Система державного управління Російської імперії в XIX на початку XX століть Традиції та реформи

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

РОСІЙСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

Федеральне державне освітня установа вищої професійної освіти

«ПІВНІЧНО-ЗАХІДНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ»

Філія СЗАГС у м. Пскові

Юридичний факультет

Спеціальність 030501 Юриспруденція

ІСТОРІЯ ВІТЧИЗНЯНОГО ДЕРЖАВИ І ПРАВА

РЕФЕРАТ

Система державного управління Російської імперії в XIX - поч. XX ст. Традиції та реформи.

Студент: Пересільд Тетяна Іванівна

Рік набору / закінчення: 2006/2009

Заочна форма навчання

Вища професійна освіта

за скороченою освітній програмі (3 роки)

Викладач: к.і.н.

Седунов Олександр Всеволодович

Санкт-Петербург

2006

Введення

Російська держава пройшло довгий тисячолітній шлях розвитку і державне управління весь цей час також еволюціонувало і розвивалося. Починаючи від княгині Ольги, що дала статути і встановила погости, до сьогоднішнього часу удосконалення державного та місцевого управління залишається важливим завданням державної влади.

За період з початку XIX і до початку XX ст. в російському державному управлінні суттєво посилилося значення вищого, імператорського управління, для чого реорганізовані старі і створено нові органи, тісніше пов'язані з місцевими установами, виникли нові органи місцевого самоврядування. Цей період вивчався у вітчизняній історії, в основному з точки зору революційної боротьби пригноблених народних мас проти самодержавства.

«Теза про неправомірне характері російської державності став загальним місцем не тільки в радянській, а й у західній історіографії. Вже багато років живе крилата фраза: «У Росії правлять не закони, а люди». Ця теза виникла в російської ліберальної дореволюційної історіографії і мав суто політичне призначення. Він був спрямований проти самодержавства і ставив ідеалом для Росії західні демократії. Свою політичну функцію цю тезу виконав. Однак, істина, як це часто буває, коли політика втручається в науку, постраждала: був створений черговий міф, що отримав широке розповсюдження як в масовій свідомості, так і в спеціальній літературі »1.

Спробуємо проаналізувати роль імператора, самодержавної адміністрації, законів, громадських інститутів у державному управлінні в рамках даної роботи.

Система державних установ протягом XIX - початку XX ст. постійно вдосконалювалася. Найважливіші реформи були проведені за Олександра I, Олександра II і Миколу II. Були зроблені принципові удосконалення на початку XIX і на початку XX ст. Ми повинні визнати, що верховна влада і її адміністрація у сфері державного управління зробили чимало позитивного, якщо враховувати, що передова російська громадськість за своїми поглядами і політичним вимогам, безперечно, обганяла готовність народу до парламентської демократії.

З початку XIX століття деяка частина освіченого суспільства і сам імператор потрапили під вплив ліберальної доктрини державного управління, широко поширеною тоді в Європі. «Ця доктрина вимагала індивідуальної свободи, послаблення державної опіки і невтручання в економічну та духовну життя підданих, її гаслом стало надати справа його власним течією, роль держави повинна обмежуватися забезпеченням особистої свободи і безпеки підданих. Ліберальна доктрина поставила на місце регулярного або поліцейської держави правову державу, яка забезпечує свободу та індивідуальні права своїх підданих, визнає за всякою людиною свободу особистості, без якої людина не є справжнім людиною. Така держава є правовою за метою, але не за формами та прийомами діяльності, так як тут немає мови про встановлення для прояву державної влади правових форм і правових меж ». 2

У розвитку Російської державності в XIX - поч. XX ст. ми виділимо наступні періоди:

З початку XIX ст. до 1861 р. У цей час, особливо під час правління Миколи I абсолютизм сягає свого апогею. Імператор у даний період прагнув особисто втручатися навіть у дрібниці державного управління. Звичайно, таке прагнення було обмежено реальними людськими можливостями: цар був не в змозі обійтися без державних органів, які проводили б його бажання, його політику в життя. «Спокійно обходячись без конституції, російські імператори не могли в той же час обійтися без удосконалення державного апарату, без пристосування його до потреб нового часу». 3

Розвиток російської державності у другій половині XIX ст. проходить як би в два основних етапи. Спочатку проводяться буржуазні реформи в 60-70-і рр.. звані сучасниками «Великими реформами».

У 80-х - початку 90-х рр.. настає період контрреформ: встановлюється жорсткий поліцейський режим, слід ряд законодавчих актів, що обмежують існуючі свободи, робляться спроби відмовитися від основних положень буржуазних реформ.

Кінець XIX - початок XX ст. був ознаменований значними змінами в державному і політичному житті Росії. Під сильним натиском внутрішніх і міжнародних обставин верховна влада сама змушена вжити низку акцій, які призвели до лібералізації політичного життя і фактично обмежували самодержавство. Була реалізована на практиці ідея про заснування органу представницької влади і була легалізована опозиційна політична діяльність, що дозволило в досить короткі терміни скластися багатопартійної системи, що впливає на перебіг політичного життя і на управління державою.

1. Державне управління в першій половині XIX ст.

1.1. Реформи вищих державних органів при Олександрі I

З приходом Олександра I до влади було урочисто проголошено, що в основі його політики буде суворе дотримання законів. У виданому 12 березня 1801 Маніфесті, він оголосив, що буде дотримуватися політичного і правового курсу Катерини II. У травні 1801 р. був створений Негласний комітет, в який входили представники молодого покоління дворянської аристократії, дотримувалися ліберальних ідей і вважали за необхідне реформувати державний устрій Російської імперії.

«З утворенням в 1810 році Державного ради як законодорадчого установи перетворення Росії на правомірну монархію пішло швидкими темпами. Як сказано було в маніфесті, що сповістила про заснування Державної ради, він створювався для задоволення усвідомленої потреби «засновувати поступово образ правління на твердих і непременяемих підставах закону». 1

Рада не був представницьким бюрократичною установою, його члени, число яких з 1810 до 1890 р. збільшилося з 35 до 60 осіб, призначалися імператором з впливових чиновників, нерідко вийшли у відставку, а міністри входили до його складу за посадою. «В силу цього він не міг формально обмежувати самодержавство, проте з моменту утворення Державної Ради всі закони повинні були попередньо обговорюватися в нього, перш ніж надійти на затвердження імператора, що служило критерієм між законом і постановами верховної влади в порядку поточного управління: те, що пройшло через Державну Раду, ставало законом, те, що не пройшло через нього, мало юридичний статус постанови. Крім того, будь-який закон повинен був затверджуватися государем і опубліковуватися Сенатом. Це мало принципове значення: тепер воля імператора могла бути реалізована за однієї дуже важливої ​​умови якщо воля перетворилася в писаний закон, який попередньо обговорений в Державній Раді і публікувався Сенатом. Ставилося заслін поганий волі, користуючись словами Катерини II, «необтесаних тиранів» і «примхливих деспотів» ... 2

При цьому імператор міг «почути думку» як більшості, так і меншості Державної ради, міг спростувати і те, і інше. Тим самим підкреслювався дорадчий характер Державної ради. Велике значення мала Державна канцелярія, яка не тільки вела діловодство Державної ради, і «редагувала» виносяться на обговорення законопроекти, тобто проводила всю основну роботу зі складання тексту законопроектів. Розвиток та здійснення реформи центральних установ пов'язане з діяльність голови цієї канцелярії М. М. Сперанського, плани державних перетворень якого Олександр I в принципі схвалював, але на ділі вони втілені не були.

Важливе нововведення в державному управлінні при Олександрі I полягало в тому, що в 1801-1803 рр.. Сенат отримав статус інституту адміністративної юстиції, прокуратури і суду з наступними функціями: адміністративно-судові справи; нагляд за урядовим апаратом через губернських і повітових прокурорів, самостійно - за допомогою самих сенаторів і за допомогою скарг; вища інстанція суду; охорона і посвідчення особливих прав різних класів . Поступово вищий суд і нагляд за діяльністю коронних установ стали головними функціями Сенату протягом XIX - початку XX століть.

З метою контролю за діяльність органів коронного управління Сенат: 1) підтримував постійний зв'язок з місцевими установами, інформував їх про результати перевірки управління в імперії, як би нагадував про те, що судний годину настане для всіх, вимагав неухильно додержуватися законів та інструкцій; 2) розглядав звіти про діяльність установ та персональні звіти губернаторів про їхню роботу; 3) заслуховував губернаторів у Сенаті під час їх перебування в Петербурзі, 4) розглядав скарги; 5) проводив ревізії установ. Здійснюваний Сенатом прокурорський нагляд істотно стримував безкарне зловживання владою з боку коронної адміністрації та захищав інтереси населення і скарбниці.

Особливо ефективною була діяльність сенаторів в якості ревізорів місцевого коронного управління, яких нерідко особисто направляв імператор в ту чи іншу губернію за отриманим сигналом. Згадаймо переляк чиновників у повісті М. В. Гоголя «Ревізор».

1.2. Від колегій до міністерств

Найбільш значним змінам на початку XIX століття зазнала система центрального управління, що діяла у XVIII ст. на основі колезького принципу, який перестав відповідати вимогам нового століття, не забезпечував необхідну централізацію і персональну відповідальність чиновників. Необхідно було більш гнучке, оперативне, централізоване виконавче управління. Олександр I віддав перевагу конституції радикальну адміністративну реформу, підтримав проект М.М. Новосильцева про створення міністерської системи управління, передумови якої формувалися у виконавчих структурах і позначилися на рубежі століть, відбивши і міністерські зразки інших країн.

Відповідно до царським Маніфестом «Про заснування міністерств» 1802 р., було створено вісім міністерств: військових сухопутних сил, морських сил, іноземних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції, народної освіти. Два з них раніше не мали аналогів у Російській системі управління - це Міністерство внутрішніх справ і Міністерство народної освіти. До 1861 р. їх стало 9, до 1917 - 12.

Учреждалась посаду «товариша міністра» - помічника міністра. Суміщені посади міністра юстиції і генерал-прокурора Сенату. Визначено функціональні напрямки, предмети і параметри діяльності кожного міністра, підвідомчі йому збережені державні колегії та інші установи, що забезпечувало наступність управління та еволюційний характер перетворення його апарату при переході на якісно інший рівень єдиноначальності, відповідальності, старанності і формування відомчості.

Завершив оформлення міністерської системи в Росії видання у 1811 р. «Спільного установи міністерств», складеного за участю М. М. Сперанського. Міністрам довірялася виконавча влада в межах діяльності доручених їм міністерств і встановлювалося, що всі міністри «підпорядковані безпосередньо верховної влади» 1, тобто імператору. Апарат міністерств поділено на департаменти і канцелярії, очолювані директорами. Найбільш важливі справи розглядалися Радою при міністрі - дорадчим органом, до якого входили товариші міністра і директори департаментів.

Зі створенням міністерств виникає і орган, який координує їх дії, що розглядає питання, що належать до компетенції кількох міністерств, щорічні звіти міністрів, справи про нагородження і стягнення чиновників та інші. У Маніфесті 1802 року ще не було чіткої регламентації діяльності Комітету міністрів, його повноваження вироблялися поступово і отримали законодавче оформлення до 1812 року.

Центральне управління набувало на міністерській основі характер централізованої і бюрократичної відомчої системи, представленої до середини XIX ст. дев'ятьма міністерствами і трьома головними управліннями, підпорядкованими безпосередньо імператору, який координував їхні спільні міжвідомчі зусилля через Комітет міністрів.

На відміну від західних урядів, очолюваних самостійними головами (прем'єрами) і представляли об'єднання, кабінет міністрів, російський Комітет міністрів не був ні таким урядом, ні главою виконавчої вертикалі управління, хоча питання ці піднімалися не раз у «негласному комітеті», інших інстанціях. Пропонувалося вивчити досвід англійської об'єднаного кабінету (міністерства) його королівської величності, де були глава міністерства і глави восьми галузевих відділень. Олександр I і Микола I боялися втратити частину своїх верховних функцій, виникнення щодо самостійного голови центрального виконавчого управління. Був використаний досвід адміністративної системи наполеонівської Франції, де міністри не об'єднувалися в один рада (уряд, урядовий кабінет), підпорядковувалися безпосередньо імператору Бонапарту, були членами Сенату з дорадчим голосом. Подібний досвід імпонував Олександру I і Миколі I в їх прагненні утримувати у всіх випадках кермо влади в своїх руках. Збереглося невід'ємне право царів особисто керувати державою. Вони самі призначали, звільняли, контролювали міністрів, направляли і об'єднували їх дії, брали їх всепідданійші індивідуальні доповіді, здійснювали через Комітет міністрів верховний нагляд за державним апаратом.

«Міністерська система управління, по-перше, підкреслила спадкоємність реформи Олександра I по відношенню до перетворень Петра I. По-друге, установа міністерств було викликано необхідністю приведення всіх частин державного управління в струнку систему. По-третє, міністерства повинні були допомогти затвердити загальне соціально-економічний добробут імперії. По-четверте, державними справами відтепер повинні були управляти тільки вісім міністерств, які при поділі державних справ відали певною сферою, а всі міністерства забезпечували єдність управління »1.

«Генезис центрального галузевого управління через путніх бояр-накази-колегії увінчався міністерствами. Міністерської системі притаманні такі риси, як: а) чітке функціональний розподіл сфер управління; б) конкретність предметів, параметрів галузевого управління; в) єдиноначальність; г) персональна відповідальність, ретельність; д) лінійна вертикаль виконання, сувора відомча підпорядкованість. Мабуть, тому міністерська система життєздатна, порівняно легко адаптується до мінливих об'єктивним умовам, потребам управління, утвердилася в Росії на тривалий час аж до XXI століття, коли міністерства функціонують на рівнях федерального центру, республік, областей та інших суб'єктів Федерації »2.

Поступово реформаторські наміри Олександра I змінилися консервативним курсом. Величезне враження справили на імператора хвилювання у військових поселеннях, Семенівському полку і європейські революції 20-х рр.., Які остаточно переконали його в несвоєчасності будь-яких перетворень.

1.3. Зміна місцевого державного і громадського станового управління

Перейшла з XVIII ст. система місцевого управління потребувала раціоналізації відповідно до умов і потреб нового, XIX ст.

При Олександрі I зберігся статус губернатора як представника влади, керуючого губернією від імені імператора, господаря губернії. Але Олександр I уточнив параметри його владних повноважень, механізм управління губернією допомогою губернського правління, а не тільки однією особою.

«Указом« Про непреступленіі губернатором меж влади, призначеним ним законами »(16 серпня 1802р.) Сказано губернаторам управляти в точній відповідності з законами, у встановлених ними межах,« не випрати владу свою за межі законів », тобто не допускати беззаконня, забезпечити виконання законів усіма установами, які повинні чинити «по точної силі і словами закону». Губернським прокурорам належало «невпинно спостерігати за виконанням законів, не пропустять нагоди без стягнення з винних». Губернаторам зазначено, що вони «ніяких особистих переписок у вигляді наказів не брали б і не вживали б», в усіх справах губернії зверталися б не до осіб, а «прямо в ті місця, до якого яке діло належить». Підтверджено колишній указ 1780 р. про відповідальність за хабарництво, завдання Сенату - контролювати його виконання »1.

Велика частина губернаторів займала свою посаду не більше 3-5 років. «Положення губернатора було в якійсь мірі подвійним: він призначався безпосередньо імператором і представляв щорічні звіти на найвище ім'я, з іншого боку - був чиновником МВС, і знаходився у фактичному підпорядкуванні у міністра» 2. Губернатор мав не тільки адміністративними функціями, але й спостерігав за діяльність судових органів.

Губернське правління, було також безпосередньо підпорядковане правительствующему Сенату, куди являло справи на благорозсуд, «зустрівши думку і непорозуміння у сенсі законів». Губернаторство охоплювало та відомчі установи, створені на місцях міністерствами.

Губернатори виконували функції за допомогою губернського правління, канцелярії, різних комітетів, комісій, присутностей, що складали адміністрацію губернії. Губернське правління мало загальне присутність, що перетворився до середини XIX ст. у виконавчу губернаторську інстанцію. Зросла роль його канцелярії, апарат якої мав чотири функціональних відділення: 1) щодо оприлюднення законів, спостереження за виконанням розпоряджень губернатора та правління; 2) з управління поліцією; 3) по зв'язку адміністрації з судами; 4) по зв'язку з фінансово-господарськими органами різних відомств.

«Створені нові колегіальні апарати під головуванням губернатора у вигляді галузевих присутностей, комісій, комітетів, куди входили відповідальні посадові особи, губернський предводитель дворянства, прокурор. З їх допомогою здійснювалися господарсько-адміністративні відомчих установ, вирішувалися соціальні проблеми. Діяли рекрутські присутності (з 1831 р. - комітети), різні комісії і комітети: народного продовольства, будівельні, дорожні, статистичні, земських і міських повинностей, громадського здоров'я, холерні, віспяні, опікунські про в'язниці, розкольників (з 1838 р.), лікарсько-поліцейські та ін »3.

Повітове управління представлено як і раніше нижніми земськими судами на чолі з капітан-справниками, у складі засідателів від дворян, державних селян. Повітові казначейства, створювані ще з кінця XVII Ш ст. були відомчими органами Міністерства фінансів і підпорядковувалися губернської казенній палаті, вони відали прийомом, зберіганням грошових зборів, доходів і видачею грошових сум. Крім того, вони видавали за розпорядженням місцевої влади паспорта, подорожні, продавали всі види гербового паперу і ін

У 1837 р. повіти розділені на поліцейські стани. Встановлений губернатором становий пристав здійснював поліцейські функції, спираючись на вотчинну поліцію і вибраних селянськими сходами соцьких і десяцьких.

Державне управління ввійшли до складу Російської імперії новими територіями, іншими околицями, враховувало специфічне адміністративно-територіальний поділ, створювалися намісництва, генерал-губернаторства, губернії, краю, області, округу, Магаль та ін У 1809 р. Олександр I затвердив конституцію Фінляндії, за якій законодавча влада належала становому сейму, а виконавча - Правительствующему сенату, вся адміністративна влада з 1816 року фактично перебувала в руках генерал-губернатора. У 1815 р. Польщі була дарована Конституційна хартія. Польща мала свій виборний орган - законодорадчих сейм. Адміністративна влада перебувала в руках намісника царя, при ньому в якості дорадчого органу діяли Державна рада, а також складалася з міністрів-поляків Адміністративна рада. Управління приєднуються землями Кавказу, поступово протягом всієї першої половини XIX ст. складалося в різних формах в основному за загальноросійським зразком.

Державне управління містом зберегло свої колишні особливості і структури: установи, посадові місця, виборні магістрати, ратуші. До середини XIX ст. з 700 міст імперії (без Польщі та Фінляндії) 62 мали статус губернських, 498 - повітових. Майже 80% російських міст були адміністративними центрами, мали адміністративні функції. Через адміністративні структури держава присутнє в житті міст, регулювало безпосередньо, прямо і побічно через фінансову, податкову, торговельну, промислову, станову політику всі основні сфери міського життя.

«Сформувалася чітко влаштована система поліцейських органів, посад, які вирішували різні, в тому числі адміністративні, питання місцевого управління, суду: міські управи благочиння з обер-поліцмейстера, приставами, ратманов, поліцмейстер, приватними приставами (поділ міст на частини), поліцейськими, будочники , міськими, повітовими городничим, капітан-справниками, становими приставами, земськими судами в повітових містах »1.

Градоначальство як адміністративно-територіальна одиниця стало створюватися з 1802 р. і включало місто з прилеглою територією, виділений з губернії. «Як інститут управління градоначальство засновувалось на основі приватних законодавчих актів, функціонувало за« особливими установам », входило в систему МВС, підпорядковувалося йому безпосередньо. Градоначальник був прирівняний до губернатора по статусу і прав, мав високий військовий чин. Він завідував міським управлінням, благоустроєм, очолював поліцію, контролював торгівлю і судноплавство, здійснював нагляд за станом кріпаків, портових, публічних будівель і споруд, присутствених місць, за змістом карантинів, поштою, спостерігав за діяльністю іноземних консулів, видавав закордонні паспорти, дозволи на відкриття приватних друкарень і літографій, головував у статистичному комітеті і особливому по міських справах присутності. Градоначальство централізовано управління містами, впливало на громадську міське управління, було поширене в наступний час на столиці й інші міста »2.

«Система державного управління доповнювалася як і раніше органами громадського станового управління. Вирішальне значення в місцевому управлінні придбали дворянські станові корпорації. Зросла роль губернських і повітових дворянських зборів і ватажків дворянства, які очолювали, як правило, всі присутності, комісії, комітети, а зборів обирали повітових капітан-справників, суддів, засідателів у поліцейські і судові установи. Укріплені позиції великого дворянства в управлінні. Маніфестом «Про порядок дворянських зборів, виборів та служби по цією» (6 грудня 1831 р.) право вибирати на дворянські громадські посади могли дворяни, які мали не менше 110 душ кріпаків або 3 тис. десятин незаселеній землі. Законом (від 16 липня 1845 р.) створювалися умови для збереження великого дворянства: перехід заповідних дворянських маєтків (майорату) у спадок до старшого сина, заборонено відчужувати їх стороннім особам і дробити. Через станові дворянські органи посилено у державному управлінні роль великих поміщиків-кріпосників »3.

У першій половині XIX ст. були зроблені основні перетворення з одержавлення церкви. Ця була полтіка подальшого приведення колегіального церковного апарату у відповідність із загальним рівнем централізації держави. Вищим законодавчим, адміністративним і судовим установою у справах Російської Православної Церкви залишався Синод, глава якого призначався царем з світських чиновників. Обер-прокурором за Миколи I був навіть армійський офіцер з гусарів. Посилився процес бюрократизації церковного управління, з'явилися нові канцелярії, господарські та духовно-навчальні управління, в 1817-1824 рр.. церковне відомство входило в Міністерство духовних справ і народної освіти, коли невдало робилися спроби клерикалізації освіти. Падала роль Синодальної колегії в церковному управлінні, члени якої призначалися імператором з видних архієреїв (чорного духовенства), і рішення якої затверджувалися імператором. З 1835 р. обер-прокурор входив до складу Комітету міністрів. Була посилена духовна цензура, переслідування розкольників і «іновірців». Церква перетворювалася у відособлену частину самодержавного управління, що породжувало і загострювало протиріччя між владою і становим управлінням духовенства.

У XIX ст. тривала розпочата у XVIII ст. політика обмеження і регулювання станового козацького управління, воно функціонувало в жорстких рамках самодержавної системи державного управління.

Можна зробити висновок, що функції місцевого державного управління на початку XIX століття постійно розширювалися у зв'язку з ускладненням місцевого життя, загостренням соціальних відносин; адміністративний апарат постійно розростався.

1.4. Державне управління при Миколі I: «Апогей самодержавства»

У грудні 1825 року таємні товариства, що складалися переважно з гвардійських офіцерів, підняли заколот, але зазнали поразки. Микола I жорстоко розправився з виступали, але наказав скласти зведення думок декабристів щодо внутрішнього стану держави, з якого, за його словами, «черпав багато ділового».

При всіх своїх поліцейських поглядах (він уявляв себе поліцмейстером всієї Європи), при повній переконаності у своїй непогрішимості Микола I добре уявляв собі недосконалість бюрократичного апарату. Обставини складалися таким чином, що самому цареві доводилося думати над викоріненням його недоліків. 6 грудня 1926 був створений спеціальний комітет, завданням якого був перегляд засад і статутів існуючого державного управління. У тому ж році було утворено II відділення власної е.и.в. Канцелярії, де під керівництвом М. М. Сперанського йшло складання Повного зібрання законів, а також Зводу діючих законів у систематичному порядку.

«Відтісняючи на другий план Державна рада,« Власна Його Величності канцелярія »поступово набувала особливого значення. Вона була органом, що зв'язує царя з урядовими установами з усіх найважливіших питань державного управління. У другій чверті XIX ст. ця канцелярія перетворилася в безпосередній апарат при імператорі і розглядала всі найважливіші питання життя країни. Апарат канцелярії розростався, його структура ускладнювалася, з'явилися відділення канцелярії: перші три були утворені в 1826 р., четверте - в 1828 р., п'яте - в 1836 р. і шосте - 1842 р. »1

У 1837-1841 рр.. оформлено станове управління державних селян з реформи міністра державного майна П.Д. Кисельова, одного з найрозумніших сановників того часу. Але спроби реформування управління державними селянами і інвентарної реформи, проведеної в південно-західних губерніях, часто призводили до протилежних результатів. Було реорганізовано управління державними селянами: у кожній губернії створювалася палата державних маєтностей з великим штатом чиновників. В окремих повітах утворювалися підлеглі палаті округу державного майна, на чолі яких стояли окружний начальник і його помічники.

Це була спроба врегулювати не тільки державне управління цією чотирьохмільйонний категорією селян, але і їх самоврядування, його початку у відповідності з російськими традиціями земського управління.

Казенні селяни ділилися на самоврядні сільські товариства і волості. За два представники від 10 дворів (десятідворнікі) становили сільських сход, який вирішував справи сільської громади - нижчою одиниці станового управління. Він обирав сільського старшину, двох «сільських сумлінних» на три роки в сільську розправу, уповноважених на волосний сход по одному від 20 дворів. Сільський старшина затверджувався губернської палатою державного майна.

Волосний сход представників, що складали волость сільських товариств, обирав волосного голову, двох засідателів волосного правління, двох «сумлінних» волосний розправи, вирішував справи волості.

Посилення урядового «піклування» над селянами призвело до зростання свавілля, хабарництва і всякого роду знущань по відношенню до «опікуваним» селянам. «Нині за рахунок селян живуть десятки чиновників», - пише Миколі I шеф жандармів О. Х. Бенкендорф під «всеподданнейшем» звіті за 1842 рік. Положення державних селян не покращилося, тому що чиновний апарат діяв сам по собі всупереч створила його абсолютістко-поліцейській системі ». 1

Атмосфера деспотизму та беззастережного послуху, відсутність можливості вільно висловити власну думку, період найбільшого самоствердження російського абсолютизму в його військово-бюрократичної формі, так зазвичай характеризували цю епоху радянські історики. «Цілком природно, що все це в значній мірі посилювало процес загнивання всього державного ладу, і в першу чергу державного апарату. Найпарадоксальнішим було те, що самодержець з самодержців, «апогей самодержавства» не був в змозі управляти цією системою. Для бюрократичного апарату цього періоду характерна така риса, як казнокрадство, яке досягло жахливих розмірів ». 2

Заради справедливості слід зазначити, що Микола I протягом свого царювання, точніше до 1848 р. думав про скасування кріпосного права, розуміючи, що він є «пороховим льохом» під державою. «Правда, він мав на увазі вирішити це питання не відразу і, звичайно,« безболісно »в інтересах дворянства.» 3

При Миколі I після 133 років безуспішних спроб, в 1830-1932 рр.., Були підготовлені 45-томне Повне зібрання законів Російської імперії та 15-томний систематичний Звід законів Російської імперії, що включав чинне законодавство. Так був створений довгоочікуваний кодекс законів, який поставив все державне управління на тверде правова підстава.

У 1832 вперше було дано юридичне визначення державного устрою Російської імперії у двох статтях Основних законів. 1-а стаття визначає характер влади імператора як «верховної, самодержавної і необмеженої». 47-я стаття вказує, що здійснення самодержавної влади імператора підпорядковується принципу законності: «Імперія Російська управляється на твердих основах позитивних законів, установ і статутів від самодержавної влади вихідних». Закон проголосив правомірний характер російської державності на відміну від форм деспотичних, де замість закону діє нічим не стримуваний особистий свавілля правителя. Так інтерпретували статтю російські юристи, так розуміло її освічене суспільство.

«Таким чином, у першій половині XIX ст. державний лад продовжував еволюціонувати у бік правомірною монархії завдяки тому, що самодержавство самообмежуватися законом, який воно саме творило, і робив все можливе для розвитку правомірного бюрократичного управління, що діє на підставі закону, відповідно до адміністративним правом і під контролем адміністративної юстиції і прокуратури », - вважає Б.М. Миронов. 4

«Для періоду царювання Миколи I найбільш точно відповідає визначення: військово-бюрократична монархія. Так, у складі Комітету Міністрів генерали становили 55,5%, в Державній раді - 49, серед сенаторів - 30,5% », вважає П. А. Зайончковський. 5 Іншої точки зору дотримується Б.М. Миронов: «Певно не буде перебільшенням прийти до висновку, що при Миколі I склалася правомірна бюрократична монархія». 1

Але, незважаючи на таку різну оцінку, можна зробити висновок, що при Миколі I дістало подальший розвиток багато чого з того, що починало здійснюватися при Катерині II і Олександра I у сфері прав станів, зміцнення законності в управлінні, поширення освіти, обмеження кріпацтва - все це готувало грунт для наступного ліберального царювання. Микола I слідував правилом: змінювати в державному ладі лише те, що необхідно. І під кінець його царювання ми бачимо: Повне зібрання законів і Звід законів, перші залізні дороги, пароплави і телеграф, початок трудового законодавства, стабілізацію фінансів, початок аграрної реформи, значні досягнення в освіті та культурі. Слід погодитися з тими дослідниками, на думку яких, прагматичний і консервативний Микола I зробив у кінцевому рахунку для суспільства більше, ніж його брат - піднесений, ліберальний і містично настроєний Олександр I.

2. Державне управління у другій половині XIX ст.

2.1. Великі реформи Олександра II

У другій половині XIX століття під впливом економічних, соціальних, політичних факторів самодержавство змушене було провести ряд найважливіших реформ. Севастополь змусив замислитися над системою державного управління доведеної до вищого ступеня централізації.

У 1840-1860-і рр.. значна частина утвореної передової громадськості вважала, що суспільство має право і повинна брати участь в управлінні державою, так як государ і його уряд не справляються і в принципі не можуть впоратися без допомоги суспільства, а також тому, що суспільство, таким чином, може захистити себе від зловживань влади. Громадськість починає все наполегливіше висловлювати бажання брати участь у державному управлінні. Реформи були багато в чому були викликані бажанням верховної влади пом'якшити протиріччя, які існували по-перше, між царською адміністрацією та громадським самоврядуванням, по-друге, між різними угрупованнями всередині самих органів самоврядування, по-третє, між органами громадського самоврядування і населенням. Ці протиріччя заважали правильному функціонуванню всіх органів влади.

При Олександрі II і за його активної участі в 1860-1970-і рр.. в політичному ладі Росії з'явилися нові елементи правової держави. Були створені всесословние органи місцевого самоврядування, котрі володіли публічною владою, - земства (1864) і міські думи (1870), яким держава передала значну частину своїх повноважень. «Подібно до того, як за 100 років до цього Катерина II делегувала частину влади провінційному дворянству, щоб відвернути його від палацових переворотів і претензій на участь у вищому управлінні, так і Олександр II тим же маневром прагнув відвернути громадськість від великої політики. Обидва випадки ілюструють загальну закономірність: у хвилину слабкості верховна влада робила помітні поступки на користь суспільства, а коли приходила в силу, намагалась ці поступки мінімізувати ». 2

Внаслідок скасування кріпосного права і дворянських привілеїв все населення придбало основні особисті (не політичні) права. Новий цензурний статут (1865) дозволяв суспільству через пресу і гласність здійснювати контроль за адміністрацією. Університети отримали академічну автономію (1863). У 1860-і рр.. була проведена реформа бюджету, касового справи та фінансового контролю, що дозволяло здійснювати належний контроль за державними фінансами з боку як уряду, так і громадськості. Завдяки введенню нових судових статутів у 1864 р. посилилася роль закону в управлінні, відбулося остаточне відокремлення суду від адміністрації. Судова реформа встановила нове забезпечення законності в російському державному ладі тим, що набагато легше, ніж раніше, провела відмінність між законом і височайшим повелінням в порядку управління.

Діяльність земств і міських дум сприяла подальшому розповсюдженню і розвитку ліберальних поглядів і настроїв серед передової громадськості, яка хотіла конституції і парламенту, однак значна частина російського суспільства була досить байдужа до політичних проблем, так 95% населення - селянство, міщанство, буржуазія були переконаними монархістами по своїм поглядам і виключно лояльні до верховної влади. Можна сказати, що реформи 1860-х рр.. випереджали рівень соціально-політичного розвитку Росії.

Взяті у сукупності нові закони, інститути та установи сприяли формуванню всесословной правомірною монархії, в якій законодавча влада государя обмежувалася об'єктивним правом - законом, а виконавча влада государя і центральних коронних установ - адміністративним правом, адміністративної юстицією і громадською думкою, місцевих коронних установ - адміністративним правом , адміністративної юстицією, органами громадського самоврядування і громадською думкою. У Росії все більше утверджувалася легальна форма влади.

2.2. Реформи системи місцевого управління та закладів державної організації у 1860-і рр..

Важливе місце серед реформ середини XIX ст. займали реформи органів місцевого управління, що отримали назви «земська» і «міська». Потреба в реформі управління місцевим (земським) господарством відчувалася ще на початку XIX ст. Дореформені установи дублювали роботу один одного, мали суміжної компетенцією, відмінною рисою в їх роботі була неузгодженість. Скасування кріпосного права зажадала реорганізації системи місцевого самоврядування. Поки селяни перебували у кріпацтва, поміщик мав у своєму маєтку всією повнотою адміністративної влади над ними. У повіті і в губернії діяли органи громадського управління, засновані Жалуваної грамотою дворянству 1785 і органи місцевої адміністрації, створені відповідно до Установами для управління губерній від 1775 року. Після звільнення від кріпосної залежності і надання селянам статусу вільних сільських обивателів виникла необхідність їх залучення до місцевого управління і їх «Положення про губернські і повітові земські установи» від 1 січня 1864 р. створював двухзвенний систему виборних органів: повітових та губернських. Багато положень земської реформи, що регулюють порядок обрання гласних (депутатів) земських установ, були використані згодом при розробці виборчих законів у Державну Думу на початку XX ст.

«Самі земські установи будувалися за принципами виборності, формальної рівності і змінюваності голосних. Однак виборча система була побудована таким чином, що більшістю голосних завжди були дворяни. Вибори в земські розпорядчі органи - збори - проводилися на основі майнового цензу, по куріях. Земства обиралися на три роки. Щорічно протягом декількох днів грудня проводилися сесії земських зборів, у разі необхідності голосні скликалися і на позачергові сесії. Земства були позбавлені будь-яких політичних функцій, сфера їх діяльності обмежувалася виключно господарськими питаннями місцевого значення »1.

Міська реформа за своїми завданнями та змістом тісно пов'язана з земської реформою. За новим Городовому положенню від 16 червня 1870 р. у містах створювалися безстанові міська дума (розпорядчий орган) і міська управа (виконавчий орган) під головуванням міського голови. Майновий ценз обмежував число виборців. У найбільш великих містах вони склали 5-6% населення. Міські думи знаходилися під контролем урядових чиновників. Міський голова затверджувався губернатором або міністром внутрішніх справ. Вони ж могли призупиняти рішення думи.

З середини 60-х років спостерігається прагнення уряду до всемірному посилення губернаторської влади. Губернатору надавалося право раптових загальних ревізій всіх установ губернії, право затвердження або не затвердження чиновників на будь-які посади у випадку, якщо він вважатиме його не благонадійним, право закриття будь-яких приватних клубів, товариств і т.п. у разі виявлення в їх діяльності чого-небудь противного державному порядку.

У рамках перетворення системи установ державної організації були здійснені реформи: військова, фінансова, поліцейська, тюремна, церковна, а також церковна в області друку і освіти. У рамках даної роботи ми не маємо можливості зупинятися на них докладно.

3. Контрреформи

Олександр III, ставши імператором, задовго до вбивства свого батька прислухався до прихильників самобутнього розвитку Росії і всерйоз замислювався над тим, як зупинити трансформацію самодержавства в конституційну монархію. Через два роки після вступу на престол він повністю відмовився від думки заснувати законодорадчих Земський собор. На зміну теорії офіційної народності прийшла близька їй за духом теорії «народного самодержавства», яка вважала найбільш відповідною формою державності для Росії допетровську монархію.

У серпні 1881 р. було прийнято «Положення про посиленої і надзвичайної охорони», яке уряд при необхідності могло вводити в дію. У цьому випадку управління будь-якій місцевості потрапляло в повну залежність від царської адміністрації і військових властей. Слідом за цим були проведені так звані контрреформи, які хоча і не скасували установ, створених Великими реформами, але внаслідок зміни виборчих цензів в земствах (у 1890 р.) і міських думах (у 1892 р.) був ослаблений демократичний елемент і посилено представництво дворянства . Новий цензурний статут (1882) збільшив цензуру, новий університетський статут (1884) урізав автономію університетів. Селянство було обмежено в особистих правах і поставлено в сильну залежність від земського дільничного начальника, призначуваного губернатором з потомствених дворян і поєднує адміністративні, поліцейські та судові функції (1889).

Олександр III прагнув внести до державного лад такі поправки, які посилили б в управлінні суспільством роль самодержавної адміністрації за рахунок ослаблення ролі громадського самоврядування. Контрреформи, боротьба з громадськістю і революційним рухом, розширення казенного господарства вимагали посилення бюрократичного апарату і особливо поліції. Чисельність чиновників і особливо поліції в 1880-1913 рр.. значно збільшилася. Однак у цей же час збільшується число земств і можна сказати, що з 1880-х рр.. управління повсякденним життям як у місті так і в селі було більшою мірою прерогативою самого суспільства, ніж держави.

Однією з найбільш реакційних заходів внутрішньополітичного курсу стало запровадження інституту земських начальників. Їх прерогативи на селі були виключно широкі: здійснення адміністративних і судово-поліцейських функцій, можливість застосування тілесних покарань, арештів, штрафів, нагляд і контроль за діяльність селянських сільських і волосних установ, всебічна опіка не тільки селянського, а й усього податного населення в його ділянці .

У діяльності вищих державних установ також намітився відхід від усталеного порядку. У царювання Олександра III обговорення законів стало відбуватися в Раді міністрів, щоб минути Державна Рада, де було багато ліберальних чиновників, введених при Олександрі II, а Комітет міністрів став виступати в ролі вищої Судової інстанції, щоб применшити роль Сенату, де також сконцентрувалося багато лібералів.

«І все ж Державна рада продовжував значною мірою обмежувати імператора: опозиція в урядових колах змушувала імператора відмовлятися від низки своїх намірів. Введені реформами 1860-х рр.. установи і закони не ліквідовувалися, а трансформувалися і коригувалися. Земства і міські думи користувалися достатню свободу в своїй діяльності, так як адміністративний контроль не мав очікуваного ефекту, значну самостійність на місцях мали і губернатори »1.

При Олександра III була зроблена спроба загальмувати розвиток державності в бік правової держави з конституцією і парламентом. Однак консервативний політичний курс не змінив ні характеру російської державності, ні головною тенденції її розвитку - держава продовжувала еволюціонувати, хоча і повільніше, ніж у попереднє царювання, у бік конституційної монархії, а суспільство - у бік громадянського суспільства. Контрреформи зазвичай розглядаються виключно як прагнення монархічної влади скасувати або звузити ліберальне значення Великих реформ. «Між тим є і дугою аспект контрреформ - більш обмежене і раціональне по своїй суті пристосування нових установ і інститутів, створених реформами, до традиційних інститутів, до потреб всього суспільства, а не тільки його нечисленною освіченої частини. Наприклад, цілі судової контрреформи не зводилися до скасування судових статутів заради посилення прерогатив царської адміністрації. Контрреформа прагнула звузити діяльність суду присяжних через те, що у складі присяжних виявилося багато селян і представників національних меншин, які не могли належним чином виконувати свої обов'язки внаслідок малограмотності, сильної залежності від думки аудиторії, адвокатів і прихильності нормам звичайного права, що мав протиріччя з правом соціальним »2.

Діяльність Олександра III почалася з вбивства його батька і здійснювалася під впливом посилюється терору з боку народників. Небезпека революційних потрясінь було потрібно зупинити адміністративними силами і засобами, які мали органи влади. Контрреформи можна вважати не кроком назад, а помірними, але твердими кроками по шляху прогресивного розвитку, що виразилося і в економічних успіхи країни.

Є підстави вважати: тільки до 1860-х рр.. сфера діяльності бюрократії зростала і відповідно роль держави в управлінні суспільством систематично збільшувалася. Після завершення реформ, навпаки сфера діяльності громадськості та її роль в управлінні суспільством стала невпинно зростати. Звідси напрошується висновок, що традиційне уявлення про всевладдя російської бюрократії і взагалі про сверхуправленіі країною не відповідає реальності.

Порядки, введені Олександром III в ході контрреформ, без змін проіснували до 1905 року, коли Микола II під тиском революції і поразки у війні з Японією був змушений погодитися на встановлення в Росії конституційної монархії.

4. Державне управління в Росії з 1900 по 1917 рік

З 1900 р. в Росії швидко назрівала революційна ситуація. Робочий рух росте, вимоги виходять за рамки економічних, відбувається ряд серйозних селянських виступів. Російсько-японська війна ще більше посилила і загострила суперечності, що існують у суспільстві.

Основною проблемою державного управління в період з 1900 до 1917 рр.. був розкол суспільства, розрив між царем і народом, подвійність системи влади та управління, наявність явного або прихованого двовладдя, яка була у Росії в умовах кризи. У той же час були створені нові державні органи, почали діяти масові політичні партії, точилися суперечки про шляхи подальшого розвитку країни.

4.1.Дуалістіческая правова монархія 1906-1917 рр..

Політико-правові чинники, що призвели до трансформації державного і політичного ладу Росії, стали проявлятися задовго до подій 1905 р. і створення Державної Думи.

Помірні монархісти ще в 1900-1901 рр.. виступили з пропозиціями серйозних реформ, які включали дозвіл вільного виходу з общини, поширення на селян загальнодержавного цивільного права, реформу місцевої влади та самоврядування, збільшення компетенції земства та ін при збереженні інституту самодержавства. У 1904 р. був відкинутий пункт про введення представницького установи з дуже помірного пакету реформ, запропонованого Д. Святополк-Мирський. Микола II найменше хотів і найменше готовий був проводити політичні реформи. Він був переконаним прихильником самодержавства, статус обмеженого в правах государя не відповідав його характеру, виховання і світогляду. Росію він сприймав «як вотчину», «особисту власність роду Романових».

Дещо все ж таки було зроблено: у травні 1902 р. проводиться перший з'їзд для розробки питань земського самоврядування, у листопаді 1904 р. в Петербурзі відбулася нарада земських діячів, які піддали різкій критиці бюрократичну систему самодержавної монархії і зажадали широких політичних прав і свобод. У відповідь на це тиск уряд видає Маніфест від 12 грудня 1904 р., що обіцяє низку поступок: врівноваження селян у правах з іншими станами, самостійність суду.

«Не можна не відзначити, також, що до 1914 р., за двадцять років миколаївського царювання, країна досягла значних успіхів: національний дохід на душу населення зріс в 1,5 рази, за обсягом промислового виробництва Росія вийшла на п'яте місце у світі, за темпами економічного розвитку - на перше, врожайність зернових збільшилася на 33%, кількість товарів, споживаних на душу населення, подвоїлося, грамотність населення у віці старше 9 років зросла з 28 до 38%, середня тривалість життя збільшилася на два роки, число учнів освітніх шкіл на 1000 чол. населення виросло більш ніж в 2 рази, а студентів - у 7 разів, кількість бібліотек збільшилася майже в 5 разів, випуск книг і тираж газет - в 3 рази, зменшилася тривалість робочого дня, а заробітна плата збільшилася, вклади в ощадні каси на душу населення зросли в 4,5 рази, населення отримало політичні права. За оцінками іноземних експертів, російська економіка мала відмінні перспективи. Економічні успіхи були досягнуті не всупереч верховної влади, а завдяки спільним зусиллям громадськості та державної адміністрації »1.

Але розвиток капіталістичного виробництва в Росії відбувалося в умовах збереження поміщицького землеволодіння, істотних пережитків кріпосництва. 30 тис. великих поміщиків володіли 70 млн. десятин землі, тоді як 10,5 млн. селянських господарств мали лише 75 млн. десятин. Аграрне питання продовжував залишатися невирішеним.

Упустивши шанс взяти ініціативу реформ в свої руки, верховна влада підштовхнула суспільство на революційний спосіб вирішення накопичених проблем. Головним результатом революції 1905-1907 рр.. стало те, що імператор був змушений згнітивши серце погодиться на конституцію і парламент.

Спочатку царський маніфест від 6 серпня 1905 р. оголосив про створення в Росії законосовещательной Думи, а потім Маніфест від 17 жовтня 1905 р. звести введення конституційного ладу. 23 квітня 1906 були видані Основні закони, а через 4 дні зібралися перша Державна дума і оновлений Державна рада, половина членів якого стала виборною, а половина призначалася царем. Так народ Росії отримав конституцію, політичні свободи і парламент.

Більшість дореволюційних російських істориків та сучасних західних русистів вважають Основні закони, видані Миколою II в квітні 1906 р. конституцією, а Державну думу з оновленим Державною радою - двопалатним парламентом. Радянські історики слідом за В.І. Леніним іронічно називали Основні закони «монархічної конституцією», Державну думу - псевдопарламент і т.п. Останнім часом оцінка Основних законів як цієї конституції, а законодавчих установ як справжнього парламенту набуває поширення і у вітчизняній історіографії.

«Одним з перших за перегляд марксистських оцінок Маніфесту 17 жовтня і Основних законів від квітня 1906 виступив В.І. Старцев: «Настав час визнати, що Росія з 24 квітня 1906 р. став вже конституційною монархією. Саме дарованої Миколою II. Основні державні закони і з'явилися першої російської конституцією ». У 1997 р. В. Старцев знову заявив, що Маніфест від 17 жовтня 1905 р. - це не «декларація про наміри», не «обіцянки», а «закон прямої дії, який негайно вводив режим прав і свобод». У сучасних дослідженнях спостерігається переоцінка ступеня зрілості конституційного порядку в Росії в період 1905-1907 рр.. Проте виникли й виважені оцінки. Так, О.М. Медушевская вважає акт 17 жовтня «типовим актом конституціоналізму», який проголосив ідею дуалістичної монархії. Однак, на його думку, Основні закони посилили самодержавство, особисту владу імператора. Нову систему правління автор визначив як «монархічний конституціоналізм» 1.

19 жовтня 1905 був опублікований Маніфест про перетворення Ради міністрів. До цього Рада міністрів був дорадчим органом при імператорі. Тепер на нього покладалися «напрямок і об'єднання дій головних начальників відомств з предметів як законодавства, так і вищого державного управління» 2.

Рада міністрів став постійно діючим органом. Функції скасованого в квітні 1906 р. Комітету міністрів передавалися частково Раді міністрів, частково Державному раді.

Це був урядовий орган на чолі з головою Ради міністрів. Голова мав право контролювати діяльність міністерств та начальників відомств. Міністри повинні були погоджувати з ним свої дії, повідомляти йому «невідкладно відомості про всіх видатних, що відбуваються в державному житті події, вжиті заходи та розпорядженнях» 3.

Голова Ради міністрів і міністри призначалися і звільнялися у відставку імператором, тут він не був пов'язаний парламентською більшістю, імператор зберігав також величезні прерогативи в справах державної оборони і зовнішньої політики. Міністри були відповідальні лише перед царем, уряд ще не набуло характеру «буржуазного кабінету». Відбувалася досить часта зміна голів Ради міністрів.

У період революції пожвавилась діяльність першого і другого департаментів Сенату, а в зв'язку з столипінської аграрної реформою - діяльність аграрного департаменту. Разом з тим Сенат все більш і більш підпорядковувався Міністерству юстиції.

У 1906 р. кожне губернське земське зібрання отримало право обирати по одному члену Державної ради. З 1912 р. повітові земські зібрання знов стали вибирати суддів - інститут, фактично скасований в 1889 р. Посади світових суддів були відновлені в квітні 1912 р., тоді ж ліквідовувався інститут земських начальників. У листопаді 1905 р. приймається указ, яким скасовувалися попередня цензура та адміністративні стягнення, встановлювався судовий порядок вирішення справ про друк.

Що являв собою апарат державного управління до початку XX століття? Для управління величезною країною самовладному монарху потрібна велика кількість чиновників. За XIX ст. апарат управління збільшився в 7 разів (з урахуванням зростання населення), склавши 385 тис. чоловік. Чиновництво було пов'язано складною системою регламентів і правил: воно ділилося на 14 класів - від дійсного таємного радника до колезького реєстратора. Кожен клас мав свій мундир, титул, ордена. До нижчого чиновнику зверталися зі словами «Ваше благородіє», до вищих - «Ваше превосходительство».

Як на початку XIX століття, так і в пореформений період серед вищої бюрократії і верхів губернської адміністрації переважали власники земельної власності - поміщики. Це знаходило своє вираження у протидії скасування кріпосного права в першій половині століття і консервації феодальних пережитків у другій. Проникнення в державний апарат буржуазних елементів аж до 1917 було мізерно мало і обмежувалося майже виключно Міністерством фінансів і Міністерством шляхів сполучення. Наявність серед дрібних і середніх чиновників значного числа вихідців з різночинної верств населення не говорило про їх різночинної ідеології. Ця частина чиновництва навпаки, була найбільш вірнопідданий і не виявляла на відміну від дворянства будь-якого невдоволення самодержавством.

Міністерства були головними органами управління. Міністри призначалися царем, були відповідальні не перед Думою, а тільки перед монархом. До початку XX ст. існувало 11 міністерств: військове, морське, фінансів, торгівлі і промисловості, юстиції, закордонних справ, народної освіти та інші. «Міністри слухняно скріплювали своїми підписами укази царя і не хотіли співпрацювати з Думою, очолюваної кадетами, вважали її« притулком єврейського мракобісся », вважаючи, що вона не має підтримки в суспільстві. Сильніше за всіх було Міністерство внутрішніх справ, що відав загальної та секретною поліцією, цензурою, православними сповідання і місцевою адміністрацією. Міністру підпорядковувалися губернатори і повітові чиновники; до кінця XIX ст. в Росії було 97 губерній по 10-15 повітів у кожній. У роки революції уряд посилив роль каральних органів, особливо поліції та жандармерії. Відповідно до затвердженого в лютому 1907 р. становищем у країні була створена широка мережа спеціальних охоронних відділень, які підпорядковувалися департаменту поліції. Охоронне відділення включало канцелярію, відділ зовнішнього спостереження і агентурний відділ »1.

Опорою самодержавства була Рада об'єднаного дворянства - постійний орган з'їздів уповноважених об'єднаних громадянських суспільств в Росії 1906-1917 рр.. Останній відстоював непорушність самодержавства і поміщицького землеволодіння.

Імператор вважався і верховним главою Православної церкви, пануючи над нею через збори єпископів - Святійший синод.

Збереження сильної виконавчої влади в руках імператора по Основним Закону 1906 р. могло забезпечувати, в якійсь мірі, плавність переходу до повного конституціоналізму й уряду, відповідальному перед парламентом, і, отже, перед народом, який в основній своїй масі, не можна цього не визнавати, як і Микола II, був не готовий до парламентської демократії.

Але необмеженість прав царя в державному житті зникла, це стосувалося в першу чергу до області законодавства і витрачання державних фінансів. Важливо відзначити створення в цей час (1905-1907 рр.). Перших органів революційної влади - Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

4.2. Державна дума і самодержавство - два центри управління

27 квітня 1906 в Росії почала працювати Державна дума. Дума була заснована як законодавчий орган, без її схвалення не можна було прийняти жодного закону, вводити нові податки, нові витратні статті в державному бюджеті. У віданні Думи були й інші питання, які потребують законодавчого закріплення: державний розпис доходів і витрат, звіти державного контролю за використанням державного розпису; справи про відчуження майна; справи про будівництво залізниць державою; справи про установи компаній на акціях і ряд інших не менш важливих справ. Дума мала право направляти уряду запити і не раз оголошувала йому недовіру.

Організаційне пристрій Державних дум всіх чотирьох скликань визначалося Законом «Заснування Державної думи», за яким встановлювали термін діяльності Думи (5 років). Однак цар міг достроково розпустити її спеціальним указом і призначити вибори і терміни скликання нової Думи. Завоювання революції 1905-1907 рр.. були значні, хоча її революційні сили і зазнали поразки. У Росії повільно розвивалося громадянське суспільство - опора Державної думи як центру управління країною. Всеросійську підтримку парламенту надавали земські та міські з'їзди. Така підтримка стала ще ефективнішою з утворенням в 1915 р. Всеросійського земського союзу і Всеросійського міської спілки і створенням їх об'єднаного комітету Земгора під головуванням Г.Є. Львова - майбутнього прем'єра Тимчасового уряду.

«Підтримку Державній думі надавали самоврядування, військово-промислові комітети, різні творчі, наукові, професійні, економічні та інші організації. «Загальне уявлення про масштаби таких організацій дають дані про їхні назви, часу виникнення і чисельності: благодійні товариства (1905 р.) - 4500; наукові товариства (1908 р.) - 300; торгово-промислові суспільства (1913 р.) - 143; суспільства службовців приватних підприємств (1914 р.) - понад 150; фельдшерські суспільства - близько 40; суспільства вчителів (1914 р.) - понад 100; сільськогосподарські кооперативи (1908 р.) - 734; робочі профспілки та ін Дума була популярна в офіцерському корпусі, серед послів держав Антанти, серед нижчих верств населення (у вересні 1915 р. частина страйкуючих в Москві й Петрограді протестувала проти припинення сесії Думи) »1.

Склад I і II Державної Думи відрізнявся наявністю великих груп селян, за партійним складом це були кадетські думи, опозиційні царського уряду. Серед депутатів Думи було багато високо освічених і прогресивно мислячих людей. У Думі обговорювалися актуальні проблеми життя країни, йшла мова про створення громадянського суспільства і правової держави в умовах можливої ​​модернізації Росії, розроблялася концепція політичних реформ у період кризи влади.

«Таким чином, поява в Росії такого виборного центру влади і управління, як Державна дума, яка діяла в умовах небаченої на Русі свободи спілок та об'єднань, друку, зборів, народна підтримка її свідчили про неможливість подальшого управління країною без представницьких установ. Та обставина, що Державна дума, органи самоврядування в Росії обиралися, а самодержавна вища влада призначалася царем, перетворювало Думу як представницька установа Росії в опозиційний центр влади і управління. Думські запити (і питання) депутатів про проблеми життя народу, розкривають свавілля, що панує в окремих ланках державного апарату Росії, викривальні виступи думців свідчили про використання думської трибуни для викриття політики царизму »2.

З самої установи Думи цар прагнув обмежити її компетенції і зберегти за собою повноту влади і управління, протиставляючи себе ліберальної частини російського суспільства. Робота Думи могла бути в будь-який час перервана царем. Вона не могла починати сесію за своєю ініціативою, а скликалася указами царя. Царський уряд випускає нове Положення про Державну раду від 20 лютого 1906 р., за яким останній перетворився фактично в другу палату, що стоїть над Державною думою. Це було грубим порушенням Маніфесту 17 жовтня.

За «Положенням про Державну раду» всі законопроекти, прийняті Думою, повинні були, потім вступати до Державної ради і лише в разі прийняття їх представлятися на затвердження імператора. Половину реформованого Державної ради складали виборні члени, половину - члени «за найвищим призначенням»; голова і віце-голова щорічно призначалися імператором. У обирається частина Ради входили представники духовенства, Академії наук та університетів, земських зборів, дворянських товариств, торгівлі і промисловості (всього 98 членів). І таке ж число членів щорічно призначалося імператором з вищих державних чиновників.

Новий виборчий закон, третьочервневої переворот 1907 р., змінив представництво від окремих груп населення, значно скоротив представництво селян у Думі. Склади III і IV Державної Думи відображали прагнення імператора лавірувати між буржуазією і поміщиками. Але нове положення про вибори «містило в собі також і позитивний елемент: створилася можливість для ефективної роботи думи в рамках діючих законів» 1, вважає Б. Н. Миронов.

Оголошення Німеччиною війни Росії викликало небачений сплеск патріотизму у російській суспільстві. Але довіру уряду, виражене Думою на самому початку війни без яких би то не було умов, було вичерпано протягом року повністю. У 1915 р. цар став головнокомандувачем, зробивши крок, який у військах не вітався і виїхавши в Ставку, втратив керування країною.

У 1915 році в Думі створюється «Прогресивний блок», головним пунктом якої було формування «міністерства суспільної довіри» та «уряду національної оборони, здатного вести війну до переможного кінця. У відповідь на це цар знову розпускає Державну Думу, правда, до певного терміну - лютого 1916 року, після чого опозиція знову активізувалася.

Компромісу між самодержавної владою та Державною Думою не вийшло. Верховна влада, опинившись в ізоляції від передової частини російського суспільства, від Державної Думи, намагалася спертися на крайніх монархістів з дворянства, представників чорносотенних організацій, сподівалася на відданість селянства. Але столипінська реформа не дала селянам того, чого вони так бажали - землі. Армія також відмовила імператору в підтримці. У цій ситуації ініціативу перехопили соціалісти, які, спираючись на солдатів, селян і робітників, змогли повалити монархію.

«У період кризи влади негативну роль зіграла відсутність у монарха якостей державного лідера. При всій його освіченості, особистої чесності, скромності і привітності всі знали його відзначали також нерішучість, упертість, сором'язливість і байдужість до людей. У результаті верховна влада і управління продовжували залишатися аморфними, криза постійно заглиблювався »2.

Напередодні революційних подій Микола II заготовив навіть два варіанти указу про розпуск Думи. Один з них, що припускав перерву у діяльності Думи до квітня 1917 року, і був отриманий М. В. Родзянко. Більшість Ради старійшин IV Державної Думи хоч і погодилося з розпуском, але вирішили залишатися на своїх місцях. Виникла ідея створення тимчасового виконавчого комітету Державної Думи, який згодом пов'язав юридичної наступністю Тимчасовий уряд з Державною Думою. Цей комітет призначив комісарів у міністерства та інші державні установи, тим самим створивши прецедент призначення інституту комісарів. 2 березня з'явилося Повідомлення Комітету про створення тимчасового уряду, про зречення государя імператора Миколи II від престолу Російського та про складання ним з себе верховної влади.

Відмова верховної влади від діалогу з громадськістю привів, таким чином, держава до революції, а імператора до втрати престолу.

Практично у Державної Думи був реальний шанс взяти державну владу в свої руки і стати реальним законодавчим органом, але реакційний більшість Думи, що підтримала самодержавство їм не скористалося.

«Розвиток подій після Лютневої революції показало, що шокові політичні реформи - улюблене ліки революціонерів - виявилися не лікуванням для, а нещастям для країни. Лютнева революція була зустрінута всіма з ентузіазмом: ненависне самодержавство, від якого, як запевняла ліберальна і революційна пропаганда, відбувалося все зло, завалилася. Але ейфорія швидко змінилася фрустрацією. На цьому тлі стали широко пропагуватися соціалістичні ідеї і вони швидко захопили свідомість не лише селян, робітників і солдатів, а й інших верств суспільства »1.

У результаті лютневої революції в Росії виникло двовладдя: влада буржуазії в особі Тимчасового уряду і влада робітників і селян в особі Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

«Можна припустити, що якщо б тимчасове уряд погодився, не чекаючи Установчих зборів, на аграрну і деякі інші соціально-економічні реформи, воно не впало б через 8 місяців після свого утворення, а благополучно довело б країну до моменту відкриття Установчих зборів» 2.

Лише в перспективі, після скликання Установчих зборів, якщо судити з обраним до нього членам від різних політичних партій, серед яких більшовиків налічувалося лише близько 25%, Росія мала б реальні шанси перетворитися на правову парламентську республіку.

Більшовики, які захопили владу в жовтні 1917 р., встановили диктатуру. Довга і важка дорога до правової держави була зупинена. Народ повалив ліберальну демократію, зруйнував основи правової держави, дозволив більшовикам розправитися зі своїми політичними супротивниками. «Це можна пояснити тим, що ідеї ліберальної демократії та правової держави стали парадигмами освіченого суспільства, але не встигли глибоко проникнути в народ. Після розгону більшовиками Установчих зборів народ у своїй масі мовчав і головні причини - у байдужості народи до долі російського парламенту, в нерозумінні ним необхідності існування парламенту як гаранта проти повернення старого режиму у новій формі, в повній безтурботності щодо правильного політичного устрою Росії, в слабкості демократичних традицій західного типу і нерозвиненості інститутів громадянського суспільства. Декрети про мир, землю, робітничий контроль задовольнили основні вимоги солдатів, селян і робітників. Тому з точки зору мас 2-й з'їзд Рад, який прийняв ці декрети, виконав функцію Установчих зборів і зробив його по суті не потрібним »3.

Період розвитку державного управління з 1900 по 1917 року слід розглядати інтегрально з загальнонаціональним кризою, коли в тугий вузол затягнулися невирішені раніше проблеми: аграрна, національна, демократизації державного устрою та ін Економічне зростання, конституційні реформи не змогли забезпечити еволюційний шлях розвитку держави - в екстремальних умовах воєнного часу більш реальною здалася революційна доктрина, яка і встановилися в Россі майже на все XX століття.

Висновок

Внутрішню і зовнішню політику країни государ визначав разом з вищими державними політичними установами, назви яких змінювалися з початку XI до початку XX століть майже з кожним новим государем: Державний, або так званий Неодмінний рада, Комітет міністрів з 1802 р. при Олександрі I (1801 - 1825). Микола I прийняття політичних рішень переносить у свою Канцелярію, Олександр II - у Раду Міністрів, Олександр III - до Комітету міністрів, Микола II до 1906 р. - до Комітету міністрів, з 1906 - до Ради Міністрів.

Комітет міністрів, заснований у 1802 р., проіснував до 1906 р., Рада міністрів, фактично заснований в 1857 р., а юридично в 1861 р., діяв до жовтня 1917. Обидві установи в 1861-1906 рр.. працювали паралельно. Робота цих вищих політичних установ та їх діяльність цілком були поставлені на юридичну основу.

До числа найважливіших установ монархічного періоду відноситься Сенат, роль якого з часом змінювалася, іноді він був законодавчим, іноді законодавчим, вищим виконавчим і судовим органом Росії. З 1711 і до 1917 р. Сенат був вищою судовою інстанцією і виконував функції прокуратури.

Суд відокремився від адміністрації і поліції та на першій інстанції став становим.

Вищим органом державного управління духовними справами з 1721 по 1917 р. був Синод.

В історії центрального державного управління період з 1802 по 1917 р. можна вважати міністерським (кінець XVII ст.-1721 р. - наказовій період, 1721-1802 - колезький період).

В історії місцевого управління з точки зору залучення до справ управління представників суспільства можна сказати, що в період з початку XIX ст. по 1860-і рр.. на губернському рівні, а також у містах діяла переважно імператорська адміністрація через органи губернського правління на чолі з губернатором. Лише для управління справами соціального піклування і народної освіти був створений Наказ громадського піклування, що складалася з виборних від дворянства, міських станів і селянства. На повітовому рівні існували установи, складені з виборних тільки від дворянства.

З 1860-х по 1917 рр.. в системі місцевих установ відбулися значні зміни. Накази громадського піклування скасовуються у 1860-1870-і рр.. І їх функції переходять до новостворених органів громадського самоврядування - земствам і міським думам. Міська та сільська поліція об'єднуються в Повітове поліцейське управління, його очолює справник з місцевого дворянства, якого призначає губернатор, Суд стає всесословним, за винятком нижчої інстанції у волості, де діє селянський волосний суд на основі звичаєвого права.

Протягом всього імперського періоду в системі місцевого управління діяли самостійно, під зовнішнім і формальним контролем місцевої адміністрації, органи самоврядування дворянства, міських станів і селянства. У їх віданні були господарські, фінансові, адміністративні функції.

«Зі створенням в 1802 р. Державної ради - державного органу, який спеціально займався питаннями державного права, в Росії був реалізований принцип поділу влади, тому що з цього часу в країні діяла досить струнка система державних установ, відокремлених за функціями: Державному раді належала законодавча , точніше - законосовещательной, влада, міністерства - виконавча, Сенату - контролююча, судам - ​​судова; верховна влада об'єднувала і координувала всі гілки влади. Нарешті, завдяки судовій реформі 1864 р. і установі парламенту в 1906 р. законодавча, виконавча і судова влади були остаточно розділені, а діяльність державних установ ставилася в рамки законів, що творяться представницьким установою »1, - вважає Б.М. Миронов.

У так звані консервативні царювання (Микола I, Олександр III, Микола II), що слідували за радикальними, повними реформ, зміни, що відбулися як би перетравлювалися, засвоювалися, відбувалася прихована підготовка до наступного циклу соціальних змін. Зміна ліберального курсу консервативним мала свої серйозні підстави, і була зумовлена ​​не тільки тупим імператорським самодержавним або дворянським егоїзмом.

«Визначення російської держави від сер. XIX ст. до поч. XX ст., юридично правомірним, а після введення Основних законів у 1906 р. - правовим може здатися натягнутим і неадекватним для тих, хто підходить до російської держави того часу з мірками сучасної правової держави і забуває про те, що ідеальний тип завжди більшою чи меншою мірою далекий від реальності і що перехід від правомірного чи правової держави де-юре до правомірної або правової держави де-факто вимагає тривалого часу і відбувається у дві стадії - на першій офіційно проголошується і в Основних законах затверджується правомірний або правовий характер державності і лише на другій стадії, в ході тривалого перехідного періоду складається правомірна чи правова державність »2.

Закони, за якими жило російське суспільство в XIX столітті, віддавали занадто багато влади державі, не задовольняли ліберальну російську інтелігенцію, не забезпечували життя, відповідної західноєвропейським стандартам того часу. Але необхідно підкреслити, що починаючи з другої третини XIX ст. і до 1913 р. в Росії взагалі відбувалося злочинів на 100 тис. чоловік населення приблизно в 1,5-2,5 рази менше, ніж у розвинених державах Заходу. Це свідчить вказує на легітимність існувала в Росії державної влади.

Розвиток правової держави в Росії відбувалося декількома шляхами: 1) шляхом підпорядкування верховної влади права, закону в силу самообмеження, при збереженні всієї повноти влади в руках монарха, 2) шляхом обмеження влади коронних установ і чиновників взаємною конкуренцією за вплив, адміністративним правом, адміністративної юстицією , прокуратурою та органами місцевого і станового самоврядування; 3) шляхом поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову між різними суб'єктами; 4) шляхом надання верховною владою різних розрядів спочатку станових прав, становим установам - прав станового і громадського самоврядування, а потім всьому населенню - політичних прав.

Таким чином, можна припустити, що головним чинником еволюції російської державності в XIX - XX були об'єктивні вимоги життя. Почала законності поступово проникали в державне управління, будучи досконалого необхідними для правильного функціонування державного апарату: з розширенням завдань державного управління особистий контроль за ним з боку государя ставав неможливим. Державна влада могла зміцніти і утвердитися лише за умови її підпорядкування засадам права: тільки в цьому випадку в громадянах могло розвинутися почуття законності (якщо влада дотримується закону те ж саме роблять громадяни та навпаки). Це чудово усвідомлювали і самі монархи - Олександр I вважав: «Закон має бути для всіх єдиний. Коль скоро я собі дозволю порушувати закони, хто тоді почтет за обов'язок спостерігати їх? Бути вище їх, якщо б я міг, але, звичайно б, не захотів, бо я не визнаю на землі справедливості, яка б не від закону спливала б, навпаки, я відчуваю себе зобов'язаним первее всіх спостерігати за виконанням його, і навіть у тих випадках, де інші можуть бути поблажливими, а я можу бути тільки правосудним ». Микола I цілком поділяв цю точку зору, так само як і всі наступні імператори, включаючи Миколи II. Але нездатність самодержавства мирно конструюватися в парламентську монархію і стала однією з причин катастрофи царського режиму.

Відповідно до політично менталітетом початку - першої половини XIX ст. суспільству відводилася переважно роль активного об'єкта управління, а державі - роль єдиного суб'єкта, який мудрими рішеннями веде суспільство до благоденства. З другої половини XIX століття складається новий політичний менталітет, згідно з яким суспільство має право і повинна брати участь у державному управлінні нарівні з державною адміністрацією. Верховна влада поступово і неохоче поступається громадськості частину своєї влади. Але до початку XX ст. радикали і ліберали представляли тільки самих себе, тобто досить невелику групу людей, а не народ. А коли громадськість захопила за собою селян верховна влада пішла на серйозні поступки і в Росії з'являється конституція і парламент. Отже, в той час як російська державність розвивалася в бік правової держави, російське суспільство з об'єкта державного управління поступово перетворювалося на суб'єкт управління, а росіяни - з підданих на громадян.

Таким чином, російська державність в період імперії, незважаючи на зигзаги і періоди стагнації, неухильно розвивалася в напрямку правової держави, тим самим сприяючи формуванню громадянського суспільства. Роль права у регулюванні соціальних відносин систематично підвищувалася, навпаки, - роль насильства - знижувалася. Жовтнева революція змінила напрямок політичного розвитку країни, але, як показав хід подій, на короткий в історичному масштабі час.

Список літератури:

  1. Російське законодавство X-ГГ століть / під заг. Ред. О.І. Чистякова. М.: Юридична література, 1988. Т. 6. - 432 с.

  2. Васильєв А.В. Законодавство та правова система дореволюційної Росії: навч. посібник для вузів / під ред. С.А. Комарова. - СПб.: Пітер, 2004. - 224 с.

  3. Зайончковський П.А. Урядовий апарат самодержавної Росії в XIX ст. М.: Думка, 1978. - 288 с.

  4. Історія державного управління Росії: підручник / відп. ред. В.Г. Ігнатов. - Ростов-на-Дону: Фенікс, 2003. - 608 с.

  5. Історія держави і права України: підручник / за ред. Ю. П. Титова - М.: Проспект, 1998. - 544 с.

  6. Історія вітчизняного держави і права. Ч. I: підручник для вузів / під. ред. О.І. Чистякова. - 3-е вид., - М.: МАУП, 2000. - 430 с.

  7. Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. Т.2 СПб.: Дмитро Буланін, 2000. - 568 с.

1 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - СПб., 2000. - - С. 109

2 Там же. - С.141

3Історія вітчизняного держави і права / під. ред. О.І. Чистякова. - М., 2000. - С. 317

1 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - С.141.

2 Там же. - С.143.

1 Виноска на закон

1 Васильєв А.В. Законодавство та правова система дореволюційної Росії. - 125 С.

2 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - С.152.

1 Історія державного управління Росії / В.Г. Ігнатов. - Ростов-на Дону, 2003. - С. 214.

2 Зайончковський П.А. Урядовий апарат самодержавної Росії в XIX ст. С. - 144.

1 Історія державного управління Росії / В.Г. Ігнатов. - С. 214.

2 Там же. - С. 221.

3 Там же. - С. 222.

1 Васильєв А.В. Законодавство та правова система дореволюційної Росії. - С.129

1 Зайончковський П.А. Урядовий апарат самодержавної Росії в XIX ст. - С. 111

2Там ж. - С.113.

3 Там же. - С.109.

4 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. З

5 Зайончковський П.А. Указ. соч. - С.142.

1 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - С.149.

2Там ж. - С.150

1 Васильєв А.В. Законодавство та правова система дореволюційної Росії. - С.164

1 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - С. 154

2 Там же. - С. 203.

1 Миронов Б.М. Указ. соч. - С. 226

1 Миронов. Соціальна історія Росії. - С. 204

2 Виноска на закон.

3 Виноска на закон

1 Історія державного управління Росії / В.Г. Ігнатов. - С. 296.

1 Історія державного управління Росії / В.Г. Ігнатов. - С. - С. 295.

2 Там же. С. 295.

1 Миронов. Соціальна історія Росії. - С. 228.

2 Історія державного управління Росії / В.Г. Ігнатов. - С. 299.

1 Миронов Б.М. Указ. соч. - С.229.

2 Там же. - С. 162.

3 Там же. - С. 181.

1 Миронов Б.М. Соціальна історія Росії. - С.199.

2 Там же. - С. 176.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Історія та історичні особистості | Реферат
171кб. | скачати


Схожі роботи:
Система державного управління Російської імперії в XIX на початку
Зовнішня політика Російської імперії кінця XIX - початку XX століть
Зовнішня торгівля і митна політика Російської імперії в кінці XIX-початку XX століття
Соціально-економічний і політичний розвиток Російської імперії наприкінці XIX - початку XX століття
Образ Лафонтена на сторінках російської преси XVIII - початку XIX століть та особливості його сприйняття
Шляхи вдосконалення державного управління Російської імперії за Олександра I
Грошова система Російської імперії на теренах України у XVIII XIX століт
Грошова система Російської імперії на теренах України у XVIII-XIX столітті
Промисловий переворот і індустріалізація в XIX на початку XX століть
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru