу) підпорядковується безпосередньо начальнику відповідного органу внутрішніх дав, будучи одночасно його заступником, а також начальнику слідчого комітету МВС Російської Федерації.
2. Головне управління Державної протипожежної служби МВС Російської Федерації (ГУГПС) - самостійний структурний підрозділ МВС Російської Федерації, очолює систему Державної протипожежної служби. ГУГПС є вищим органом державного пожежного нагляду в Російській Федерації, федеральним органом ліцензування та центральним органом сертифікації в галузі пожежної безпеки, а також державним замовником на пожежну техніку та пожежно-технічну продукцію.
Основними завданнями ГУГПС є:
- Керівництво системою Державної протипожежної служби;
- Організація та здійснення розробки державних заходів та нормативного регулювання в галузі пожежної безпеки; державного пожежного нагляду в Російській Федерації; єдиної науково-технічної політики в галузі пожежної безпеки; ліцензування та сертифікації в галузі пожежної безпеки; взаємодії протипожежних служб міністерств і відомств, а також міжнародного співробітництва у галузі пожежної безпеки;
- Організація гасіння пожеж та проведення пов'язаних з ними першочергових аварійно-рятувальних робіт; професійної підготовки кадрів для Державної протипожежної служби;
- Інші завдання.
3. Головне управління виконання покарань Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації (ГУВП) є центральним органом управління єдиної кримінально-виконавчої системи в Російській Федерації, який забезпечує організацію виконання законодавства Російської Федерації з питань діяльності кримінально-виконавчої системи. Основними завданнями ГУВП є наступні:
- Організація виконання кримінальних покарань у вигляді позбавлення волі, а також виняткової міри покарання;
- Організація утримання під вартою підозрюваних і звинувачених у вчиненні злочинів;
- Забезпечення правопорядку і законності в установах, що виконують покарання, і слідчих ізоляторах (СІЗО), безпеки персоналу, посадових осіб та громадян, що знаходяться на території цих установ, які утримуються в них засуджених, а також охорони об'єктів кримінально-виконавчої системи;
- Забезпечення належних умов відбування покарання, охорони здоров'я засуджених та ув'язнених;
- Інші завдання.
Відповідно до покладених завдань МВС організовує та здійснює оперативно-розшукову діяльність; експертно-криміналістичну роботу органів внутрішніх дал; розслідування злочинів у кримінальних справах, віднесених кримінально-процесуальним законом до компетенції органів внутрішніх справ МВС, безпосередньо керує кримінальною міліцією, міліцією громадської безпеки, слідчими підрозділами, надає допомогу підвідомчим органам внутрішніх справ у виявленні, розкритті та розслідуванні злочинів, ін
Міліція, що здійснює охорону громадського порядку і боротьбу зі злочинністю в Російській Федерації, є одним з основних структурних підрозділів правоохоронних органів внутрішніх справ. Правовий статус міліції, її організаційна структура, а також місце і роль міліції у суспільстві і державі визначено прийнятим 18 квітня 1991 Законом РРФСР "Про міліцію", в якому у певній мірі реалізована ідея деуніверсалізаціі міліції, що дозволило залишити за нею рішення всього п'яти завдань , сформульованих у ст. 2 Закону:
- Забезпечення особистої безпеки громадян;
- Попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень;
- Розкриття злочинів;
- Охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки;
надання допомоги в межах, встановлених законом, громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та громадським об'єднанням у здійсненні їх законних прав та інтересів.
Міліція відповідно до Закону "Про міліцію" підрозділяється на кримінальну міліцію (або федеральну міліцію) і міліцію громадської безпеки (або муніципальну міліцію).
Основними завданнями кримінальної міліції є попередження, припинення і розкриття злочинів, по яких попереднє слідство обов'язково, або, іншими словами, найбільш небезпечних злочинів, організація і здійснення розшуку осіб, які сховалися від органів дізнання, слідства і суду, та інших осіб у випадках, передбачених законодавством .
З метою вирішення зазначених завдань у складі кримінальної міліції створені та функціонують оперативно-розшукові підрозділи: підрозділи карного розшуку та підрозділи по боротьбі зі злочинами у сфері економіки; експертно-криміналістичні підрозділи. До складу кримінальної міліції входять також спеціалізовані підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю: Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю (ГУОП) у складі МВС Російської Федерації та Регіональні управління по боротьбі з організованою злочинністю (РУОП) у відповідних регіонах Російської Федерації. Компетенція цих підрозділів змішана, вони здійснюють боротьбу зі злочинами як по лінії карного розшуку, так і по лінії БЕЗ. У складі кримінальної міліції є підрозділи по боротьбі з незаконним обігом наркотиків.
До числа основних завдань, що вирішуються міліцією громадської безпеки, відносяться:
- Забезпечення особистої безпеки громадян;
- Охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки;
- Попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень;
- Інші завдання.
Чисельність міліції громадської безпеки у складі міліції складає приблизно 60%. У неї входять: чергові частини, підрозділи Державної автомобільної інспекції з дорожньо-патрульною службою, патрульно-постовою службою, дільничні інспектори міліції, підрозділи охорони об'єктів за договорами, ізолятори для тимчасового тримання затриманих і взятих під варту (ІТТ), загони міліції особливого призначення ( ОМОН), підрозділи з попередження правопорушень неповнолітніх (колишні інспекції у справах неповнолітніх), спеціалізовані підрозділи дізнання, підрозділи паспортно-візової служби та деякі інші.
До іншим правоохоронним органам можна віднести Федеральні органи юстиції, яка відповідно до Положення, затвердженого постановою Уряду РФ від 24 липня 1997 р., піддалося істотного реформування, деякі інші.
3. 4. Збройні сили Російської Федерації, інші війська, військові формування та органи
Збройні Сили Російської Федерації - основа військової організації держави. Вони відіграють головну роль у забезпеченні національної безпеки Російської Федерації силовими методами.
Керівництво Збройними Силами здійснює Президент РФ, а управління - міністр оборони РФ через Міністерство оборони та Генеральний штаб Збройних Сил РФ. У функції Міністерства оборони входить участь у розробці військової політики і воєнної доктрини, розробка федеральної програми озброєнь, розробка пропозицій по витратах на оборону, координація та фінансування робіт з метою оборони, закупівля військової техніки та ін
Генеральний штаб Збройних Сил РФ розробляє військову доктрину, план будівництва Збройних Сил, пропозиції щодо чисельності військ, встановлює кількісні норми призову громадян та ін Цей орган організує розвідувальну діяльність з метою оборони і безпеки, проводить заходи з підтримання бойової та мобілізаційної готовності Збройних Сил, розробляє план застосування Збройних Сил, Мобілізаційний план і Федеральну програму оперативного обладнання території країни з метою оборони, організовує взаємодію Збройних Сил з іншими військами, військовими формуваннями та органами і ін Міністерство оборони Російської Федерації бере участь у розробці пропозицій з питань військової політики та з військової доктрини РФ ; розробляє федеральну державну програму озброєння і розвитку військової техніки; координує і фінансує роботи, що виконуються з метою оборони; забезпечує мобілізаційну готовність Збройних Сил РФ, забезпечує соціальний захист військовослужбовців і виконує ряд інших функцій (ст.14 Закону).
Збройні Сили РФ включають: Ракетні війська стратегічного призначення; Військово-повітряні сили; Військово-Морський флот; Сухопутні війська.
До оборони відповідно до законодавства залучаються і інші війська: Прикордонні війська Федеральної прикордонної служби, внутрішні війська МВС РФ, Залізничні війська РФ, війська Федерального агентства урядового зв'язку та інформації при Президентові РФ (ФАПСИ), війська Міністерства РФ у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій та ліквідації наслідків стихійних лих (МНС РФ), а також інженерно-технічні та дорожньо-будівельні військові формування при органах виконавчої влади.
Організація державного управління в галузі оборони відповідно до Конституції РФ (ст. 71) здійснюється Російською Федерацією в особі її органів державної влади.
Президент РФ як глава держави і Верховний Головнокомандувач Збройними Силами РФ наділений найбільш широкими повноваженнями у цій галузі. Президент:
- Визначає основні напрямки воєнної політики;
- Стверджує військову доктрину;
- У разі агресії або безпосередньої загрози агресії проти Російської Федерації, виникнення збройних конфліктів, спрямованих проти Росії, оголошує загальну або часткову мобілізацію, вводить на території країни або в окремих місцевостях воєнний стан з негайним повідомленням про це Раді Федерації та Державній Думі;
- Видає укази про призов громадян РФ на військову службу і про звільнення з військової служби, а також вирішує ряд інших питань у галузі оборони.
- Здійснює необхідні заходи щодо забезпечення оборони і державної безпеки РФ;
- Організовує оснащення озброєнням і військовою технікою, забезпечення матеріальними засобами, ресурсами та послугами Збройних Сил РФ, інших військ і військових формувань РФ;
- Забезпечує виконання державних цільових програм і планів розвитку озброєння, а також програм підготовки громадян з військово-обліковими спеціальностями;
- Вирішує інші проблеми.
Безпосереднє управління Збройними Силами здійснює Міністерство оборони РФ, Генеральний штаб Збройних Сил та інші органи військового управління.
Міністерство оборони РФ, будучи федеральним органом виконавчої влади, несе відповідальність за розвиток і стан Збройних Сил, їх бойову готовність і військову дисципліну. Міністр оборони безпосередньо підпорядкований Президенту РФ.
Відповідно до ст. 14 Закону "Про оборону" Міністерство оборони виконує складні різноманітні функції:
- Бере участь у розробці пропозицій з питань військової політики та з військової доктрини;
- Розробляє концепцію будівництва Збройних Сил;
- Розробляє федеральну державну програму озброєння і розвитку військової техніки, а також пропозиції за державним оборонним замовленням;
- Координує і фінансує роботи, що виконуються з метою оборони;
- Замовляє і фінансує виробництво та закупівлю озброєння і військової техніки, продовольства, речового та іншого майна, матеріальних та інших ресурсів;
- Забезпечує мобілізаційну готовність Збройних Сил, а також соціальний захист військовослужбовців, цивільного персоналу Збройних Сил, громадян, звільнених з військової служби, та членів їх сімей.
Генеральний штаб Збройних Сил є основним органом оперативного управління Збройними Силами. Згідно зі ст. 15 Федерального закону "Про оборону" Генеральний штаб:
- Розробляє пропозиції щодо військовій доктрині РФ; плани будівництва і застосування Збройних Сил, мобілізаційний план і державну програму оперативного обладнання території РФ з метою оборони;
- Здійснює розвідувальну діяльність в інтересах оборони та безпеки; поточне і перспективне планування забезпечення основними видами озброєння, військової техніки та іншими матеріальними засобами мобілізаційного розгортання Збройних Сил;
- Організовує мобілізаційне і стратегічне розгортання Збройних Сил, інших військ, військових формувань і органів;
- Здійснює інші функції.
У центральному апараті Міністерства оборони засновані і діють галузеві та функціональні головні (центральні) управління, управління, відділи. Наприклад, Головне управління військового бюджету та фінансування; Головне управління кадрів та військової освіти, Управління начальника озброєння; Управління справами Міністерства оборони та ін
Військові ради - постійно діючі дорадчі органи у Збройних Силах. Вони діють під керівництвом відповідного головнокомандувача, командувача (голови ради); розробляють рекомендації щодо практичної реалізації державної військової політики у військах і на флотах, з будівництва та розвитку видів Збройних Сил, родів військ; з виконання заходів з метою підтримання бойової і мобілізаційної готовності військ; щодо забезпечення у військах і на флотах правопорядку, організованості та військової дисципліни, щодо зміцнення єдиноначальності.
Важливою ланкою в системі органів військового управління є органи управління військових округів, флотів. Вони утворюють сполучна ланка між Міністерством оборони і військами. Військовий округ в даний час є оперативно-стратегічним (оперативно-територіальним) командуванням Збройних Сил на відповідному стратегічному напрямку. На чолі військового округу варто командувач, який через підпорядковані йому штаб округу, управління і служби у межах території округу здійснює оперативне управління об'єднаннями, з'єднаннями і військовими частинами видів і родів військ Збройних Сил, інших військ, військових формувань і органів з питань оборони країни.
Флот (наприклад, Північний, Тихоокеанський, Чорноморський) є оперативним об'єднанням сил Військово-Морського флоту. На чолі флоту є командувач флотом, якому підпорядковані штаб флоту, відповідні управління та служби, через які здійснюється оперативне управління силами флоту.
Органи стройового військового управління командування об'єднаннями (наприклад, армією), сполуками (наприклад, корпусом, дивізією) та військовими частинами (наприклад, полком). Командувачі арміями, командири корпусів, дивізій керують підлеглими військами через відповідні штаби, управління, відділи та служби.
Структура управління окремою військовою частиною (полком) та основні обов'язки посадових осіб полку визначені в Статуті внутрішньої служби Збройних Сил РФ.
Територіальні органи військового управління - це військові комісаріати, утворені Міністерством оборони в суб'єктах
До центрального апарату Міністерства оборони відносяться також органи управління видами Збройних Сил, очолювані головнокомандуючими видами Збройних Сил з підпорядкованими їм головними штабами, управліннями та різними службами.
Військові ради - постійно діючі дорадчі органи у Збройних Силах. Вони діють під керівництвом відповідного головнокомандувача, командувача (голови ради); розробляють рекомендації щодо практичної реалізації державної військової політики у військах і на флотах, з будівництва та розвитку видів Збройних Сил, родів військ; з виконання заходів з метою підтримання бойової і мобілізаційної готовності військ; щодо забезпечення у військах і на флотах правопорядку, організованості та військової дисципліни, щодо зміцнення єдиноначальності.
Важливою ланкою в системі органів військового управління є органи управління військових округів, флотів. Вони утворюють сполучна ланка між Міністерством оборони і військами. Флот (наприклад, Північний, Тихоокеанський, Чорноморський) є оперативним об'єднанням сил Військово-Морського флоту. На чолі флоту є командувач флотом, якому підпорядковані штаб флоту, відповідні управління та служби, через які здійснюється оперативне управління силами флоту.
Органи стройового військового управління командування об'єднаннями (наприклад, армією), сполуками (наприклад, корпусом, дивізією) та військовими частинами (наприклад, полком). Командувачі арміями, командири корпусів, дивізій керують підлеглими військами через відповідні штаби, управління, відділи та служби.
Структура управління окремою військовою частиною (полком) та основні обов'язки посадових осіб полку визначені в Статуті внутрішньої служби Збройних Сил РФ.
Територіальні органи військового управління - це військові комісаріати, утворені Міністерством оборони в суб'єктах РФ, містах (без районного поділу), районах. Вони забезпечують тісний зв'язок Збройних Сил з органами місцевого самоврядування, з населенням, організовують призов на військову службу. Положення про військових комісаріатах ​​затверджено Урядом РФ [207].
Начальник гарнізону (старший морський начальник). Комендант гарнізону. Гарнізоном визнається постійне або тимчасове розташування військових частин у населеному пункті чи поза ним. З метою підтримки порядку, військової дисципліни та забезпечення необхідних умов для повсякденного життя та підготовки військ, а також з метою організації гарнізонної та вартової служб наказом командувача військовим округом (флотом) призначається начальник гарнізону (старший морський начальник), а також військовий комендант гарнізону, інші посадові особи.
ВИСНОВОК
У даній роботі розглянуті основні питання організації та функціонування системи державної влади в Російській Федерації. У ході проведеного дипломного дослідження встановлено, що система державної влади в Російській Федерації складається з таких гілок влади: а) законодавчої, б) виконавчої та в) судової, показано, що велику роль у системі державної влади грає Президент Російської Федерації.
За Конституцією РФ 1993 р. Президент є главою держави і в колишній Конституції його функція була визначена через термін "вища посадова особа" та "голова виконавчої влади".
Як відзначено в роботі, зміна конституційної формули не означає звуження функцій Президента РФ або його "відлучення" від виконавчої влади. Поняття "глава держави" більш точно відображає і те й інше, свідчить про появу четвертої основної гілки влади. Коли вживають термін "президентська влада", то це означатиме тільки особливий статус Президента в системі трьох влади, наявність у нього деяких власних повноважень і комплексний характер різноманітних прав і обов'язків у взаємодії з двома іншими владою, але в основному - з виконавчою владою.
Суть змін полягає, перш за все, в тому, що Президент перестав бути главою виконавчої влади. Згідно зі ст. 110 Конституції РФ виконавча влада здійснюється тепер Урядом Російської Федерації. Зауважимо, що саме Голова Уряду, а не Президент визначає основні напрями діяльності Уряду і організовує його роботу.
За сукупністю і значимості функцій і повноважень, закріплених за Президентом Конституцією, він, безперечно, займає провідне місце в системі органів Російської Федерації, які здійснюють державну владу. Цими органами відповідно до ст. 11 Конституції є Президент Російської Федерації, Федеральне Збори, Уряд Російської Федерації, суди Російської Федерації. Такий стан Президента не обмежує самостійність діяльності основних державних органів Російської Федерації, оскільки повноваження Президента спрямовані насамперед на забезпечення узгодженої взаємодії всіх гілок влади Російської Федерації, суворе дотримання Конституції Російської Федерації, захист прав і свобод людини і громадянина, охорону державного суверенітету.
Виконавчу владу в Російській Федерації здійснює Уряд РФ. Стан і місце Уряду РФ у системі органів державної влади випливають з принципу поділу влади, сформульованого у ст. 10 і 11 Конституції РФ. Уряд здійснює державну владу нарівні з Президентом, Федеральним Зборами і судами. У ст. 110 Конституції РФ прямо встановлюється виконавчу владу Російської Федерації здійснює Уряд РФ.
Судова влада визнається як різновид державної влади поряд із законодавчою і виконавчою, її органи користуються самостійністю. Ця самостійність судової влади проявляється в незалежності суддів, які підкоряються тільки Конституції - закону. У своїй діяльності щодо здійснення правосуддя вони не підзвітні.
У роботі підкреслено, що судова влада належить не лише вищим судам та інстанцій (Верховному Суду та ін), але всім судам Російської Федерації. Вони стоять в одному ряду з Президентом РФ, Федеральним Зборами, Урядом РФ, що здійснює державну владу в Російській Федерації (ч.1 ст. II Конституції РФ).
Актуальними в теоретичному та практичному плані є питання удосконалення законодавчої діяльності Уряду Росії, вдосконалення організації і діяльності федеральних органів виконавчої влади.
Одна з найскладніших проблем, що розглядаються в роботі - знаходження оптимального співвідношення повноважень між центром і суб'єктами федерації. Справа в тому, що в Росії є як національно-державні утворення (республіки, автономні області, автономні округи), так і адміністративно-територіальні утворення (краї, області). Хоча всі вони мають статус суб'єктів (таких у Росії налічується 89), але відрізняються за своїми можливостями, а тому й обсяги повноважень центру і суб'єктів у кожному конкретному випадку будуть різні. Відносини центру з багатьма національно-державними утвореннями будуються на основі двосторонніх договорів, що закріплюють поділ компетенції. Так будуються відносини центру з Башкирією, Татарстаном, Якутією і поруч областей. Отже, в Росії створюється федерація з асиметричними відносинами між федеральними органами і органами суб'єктів союзної держави. Такі асоціації можуть бути ефективними, якщо в їх основі лежить економічна й інша зацікавленість обох сторін у співпраці.
Під п. 2. 3. 1. другого розділу даної роботи досліджено правовий статус Уряду РФ. Відомо, що роль уряду як "вищого органу" виконавчої влади не визначена. Висновок про те, що це "... нітрохи не принижує ролі і місця Уряду РФ ..." (С. 41), не може бути прийнятий. По суті розглядається питання про взаємини Уряду і Федеральними Зборами, але немає аналізу компетенції та процедури діяльності самого Уряду РФ, так як немає суттєвих пропозицій до нового конституційного закону про Уряді РФ.
На підставі вищевикладеного можна зробити наступні висновки.
Поняття державного апарату можна розглядати в широкому сенсі цього слова або в вузькому сенсі. У широкому сенсі державний апарат ототожнюється з поняттям механізму держави, у вузькому сенсі державний апарат розуміється як система виконавчо-розпорядчих органів держави.
Держава для виконання своїх функцій створює систему державних органів (механізм держави), які в сукупності утворюють державний апарат. Він являє собою належно організований, чітко злагоджений складний політичний механізм, який включає до свого складу численні і різноманітні органи. Кожен з органів має певну структуру, повноваження, завдання і цілі, на досягнення яких спрямована їх діяльність, і діє в суворо визначених рамках.
У широкому сенсі державний апарат охоплює всі органи держави, включаючи представницькі органи, судові та управлінські. У вузькому сенсі під державним апаратом розуміються тільки органи держави, наділені адміністративною владою, тобто управлінські, виконавчі органи.
Для органів держави характерні такі ознаки, які дозволяють відрізняти їх від інших органів:
1) правова основа діяльності, тобто організація, структура, функції, завдання та цілі, компетенція державних органів визначається чинним законодавством;
2) наявність владних повноважень, у тому числі застосування в необхідних випадках примусу;
3) діють від імені держави;
4) видання обов'язкових для виконання актів (нормативно-правових і правозастосовних) в межах встановленої для них компетенції;
Система органів держави, так само як і їхня внутрішня структура, не є застиглою, зі зміною функцій держави змінюється і система його органів, а зі зміною завдань, покладених на той чи інший орган, може зазнати змін і структура органу.
Всі державні органи утворюють ієрархічно побудовану систему, тобто вони знаходяться в певних відносинах підпорядкування і діють на основі принципу "дозволено тільки те, що прямо закріплено в законі". Інакше кажучи, вони не можуть виконувати ті функції або використовувати ті повноваження, які прямо не передбачені в акті про їхню освіту і компетенції.
Отже, одностороннє ослаблення законодавчої, виконавчо-розпорядчої або правоохоронної діяльності з неминучістю веде до невиконання всього комплексу завдань держави.
Таким чином, механізм сучасної держави являє собою ту матеріальну силу, яка здатна і повинна забезпечити гармонійний розвиток суспільного життя, охороняти законні інтереси своїх громадян і їх об'єднань, виступати гарантом стабільної, розумної політики на міжнародній арені.
На закінчення хочеться сказати, що саме сьогодні, в такий непростий для Росії час, в системі органів державної влади вимагається сильна владна рука, здатна дати можливість виконавчої влади, керуючись лише основною концепцією виведення країни з кризи, а не всім тим різноманіттям політичних думок, яке присутній сьогодні в законодавчому органі через наявність безлічі політичних партій, проводити політику реформ, будувати демократичну правову державу, розвивати міждержавні політичні та економічні відносини і т.д. І саме президент здатний вирішити всі розбіжності між органами законодавчої влади та Урядом РФ, використовуючи для цього як погоджувальні процедури, так і силові важелі президентської влади - право одноосібно прийняти рішення про відставку Уряду або розпуск Державної Думи. Так був дозволений криза, що виникла в червні 1995 р., зв'язаний з винесенням вотуму недовіри Уряду. Тоді все завершилося взаємними поступками Президента і Думи, внаслідок чого Дума не стала підтверджувати винесене незадовго до цього недовіру Уряду, а Голова Уряду відкликав постановку перед Думою питання про довіру, що загрожувало Думі можливістю розпуску.
Аналогічно, лише після втручання Президента, розв'язався і конфлікт у жовтні 1997р. Взаємні поступки Думи та Уряду дозволили перевести їх взаємини з площини політичної конфронтації в площину реальної практичної діяльності з розроблення проектів таких необхідних законів у сформованих для цього погоджувальних комісіях.
Жорстка і в той же час гнучка політика Президента, підбір для здійснення цієї політики нових кадрів в Уряд РФ, незважаючи на політичні пристрасті і антипатії Думи, дозволили виконавчої влади домогтися багатьох позитивних зрушень у сфері економіки та фінансів, внутрішньої і зовнішньої політики держави, що в свою чергу підвищило довіру Заходу до Російських реформ і дозволило Росії вступити у "Велику сімку" і "Паризький клуб" - престижні європейські фінансові організації, влитися у велику європейську та світову політику на правах рівноправного члена з великими потенційними можливостями, ввести в європейський штаб НАТО свого представника з правом дорадчого голосу і т.д.
Сьогодні Росія, на думку багатьох авторитетних західних політиків, вже включена у світову економіку. Проблеми в Росії є, проблеми залишаються і після спроб їх вирішення різними гілками влади, але тільки від комплексної узгодженої роботи всіх гілок влади сьогодні, в тому числі і від Президента, залежить - чи стануть потенційні можливості колись великої держави економічним дивом.


1 Теорія держави і права: Курс лекцій / За редакцією В.М. Корельского і В.Д. Перевалова. М., 1997. с. 153.
[1] Копейчиков В.В. Механізм соціалістичної держави. М., 1968. С.30.
[2] Там же. С. 30-31.
[3] Афанасьєв В.Г. Про принципи класифікації цілісних систем / / Питання філософії. 1963. № 5. С.32; Ц.А. Ямпільська. До методології науки управління / / Радянська держава і право. 1965. № 8. С.13.
[4] Власов В.А. Радянський державний апарат. М., 1959. С.56-62; Кечекьян С.Ф. Правовідносини в соціалістичному суспільстві. М., 1956. С.104, 124; Козлов Ю.М. органи державного управління. М., 1960. С.22-31; Ямпільська Ц.А. Органи радянського державного управління в сучасний період. М., 1954. С. 10,27-40; Загальна теорія держави і права. Навч. посібник. / За ред. Комарова С.А. М., 1997. С.69.
[5] Венедиктов А.В. Державна соціалістична власність. М., 1948. С. 604, 69; Братусь С.Н. Юридичні особи в радянському цивільному праві. М., 1947. С. 115 і ін
[6] Байтін М.І. Механізм сучасного Російської держави / / Правознавство. 1996. № 3. С.9.
[7] За основу дослідження в першому розділі цієї роботи взято публікації М.І. Байтіна. Механізм сучасного Російської держави / / Правознавство. 1996. № 3; М.І. Байтіна, М.К. Іскакова. Поняття державного органу та механізму радянського загальнонародної держави / / Питання теорії держави і права. Випуск 7. Саратов, 1986.
[8] Байтін М.І. Механізм сучасного Російської держави / / Правознавство. 1996. № 3. С. 7-9.
[9] Конституція Російської Федерації. М., 1993.
1 Байтін М.І. Іскакова М.К. Поняття державного органу та механізму радянського загальнонародної держави / / Питання теорії держави і права. 1986. випуск 7. С.10.
2 Блауберг І.В., Юдін Е.Г. Становлення і сутність системного підходу. М., 1973. с.139.
3 Див, наприклад: Байтін М.І. Сутність та основні функції соціалістичної держави. Саратов, 1979. с.207-218; Див також: Черноголовкін Н.В. Теорія функцій соціалістичної держави. М., 1970. С. 138-145; Морозова Л.А. Функції Російської держави. на сучасному етапі / / Держава і право. 1993. № 6.
1 Конституція Російської Федерації. М., 1993
[10] Див напр.: Байтін М.І. Поняття механізму сучасної Російської держави. / / Правознавство. 1996. № 3. С.7; Теорія держави і права: Курс лекцій / За ред. Н.І. Матузова і А.В. Манько. М., 2000. С. 100; Теорія держави і права: Курс лекцій / За ред. В.Ш. Корельского і В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 154. та ін
[11] Загальна теорія права і держави: Навч. посібник. / За ред. В.В. Лазарєва. М., 1996 с.318; Загальна теорія держави і права. / За ред. С.П. Комарова. М., 1997. С. 70; Теорія держави і права. / За ред. М.М. Марченко. М., 1998. С.114. та ін
[12] В.В. Копейчиков. Механізм радянської держави. М., 1968. С.32
[13] Козлов Ю.М. Органи державного управління. М., 1960. С.18.
[14] Уманський Я.М. Радянське державне право. М., 1960. С. 224.
[15] Ямпільська Ц.А. Органи радянського державного управління в сучасний період. М., 1954. С.25.
[16] Венедиктов А.. Державна соціалістична власність. М., Л., 1948. С.591.
[17] Див: Там само. С. 597.
[18] Байтін М.І., Ісакова М.К. Поняття державного органу та механізму загальнонародної держави / / Питання теорії держави і права: Межвуз. наук. СБ вип. 7. Саратов. 1986. С.8.
[19] Байтін М.І. Поняття механізму сучасної Російської держави / / Правознавство. 1996. № 3. С.5-7.
[20] Маркс К., Енгельс Ф., Соч. Т.6. С. 287
2 Російська газета: 1995. 3 серпня.
[21] Див: Василенков П.Т. Органи Радянської держави і їхня система на сучасному етапі. М., 1967; Равін С.М. Ленінські принципи роботи радянського державного апарату. Л., 1956; Кириченко М.Г. Демократичний централізм у радянському державному будівництві. М., 1960; Лісовий В.М. Основні принципи роботи радянського державного апарату. М., 1955 і інші.
[22] Барнашов А.Ш. Теорія розведення влади: становлення, розвиток, застосування. Томск.1988.
[23] Монтеск'є Ш. Вибрані твори. М., 1955, с.290-300
[24] Безутлов А.А. Чеботарьов Г.М. Принцип поділу влади в державному устрої Російської Федерації / / Держава і право. 1998. № 10. С.119.
[25] Ленін В.І. Повна. зібр. соч. Т. 45. С. 198.
[26] Там же с. 201.
[27] Російська газета. 1995. 3 серпня.
[28] Див: Російська газета. 1996. 6 червня
[29] Див: Збори Законодавства Російської Федерації 2000. № 1. Ст.11.
[30] Див: Збори Законодавства Російської Федерації. 2000. № 32. Ст.3336
[31] Див: Збори Законодавства Російської Федерації, 1999. № 26. Ст.3178
[32] Див: Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Ст.3 / / Відомості Верховної Ради України. 1998. № 7. Ст.801.
[33] Див:, наприклад, Лисенко В. Державна Дума в системі політичної влади Росії / / Російська Федерація. 1997. № 4. С.11.
[34] Див:.: Збори Законодавства 1997. № 51. ст.5712.
[35] Див: Федеральний конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712
[36] Див:. Збори Законодавства Російської Федерації. 2000 № 21. Ст.2168
[37] Див: Російська газета. 1997. 6 січня.
[38] Див, наприклад: Савицький В.М. Організація судової влади в Російській Федерації. М., 1996: Гуценко К.Ф., Ковальов М.А. Правоохоронні органи. М., 1995; Масликов І.С. Судова влада в державному механізмі Російської Федерації. - Дисс. на здобуття уч.ст.канд. юрід.наук. М., 1997 і ін
[39] Концепція судової реформи в Російській Федерації. М., 1992. С.44
1 Федеральний конституційний закон "Про судову систему Російської Федерації" ст.19 Російська газета. 1997. 6 січня.
[40] Див; Російська газета. 1995. 25 листопада
[41] Див; Російська газета. 1999. 17 лютого
[42] Детальніше див: Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю / / Російська газета. 1996. 5 травня.
[43] Див: Російська газета. 1996. 6 червня.
[44] Див Воєводін Л. Д. Авторитет і влада в Росії. МАУП, - М., 1999. С. 151
[45] Див: Сахаров Н.А. Інститут президентства в сучасному світі. М., 1999. 176с.
[46] Див Воєводін Л. Д. Авторитет і влада в Росії. МАУП, - М., 1999. С. 151.
[47] Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 564.
[48] ​​Комаров С. А. Правова держава: досвід, проблеми. МАУП. - М., 2000.С 126.
[49] Див: Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 469.
[50] Там же. С. 450
[51] Див: Понеделков А.В. Політична еліта: генезис і проблеми її становлення в Росії. Ростов н / Д: СКАГС. 1999. С. 110-112.
[52] Севостьянов М. П. Конституційне право Росії. Ростов-на-Дону. "Фенікс". 1999. С. 165.
[53] Збори Законодавства Російської Федерації 2000. № 1. Ст.11.
[54] Див: Любимов А.П. Парламентське право Росії: Основні джерела. СПб., 1997. С. 308.
[55] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712. С. 345.
[56] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712. С. 347-349
[57] Сільський К. С. Реалізм нової Росії. Дело. - М., 1999. С. 134.
[58] Див: Коваленко О. І.. Конституційне право Росії. "Право і закон", М., 1997. С. 19.
[59] Див: Коржухіна Т.М., Сенін А. С. Історія російської державності. М. 1999. С.109.
[60] Див: Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 555.
[61] Див: Лукашук І. І. Зовнішня політика: президент і Парламент / / Держава і право. 1998. № 5. С. 114.
[62] Див Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 546.
[63] Див: Окуньков Л.А. Президент Російської Федерації. Конституція і політична практика. М., 1996.
[64] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712. С. 348.
[65] Див: Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 561.
[66] Див Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 567.
[67] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712. С. 356.
[68] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712. С. 358.
[69] Див: Лукашук І. І. Зовнішня політика: президент і Парламент / / Держава і право. 1998. № 5. С. 110-111.
[70] Див: Скуратов Д. Інститут президентства в республіках Російської Федерації парламентського типу / / Право і життя. 1997. № 10. С. 53-72.
[71] Див: п. 1 Положення про МЗС РФ, затвердженого Указом Президента РФ від 14 березня 1995 р. / / Дипломатичний вісник, 1995, № 4, с. 4-7.
[72] Див Лукашук І. І. Зовнішня політика: Президент і Парламент. МАУП. - М., 1999. С. 11
[73] Див Чиркин В. Є. МАУП. - М., 1999. CС. 123.
[74] Охотський Є.В. Політична еліта і російська дійсність. М.: РАГС. 1996. С.181.
[75] Овсянко Д.М. Адміністративне право: Навчальний посібник / За ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: МАУП 1997. - Стор.68.
[76] Див: Відомості З'їзду народних депутатів РФ і Верховної Ради РФ, 1996, № 47, ст. 2716; Збори законодавства РФ, 1999, № 34, ст. 4081.
[77] Див, напр.: Закон Удмуртської Республіки "Про Президента Удмуртської Республіки" від 11 листопада 1993
[78] Див: Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.564.
[79] Див: Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 576.
[80] Див: Г. Шмавонян. Президентська влада і поділ влади в напівпрезидентської республіки: досвід Вірменії / / Держави і право, 2000 р., № 13, с. 68-69.
[81] Див: Чиркин. В.Є. Президентська влада / / Держава і право. 1997. № 5. С. 18.
[82] Див: Ноздрачов А.Ф. Конституційні засади виконавчої влади в РФ / / Виконавча влада в РФ. М., 1996. С. 4-5.
[83] Див: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституція: неолітична практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77.
[84] Див: Арутюнян А.Ш. Інститут Президента РА. Єреван, 1996. С. 23-25.
[85] Авакьян С.А. Конституція Росії: природа, еволюція, сучасність. М., 1997. С. 159-160.
[86] Див: Согрин В. В. Сучасна Російська модернізація: етапи, логіка, ціль / / Питання філософії. 1997. № 2. С.89
[87] Див: Російське законодавство Х-ХХ століть. Т. 5 / Под ред. Є.І. Індів. М.. 1987. С. 124.
[88] Див: Коваленко О. І.. Конституційне право Росії. "Право і закон", М., 1999.С. 231.
[89] Див: Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Ростов-на-Дону. Фенікс. 1999.С.87.
[90] Див: Козлов Є. І., Мутафін О. Є. Конституційне право Росії. Юрист. М., 1999. С. 134.
[91] Див: Журнал. Радянська юстиція. 1999. № 10. С. 39.
[92] Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.576.
[93] Міжнародний захист прав і свобод людини: Зб. документів. М "2000. С. 137.
[94] Див: Федеральний закон від 11 січня 1995р. "Про Рахункову палату Російської Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. 1995. № 3. Ст. 167.
[95] Див Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999.
[96] Див: Одайник О. П. Проблеми сучасного управління державою / / Право і життя. № 7. 1999. С. 198.
[97] Див: Одайник О. П. Проблеми сучасного управління державою / / Право і життя. № 7. 1999. С. 199.
[98] Лазарєв В.В. Теорія держави і права. -М.: 1998. С. 69.
[99] Лазарєв В. В. Конституційне правосуддя: механізм реалізації / / Російська газета, 1999. № 12, С. 15.
[100] Див: В. М. Лисенка. Розвиток Федерації і Конституції Росії. Конституційні зміни як назріла потреба розвитку федеративних відносин / / Держава і право. № 12. 1999. С. 84.
[101] Див В. М. Лисенка. Розвиток Федерації і Конституції Росії. Конституційні зміни як назріла потреба розвитку федеративних відносин / / Держава і право. № 12. 1999. С. 69.
[102] Див: Регламент Державної Думи Федеральних Зборів - парламенту
Російської Федерації. - Видання Державної Думи. 1998.
[103] Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Ростов-на - Дону. "Фенікс". 1999. С.98
[104] Баглай М. В. У конституційному праві Російської Федерації. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 456.
[105] Див: Коваленко О. І.. Конституційне право Росії. "Право і закон", М., 1999. С. 235.
[106] Див: Там само. С. 237.
[107] Див Любимов А. П. Парламентське право Росії: основні джерела. СПб., 1997. с. 308.
[108] Див Овсянко Д.М. Адміністративне право: Навчальний посібник / За ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: МАУП. 1997. - Стор.69.
[109] Див: Карташов М. М. Парламент Росії. Уч сел. Нижній Новгород, 1997. С.67.
[110] Див: Постанова Державної Думи від 18 січня 1999 р. "Про звернення Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації до Сейму Литовської Республіки у зв'язку з підготовлюваною департаціей з Литовської Республіки групи громадян Російської Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. 1999. № 4. Ст. 280.
[111] Див: Відомості Законодавства Російської Федерації 2000. № 1. Ст.11.
[112] Див: Постанова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації від 17 січня 1999р. "Про утворення комітетів Державної Думи" / / Відомості Федеральних Зборів Російської Федерації. 1999. № 1. Ст. 42-44.
[113] Див: Постанова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації від 17 січня 1999р. "Про утворення комітетів Державної Думи" / / Відомості Федеральних Зборів Російської Федерації. 1999. № 1. Ст. 41.
[114] Див: Федеральні збори Росії: досвід перших виборів: Зб. ст. М., 1999. С. 120.
[115] Див: Комаров І. В. Правова держава: досвід, проблеми / / МАУП, 2000. С. 191
[116] Див: Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972; Бачило І.Л. Функції органів управління. М "1976.
[117] Див: Виконавча влада в Російській Федерації. М., 1996, с. 26.
[118] Див: Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Т. 1, М., 1993, с. 186;
[119] Наприклад, 10 червня 1996 р. в Челябінській області прийнятий Закон "Про законодавче (представницькому) органі державної влади Челябінської області", повноваження якого закріплені в ст. 2 Закону.
[120] Див: Поленіна С.В. Законотворчість в Російській Федерації. М "2000.
[121] Див: Якутські відомості. 1999. № 17 (76).
[122] Див, наприклад, Закон Республіки Саха (Якутія) від 22 квітня 1994р. "Про статус народного депутата Державних Зборів (Мул Тумен) Республіки Саха (Якутія)"
[123] Див: Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. № 43. Ст. 4089.
[124] Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 2000. № 32. Ст. 5072. Див також: Указ Президента Російської Федерації від 9 жовтня 2000 р. "Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в РФ.
[125] "Тимчасове положення про систему органів державної влади м. Москви" і "Тимчасове положення про Московської обласної Думи", затверджені Указом Президента Російської Федерації від 24 жовтня 1999 р. / / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1999. № 44. Ст. 4187; "Положення про систему органів державної влади м. Санкт-Петербурга", затверджене Указом Президента Російської Федерації від 21 грудня 1999 р. / / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1999. № 52. Ст. 5064. № 41. Ст. 3924;
[126] Воєводін Л. Д.. Юридичний статус особи в Росії. Навчальний пос. М., 1999. С. 134.
[127] Див: Федеральний Конституційний закон "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997. ст. 3. / / Відомості Законодавства. 1997. № 5. Ст.5712
[128] Див: Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Схеми, таблиці, основні нормативні акти .. Фенікс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 92
[129] Див: Радченко А.І. Основи державного та муніципального управління: системний підхід. Ростов н / Д. 2000. С. 231.
[130] Див: Про систему федеральних органів виконавчої влади. Указ Президента РФ від 14 серпня 1999 р. № 1176.
[131] Див СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.
[132] Див: Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Схеми, таблиці, основні нормативні акти .. Фенікс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 92
[133] Див: Відомості Верховної Ради Федерації. 2000. № 12. Ст. 1113.
[134] Деякі з них по ряду питань безпосередньо підпорядковані Президенту. Особливо широкі повноваження Президента як Верховного Головнокомандувача Збройними Силами. Поки немає законів, які чітко визначають правовий статус Уряду РФ та інших центральних органів виконавчої влади, практика державного будівництва грунтується на положенні, що Президент як глава держави і гарант Конституції РФ має право прийняти рішення з питання, пов'язаного з організацією та функціонуванням федеральної виконавчої влади.
[135] Див: Положення про Апарат Ради Міністрів - Уряду Російської Федерації, затверджене постановою уряду Російської Федерації від 26 січня 1993 р. (Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. № 5. Ст. 398).
[136] Збори актів Президента та Уряду Російської Федерації. 1999. № 5. ст. 398.
[137] Див: Блюнчлі І.К. Загальне державне право. Т. 1. М., 1865, с. 387-388.
[138] Див також: Про додаткові заходи щодо правового і соціального захисту глав виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації / / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. № 35. Ст. 3313; "Тимчасове положення про систему органів державної влади м. Москви", "Тимчасове положення про Московської обласної Думи", "Тимчасове положення про місцевому державному управлінні та місцевому самоврядуванні в Московській області", затверджені Указом Президента Російської Федерації від 24 жовтня 1993 / / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. № 44. Ст. 4187; "Положення про систему органів державної влади м. Санкт-Петербурга", затверджене Указом Президента Російської Федерації від 21 грудня 1993 р. / / Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. NS 52. Ст. 5064.
[139] ФЗ вступив в дію з січня 1997 р.
[140] Див: Пашин С. Нові можливості розвитку судової системи Росії / / Конституційне право: східноєвропейське огляд. 1997. № 2 (19). С. 19.
[141] Збори законодавства РФ. 1996. № 10. Ст. 1
[142] Фоков О. П. "Судова влада в системі поділу влади" / / Держава і право, 2000, № 10, с. 51-54.
[143] Див: Дзвонів Н-А. Судовий контроль: деякі проблеми історії та сучасності, Курськ, 1996. Масликов І.С. Судова, влада в системі поділу влади у світлі Конституції Російської Федерації / / Держава і право. 1999. № 8.
[144] Див: Петрухін ІЛ. Правосуддя: час реформ. М., 1997. С. 9.
[145] Див: Баренбойм П. Божественна природа судової влади / / Росс. юстиція. 1996, № .1. С. 21-24
[146] Монтеск'є ШЛ. Вибрані твори. М., 1955. С. 290.
[147] Див: Баглай М. В. У конституційному праві РФ. Уч. НОРМА - ИНФРА - М., 1999. С. 541.
[148] Баглай М. В. У конституційному праві РФ. Уч. НОРМА - ИНФРА - М., 1999. 548-551.
[149] Див: Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Схеми, таблиці, основні нормативні акти. Фенікс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 89-92.
[150] Див: Алексенцев О. Л. Теорія російської держави. Вип. 2. Прага. 1999. с. 302 - 312.
[151] Гоббс Т. Твори в двох томах. Т. 2. М., 1999. С. 618
[152] Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР (з 1992р.-Російської Федерації), 1990, № 29, ст. 395; 1991, № 19, ст. 621; № 22, ст. 776; № 30, ст. 1017; 1992, № 20, ст. 1084; 1993, № 2, ст. 55.
[153] Дзвонів Н.А. Судовий контроль: деякі проблеми історії та сучасності, Курськ, 1999. C 127-129.
[154] верховодів А. О. Про двоєдиної правовою природою Конституційного Суду. Конституційний Суд Російської Федерації - судовий орган конституційного контролю. - Вісник Конституційного Суду РФ. 1999, № 2-3, с. 82-83.
[155] Лазарєв Л.В. Конституційне правосуддя: механізми реалізації, проблеми. - Російська Федерація, 1998, № 12, с. 13-14.
[156] Шульженко ЮЛ. Конституційний контроль у Росії. М., 1998, с. 43-45, 147-148: Боботов С.В. Конституційна юстиція (Порівняльний аналіз). М., 1999, с. 65-66.
[157] Див: Лазарєв В. В. Конституційне правосуддя: механізм реалізації / / Російська газета. 1999, № 12, С. 13,14.
[158] Див: Шульженко Ю.Л. Конституційний контроль у Росії. М., 1995. С.45, 147.
[159] Див: Четверніна В.А. Три питання до авторів першого в Росії Федерального конституційного закону. - Конституційне право: східноєвропейське огляд, 1999, № 2 (7). С. 30.
[160] Див: Четверніна В.А. Три питання до авторів першого в Росії Федерального конституційного закону. - Конституційне право: східноєвропейське огляд, 1999, № 2 (7), С. 32-34
[161] Див: Ебзеев Б. С. Указ. соч., с. 85-86.
[162] Див Бланкечагель А. Російський Конституційний Суд: бачення власного статусу. - Конституційне право: східноєвропейське огляд, 1994, № 2 (7), с. 35;
[163] Див: Четверніна В.А. Три питання до авторів першого в Росії Федерального конституційного закону. - Конституційне право: східноєвропейське огляд, 1999, № 2 (7), с. 30.
[164] Гаджієв Г.А. Партнерство та контроль. - Російська Федерація, 1999, № 8, с. 11.
[165] Див: Ебзеев Б. С. Указ. соч. 1998, с. 92 - 96.
[166] Согрин В. В., Сільський К. С. Сучасна російська модернізація: етапи, логіка, ціль / / Питання філософії. 1999. № 2.
[167] Див: Стецовський Ю. І., Судова влада. Уч. сел. Вид. Дело. - М., 1999.
[168] Див: Понеделков А. В. Політична еліта: генезис і проблеми її становлення в Росії. Ростов - на - Дону: СКАГС. 1999. С. 114.
[169] Див: Севостьянов М. В. Конституційне право Росії. Схеми, таблиці, основні нормативні акти. Фенікс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 91.
[170] Див: Одайник А. І. Проблеми сучасного управління державою / / Право і життя. № 7, 1999, с. 97.
[171] Див: Відомості Верховної Ради. 1998. № 5. С. 55-56.
[172] Див: Про роботу арбітражних судів Російської Федерації в першому півріччі 2000 р. / / Росс. юстиція. 1997. № 10. С. 53.
[173] Див: Ключевський В.0. Твори. Т. 5. М.. 1958. с. 114.
[174] Див: Російське законодавство Х-ХХ століть. Т. 5 / Под ред. Є.І. Індів. М.. 1987. с. 127.
[175] Брагинський М. Перші кроки прокуратури. - Соц. законність, 1947. № 5. с. 39.
[176] Пилявський С. До питання про роботу прокуратури по загальному нагляду. - Тижневик Рад. юстиції, 1924. № 10, с.244-246.
[177] Див: Ожегов С.І. Словник російської мови, 1972, с. 803.
[178] Костенко Н. І. Місце прокуратури в механізмі влади / / Держава і право. № 12 2000. с. 81.
[179] Див: Ключевський І.О. Твори. Т. 4. М., 1958, с. 177, 179.
[180] Див: Російське законодавство Х-ХХ століть. Т. 4, с. 198-199.
[181] Див: Костенко Н. І. Місце прокуратури в механізмі влади / / Держава і право.
№ 12 2000. с. 84.
[182] Див: Точиловський В.М. Про концепцію прокурорської влади. - Рад. держ. і право, 1990, № 9, с. 39, 47.
[183] ​​Див: Даєв В.Г. Концепція прокурорського нагляду у світлі правової реформи. - Вісник МГУ, 1990. № 4, с. 38-40; Гусєв С.П. Деякі питання майбутньої концепції прокурорського нагляду в країні. - Рад. держ. і право, 1990, № 9, с. 47.
[184] Дьомін В.Г. Про концепцію прокурорського нагляду. - Вісник МГУ, 1990, № 4, с. 28-33.
[185] Див: Про концепцію прокурорського нагляду в умовах перебудови. Матеріали засідань ради з розгляду питань теоретичного характеру 24 березня 1999 - Наукова інформація з питань боротьби зі злочинністю. В. 114, 1999. с. 30.
[186] Див: Костенко Н. І. Місце прокуратури в механізмі влади / / Держава і право. № 12 2000. с. 81.
[187] Див: Савицький В. Стрижнева функція прокуратури - здійснення кримінального переслідування. -Рос. юстиція, 1994. № 10, с. 24.
[188] Клочков В. В. Концепція прокурорського нагляду. - М., 2000. С. 112.
[189] Муравйов Н.В. Прокурорський нагляд в його будові та діяльності. Посібник для прокурорської служби. Т. 1. М., 1889, с. 28, 5.
[190] Див: Про сутність прокурорського нагляду в СРСР. Питання теорії і практики прокурорського нагляду / Под ред. А.Ф. Козлова. Свердловськ, 1979, с. 18.
[191] Див: Савицький В.М. Криза прокурорського нагляду. - Соц. законність, 1991, № 1, с. 31.
[192] Див: Трофименко О. Про концепцію прокурорського нагляду в умовах перебудови. Юріст'.1999. С. 142.
[193] Див: Відомості СНР РФ. - 1992. - № 15. - Ст. 769.
[194] Див: Про боротьбу з тероризмом. Федеральний закон РФ від 03.07.1998 р. / / СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3808.
[195] Див: Фоков О. П. Служба безпеки: проблеми, рішення. - М., 2000. С. 95.
[196] Там же. С. 97.
[197] Див: СЗ РФ. - 1995. - № 15. Ст. 1269.
[198] Див: Про приведення нормативних правових актів Президента Російської Федерації у відповідність з Федеральним законом "Про військовий обов'язок і військову службу". Указ Президента РФ від 11.11.1998 р. № 1356 / / СЗ РФ. - 1998. - 46. - Ст. 5651.
[199] Див: Відомості СНР РФ. - 1993. - № 17. - Ст. 594. СЗ РФ. - 1994. - № 16. - Ст. 1861; СЗ РФ. - 1996. - № 50. - Ст. 5610; СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3507; СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3805; СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3831; СЗ РФ. - 1999. - № 23. - Ст. 2808.
[200] Див: Відомості СНР РФ. - 1993. - № 31. - Ст. 1224.
[201] Див: СЗ РФ. - 1995. - № 26. - Ст. 2397.
[202] Див: СЗ РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 4.
[203] Див: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3586.
[204] Див: СЗ РФ. - 1999. - № 7. - Ст. 879.
[205] Див: Про введення в дію Митного кодексу Російської Федерації. Постанова ВС РФ від 18.06.1993 р. / / Відомості Верховної. - 1993. - № 31. - Ст. 1226.
[206] Див: Указ Президента РФ від 18 липня 1996 р. № 1039.
[207] Див: СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4983.
3) Державні посади категорії "В", створюються державними органами для виконання і забезпечення їх повноважень.
У розглянутому федеральному Законі міститься визначення державної служби, під якою розуміється професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів. До неї відноситься виконання посадових обов'язків особами, що заміщають державні посади категорій "Б" і "В" (п. 1. Ст. 2). Відповідно з цим у даному Законі вирішується питання про поняття державного службовця. "Державним службовцям є громадянин Російської Федерації, що виконує в порядку, встановленому федеральним Законом, обов'язки з державної посади державної служби за грошову винагороду, що виплачується за рахунок коштів федерального бюджету чи коштів бюджету відповідного суб'єкта Російської Федерації (п. 1, ст. 3). Державні службовці федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Федерації, а також інших державних органів, утворених відповідно до Конституції РФ, визнаються цим федеральним Законом державними службовцями Російської Федерації (п. 2, ст. 3).
Орган держави, за загальним правилом, складається з колективу, групи державних службовців, наприклад: Уряд РФ, Міністерство РФ або Державний комітет РФ, Верховний Суд РФ чи Вищий Арбітражний Суд РФ, крайова, обласна адміністрація. Однак в окремих випадках орган держави може втілюватися й в одній особі, що займає державну посаду, збігатися з ним, наприклад: Президент РФ, президент республіки в складі Російської Федерації, Генеральний прокурор РФ.
Виділені М.І. Байтіна ознаки, на думку автора цієї роботи, у своїй сукупності і органічної взаємозв'язку найбільш повно розкривають поняття органу держави і є вичерпними.
Органи держави класифікуються за різними підставами. Поряд з розглянутим вище поділом державних органів залежно від того, що вони представляють собою - колективне утворення або втілюються в одній особі, що займає державну посаду, - є й інші підстави їх класифікації.
За юридичною джерела їх легітимності органи держави поділяються на:
а) органи, що встановлюються Конституцією РФ, федеральними законами, конституціями, статутами суб'єктів РФ для безпосереднього виконання завдань і функцій держави (Президент РФ, Федеральне Збори РФ, Уряд РФ і др.)
б) органи, створюються у встановленому законом порядку для забезпечення виконання повноважень, функціонування зазначеного в попередньому пункті виду державних органів (Адміністрація Президента, апарати палат Федеральних Зборів, Уряду і т.д.)
Державні органи, які стосуються першого виду, іменуються первинними, до другого - вторинними, похідними від перших.
На механізм держави, класифікацію його вищих органів безпосередній вплив надає принцип поділу влади, відповідно до яких державні органи поділяються на законодавчі, виконавчі та судові.
По дії в просторі державні органи поділяються на федеральні органи та органи суб'єктів Федерації. При цьому суди, прокуратура, Збройні сили завжди ставляться до федеральним органам.
За тривалістю дії державні органи поділяються на постійні та тимчасові.
За широтою компетенції виділяються органи держави загальної і спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції правомочні вирішувати широке коло питань. Наприклад, Уряд РФ, виконуючи закони, активно бере участь у здійсненні всіх функцій держави. Органи спеціальної (галузевої) компетенції спеціалізуються на виконанні якоїсь однієї функції, одного виду діяльності (наприклад, Міністерство юстиції РФ, Міністерство фінансів РФ і т.д.).
Свого роду узагальнюючим підставою класифікації державних органів є їх місце, роль, функціональне призначення структурі механізму держави.
Принципи організації і діяльності механізму Російської держави.
Під принципами організації і діяльності механізму держави слід розуміти найбільш важливі, ключові ідеї і положення, що лежать в основі його побудови та функціонування. Вони розкривають соціально-класову сутність, соціальний зміст і призначення, основні цілі та завдання механізму держави.
Принципи організації і діяльності механізму Російської держави розроблялися, грунтувалися і втілювалися в процесі всієї його багатовікової діяльності. Одні з них приживалися і розвивалися, інші, в міру відбуваються в країні змін, відпадали. Так, зовсім донедавна, а саме - до руйнування СРСР, у радянській політико-юридичної теорії та практиці не без підстав в якості найбільш важливих принципів організації і діяльності механізму держави вважалися наступні: принцип партійного керівництва; підпорядкування апарату полтіка; принцип участі народних мас в управлінні справами суспільства і держави; принцип демократичного централізму; інтернаціоналізму і соціалістичного федералізму; гласності; соціалістичної законності; принцип планового початку, обліку і контролю в роботі державних органів; принцип рівноправності національностей; наукового планування та інші. [21]
Однак після розпаду СРСР і кардинальних змін, що відбулися в державному механізмі Росії за останні роки, багато хто з цих принципів повністю себе вичерпали. Замість них офіційно стали декларуватися інші принципи, які відповідають інтересам і потребам прийшли до влади правлячих кіл.
Розглянемо основні принципи організації і діяльності механізму Російської держави на сучасному етапі. В основному всі вони закріплені в Конституції Російської Федерації, а також у законах та інших нормативно-правових актах, де вони можуть бути розвинені і доповнені.
Всі принципи можна підрозділити на загальні, які стосуються механізму держави в цілому, і приватні, дія яких поширюється лише на некториє ланки государсственного механізму, окремі органи або групи органів.
Загальні принципи, в свою чергу, поділяються на дві групи.
До першої відносяться принципи закріплені в Конституції РФ, до другої - принципи, сформульовані у Федеральному законі "Про основи державної служби россйском Федерації" та інших федеральних законах ("Про судову систему Російської Федерації", "Про Конституційний Суд Російської Федерації" та інших) .
Перша група охоплює конституційно закріплені принципи організації і діяльності механізму держави: народовладдя, гуманізм, федералізм, поділ влади, законність.
Принцип народовладдя виявляється в демократичній організації держави, республіканської форми правління.
Так, ст.3 Конституції РФ говорить: п.1 Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ.
п.2 Народ здійснює свою владу безпосередньо, а так само через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
п.3 Вищим і безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори.
п.4 Ніхто не може привласнювати владу в Російській Федерації ...
Принцип гумманізма у формуванні та діяльності механізму Російської держави заснований на положеннях, закріплених у статті 7 та ст.2 Конституції РФ. У п.1 ст.7 Конституції РФ зокрема, йдеться про те, що "Російська Федерація - соцально держава, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя і свободноеразвітіе людини".
У ст.2 Конституції РФ вперше в ряду основ конституційного ладу проголошено, що "людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави". Дане положення знаменує принциповий поворот у взаємовідносинах громадянина і держави, це конституційна вимога звернена до всіх без винятку органам держави, до кожного державного службовця.
Принцип поділу влади закріплений в ст.10 Конституції РФ: "Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні". Поділ влади - атрибут будь-якого правової демократичної держави. Здійснення цього принципу ставить заслін зловживанням владою, захищає громадянина від сваволі посадових осіб, створює передумови до ефективної діяльності державних структур. [22]
Теорія поділу влади - підсумок багатовікового розвитку державності, пошуку найбільш дієвих механізмів, що оберігають суспільство від деспотизму.
Найбільш послідовно принцип поділу влади вперше викладено в працях Ш. Монтеск 'є, зокрема в його книзі "Про дух законів". "Щоб примусити уряд працювати на благо народу, - стверджував філософ, - необхідно створювати як можна більше простору для ініціативи людей і в той же час поставити заслін можновладцям у їх спробах обмежити політичну свободу громадян ... А ця свобода є врівноваженість розуму, що спочивають на розумінні необхідності убезпечити особистість. В першу чергу слід подбати про те, щоб уряд було організовано таким чином, щоб люди не боялися одне одного ... Якщо влада законодавча і виконавча буде сполучена в одній особі чи установі, то свободи не буде, тому що можна побоюватися, що цей монарх або сенат стане створювати тиранічні закони для того, щоб також тиранічно їх застосовувати. Не буде свободи і в тому разі, якщо судова влада не відділена від влади законодавчої і виконавчої. Якщо вона сполучена з законодавчою владою, то життя і свобода громадян виявляться у владі сваволі, тому що суддя буде законодавцем. Якщо судова влада сполучена з виконавчою, то суддя одержує можливість стати гнобителем. Усе загинуло б, якщо б в одному і тому ж особі чи установі ... були з'єднані ці три влади "[23].
Поділ влади ні в якому разі не можна розуміти як їх протистояння. Навпаки, Конституція повинна виключати таку можливість. Згідно з концепцією поділу влади кожна з них - законодавча, виконавча і судова - має своє призначення (функції) і наділяється відповідною компетенцією; влади самостійні і незалежні в реалізації своїх повноважень; мають можливість взаємно стримувати і контролювати одна одну. Жодна з влад не може прийняти на себе функції іншої, але діяти відособлено вона також не в змозі. Тому влада повинні взаємно доповнювати один одного, зберігати необхідний зв'язок і узгодженість, створюючи єдиний "політичний організм", що функціонує на благо народу.
Організаційно-правове вираження принципу поділу влади передбачає наявність системи стримувань і противаг. Елементами такої системи є: терміновість повноважень посадових осіб; несумісність депутатського мандата з заняттям відповідальній посаді в апараті управління; право вето на законопроекти; право розпуску парламенту; контроль за законодавчою владою, здійснюваний народом у ході виборів; незалежність суддів.
Вельми своєрідно йде поки становлення принципу поділу влади в Росії. Всі готові визнати окреме існування кожної із трьох влади, але ніяк не їх рівність, самостійність. На думку автора роботи, це частково пояснюється тривалим періодом тоталітарного правління в Росії. У нашій історії не було накопичено якого б то не було досвіду поділу влади; тут ще дуже живучі традиції самодержавства і єдиновладдя.
У сучасній Росії процес такого становлення знаходиться в сомою початковій стадії, що робить особливо необхідним правильне розуміння даного процесу. Чи не про це говорять численні і різноманітні факти повсякденності? Так, нормальним для світової практики є наявність протиріч між законодавчою і виконавчою владою. Інша справа, що в російських умовах не вироблені ще цивілізовані форми вирішення цих протиріч, легко перетворюються у протистояння. Багато в чому це протистояння сьогодення й минулого, демократії і тоталітаризму, народу і госноменклатури, і в цьому протистоянні робляться спроби "зробити і легалізувати реванш або здійснити претензії на абсолютну владу" [24]. Розподіл влади - це і результат і сутнісна характеристика ступеня розвиненості права і передумова для організації і функціонування держави і законності.
Принцип федералізму у формуванні та діяльності державного механізму визначається тим, що Російська Федерація складається з рівноправних суб'єктів, якими є республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округу. У відносинах із федеральними органами влади суб'єкти Російської Федерації рівноправні між собою. Відповідно до ст.11 (п.3) Конституції Росії, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної її суб'єктів здійснюється цією Конституцією, федеративними та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. У межах ведення Російської Федерації і його повноважень із предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів, федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації (ст.77 п.2 Конституції РФ).
Принцип законності полягає у здійсненні всіх властивих державним органам та посадовим особам функцій у суворій відповідності з Конституцією РФ, законами та підзаконними актами, відповідно до встановленої у законодавчому порядку компетенції. Згідно п.2 ст.15 Конституції РФ, органи державної влади і посадові особи, як і органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об'єднання, зобов'язані дотримуватися Конституції і законів України. Даний принцип містить також такі вимоги, як: верховенство закону; гарантія прав і свобод громадян; особлива відповідальність органів держави з державних службовців за забезпечення законності, прав і свобод громадян, гарантій від необгрунтованого притягнення їх до відповідальності чи незаконного позбавлення тих чи інших благ; припинення будь-яких порушень закону, невідворотність відповідальності за скоєні правопорушення і т.д.
Вихідні положення та вимоги законності були розроблені ще В.І. Леніним у ряді робіт і особливо у відомому листі "О" подвійному "підпорядкуванні і законність". У подальшому вони були розвинені в спеціальній науковій літературі. У числі таких положень слід назвати положення про єдину для всієї території країни, для всіх органів і організацій, посадових осіб та громадян законності, про те, що "законність не може бути Калузька і казанська, а повинна бути єдина всеукраїнська і навіть єдина для всіх федерацій Радянських республік "[25]. Заслуговує на увагу положення про відповідність законності і доцільності у вирішенні державних та громадських справ, про необхідність підпорядкування "місцевої прокурорської влади тільки центру" і збереження за прокуратурою права і обов'язки опротестовувати все і всякі рішення місцевої влади з точки зору законності цих рішень чи постанов, без права припиняти такі, а з винятковим правом передавати справу на рішення суду "[26] та ін
Розглянуті загальні принципи організації і діяльності механізму держави, виражені в Конституції РФ, отримують своє підкріплення, розвиток і конкретизацію у другій групі принципів, закріплених у федеральних конституційних законах. Комплексне вираження ця група отримала у Федеральному Законі "Про основи державної служби Російської Федерації" [27]:
- Верховенство Конституції РФ, федеральних законів над іншими нормативно-правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їх прав;
- Пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія; обов'язок державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини і громадянина;
- Єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації;
- Рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки;
- Обов'язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами і керівниками в межах їх повноважень та відповідно до законодавства Російської Федерації;
- Єдність основних вимог, що висуваються до державної служби;
- Професіоналізм і компетентність державних службовців;
- Гласність у здійсненні державної служби;
- Відповідальність державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;
- Позапартійність державної служби, а також відділення релігійних об'єднань від держави;
- Стабільність кадрів державних службовців в державних органах.
Перераховані вище принципи формування і діяльності державного механізму як системи державних органів, що розглядаються у взаємозв'язку і взаємодії, надають механізму держави необхідні для його успішного функціонування цілеспрямованість, єдність і цілісність.
Структура механізму сучасної Російської держави.
Спираючись на конституційно виділяються на основі поділу влади структурні підрозділи механізму держави та враховуючи виконуються складовими їх органами функції, тобто виходячи з структурно-функціонального підходу, розглянемо такі види (групи, підсистеми) органів, що утворюють механізм сучасного Російської держави.
Президент Російської Федерації.
Правовий статус Президента РФ закріплений у главі 4 (ст. 80-93) Конституції Росії.
Відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 80) Президент Росії є главою держави, гарантом Конституції Російської Федерації, прав і свобод людини і громадянина. У встановленому Конституцією України порядку він вживає заходів з охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності та державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади (п.2 ст.80); він визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави (п, 3 ст.80). Як глава держави Президент Російської Федерації представляє Росію як усередині країни, так і в міжнародних відносинах. Це означає, що Президент Росії володіє правом вести офіційні зустрічі і переговори не тільки з представниками іноземних держав і міжнародних організацій, а й керівниками органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, висловлюючи при цьому позицію і інтереси всієї федерації в цілому.
Президент РФ є верховним головнокомандуючим РФ (п.1 ст.87 Конституції України). Саме в цій якості Президент Росії відповідно до Закону Російської Федерації "Про оборону" [28] стверджує концепцію та плани будівництва, плани застосування Збройних сил РФ, затверджує за поданням Міністерства оборони РФ плани дислокації військ і розміщення військових об'єктів і т.д.
Згідно Основного закону Президент РФ має широкі повноваження установчого характеру: призначає за згодою Державної Думи Голови Уряду Російської Федерації; приймає рішення про відставку Уряду РФ; формує Адміністрацію Президента Росії; подає Державній Думі кандидатуру для призначення на посаду Голови Центрального банку Російської Федерації; представляє Ради Федерації кандидатури для ознайомлення на посади суддів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого Арбітражного Суду РФ, а також кандидатуру Генерального прокурора РФ, і т.д.
Згідно ст.90 Конституції РФ з питань своєї компетенції Президент Росії видає укази і розпорядження. Укази і розпорядження Президента РФ обов'язкові для виконання на всій території Російської Федерації.
Президент Російської Федерації має недоторканність (ст.91 Конституції РФ).
Президент Російської Федерації обирається громадянами РФ на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні (ст.1 Федерального Закону "Про вибори Президента Російської Федерації") [29]. Ним може бути обраний громадянин Росії не молодше 35 років і постійно проживає в РФ не менше 10 років. Президент Російської Федерації обирається на чотири роки (ст. 81 Конституції РФ).
Широта повноважень Президента РФ обмежена Конституцією РФ, а також його конституційною відповідальністю - він може бути усунутий з посади Радою Федерації лише на підставі висунутого Державною Думою звинувачення у державній зраді або скоєння іншого тяжкого злочину, підтвердженого висновком Верховного Суду РФ про наявність у діях Президента Російської Федерації ознак злочину і висновком Конституційного Суду РФ про дотримання встановленого порядку висування обвинувачення (п.1 ст.93 Конституції РФ).
Поряд з Федеральним Президентом інститут Президентства існує і в ряді республік у складі РФ. При цьому правовий статус Президента як глави держави або глави виконавчої влади визначається конституцією відповідної республіки.
Органи представницької та законодавчої влади.
Згідно з Конституцією Російської Федерації (ст.94) представницьким і законодавчим органом РФ є Федеральне Збори - парламент Російської Федерації.
Парламент Росії складається з представників народу - депутатів. Про представницькому характері Федеральних Зборів свідчить і його структура.
У відповідності зі ст.95 Конституції Росії Федеральне Збори складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи, кожна з яких формується з урахуванням необхідного представництва. Так, згідно зі ст.1 Федерального Закону "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації" [30] до Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта РФ: по одному від законодавчого (представницького) і виконавчого органів державної влади суб'єкта РФ. Цим забезпечується представництво у Російському Парламенті інтересів кожного із суб'єктів Федерації. Більш того, забезпечується реалізація інтересів і законодавчої, і виконавчої гілок державної влади цих суб'єктів.
Відповідно до ст.2 зазначеного Закону член Ради Федерації - представник від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ обирається законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ на термін повноважень цього органу, а при формуванні законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ шляхом ротації - на термін повноважень одноразово обраних депутатів цього органу.
Член Ради Федерації - представник від двопалатного законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ обирається по черзі від кожної палати на половину терміну повноважень відповідної палати.
Представник у Раді Федерації від виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ призначається вищою посадовою особою Суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) на термін його повноважень (ст.4 Федерального Закону "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації") .
У нижній палаті парламенту Російської Федерації - Державній Думі - представлені інтереси політичних партій, рухів, інших виборчих об'єднань і виборчих блоків. Відповідно до ст.37 Федерального Закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів" [31] право висунути кандидатуру по одномандатному виборчому округу належить громадянину (громадянам) РФ, що володіє (володіє) активним виборчим правом на території даного виборчого округу. Також кожен громадянин РФ, що володіє активним виборчим правом і який на день голосування 21 року має право висунути свою кандидатуру по одномандатному виборчому округу. Право висунути не більше одного кандидата по одномандатному виборчому округу мають також виборчі блоки.
У Федеральних виборчих округах виборчі об'єднання і блоки висувають федеральні списки кандидатів (ст.39 зазначеного Закону).
Державна Дума складається з 450 депутатів. Діяльність Державної Думи грунтується на засадах політичної багатоманітності та багатопартійності, вільного обговорення і колективного вирішення питань [32]. Для спільної діяльності і вираження єдиної позиції з питань, що розглядаються Державною Думою, депутати Державної Думи у фракції та депутатські групи в Державній Думі в порядку, встановленому Регламентом.
Цікаво згадати, що в процесі обговорення проекту Конституції 1993 року його супротивники стверджували, що в ньому нібито узаконюється диктатура Президента. При цьому в якості аргументу посилалися на наданий Президенту право розпуску Державної Думи. Дана думка і до цього дня отримує свою підтримку в публікаціях окремих авторів [33]. Однак практичний досвід показав хибність такої теорії. До того ж, подібне право закріплено в конституціях багатьох демократичних держав; у Росії право розпуску Державної Думи надається Президенту лише у двох суворо визначених випадках, причому детально обговорюються умови, за яких Державна Дума не може бути розпущена. У той же час Федеральне Збори РФ наділяється правом у зазначених в конституції РФ випадках і з дотриманням встановленого порядку усунути Президента РФ з посади.
Президент РФ наділений Конституцією правом накладати вето на закон, ухвалений Федеральним Зборами РФ. Але останньому, у свою чергу, надається право при повторному розгляді федерального закону схвалити його в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи. У цьому випадку даний федеральний закон підлягає підписання й оприлюднення Президентом РФ у встановлений термін. Таким чином. Конституція РФ створює надійні заходи недопущення як диктатури Президента РФ, так і диктатури Парламенту.
Відповідно до ст.99 Конституції РФ Федеральне Збори є постійно діючим органом. З метою забезпечення своєчасного початку роботи Російського парламенту встановлено правило, що новообрана Державна Дума збирається на перше засідання на тридцятий день після обрання. Проте в разі потреби Президент РФ може скликати засідання Державної Думи і раніше цього строку (п.2 ст.99). Безперервність у діяльності Парламенту Росії досягається тим, що повноваження Державної Думи колишнього скликання (тобто обраною раніше) припиняється з моменту початку роботи Державної Думи нового скликання. Законодавством врегульовано порядок засідання палат Федеральних Зборів.
Рада Федерації і Державна Дума засідають окремо (ст.100 Конституції РФ). При цьому засідання палат зазвичай є відкритими для відвідування представниками інших державних органів, громадських об'єднань, а також засобів масової інформації. Однак у випадках, передбачених спеціальними нормативними актами про порядок роботи кожної палати (регламентами), їх засідання можуть бути закритими.
Палати можуть збиратися разом лише в декількох випадках: для заслуховування послань Президента Росії, послань Конституційного Суду Російської Федерації, виступи керівників іноземних держав.
Законодавча функція розподілена між палатами нерівномірно. Федеральні закони ухвалює Державна Дума. Рада Федерації лише схвалює або відхиляє їх.
Федеральні закони приймаються більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи. Прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації. У разі відхилення федерального закону Радою Федерації, палати можуть створити погоджувальну комісію для подолання розбіжностей, що виникли, після чого федеральний закон підлягає повторному розгляду Державної Думою (ст.105 Конституції РФ)
В інтересах більш ретельної підготовки питань на розгляд депутатів кожної з палат Російського парламенту, прийняття обгрунтованих рішень і здійснення контролю за їх реалізацією, Рада Федерації і Державна Дума утворюють комітети. Крім того, кожна з палат Федеральних Зборів Російської Федерації має право створювати комісії, діяльність яких може бути обмежена певним терміном або будь-якої конкретної завданням.
Система представницьких і законодавчих органів державної влади як складова структурна частина механізму Російської держави, поряд з Федеральним Зборами, включає в себе також законодавчі і представницькі органи, утворені суб'єктами Російської Федерації.
Органи виконавчої влади.
Згідно ст.110 Конституції РФ і ст.1 Закону "Про Уряді Російської Федерації" [34] вищим органом виконавчої влади в Росії є Уряд Російської Федерації. Воно складається з Голови уряду, заступників Голови Уряду і федеральних міністрів. Уряд Російської Федерації здійснює свою діяльність на основі Конституції Росії, федеральних конституційних законів, федеральних законів і нормативних актів Президента РФ.
Уряд Російської Федерації у своїй діяльності керується принципами верховенства Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів і федеральних законів, принципів народовладдя, федералізму, поділу влади, відповідальності, гласності та забезпечення прав і свобод людини і громадянина [35].
Уряд РФ в межах своїх повноважень організовує виконання Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, Указів Президента Росії, міжнародних договорів Російської Федерації, здійснює систематичний контроль за їх виконанням федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, вживають заходів щодо усунення порушень законодавства РФ.
Згідно ст.114 Конституції Росії Уряд РФ:
1) розробляє і подає Державній Думі федеральний бюджет і забезпечує його виконання; представляє Думі звіт про виконання федерального бюджету;
2) забезпечує проведення Російської Федерації єдиної фінансової, кредитної та грошової політики;
3) забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології;
4) здійснює управління федеральної власністю;
5) проводить заходи щодо забезпечення оборони країни, державної безпеки, реалізації зовнішньої політики Російської Федерації;
6) проводить заходи щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності і громадського порядку, боротьбі зі злочинністю;
7) реалізує інші повноваження, покладені на нього Конституцією, федеральними законами, указами Президента.
Діяльність Уряду здійснюється за допомогою функціонування працюють під його керівництвом різних органів виконавчої влади. На підставі Указу Президента України "Про структуру федеральних органів державної влади" від 17 травня 2000 р. № 867 [36], їх система включає в себе:
1. Федеральні міністерства (з атомної енергії, внутрішніх справ, культури, фінансів, юстиції та ін);
2. Державні комітети РФ (з рибальства, за статистикою, митний комітет та ін);
3. Федеральні комісії Росії (з ринку цінних паперів енергетична комісія);
4. Федеральні служби (зовнішньої розвідки, з фінансового оздоровлення та банкрутства, служба податкової поліції РФ та ін);
5. Російські агентства (з боєприпасів, зі звичайних озброєнь, по суднобудуванню та ін);
6. Федеральні нагляди Росії (гірський і промисловий і ін)
7. Інші федеральні органи виконавчої влади (Управління справами Президента Російської Федерації та ін)
Поняттям системи виконавчих органів влади або органів державного управління, як складової структурної частини механізму держави, разом з федеральним Урядом та іншими Федеральними органами виконавчої влади, охоплюються і виконавчі органи влади в суб'єктах Російської Федерації. Крім того, особливий різновид органів виконавчої влади представляють собою органи, створюються у встановленому законодавством Російської Федерації порядку для безпосереднього забезпечення функціонування державних органів, створюваних Конституцією РФ і федеральними законами, Конституціями і статутами суб'єктів РФ. До цієї групи (підсистемі) органів державного управління належать: Адміністрація Президента РФ, апарати палат Федеральних Зборів РФ, Уряд РФ; апарати Конституційного Верховного і Вищого Арбітражного Суду РФ; апарати органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та ін
Судова влада.
Згідно ст.118 Конституції РФ і Федеральному Конституційному закону "Про судову систему Російської Федерації" (ст.1) [37] судова влада в РФ здійснюється лише судами в особі суддів і залучених у встановленому законом порядку до здійснення правосуддя присяжних, народних і арбітражних засідателів . Ніякі інші органи та особи не мають права приймати на себе здійснення правосуддя. Судова влада самостійна і діє незалежно від законодавчої та виконавчої влади.
Проблеми формування та функціонування судової влади останнім часом стає предметом дослідження багатьох вітчизняних вчених [38]. І це не випадково. Відмова від принципу "всевладдя" народу і "повновладдя" Рад зажадав формування нових підходів до оцінки змісту діяльності органів державної влади в Росії.
У сучасних умовах суд є "засобом для вирішення спорів про право та усунення юридичних невизначеностей" [39]
Згідно ст.4 Закону "Про судову систему Російської Федерації" в Російській Федерації діють федеральні суди, конституційні (статутні) суди й світові судді суб'єктів Російської Федерації, складають судову систему Російської Федерації.
До федеральним судам відносяться:
Конституційний Суд Російської Федерації; Верховний Суд Російської Федерації, верховні суди республік, крайові і обласні суди, Суди міст федерального значення, суди автономної області і автономних округів, районні суди, військові та спеціалізовані суди, що складають систему федеральних судів загальної юрисдикції.
Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації, федеральні арбітражні суди округів, арбітражні суди суб'єктів РФ, що складають систему федеральних арбітражних судів.
Конституційний Суд Російської Федерації є судовим органом конституційного контролю, самостійно і незалежно здійснює судову владу за допомогою конституційного судочинства (ст.18 Закону).
Верховний Суд України є найвищим судовим органом у цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справах, що підсудні судам загальної юрисдикції (ст.19 Закону).
Верховний Суд Російської Федерації здійснює у передбачених федеральним законом процесуальних формах судовий нагляд за діяльністю судів загальної юрисдикції, включаючи військові та спеціалізовані федеральні суди.
Верховний Суд РФ у межах своєї компетенції розглядає справи як суд другої інстанції, у порядку нагляду і за нововиявленими обставинами, а у випадках, передбачених федеральним законом - так само і в якості суду першої інстанціі1. Верховний Суд РФ також дає роз'яснення з питань судової практики.
Вищий Арбітражний Суд РФ - вищий судовий орган з вирішення економічних суперечок та інших справ, розглянутих арбітражними судами. Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації є вищою судовою інстанцією по відношенню до федеральних арбітражних судах округів та арбітражними судами суб'єктів Російської Федерації. Вищий Арбітражний Суд РФ здійснює у передбачених федеральним законом процесуальних формах судовий нагляд за діяльністю арбітражних судів і дає також роз'яснення з питань судової практики. Вищий Арбітражний Суд РФ розглядає відповідно до федерального закону справи в якості суду першої інстанції, в порядку нагляду і за нововиявленими обставинами (ст.23 Закону).
Прокуратура Російської Федерації.
Глава 7 Конституції РФ включає прокуратуру в судову систему Російської Федерації. По всій видимості це викликано тим, що прокуратура здійснює кримінальне переслідування і підтримує державне обвинувачення у судовому розгляді, що є важливим елементом функціонування органів правосуддя. Однак, на думку автора цього дослідження, це положення не відповідає конституційній доктрині, заснованої на принципі поділу влади і має бути змінене.
Згідно з Конституцією РФ, Федеральним законом "Про прокуратуру Російської Федерації" [40] і Федеральним законом "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про прокуратуру Російської Федерації "[41] прокуратура РФ становить єдину федеральну централізовану систему органів, які здійснюють від імені Російської Федерації нагляд за дотриманням Конституції Росії і виконанням законів, діючих на її території.
З метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави прокуратура РФ здійснює:
§ Нагляд за виконанням законів федеральними міністерствами та державними комітетами, службами та іншими федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) органами суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління та ін органами, а також за відповідністю законам видаваних ними правових актів;
§ Нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, федеральними міністерствами, законодавчими та виконавчими органами суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування та ін органами, а також керівниками комерційних організацій;
§ Нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;
§ Нагляд за виконанням законів судовими приставами;
§ Нагляд за виконанням законів адміністраціями органів і установ, що виконують покарання і які використовують заходи примусового характеру, адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту;
§ Кримінальне переслідування;
§ Координацію діяльності органів внутрішніх справ РФ, Федеральної служби безпеки, федеральних органів податкової поліції, митних органів та інших правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю [42].
Прокуратура РФ бере участь у правотворчій діяльності. Генеральна прокуратура РФ випускає спеціальні видання.
Систему органів прокуратури РФ становлять: Генеральна прокуратура Російської Федерації, прокуратури суб'єктів РФ, прирівняні до них військові і інші спеціалізовані прокуратури, наукові та освітні установи, редакції друкованих видань, які є юридичними особами, а також прокуратури міст і районів, інші територіальні, військові та інші спеціалізовані прокуратури (ст.11 Закону "Про прокуратуру Російської Федерації").

Збройні сили Російської Федерації, інші війська, військові формування та органи.
Як встановлено ст.10 Федерального закону "Про оборону" [43]. Збройні Сили Російської Федерації - державна військова організація, яка складає основу оборони країни.
Збройні Сили держави призначені для відбиття можливої ​​агресії, спрямованої проти Російської Федерації, для збройного захисту цілісності та недоторканності її території, а також для виконання завдань згідно з її міжнародними договорами.
Федеральним законом "Про оборону" (ст.11) визначено, що Збройні Сили Російської Федерації складаються з центральних органів військового управління, об'єднань, з'єднань, військових частин та організацій, що входять у види і роди військ Збройних Сил держави, в тил Збройних Сил та у війська, що не входять у види і роди військ Збройних Сил РФ.
Для виконання окремих завдань у сфері оборони залучаються інженерно-технічні та дорожньо-будівельні військові формування при органах виконавчої влади, служба зовнішньої розвідки, органи Федеральної служби безпеки, органи прикордонної служби, федеральні органи урядового зв'язку та інформації, федеральні органи державної охорони та інших
Відповідно до ст.13 Федерального закону "Про оборону" керівництво Збройними силами РФ здійснює Президент РФ - Верховний Головнокомандувач Збройними Силами Російської Федерації.
Управління Збройними Силами Російської Федерації здійснює міністр оборони РФ через Міністерство оборони РФ і Генеральний штаб Збройних Сил.
Міністерство оборони Російської Федерації бере участь у розробці пропозицій з питань військової політики та з військової доктрини РФ; розробляє федеральну державну програму озброєння і розвитку військової техніки; координує і фінансує роботи, що виконуються з метою оборони; забезпечує мобілізаційну готовність Збройних Сил РФ, забезпечує соціальний захист військовослужбовців та виконує ряд інших функцій (ст.14 Закону).
Генеральний штаб Збройних Сил РФ розробляє план будівництва Збройних Сил РФ; готує пропозиції щодо чисельності громадян, призваних на військову службу і військові збори; здійснює розвідувальну діяльність з метою оборони і безпеки, бере участь у розробці Плану цивільної оборони і виконує ряд інших функцій, закріплених у ст .15 Федерального Закону "Про оборону".

Глава 2. ПРЕЗИДЕНТ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ. ОРГАНИ ЗАКОНОДАВЧОЇ І ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ


2. 1. Президент Російської Федерації - глава держави
2.1.1. Конституційний статус Президента
Пост президента було засновано в Російській Федерації загальнонародним референдумом у квітні 1991р. А 12 червня 1991р. на цей пост всенародним голосуванням був обраний Борис Миколайович Єльцин. Конституція Російської Федерації, прийнята в 1993р., Встановила, що повноваження першого Президента тривають до закінчення терміну, на який він був обраний (тобто до 12 червня 1996р.). Однак з 1993р. положення, функції і повноваження Президента визначаються вже новою Конституцією.
За Конституцією 1993р. "Президент Російської Федерації є главою держави" (ст. 80). Додання Президенту статусу глави держави викликано підвищенням рівня персоніфікованого представництва держави як усередині країни, так і в міжнародних відносинах.
За судженню Воєводіна Л. Д., виконання випливають з цього функцій найбільш доцільно главою держави, а не вищою посадовою особою, що входять в систему виконавчої влади, що у меншій мірі відповідало б високому статусу держави і по суті применшувало прерогативи представницького органу державної влади Російської Федерації , ставило б виконавчу владу над законодавчою. Він вважає, що це положення не дає жодних підстав трактувати президентську владу як стоїть над іншими владою, залежними від неї. Кожна з них здійснює конституційно закріплені за нею повноваження, функціонує у взаємодії з іншими, забезпечена певними важелями впливу на інші гілки влади і на Президента [44]. Автор цього дослідження звертає увагу, що в колишній Конституції функція Президента була визначена через терміни "вища посадова особа" та "голова виконавчої влади". Зміна конституційної формули, пояснює він, не означає звуження функції Президента Російської Федерації або його "відлучення" від виконавчої влади. Термін "глава держави" більш точно відображає і те й інше, але не свідчить про появу четвертої основної гілки влади.
Вживання терміну "президентська влада" означає лише особливий статус Президента в системі трьох влади, наявність у нього деяких власних повноважень і комплексний характер його різноманітних прав і обов'язків у взаємодії із законодавчою і виконавчою владою, але в основному - з виконавчою владою.
Президент Російської Федерації є гарантом Конституції Російської Федерації, прав і свобод людини і громадянина. Це означає, що Президент Російської Федерації несе персональну відповідальність за безперебійну роботу механізмів захисту Конституції РФ і прав людини, зобов'язаний вживати заходів у випадках збоїв у їх реалізації з тих чи інших причин.
Конституційний статус Президента реалізується в нормах Конституції, які визначають функції і повноваження глави держави. Ці два поняття дуже близькі, але не тотожні. Під функціями розуміються найбільш важливі загальні обов'язки глави держави, що випливають з її положення в системі органів державної влади. Повноваження ж випливають з функцій і складаються з конкретних прав і обов'язків глави держави з питань, віднесених до його компетенції. У тій мірі, в якій функції і повноваження притаманні виключно главі держави (тобто не діляться з парламентом, урядом, судовими органами), вони називаються прерогативами глави держави (наприклад, пропонувати парламенту кандидатуру на пост глави уряду, присвоювати вищі військові звання) .
Президент РФ, як глава Федерального держави, має право контролювати президентів республік, які входять у Російську Федерацію. Він також поза інтересами окремих політичних партій або будь-яких політичних об'єднань, це правозахисник всього народу. Взаємодія Президента і парламенту має забезпечити єдність загальнодержавних і регіональних інтересів [45].
Як і в інших державах, Президент РФ має недоторканність. Це означає, що до відмови Президента від посади проти нього не можна порушити кримінальну справу, примусово доставити його до суду в якості свідка і т. д. У статус Президента РФ також входить його право на штандарт (прапор), оригінал якого знаходиться в його службовому кабінеті , а дублікат піднімається над резиденцією Президента як у столиці, так і над іншими резиденціями Президента під час перебування в них.
У Конституції закладена необхідна система "стримувань і противаг", що сприяє збалансованому взаємодії влади. Між ними немає відносин підпорядкування [46].
У встановленому Конституцією Російської Федерації порядку Президент Російської Федерації вживає заходів з охорони суверенітету Російської Федерації, в незалежності і державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади Російської Федерації. Як глава держави Президент Російської Федерації представляє Росію усередині країни і в міжнародних відносинах [47].
Конституція визначила вимоги, яким повинен відповідати кандидат у Президенти: перш за все кандидат в Президенти має володіти необхідним життєвим досвідом. Тому встановлено, що Президентом може бути обраний громадянин Російської Федерації, не молодший 35 років. У порівнянні з законодавством зарубіжних країн це досить низький віковий рівень.
Як зазначає правознавець Комаров С. А., Конституція Російської Федерації, на відміну від раніше чинної, зняла вказівку на гранично допустимий верхній віковий ценз. Це пояснюється тим, що, як показує досвід багатьох зарубіжних країн, і в досить зрілому віці людина може зберегти досить високий рівень здоров'я, енергії, організаторських здібностей і ефективно використовувати свій великий політичний досвід [48].
Автор дослідження вважає, що новою нормою в Конституції Російської Федерації стало введення вимоги про необхідність постійного мешкання в Російській Федерації не менше 10 років для особи, що обирається Президентом. Цього вимоги, зазначає він, не було в нормах колишньої Конституції, а воно доцільне, тому що Президент повинен добре
знати ситуацію в країні, його мають добре знати виборці (ст. 81 Конституції РФ).
Федеральний закон "Про вибори Президента Російської Федерації", прийнятий 21 квітня 1995 р., докладно визначає порядок призначення виборів, висування і реєстрації кандидатів, проведення передвиборної агітації, фінансування відповідних заходів, формування та організації роботи виборчих комісій різного рівня, оскарження їх рішень та дій , складання списків виборців, утворення виборчих об'єднань і блоків, голосування, визначення та опублікування його результатів і т. д. [49]
Висувати кандидата на посаду Президента вправі виборче об'єднання, виборчий блок та безпосередньо виборці, які утворили ініціативну групу в кількості не менше 100 чоловік. Суб'єкти, які висунули кандидата, зобов'язані зібрати на його підтримку не менше одного мільйона підписів виборців. При цьому на один суб'єкт Російської Федерації має припадати не більше семи відсотків від необхідного загального числа підписів [50].
Конституція передбачає, що одна й та сама особа не може обіймати посаду Президента більше двох термінів поспіль. Це встановлення має на меті перешкодити формуванню незмінюваній клану керуючих осіб, появі і збереженню стійких корпоративних груп, закриття шляхів припливу в ешелони влади свіжих, нових сил, політичних діячів і лідерів нового покоління [51].
Разом з тим, Конституція Російської Федерації не закриває шлях здатному політику, виправдав себе на посаді Президента, до висування на інший термін, крім чергового. Після обрання Президента здійснюється передбачена Конституцією процедура його вступу на посаду, яке відбувається на тридцятий день з дня офіційного оголошення про результати виборів. Вона полягає в принесенні Президентом присяги в урочистій обстановці у присутності членів Ради Федерації, депутатів Державної Думи і суддів Конституційного Суду Російської Федерації. Присяга приноситься народу. Її текст встановлений у ст. 82 Конституції. Його сформульовано таким чином: "Присягаюся при здійсненні повноважень Президента Російської Федерації поважати і охороняти права і свободи людини і громадянина, дотримуватися і захищати Конституцію Російської Федерації, захищати суверенітет і незалежність, безпеку і цілісність держави, вірно служити народу" [52].
Місцем перебування Президента, його резиденцією є столиця Росії - Москва, Кремль. Над будівлею офіційного перебування Президента піднімається Державний прапор Росії.
Головним символом президентської влади в Російській Федерації є штандарт (прапор) Президента Російської Федерації, встановлений Указом Президента від 15 лютого 1994р.
Місцезнаходженням оригіналу штандарта (прапора) є службовий кабінет у резиденції Президента в столиці Росії - місті Москві. Дублікат штандарта піднімається над резиденцією Президента в Москві, над
іншими резиденціями під час перебування в них Президента, встановлюється і піднімається на транспортних засобах Президента. Опис штандарта дано в названому Указі Президента [53].
Здійснення відповідальних повноважень, покладених Конституцією на Президента, стверджує автор даного дослідження, вимагає досить високого рівня захищеності його статусу. Це необхідна умова для того, щоб мотивація волі Президента грунтувалася на вищих, довгострокових державних інтересах Росії, а не на обліку коливань в розкладі політичних сил в Парламенті, популістських інтересів.
Згідно з Конституцією Президент призначає Голову Уряду Російської Федерації за згодою Державної Думи, призначає на посади заступників Голови Уряду і Федеральних міністрів за пропозицією Голови Уряду. У відношення органів судової влади Президент пропонує кандидатури суддів Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду, Генерального Прокурора. Призначає ж перелічених осіб Рада Федерації [54].
2. 1. 2. Повноваження глави Російської держави
На Президента покладений Конституцією і ряд повноважень, пов'язаних з діяльністю Державної Думи (ст. 84 Конституції).
Президент РФ має широкі повноваження в різних сферах державного життя. В одних випадках ці повноваження носять прерогативних характер (тобто належать виключно йому), в інших стикаються з повноваженнями інших органів державної влади, сприяючи вирішенню питань у взаємодії на основі принципу поділу влади. Сукупність президентських повноважень збалансована з повноваженнями цих інших органів державної влади, створюючи систему співпраці і взаємних противаг [55].
За специфікою предметів компетенції та взаємовідносин з іншими органами державної влади повноваження Президента можуть бути розбиті на декілька основних груп.
А). Президент і Федеральне Збори.
Повноваження Президента, що випливають з відмінності конституційних функцій глави держави і парламенту, в основному і головному не конкурують з повноваженнями представницького органу. Конституція проводить чітку відмінність їх повноважень, виходячи з принципу поділу влади. У той же час повноваження Президента у сфері взаємовідносин з парламентом дозволяють розглядати главу держави як неодмінного учасника законодавчого процесу. Президенту належить право призначати вибори Державної думи, в той час, як вибори Президента призначаються Радою Федерації [56]. Таким чином, вважає автор дослідження, призначення виборів цих органів державної влади відбувається не на взаємній основі, щоб уникнути взаємозалежності. Після виборів Державна Дума збирається на тридцятий день самостійно, але Президент може скликати засідання Думи раніше цього терміну.
Президент має право законодавчої ініціативи, тобто внесення законопроектів до Державної Думи, він володіє правом вето на законопроекти, прийняті Федеральними зборами. Це вето, іменоване в теорії як відносне, може бути подолано при повторному ухваленні законопроекту двома палатами Федеральних Зборів при роздільному обговоренні більшістю у дві третини кожної палати - в цьому випадку Президент зобов'язаний підписати закон протягом семи днів. Законопроект стає законом і вводиться в дію тільки після його підписання і оприлюднення Президентом. На розгляд відводиться 14 днів, після чого закон повинен бути відхилений чи входить в силу. Президент звертається до Федеральних Зборів із щорічними посланнями про становище в країні, про основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, але поводження з цими посланнями не означає, що він потребує затвердження своїх ідей [57].
Президент призначає референдум в порядку, встановленому федеральним конституційним законом, інші органи приймати рішення про проведення референдуму не має права.
Президент має право розпускати Державну Думу у випадках і порядку, передбачених Конституцією РФ, але не передбачено його право розпускати Раду Федерації. Розпуск Думи можливий у випадках [58]:
а). триразового відхилення нею представлених кандидатур Голови Уряду (ч.4 ст.11 Конституції РФ);
б). при дворазовому винесення недовіри Уряду протягом трьох місяців (ч.3 ст. 117);
в). при відмові Думи в довірі Уряду (ч.4 ст.117). У разі розпуску Державної Думи Президент призначає нові вибори з тим, щоб нова Дума зібралася пізніше, ніж через чотири місяці після розпуску.
Державна Дума не може бути розпущена Президентом:
а). протягом року після її обрання;
б). з моменту висування нею звинувачення проти Президента до прийняття відповідного рішення Радою Федерації;
в). в період дії на всій території РФ воєнного чи надзвичайного стану;
г). протягом шести місяців до закінчення терміну повноважень Президента РФ.
Суворе обумовлення розпуску Думи і обмеження прав Президента в цій області свідчать про те, що розпуск Думи розглядається як явище екстраординарне і небажане [59].
Але при всіх випадках розпуску Державної Думи Рада Федерації продовжує свою діяльність, забезпечуючи безперервність представницької влади.
Б). Президент і Уряд.
Ці відносини грунтуються на безумовному пріоритеті президентської влади. Президент призначає Голову Уряду РФ з однією умовою, що він отримає на це згоду Державної Думи. Президент має сильний зброєю для тиску на Думу в цьому питанні: після триразового відхилення представлених кандидатур він має право розпустити палату і призначити нові вибори, а Голову Уряду призначити самостійно. Нестійка багатопартійна система, що склалася в країні, і відповідне їй представництво в Думі виключають можливість створення однопартійного уряду більшості [60]. У результаті складається ситуація, коли до складу Уряду входять представники партійних фракцій Думи, що знаходяться в опозиції.
Однак Президент має право діяти самостійно і одноосібно ухвалювати рішення про відставку Уряду і має право цього не робити навіть в умовах вираженого думою недовіри. Без участі Думи, а тільки за пропозицією Голови Уряду Президент призначає на посаду та звільняє з посади заступників Голови Уряду і федеральних міністрів. Він має право головувати на засіданнях Уряду, що підтверджує його керівне становище у виконавчій владі.
Автор даної роботи підкреслює, що про це ж говорить і те, що не пізніше тижневого строку після призначення Голова Уряду зобов'язаний подати Президентові на затвердження пропозиції про структуру федеральних органів державної влади, затвердження якої главою держави лягає в основу всіх призначень.
Президент одноосібно визначає і подає Державній Думі кандидатуру на посаду Голови Центрального Банку РФ і ставить питання перед Думою про його звільнення з посади. Якщо ж Дума не затверджує кандидатуру, запропоновану Президентом, то останній може призначити свою кандидатуру виконуючим обов'язки Голови Центрального Банку, а потім знову внести цю кандидатуру в Думу.
Отже, на думку автора роботи, ніякий інший орган не має ініціативного права в цьому питанні, крім Президента.
Б). Президент і суб'єкти РФ
Повноваження Президента РФ як глави федерального держави випливають з його основних функцій як гаранта Конституції. З конкретних конституційних повноважень важливе значення мають призначення та звільнення повноважних представників Президента. Це повноваження дозволяє Президенту призначати голів адміністрацій в регіони, коли там з якихось причин не можуть бути проведені вибори місцевої адміністрації. Президент має право втручатися в суперечки між органами державної влади Федерації і регіонів, а також - самих регіонів. Для цього він вдається до різних погоджувальних процедур.
Як зауважив головний науковий співробітник Інституту держави і права РАН, доктор юридичних наук, професор Лукашук І. І., в Конституції РФ передбачається і більш сильний інструмент впливу Президента на суб'єкти РФ. Так, відповідно до ч.4 ст. 78 він разом з Урядом РФ забезпечує "відповідно до Конституції РФ здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території РФ [61]". І автор цієї роботи, аналізуючи судження Лукашук І. І., відзначає, що таке формулювання означає, що не тільки такі грубі форми порушення правопорядку, як організоване непокору владі, заколоти, односторонньо проголошений вихід зі складу Федерації або створення незаконних збройних формувань, але й будь-яке ухилення від виконання правових актів Федерації і порушення конституційного правопорядку вимагають від Президента та Уряду РФ енергійних дій з відновлення повноважень федеральної державної влади.
Важливе значення має також право Президента призупиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ у випадку якщо цих актів Конституції РФ і федеральних законів, міжнародним зобов'язанням РФ чи порушення прав і свобод людини і громадянина. У таких випадках резидент передає справу до суду [62].
Г). Президент і судова влада
Відповідно до принципу поділу влад та незалежності судів Президент не має права втручатися в діяльність судових органів. проте він бере участь у формуванні органів судової влади. Так, тільки Президенту надано право висунення кандидатур для призначення Радою Федерації на посади суддів Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду, тобто вищих судових органів РФ. Президент також призначає суддів інших федеральних судів.
Окуньков Л. А. звертає увагу, що ніхто не має права вимагати від Президента висунення тієї чи іншої кандидатури - це було б порушенням принципу поділу влади. З цими повноваженнями, відзначає він, тісно пов'язано і право Президента впливати на призначення Генерального прокурора РФ [63]. Автор дослідження підтримується цього ж думки.
Відповідно до Федерального закону Президент пропонує Раді Федерації кандидатуру на цю посаду і він же вносить пропозицію про звільнення з посади Генерального прокурора РФ.
У разі відхилення Радою Федерації кандидатури, запропонованої Президентом, останній протягом 30 днів представляє нову кандидатуру, але позбавлений права призначати виконуючого обов'язки Генерального прокурора РФ [64].
Д). Військові повноваження Президента
У військовій царині повноваження Президента достатньо широкі: він є Верховним Головнокомандувачем Збройними Силами РФ, стверджує військову доктрину РФ, призначає і звільняє вище командування Збройних Сил РФ. Військова доктрина є складовою частиною концепції безпеки РФ і становить систему офіційно прийнятих в державі поглядів на запобігання воєн, збройних конфліктів, на військове будівництво, підготовку країни до оборони, організацію протидії загрозам воєнної безпеки держави, використання Збройних Сил та інших військ РФ для захисту життєво важливих інтересів РФ.
Положення Верховного Головнокомандувача дозволяє Президенту віддавати будь-які накази Міністерству оборони, міністр оборони практично працює під безпосереднім керівництвом Президента. Президент має право в будь-який момент взяти на себе командування Збройними Силами у разі війни або загрози агресії.
У разі агресії проти Росії чи її безпосередньої загрози президент вводить на території РФ або в окремих її місцевостях військовий стан з негайним повідомленням про це Раді Федерації та Державній Думі. Але оголосити стан війни Президент не має права. Указ про введення воєнного стану вимагає затвердження Радою Федерації.

Е). Повноваження Президента у сфері зовнішньої політики

Як глава держави, здійснює вище представництво в міжнародних відносинах, Президент за Конституцією здійснює керівництво зовнішньою політикою РФ. Президент веде переговори і підписує міжнародні договори РФ, підписує ратифікаційні грамоти, приймає вірчі і відкличні грамоти акредитуються при ньому дипломатичних представників, після консультації з відповідними комітетами чи комісіями Державної Думи і Ради Федерації призначає і відкликає послів та інших дипломатичних представників РФ в іноземних державах і міжнародних організаціях [65].
Ж). Повноваження Президента щодо введення надзвичайного стану
Тільки Президент має право запроваджувати на території РФ або в окремих її місцевостях надзвичайний стан за обставин і в порядку, передбачених федеральним конституційним законом, про що він негайно повідомляє Раді Федерації та Державній Думі [66].
З) Повноваження Президента з питань громадянства і нагород
До повноважень Президента відноситься вирішення питань громадянства та надання політичного притулку. Республіки, що входять до складу РФ можуть мати своє громадянство, але оскільки воно одночасно є і громадянством РФ, не вправі приймати тих чи інших осіб у своє громадянство.
Президент РФ нагороджує державними нагородами РФ, привласнює почесні звання РФ, вищі військові і вищі спеціальні звання.
Президент РФ здійснює помилування засуджених за кримінальні злочини. Право ж амністії належить Державній Думі.

 

І) Акти Президента РФ

Вся діяльність Президента РФ здійснюється через правові акти. Основними з них є укази і розпорядження, що видаються ним самостійно, без повідомлення або згоди Федеральних Зборів або Уряду і є обов'язковими для виконання на всій території РФ, мають пряму дію і не повинні суперечити як Конституції РФ, так і
федеральним законам (ч.3 ст.90 Конституції РФ [67]).

К). Апарат Президента РФ

Як і в будь-якій державі, Президент РФ працює, спираючись на велику кількість помічників, радників і ін Згідно з Конституцією, він формує і очолює Раду Безпеки, статус якого визначається федеральним законом. Рада Безпеки розглядає найважливіші питання, пов'язані з безпекою держави [68].
Президент також формує Адміністрацію Президента РФ, яка включає в себе велику кількість управлінь (державно-правове, контрольне, фінансово-бюджетна, федеральної державної служби, по роботі з територіями, інформаційне, з питань громадянства, по взаємодії з політичними партіями, громадськими об'єднаннями, фракціями і депутатами палат Федеральних Зборів та ін.) При Президентові створено Служба безпеки, Служба протоколу, приймальня.
Велику роль в організації роботи Президента РФ грають Служба помічників, різні ради і комісії. Президент самостійно призначає і зміщує співробітників апарату, дає їм доручення і визначає ділянки роботи. Управління справами Президента є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює координацію діяльності федеральних органів виконавчої влади та підвідомчих йому підприємств, організацій та установ з фінансового, матеріально-технічного та соціально-побутового забезпечення Адміністрації Президента, Уряду, палат Федеральних Зборів, вищих судових органів, Центрвиборчкому і ін
Як вважає О. Лукашук І. І., Президент за Конституцією не є главою виконавчої влади. Тому знята діяла раніше конституційна норма про те, що Президент "керує діяльністю Ради Міністрів". Однак, як підкреслює він, специфіка повноважень Президента та Уряду, їх зв'язок і співвідношення такі, що роблять неминучими досить активні канали впливу Президента на діяльність Уряду [69].
Автор даної роботи вважає, що гріш ціна всієї конституційної законності, якщо Президент не реалізує своєї конституційної функції і допустить територіальний розпад держави, зовнішнє втручання у внутрішні справи або розвиток сепаратизму.
Конституція РФ вказує, що здійснення цієї функції має проходити в "установленому Конституцією України порядку" (наприклад, шляхом введення військового або надзвичайного стану, що передбачено ч.2 ст. 87 і ст. 56 Конституції РФ). Але життя може піднести випадки, щодо яких порядок дій Президента прямо Конституцією не передбачений. Тут також Президент зобов'язаний діяти рішуче, виходячи з власного розуміння своїх обов'язків як гаранта Конституції, або звернутися по до тлумачення Конституції за допомогою Конституційного суду (у Росії інші органи державної влади правом тлумачення Конституції не мають [70]).
2. 1. 3. Підстава і порядок припинення повноважень
Президента РФ
Президент має недоторканність (ст. 91 Конституції РФ). Проте в Конституції передбачено інститут відмови Президента від посади (ст. 93). Виходячи зі статусу глави держави, факту всенародного обрання Президента порядок його відмови від посади не може бути спрощеним, особливо з урахуванням нинішньої політичної ситуації в Росії, розкладу сил в парламенті [71].
Тому цілком правомірно Конституція встановила досить складний порядок відмови. Ініціатива про це вже не може виходити від одного депутата (як бувало раніше). Для цього потрібно не менше однієї третини депутатів Державної Думи, причому при наявності висновку спеціальної комісії, утвореної Думою.
У самій процедурі відмови задіяні обидві палати Федеральних Зборів, Конституційний Суд і Верховний Суд. Державна Дума висуває обвинувачення, яке повинно бути підтверджено висновком Верховного Суду. Конституційний Суд дає висновок щодо додержання встановленого порядку висування обвинувачення. Рада Федерації отрешает Президента від посади.
В обох палатах ці питання вирішуються двома третинами голосів від загального числа депутатів (членів). Лукашук І. І. відзначає, що зняті мали місце в колишній Конституції такі розмиті, допускали широке тлумачення формулювання підстав для відмови Президента від посади, як "порушення конституції, закону і присяги". Він підкреслює, що за чинною Конституцією відмова можливо тільки на підставі звинувачення у державній зраді або скоєння іншого тяжкого злочину. Ці категорії мають суворо юридичний зміст, не можуть довільно трактуватися, підлягають кваліфікованої правової оцінки [72].
Рішення Ради Федерації про відмові Президента з посади повинно бути прийняте не пізніше ніж у тримісячний термін після висунення Державною Думою звинувачення проти Президента. Якщо в цей термін рішення Ради Федерації не буде прийнято, обвинувачення проти Президента вважається відхиленим.
Президент Російської Федерації приступає до виконання повноважень з моменту складення ним присяги і припиняє їх виконання з закінченням терміну його перебування на посаді з моменту складення присяги новообраним Президентом. Президент припиняє виконання повноважень достроково у разі його відставки, стійкої нездатності за станом здоров'я здійснювати належні йому повноваження або відмови від посади. При цьому вибори Президента мають відбутися не пізніше трьох місяців з моменту дострокового припинення виконання повноважень.
Чиркин В. Є. звертає увагу, що Конституція 1993 р. не передбачає посаду віце-президента. На його думку, це необов'язкова фігура при Президентові. Враховуючи невдалий досвід функціонування віце-президентів у колишньому Союзі РСР і в Росії, конституційну практику інших країн, які не знають такого інституту, вирішено не вводити його і в Росії. У всіх випадках, коли Президент Росії не в змозі виконувати свої обов'язки, їх тимчасово виконує Голова Уряду Російської Федерації [73]. Виконуючий обов'язки Президента не має права розпускати Державну Думу, призначати референдум, а також вносити пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції Російської Федерації
Припинення виконання Президентом своїх обов'язків настає із закінченням терміну його перебування на посаді в той момент, коли принесена присяга новообраного Президента.
Дострокове припинення повноважень Президента можливе в разі:
1) його відставки;
2) стійкої нездатності за станом здоров'я здійснювати належні йому повноваження;
3) відмови від посади.
Перший випадок передбачає наявність заяви Президента. За другого випадку в Конституції РФ не передбачено жодної процедури, але автор даної роботи передбачає, що проведення медичного консиліуму повинно регулюватися федеральним законом. Мова тут йде не про короткочасне захворюванні, а про невиліковну хворобу, яка робить неможливим виконання обов'язків.
Третій випадок передбачає примусові дії, зазначені у ст. 93 Конституції РФ. У цих випадках вибори нового Президента РФ повинні відбутися не пізніше трьох місяців з моменту дострокового припинення повноважень.
У всіх випадках, коли Президент РФ не в змозі виконувати свої обов'язки, їх тимчасово виконує Голова Уряду, що є логічним у зв'язку з відсутністю в РФ посади віце-президента.
Голова Уряду стає тимчасово виконуючим обов'язки Президента РФ у випадках смерті Президента, тривалої хвороби, коли вона не носить стійкого характеру, при достроковому припиненні обов'язків Президента у зв'язку з відставкою або стійкою нездатністю виконувати свої обов'язки за станом здоров'я. Виконання обов'язків Президента в зазначених можливих випадках (деякі з них вказані в Конституції, інші - ні) грунтується на самій Конституції, а тому не потребує будь-чийого було призначення.
Однак Президент РФ має право своїм указом покласти тимчасове виконання своїх обов'язків на Голову Уряду РФ у разі короткочасної нездатності їх виконання за хвороби. Саме такий Указ був виданий 19 вересня 1996 Б. М. Єльциним у зв'язку з майбутньою йому хірургічною операцією і діяв до підписання Президентом Указу про припинення тимчасового виконання Головою Уряду обов'язків Президента РФ [74].
Президентські обов'язки передавалися чолі Уряду в повному обсязі, включаючи повноваження з контролю за стратегічними ядерними силами і тактичною ядерною зброєю, для чого були передані відповідні технічні засоби ("ядерна кнопка"). Моменти тимчасової передачі повноважень і їх припинення були визначені окремими указами Президента РФ (безпосередньо перед початком хірургічної операції - з 7.00 5 листопада 1996 і відразу ж після закінчення дії наркозу - в 6.00 6 листопада 1996 р.).
Тимчасово виконуючий обов'язки Президента обмежений у своїх правах. Так, він не має права розпускати Державну Думу, призначати референдум, а також вносити пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції РФ. Ці обмеження випливають із того, що виконуючий обов'язки Президента отримує свій мандат не безпосередньо від народу.
Конституція РФ передбачає можливість примусового відмови Президента від посади на підставі звинувачення у державній зраді або скоєння іншого тяжкого злочину [75].
Цей інститут, відомий у зарубіжному конституційному праві як "імпічмент", є сильною гарантією проти зловживання владою та порушення главою держави конституційних порядків. Цей інститут завжди передбачає складну процедуру і застосовується досить рідко - в США, наприклад, за більш ніж двохсотлітню історію було тільки дві спроби відсторонення Президента від посади в порядку імпічменту, але обидві вони закінчилися безрезультатно.
Початок процедури відмови Президента РФ з посади пов'язане з виконанням двох умов. Звинувачення Державною Думою Президента РФ в державній зраді або скоєння іншого тяжкого злочину має бути підтверджено:
1) висновком Верховного Суду РФ про наявність у діях Президента РФ ознак злочину;
2) висновком Конституційного Суду РФ про дотримання встановленого порядку висування обвинувачення.
Сама процедура відмови має дві стадії:
1) Державна Дума двома третинами голосів від загального числа депутатів (тобто 300 голосів) приймає рішення про висунення звинувачення. При цьому ініціатива повинна бути проявлена ​​не менше як третиною народних депутатів Державної Думи (т. Е. 150 депутатами) і повинно бути винесено висновок спеціальної комісії, утвореної Державної Думою (більшістю голосів, тобто 226 депутатами).
2) Рішення про відмову Президента-РФ з посади виносить інша палата парламенту - Рада Федерації - двома третинами голосів від загального числа членів (тобто 119 голосами) не пізніше ніж у тримісячний термін після висунення Державною Думою звинувачення проти Президента. Якщо в цей термін рішення Ради Федерації не буде прийнято, обвинувачення проти Президента вважається відхиленим [76].
Отже, у процедурі відмови Президента РФ з посади беруть участь обидві палати Федеральних Зборів, Верховний Суд РФ і Конституційний Суд РФ. Тим самим створюються гарантії проти політичного волюнтаризму і в процедуру включаються найбільш компетентні для вирішення даного питання органи державної влади.
Відмова Президента РФ з посади припиняє виконання ним своїх обов'язків. Колишній Президент втрачає конституційну недоторканність і може бути притягнутий до кримінальної відповідальності як звичайний громадянин.
При дачі Конституційним Судом висновку щодо додержання порядку висунення звинувачення рішення Ради Федерації про відмові Президента з посади повинно бути прийняте не пізніше ніж у тримісячний термін після висунення Державною Думою звинувачення проти Президента. Якщо в цей термін рішення Ради Федерації не буде прийнято, обвинувачення проти Президента вважається відхиленим.
Спеціальна комісія перевіряє обгрунтованість висунутого проти Президента звинувачення, дотримання кворуму, необхідного для висунення звинувачення, правильність підрахунку голосів та інших процедурних правил, встановлених Регламентом Державної Думи.
Спеціальна комісія заслуховує на своїх засіданнях осіб, які можуть повідомити про факти, покладених в основу пропозиції про висунення звинувачення, розглядає відповідні документи, заслуховує представника Президента. Комісія більшістю голосів приймає висновок про наявність фактичних обставин, покладених в основу пропозиції про висунення звинувачення, і про дотримання процедури висунення такого звинувачення.
Якщо пропозиція про висунення обвинувачення проти Президента не отримала підтримки палати, Державна Дума приймає постанову про відмову у висуванні обвинувачення проти Президента, яке є остаточним і підлягає офіційному опублікуванню.
Після відмови від посади Президент може понести покарання, якщо вироком суду буде встановлено скоєння тяжкого злочину, передбаченого КК РФ.
2. 1. 4. Президент республіки - суб'єкта РФ
Правовий статус Президента республіки у складі Російської Федерації визначається конституціями республік у складі Російської Федерації, а також законами цих республік про Президента. Згідно з цим законодавством у більшості республік Президент обирається громадянами республіки на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 4-5 років. Одне і те ж особа не може бути Президентом більше двох термінів поспіль.
Президент не може бути депутатом представницьких (законодавчих) органів у республіці, обіймати будь-які інші посади в державних органах, громадських об'єднаннях, комерційних організаціях, не може займатися підприємницькою діяльністю і вести іншу оплачувану роботу. На час виконання своїх обов'язків Президент призупиняє членство у політичних партіях та інших суспільно-політичних організаціях.
У більшості республік Президент є главою держави, вищою посадовою особою і главою виконавчої влади. У цій якості він виступає гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності республіки, дотримання її конституції і законів, а також прийнятих нею міжнародних і міжреспубліканських зобов'язань; представляє республіку в її відносинах з Російською Федерацією [77], що входять до складу СНД державами, а також у міжнародних відносинах; звертається з посланнями до парламенту та народу, бере участь в роботі парламенту; інформує парламент про важливі питання; володіє правом законодавчої ініціативи в парламенті республіки; підписує і оприлюднює закони, схвалені на референдумі; приймає відставку уряду за згодою парламенту.
Президент бере участь від імені республіки у вирішенні питань, що відносяться до спільної ведення з РФ; вводить надзвичайний стан на території республіки або в окремих її регіонах з подальшим затвердженням його парламентом; веде переговори, підписує міжнародні та міждержавні договори, в їх рамках укладає угоди; виконує інші повноваження [78].
Президент призначає за згодою парламенту Голови уряду; призначає і звільняє з посади міністрів, керівників державних комітетів та інших відомств республіки, представляє в парламент для затвердження кандидатури на посаду голів Верховного і Вищого Арбітражного Судів республіки, призначає та звільняє з посади голів і суддів районних і міських судів; здійснює загальне керівництво діяльністю уряду, забезпечує взаємодію очолюваних ним органів виконавчої влади з органами законодавчої та судової влади; скасовує постанови і розпорядження уряду, акти міністерств і відомств, інших підвідомчих йому органів виконавчої влади; зупиняє дію актів місцевої адміністрації у випадку якщо їх конституції і законам республіки, а також актам Президента [79].
У ряді республік Президент наділений правом розпуску парламенту (Калмикія, Тува та ін.) У деяких республіках (Башкортостан, Бурятія і ін) він користується правом "відкладеного вето".
Специфічні функції і своєрідність змішаної форми правління можна розглянути на прикладі Конституції Вірменії, в якій дана проблема відображена в загостреній формі. Так, ст. 5 цієї Конституції, яка закріплює принцип поділу влади як нормативно-правовий фундамент для структурування державної влади та її інститутів, говорить: "Державна влада здійснюється відповідно до Конституції та законів - на основі принципу поділу законодавчої, виконавчої та судової влади". Шмавонян Г. звертає увагу, що за змістом деяких положень Конституції РА інститут президента не вписується в названу вище тріаду влади, виноситься за рамки поділу влади і конструюється у вигляді окремо стоїть влади, що підноситься над її основними гілками. Претензію президентської влади на місце поза системою розподілу влад, по суті необгрунтовану з точки зору сучасного конституційного праворозуміння, породжує і підтримує ряд положень, що містяться в Конституції РА [80]. Зокрема, згідно з Конституцією РА, виконавча влада закріплюється за Урядом (ч. 1 ст. 85), законодавча - за Національними Зборами (вірменським парламентом) (ч. 1 ст. 62), судова - за системою судових органів (ч. 1 ст . 91), а Президент РА прямо не відноситься ні до однієї з гілок влади. Функціонально-рольове призначення інституту президента в общевластном механізмі сформульовано в Конституції (ст. 49) наступним чином:
"Президент Республіки Вірменія забезпечує дотримання Конституції, нормальне функціонування законодавчої, виконавчої та судової влади. Президент Республіки є гарантом незалежності, територіальної цілісності і безпеки Республіки". Непорушну частина цих конституційних формулювань складає ще одна, яка міститься у ч. 1 ст. 94: "Гарантом незалежності судових органів є Президент Республіки". Як зазначає автор даної роботи, цитовані формулювання в поєднанні з невключенням інституту президента в конструкцію виконавчої гілки створюють юридичний образ нової (президентської) гілки влади: згідно з ними президентська влада виявляється як би виведеної із системи поділу влади і позначеною в якості самостійного виду влади [81] .
Подання про четверту (президентської), гілки влади, не вписується в класичні рамки поділу влади, підкріплює і своєрідна структура конституційної регламентації механізму державної влади: положення, що визначають статус та повноваження Президента РА, виділені в самостійну главу (гл. 3) Конституції, яка поміщена перед главами, регулюючими законодавчу,
виконавчу і судову влади (гл. 4,5, 6 відповідно) [82].
Тим часом президентська влада (вся сукупність конституційних повноважень Президента) у Вірменії надзвичайно різноспрямованими і розгортається по суті на всіх напрямках організації та здійснення державної влади: у запитаннях і сферах формування, відставки, визначення структури та порядку діяльності Уряду; реалізації власне виконавчої влади (причому вона включає в себе весь комплекс вирішальних правомочностей виконавчої влади); нормотворчої діяльності і відносин з Національними Зборами; формування судової системи, організації та формування державного апарату і т.д. [83].
У правовій літературі певне визнання отримало подання про президентської влади в контексті напівпрезидентської республіки як про четвертої гілки влади поряд з традиційною тріадою. А.Ш. Арутюнян визначає цю думку в такий спосіб: "... У країнах, де президент не входить в систему виконавчої влади, слід розрізняти і президентську владу, або, як її називає В.Є. Чиркин, - арбітражну влада, яка забезпечує, як це говориться, наприклад, в конституційних текстах Франції, Румунії, Вірменії, нормальне функціонування публічних властей [84].
Президент у межах своїх повноважень видає укази і розпорядження, що мають силу на всій території республіки. Акти Президента мають підзаконний характер. Слід зазначити, що деякі конституції республік у складі Російської Федерації наділяють Президентів цих республік повноваженнями, що виходять за рамки повноважень цих республік. Так, згідно з Конституцією Республіки Саха (Якутія) Президент цієї республіки у своєму розпорядженні право визначати порядок утворення територіальних військових та інших формувань, хоча відповідно до Конституції Російської Федерації всі такого роду питання входять до числа виняткових повноважень Російської Федерації [85].
Законодавство республіки у складі Російської Федерації допускає дострокове припинення повноважень Президента у разі його добровільної відставки, звільнення від посади, стійкої нездатності за станом здоров'я здійснювати свої повноваження.
2. 2. Органи представницької та законодавчої влади Російської Федерації
2. 2. 1. Правовий статус і структура Федеральних зборів
Федеральне Збори складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи (див. Програми. 6).
Согрин В. В. зазначає, що історично двопалатна структура парламенту виникла в країнах Заходу як спосіб стримування однією палатою (верхньої) надмірно радикалізму інший (нижньої). Це був типовий продукт буржуазно-демократичних революцій, які призвели до влади буржуазію, що побоювалися розбушувався народу. Верхні палати зазвичай комплектувалися відверто недемократичним-менш демократичним шляхом, мали більш тривалий строк легіслатури, мали право вето на законопроекти, прийняті нижньою палатою, і інші привілеї. Таким шляхом, підкреслює він, правлячим колам вдавалося досягати відомого рівноваги палат і стабілізуючого впливу парламенту на суспільне життя [86].
У Російській Федерації двопалатність парламенту - відносно нове явище, що виникло тільки в 1990 році, коли у складі Верховної Ради РРФСР були сформовані Рада Республіки і Рада Національностей. До цього, починаючи з революції 1917 року, вищий представницький орган Росії, формально що була федерацією, був однопалатним, в той час як Верховна Рада СРСР складався з двох палат, що, очевидно, вважали достатнім [87].
Грунтуючись на думках правознавців, автор даного дослідження відзначає, що двопалатність в Російській Федерації в період з 1990 по 1993 рр.. була не дуже ефективною: палати Верховної Ради більшою частиною засідали спільно, домінуючу роль грав Президія - керівний орган усього парламенту, пригнічує ініціативу палат.
Російський федералізм, відзначає він, тоді ще не знайшов достатньої конституційно-правової бази, а суб'єкти федерації - реальної самостійності. Тільки Конституція 1993 р. внесла принципові зміни у розуміння структури федерального парламенту. Двопалатність Федеральних Зборів засновується тепер не як обов'язкова ознака формального федеративного устрою, а як фундаментальна основа реального федералізму, покликаного розширити права і самодіяльність народу і забезпечити глибокі реформи в політичному і економічному ладі країни. Цьому служить різний порядок формування палат федеральних Зборів, їх різна компетенція і різний статус депутатів. Звідси, як зазначає автор даної роботи, - спеціальна неповторна роль кожної палати, які в сукупності забезпечують вираження різноманітних інтересів народу і в той же час - єдність Російської Федерації.
Коваленко О. І. відзначає, що двопалатність Федеральних Зборів формально не веде до визнання того, що одна палата визнається першою, а інша - другий або одна - нижньої, а інша - верхньої. Такий поділ зазвичай пов'язують з тим, що перша, або нижня, палата відіграє більш значущу роль у законодавчому процесі. Палати Федеральних Зборів розглядаються як частини єдиного парламенту і в цьому сенсі вони рівноправні, хоча повноваження палат неоднакові. У той же час, говорить він, не можна не помітити, що основний тягар у прийнятті федеральних законів падає на Державну Думу (саме з неї починається законодавчий процес), яка тому (а ще внаслідок того, що є ареною активної міжпартійної боротьби) більш помітна в суспільного життя [88]. Це очевидна обставина призвела до того, що, як в неофіційних, так інколи і в офіційних колах Рада Федерації стали називати другою палатою, або сенатом [89].
Конституція РФ ділить між палатами функцію призначення низки вищих посадових осіб у державі, встановлює особливі повноваження кожної палати в певних областях. Сформований за час діяльності Федеральних Зборів першого скликання (1994 - 1995 рр..) Механізм подолання розбіжностей між палатами у попередженні конституційних криз і виникнення тупикових ситуацій [90].
Двопалатна структура Федеральних Зборів ефективно допомагає вирішенню розбіжностей між різними соціальними групами населення. Будучи представлені в палатах, ці групи отримують можливість досягнення компромісу між собою та владою, не вдаючись до "вулиці", тобто позапарламентської опозиції. Палати "знімають" гостроту як політичних, так і міжрегіональних протиріч, сприяючи стійкості державного корабля. Федеральне Збори складається з палат, взаємно врівноважують один одного і в своїй сукупності врівноважують виконавчу і судову владу [91].
Слід пам'ятати, що Рада Федерації першого скликання і Державна Дума першого скликання обиралися на два роки (1993-1995), що було встановлено у Прикінцевих та перехідних положеннях Конституції РФ. Автор роботи передбачає, що це, по-видимому, було викликано необхідністю забезпечити плавний перехід від старої конституційної системи до нової з тим, щоб спочатку виявити життєздатність нового парламенту і критерії оцінки депутатів.
У грудні 1995 року Рада Федерації вже не обирався, а був сформований на новій основі (депутати, як і передбачено Конституцією РФ, стали іменуватися членами Ради Федерації), а депутати Державної Думи були обрані на термін 4 роки.
Перехід повноважень Ради Федерації першого скликання до Ради Федерації, заснованому згідно з Федеральним законом про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 5 грудня 1995 р., був відрегульований спеціальним Постановою Ради Федерації від 9 грудня 1995 р., тобто Радою Федерації ще першого скликання. Було визнано, що повноваження Ради Федерації першого скликання припиняються після закінчення строку, на який він був обраний (тобто на два роки), і з моменту початку роботи Ради Федерації, сформованого відповідно до Федеральним законом від 5 грудня 1995 р. ( Рада Федерації почав свою роботу в січні 1996 р.).
Відповідно були визнані правомірними рішення Ради Федерації першого скликання. За припущенням автора даного дослідження, в майбутньому питання про перехід повноважень Ради Федерації виникати не буде, оскільки введений законом принцип його формування перетворює його в постійно діючий орган, що не залежить від загальних виборів.
2. 2. 2. Повноваження Ради Федерації
Рада Федерації - державний орган всієї Федерації. Він покликаний виражати інтереси окремих місцевостей, регіональні думки і сподівання. Його рішення та інші волевиявлення адресуються не окремим суб'єктам РФ, а державі в цілому, тобто всієї Російської Федерації [92].
До відання Ради Федерації належать затвердження зміни кордонів між суб'єктами РФ, затвердження указів Президента Російської Федерації про введення воєнного та надзвичайного стану; вирішення питань про можливість використання Збройних Сил Російської Федерації за межами території Російської Федерації, призначення виборів Президента Російської Федерації; усунення Президента Російської Федерації від посади, призначення на посаду суддів Конституційного Суду Російської Федерації, Верховного Суду Російської Федерації, Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації; призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора Російської Федерації [93] (ст. 102 Конституції РФ).
Відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 101) Рада Федерації і Державна Дума утворюють Рахункову палату, склад і порядок діяльності якої визначаються федеральним законом [94].
Рада Федерації призначає на посаду та звільняє з посади заступника Голови Рахункової палати і половину складу її аудиторів.
Порядок діяльності Ради Федерації, її органів та посадових осіб визначається Конституцією РФ, федеральними законами, Регламентом Ради Федерації першого скликання, прийнятим Радою Федерації 2 лютого 1994 року, та Постановами Ради Федерації.
Діяльність Ради Федерації грунтується на принципах колективного, вільного обговорення і вирішення питань. Основною формою роботи Ради Федерації є його засідання, які проводяться відкрито. У випадках, передбачених Регламентом Ради Федерації, палата має право проводити закриті засідання. Рада Федерації обирає зі свого складу таємним голосуванням Голови Ради Федерації та трьох його заступників. Голова Ради Федерації і його заступники не можуть бути представниками одного суб'єкта Російської Федерації [95].
Голова Ради Федерації розробляє проект порядку денного чергового засідання Ради Федерації; скликає, в тому числі за пропозицією Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації або на вимогу, підтриману не менш як однієї п'ятої від загального числа депутатів Ради Федерації, позачергові засідання палати; веде засідання палати ; відає внутрішнім розпорядком діяльності палати; направляє для розгляду у відповідні комітети палати закони, прийняті Державної Думою, а також законопроекти, які передбачається внести в Державну Думу; направляє Президенту Російської Федерації для підписання і оприлюднення федеральні закони, прийняті Державної Думою після їх схвалення Радою Федерації ; організовує проведення парламентських слухань; вирішує питання розподілу обов'язків між своїми заступниками; представляє палату у взаємовідносинах з органами державної влади Російської Федерації, суб'єктами РФ, громадськими об'єднаннями, а також з парламентами зарубіжних держав; вирішує інші питання організації діяльності Ради Федерації.
Заступники Голови заміщають Голову в його відсутність, виконують доручені їм обов'язки, а також виконують інші
повноваження з питань внутрішнього розпорядку діяльності палати.
Першочерговому розгляду на засіданні Ради Федерації підлягають послання і звернення Президента Російської Федерації; закони, прийняті Державної Думою і підлягають обов'язковому розгляду Радою Федерації відповідно до Конституції Російської Федерації (ст. 106, 108); проекти постанов Ради Федерації з питань, віднесених до відання Ради Федерації Конституцією Російської Федерації (ст. 102); пропозиції про перегляд положень глав 1, 2 і 9 Конституції Російської Федерації; пропозиції щодо направлення запитів Ради Федерації до Конституційного Суду [96].
Робота у Раді Федерації ведеться російською мовою. Депутат Ради Федерації, який бажає виступити на іншій мові народів Російської Федерації, не менш ніж за добу повідомляє про це головуючого. Засідання Ради Федерації передбачають такі основні види виступів: доповідь, співдоповідь, заключне слово з обговорюваного питання, виступи в дебатах з утримання обговорюваного питання, що обговорюється кандидатур, при внесенні пропозицій, з мотивів голосування, по порядку ведення засідання, а також довідки, інформації, заяви , звернення [97].
Діяльність Ради Федерації забезпечується його апаратом. складається з апаратів комітетів, Секретаріату Голови Ради Федерації, секретаріатів заступників Голови Ради Федерації, підрозділів правового, інформаційно-технологічного та фінансово-господарського забезпечення, кадрової служби, секретаріату керівника апарату та інших забезпечуючих служб.
Основними завданнями апарату Ради Федерації є документальне, організаційне і правове забезпечення діяльності Ради Федерації та її органів; забезпечення колегіальної вироблення рішень і проведення погоджувальних процедур; формування та забезпечення єдиної системи документообігу; інформаційне та організаційно-технічне забезпечення; координація роботи підрозділів апарату Ради Федерації, які забезпечують роботу цієї палати [98].
Загальні види інформаційного, правового, експертного, організаційного та іншого забезпечення Ради Федерації здійснюються державними установами і підприємствами, що складають систему державних установ і підприємств, що забезпечують діяльність Федеральних Зборів Російської Федерації. До них відносяться Парламентська бібліотека, Парламентський центр. Приймальня Федеральних Зборів Російської Федерації, Видавництво Федеральних Зборів і інші державні установи та підприємства [99].
Трирічний досвід існування Ради Федерації Федеративного Зборів спочатку як обраного, а потім як сформованого на основі представництва від Ради Федерації показує необхідність трьох корінних змін у його діяльності.
По-перше, має різко зрости вплив верхньої палати парламенту на законотворчий процес. Зараз Рада Федерації виступає в ролі статиста, схвалюючи чи відхиляючи підготовлені Думою закони. Необхідно змінити процедуру підготовки і затвердження законопроектів. Після внесення до Федерального Зібрання розробленого урядом законопроекту першим його повинен розглядати Рада Федерації, а не Державна Дума. Важливе завдання верхньої палати взагалі полягає в тому, щоб розглядати і обговорювати правильні законопроекти. Зібраний багатий досвід і ті висновки, до яких приходять суб'єкти Федерації в процесі виконання ними законів, повинні надходити через "перший канал" у федеральне законодавство. Це повинна бути найважливіша контрольна функція Ради Федерації у структурі Федерації. Проект закону, позиція Ради Федерації і контраргументи уряду передаються потім у Державну Думу на розгляд.
Всі прийняті Думою закони прямують знову Раді Федерації. Верхня палата перевіряє, чи була врахована позиція першого туру і не внесла Чи Державна Дума інших змін. У разі якщо Рада Федерації не згоден з формулюванням прийнятого Держдумою закону, він може відправити його в погоджувальну комісію. Пропонована вище процедура успішно функціонує в Німеччині і, вважаю, могла б з урахуванням специфіки нашого парламенту бути застосована в Росії.
По-друге, серйозного коригування потребує ст. 106 Конституції Росії, в якій дано перелік федеральних законопроектів, обов'язкових до розгляду Радою Федерації. Його необхідно наділити різними повноваженнями щодо внесених законопроектів. Закони, які особливою мірою зачіпають інтереси суб'єктів Федерації, повинні прийматися тільки при схваленні Ради Федерації. До такого роду законами пропонується віднести наступні: закони, що змінюють Конституцію, закони, що стосуються фінансових надходжень земель (насамперед закони про податки); закони, що вторгаються в адміністративний суверенітет суб'єктів Федерації (регламентація повноважень, терміни, адміністративні збори, способи передачі документів по інстанції і пр.). У всіх інших випадках Рада Федерації не повинен мати права вето, тобто права зняти закон з обговорення, але може схвалити або не схвалити закон [100].
По-третє, Рада Федерації міг би також взяти на себе деякі "горизонтальні функції" і роль арбітра у суперечках між суб'єктами Федерації. Мова йде про наступне. Оскільки в країні перестала існувати вертикаль представницьких органів влади. Рада Федерації міг би зайнятися підготовкою модельних законів для суб'єктів Федерації, приведенням у відповідність з Конституцією РФ і федеральним законодавством конституцій (статутів) суб'єктів Федерації. Це можна було б робити у рамках наради голів законодавчих зборів суб'єктів Федерації [101].
2. 2. 3. Повноваження Державної Думи
Діяльність Державної Думи грунтується на засадах політичної багатоманітності та багатопартійності, вільного, колективного обговорення і вирішення питань. Засідання Державної Думи проводяться відкрито, хоча палата має право проводити і закриті засідання. Порядок діяльності Державної Думи визначається Конституцією Російської Федерації і Регламентом Державної Думи, прийнятим постановою Державної Думи від 25 березня 1994 року [102].
Голова Державної Думи веде засідання палати; відає внутрішнім розпорядком палати; призначає на посаду та звільняє з посади Керівника Апарату Державної Думи; представляє палату у взаємовідносинах з іншими державними органами, громадськими об'єднаннями, а також з парламентами зарубіжних держав та у міжнародних парламентських організаціях, бере участь у погоджувальних процедурах з метою вирішення розбіжностей між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації; видає розпорядження з питань, віднесених до його компетенції, які можуть бути скасовані [103].
Заступники Голови Державної Думи за дорученням Голови ведуть засідання палати, заміщають Голову в його відсутність, вирішують інші питання внутрішнього розпорядку діяльності палати згідно з розподілом обов'язків між ними.
Рада Державної Думи згідно її Регламенту (ст. 14):
- Розробляє проект спільної роботи Державної Думи на чергову сесію;
- Складає календар розгляду питань на черговий місяць; скликає за пропозицією Президента України або на вимогу депутатського об'єднання, підтриману не менш ніж однієї п'ятої голосів від загального числа депутатів Державної Думи, або за пропозицією Уряду Російської Федерації позачергові засідання палати;
- Направляє для розгляду в комітеті палати законопроекти, внесені до Державної Думи суб'єктами права законодавчої ініціативи;
- Приймає рішення про повернення суб'єктам права законодавчої ініціативи внесених до Державної Думи законопроектів, якщо не виконані вимоги Регламенту, які пред'являються до внесених законопроектів;
- Приймає рішення про проведення парламентських слухань;
- Затверджує розподіл обов'язків між заступниками Голови Державної Думи;
- Дозволяє інші питання організації роботи Державної Думи у відповідності з Регламентом Державної Думи.
Регламентом Державної Думи визначається порядок оголошення амністії. Воно здійснюється Державною Думою шляхом прийняття постанов про оголошення амністії та про порядок виконання амністії [104].
У Регламенті Державної Думи встановлено порядок розгляду зовнішньополітичних питань, ратифікації міжнародних договорів Російської Федерації і порядок міжнародного міжпарламентського співробітництва.
Державна Дума розглядає зовнішньополітичні питання за власною ініціативою, або у зв'язку із зверненням Президента РФ, або за доповідями і повідомленнями Уряду РФ і комітетів палати.
Державна Дума приймає звернення та заяви, що виражають позицію палати за загальним або окремих питань зовнішньої політики Росії, а також з питань міжнародних відносин в цілому [105]. Ініціатива внесення проектів звернень та заяв може виходити від суб'єктів права законодавчої ініціативи.
Державна Дума затверджує Положення про участь російських представників у роботі міжпарламентських комісій з двостороннього співробітництва з парламентами інших держав, а також Положення про парламентських делегаціях Російської Федерації у Міжпарламентській Асамблеї держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав, у Міжпарламентській Асамблеї НБСЄ. Участь депутатів Державної Думи в діяльності Міжпарламентського Союзу регламентується Положенням про парламентську групі Росії, прийнятою загальними зборами парламентської групи.
Позачергового розгляду на засіданні Державної Думи підлягають послання і звернення Президента Російської Федерації; законопроекти, внесені як термінових Президентом Російської Федерації або Урядом Російської Федерації; проекти федеральних законів про федеральний бюджет і про бюджетну систему Російської Федерації; федеральні закони, повернуті на повторний розгляд Державної Думи ; проекти федеральних законів про ратифікацію міжнародних договорів; проекти Регламенту і постанов Державної Думи про внесення до нього змін і доповнень; вирішення питання про довіру Уряду Російської Федерації. Інші законопроекти і питання можуть розглядатися у позачерговому порядку тільки за рішенням палати, ухваленим більшістю голосів від загального числа депутатів палати [106].
Правове, організаційне, документальне, інформаційне, матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності Державної Думи здійснює Апарат Державної Думи. Поряд з Апаратом Державної Думи інформаційне, правове, експертне, організаційне та інше забезпечення Державної Думи здійснюється також державними установами і підприємствами, що забезпечують діяльність обох палат Федеральних Зборів (Парламентська бібліотека, Парламентський центр, видавництво і т. д.).
Фракції і депутатські групи здійснюють підбір і розстановку кадрів свого апарату, керівництво і контроль за їх діяльністю, а також визначають службові обов'язки співробітників апарату відповідно до укладених з ними трудовими договорами (контрактами).
У Регламенті Державної Думи встановлено також порядок розгляду питань, пов'язаних з довірою Уряду Російської Федерації. Пропозиція про висловлення недовіри Уряду Російської Федерації виноситься фракцією або депутатською групою в Державній Думі, чисельність якої становить не менше однієї п'ятої від загального числа депутатів палати. Державна Дума розглядає питання про недовіру Уряду Російської Федерації у тижневий термін після його внесення, у позачерговому порядку [107].
Питання про довіру Уряду Російської Федерації розглядається Державною Думою в позачерговому порядку протягом 10 днів з дня внесення подання. Рішення про довіру приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи [108].
У Регламенті Державної Думи встановлено порядок призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини, Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів, Голови Центрального банку Російської Федерації.
Регламентом Державної Думи визначається порядок оголошення амністії. Воно здійснюється Державною Думою шляхом прийняття постанов про оголошення амністії та про порядок виконання амністії 1.
Державна Дума розглядає зовнішньополітичні питання за власною ініціативою, або у зв'язку із зверненням Президента Російської Федерації, або за доповідями і повідомленнями Уряду Російської Федерації і комітетів палати.
Державна Дума приймає звернення та заяви, що виражають позицію палати за загальним або окремих питань зовнішньої політики Росії, а також з питань міжнародних відносин у цілому 1. Ініціатива внесення проектів звернень та заяв може виходити від суб'єктів права законодавчої ініціативи. Проекти звернень і заяв Державної Думи, що стосуються зовнішньополітичних питань, попередньо розглядається Комітетом Державної Думи у справах Співдружності Незалежних Держав і зв'язкам зі співвітчизниками, а в разі необхідності і іншими комітетами палати за профілем їх діяльності [109].
Міжнародні договори Російської Федерації, що підлягають ратифікації, вносяться Президентом Російської Федерації в Державну Думу разом з проектом федерального закону про його ратифікацію, пояснювальною запискою та іншими необхідними документами і матеріалами. Рада Державної Думи, виходячи зі змісту надійшов на розгляд договору, визначає відповідальний комітет з підготовки його до ратифікації Державною Думою і надсилає йому на укладання договору з супровідними матеріалами [110]. Одночасно договір і проект федерального закону про його ратифікацію направляється до Комітету Державної Думи з міжнародних справ і (або) до Комітету Державної Думи у справах Співдружності Незалежних Держав і зв'язкам із співвітчизниками у відповідності їх компетенцією.
Згідно з Регламентом Державна Дума може в разі потреби укладати з парламентами інших держав і з міжнародними парламентськими організаціями угоди про міжпарламентське співробітництво. Державна Дума приймає програми співпраці з парламентами інших держав. Відповідно до цими програмами Рада Державної Думи з урахуванням думок фракцій, депутатських груп, комітетів, а також Голови Державної Думи визначає склад офіційних парламентських делегацій, які направляються за кордон. Державна Дума виробляє узгоджений з Радою Федерації порядок формування загальних делегацій і російських частин міжпарламентських комісій (парламентських, робочих груп) Федеральних Зборів.
Державна Дума стверджує узгоджений з Радою Федерації єдиний порядок протокольного, фінансового та організаційно-технічного забезпечення іноземних парламентських делегацій в Російській Федерації, а також депутатів Державної Думи, що виїжджають за кордон у рамках міжпарламентських комісій або в складі делегацій Державної Думи або Федеральних Зборів [111].
Державна Дума або 1 / 5 її депутатів можуть звертатися із запитами до Конституційного Суду Російської Федерації з питань відповідності Конституції Російської Федерації нормативних актів Президента Російської Федерації, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду Російської Федерації, конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації, міжнародних договорів Російської Федерації, що не вступили в силу. Державна Дума може також звернутися із запитом про тлумачення Конституції Російської Федерації та з інших питань, що належать до відання Державної Думи.
2. 2. 4. Комітети і комісії палат Федеральних Зборів
У відповідності зі статтею 101 Конституції Російської Федерації Рада Федерації і Державна Дума утворюють комітети і комісії, які є постійно діючими органами відповідних палат.
Комітети палат з питань, віднесених до їх ведення здійснюють підготовку та попереднє розглянута законопроектів; організують проводяться палатами парламентські слухання; вирішують питання своєї діяльності; розглядають інші питання, які належать до відання палат.
Автор даної роботи звертає увагу на деякі відмінності у функціях комітетів Ради Федерації і Держдуми. Перші здійснюють підготовку висновків з прийнятим Державною Думою федеральним законам і сприяють реалізації положень Конституції РФ і федеральних законів, а комітети Державної Думи здійснюють функції контролю за реалізацією законодавства і дають висновки і пропозиції за відповідними розділами проекту федерального бюджету.
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Дисертація | 729кб. | скачати

Схожі роботи:
Структура державного механізму
Структура і принцип роботи механізму
Трансформація ролі держави в процесі формування ринкового механізму
Структура та форми функціонування внутрішнього економічного механізму ВАТ Молочний комбінат Фаворит
Роль Російської православної церкви в освіті єдиної Російської держави
Галузева структура сучасної промисловості
Форми сучасної держави
Устрій сучасної держави
Функції сучасної держави
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru