Поняття та основи місцевого самоврядування

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.


Нажми чтобы узнать.
скачати

1. Поняття місцевого самоврядування

1.1 Адміністративно-територіальний поділ державної території і територіальний колектив населення

Територія будь-якої держави (крім «карликових держав» - Науру, Тувалу та інші, де на дрібних островах проживають іноді лише 7-10 тис. чоловік) розділена на адміністративні одиниці. Вони враховуються при створенні місцевого самоврядування. Нерідко муніципальні освіти створюються в межах адміністративно-територіальних одиниць. Однак незалежно від того, збігаються чи ні територіально ці явища, адміністративно-територіальна одиниця і муніципальне утворення - різні правові поняття, і керуються вони по-різному. Населення адміністративно-територіальної одиниці може управлятися лише призначеними зверху представниками держави (чиновниками загальної компетенції - губернаторами, префектами, начальниками районів та ін.) Наприклад, округ в Москві - це адміністративно-територіальна одиниця, очолювана призначеним префектом. Основою муніципального освіти є певна соціально-територіальна спільність людей - територіальний колектив населення, він сам створює свої виборні органи, місцеве самоврядування. Створювані в межах округу райони в Москві - це територіальні колективи, вони вибирають свої органи управління.

В адміністративно-територіальних одиницях зарубіжних країн (наприклад, Франція) часто буває також поєднання призначеного зверху чиновника загальної компетенції, який здійснює державні повноваження, і виборних органів місцевого самоврядування (ради), які вирішують завдання місцевого значення. При такому поєднанні адміністративно-територіальні одиниці розглядаються теж як територіальні колективи. Нарешті, як говорилося, на місцях (у великих містах, одиницях регіонального - районного і вище ланки) є відділення, відділи міністерств (внутрішніх справ, юстиції та ін), які виконують завдання галузевого державного управління. Існування таких відділів не змінює статусу територіального колективу, де існує місцеве самоврядування.

Концепція місцевого самоврядування виходить з того, що існують різні види публічної влади. Державна влада РФ поширюється на всю територію держави і навіть за її межами (на рухому територію, наприклад, військові кораблі у відкритому морі), державна влада суб'єкта РФ - на його територію. Місцеве самоврядування має локальний характер, воно автономно в межах кожного муніципального освіти в рамках його повноважень. Це - влада колективу населення в межах певної території і в межах повноважень, встановлених конституцією і законом, публічна недержавна влада. Вона здійснюється громадянами безпосередньо шляхом застосування інститутів прямої демократії (вибори, референдум тощо) і через обрані органи (ради, мери та ін .).

Муніципальне освіту. Територіальний колектив існує і діє в рамках муніципального освіти. У Росії муніципальне утворення (і відповідно - місцеве самоврядування) створюється, як правило, в рамках адміністративно-територіальних одиниць (така одиниця отримує статус муніципального освіти).

Муніципальними утвореннями в Росії можуть бути: 1) окремі поселення (міста, станиці, селища і ін); 2) території, в межах яких може бути кілька невеликих міст або інших населених пунктів (райони або повіти, що об'єднують села, хутори і т. д.), сільські округу (сільради) та ін; 3) частини окремого поселення (наприклад, міський район у великому місті, яке має внутрішньоміське районний поділ). Всі ці одиниці є муніципальними утвореннями, якщо в них є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування.

До складу муніципальних утворень можуть входити дрібні поселення, які не є муніципальними утвореннями. У них не створюються колегіальні виборні органи, але може бути обраний староста або обов'язки старости доручаються депутату муніципальної ради, обраного від даного поселення.

Місцеве самоврядування та місцеве управління. Місцеве самоврядування - це один з видів управління певними (встановленими законом) громадськими справами локального співтовариства людей. Воно являє собою самостійну і під свою відповідальність діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення. Місцеве самоврядування організується, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. Воно автономно: його органи не входять до системи органів державної влади і не підпорядковані ієрархічно один одному (на відміну, наприклад, від системи Рад у країнах тоталітарного соціалізму).

Разом з тим автономія місцевого самоврядування має і не може не мати відносний характер. По-перше, місцеве самоврядування існує і діє в системі загальних зв'язків і відносин з управління суспільством у рамках даної держави. Як частина цілого, воно відповідно до принципів теорії систем і синергетики не може не підкорятися загальносистемним якостям. По-друге, юридичні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування встановлюються державною владою, прийнятими її органами законами. По-третє, матеріальні основи місцевого самоврядування багато в чому (часто - у визначальній мірі) залежать від держави. Основну частину необхідних органам місцевого самоврядування фінансових коштів вони отримують від держави і в Німеччині, і в Японії, і в Росії. По-четверте, обрані голови місцевого самоврядування (мери, бургомістри і ін) в зарубіжних країнах зазвичай приймаються в якості представників державної влади на місцях. У цій якості вони виконують деякі загальнодержавні функції (наприклад, нотаріальне посвідчення з певних питань) і несуть відповідальність за це перед органами держави. У Росії це питання вирішено інакше: місцевим органам можуть бути передані з їхньої згоди деякі функції державних органів, і за їх виконання вони теж несуть відповідальність перед державою. Нарешті, якщо не юридична, то фактична ієрархія є і між ланками (і, отже, органами) місцевого самоврядування, коли одні з них територіально входять в інші (так буває в Росії, коли муніципальними утвореннями є і райони, і розташовані на їх території невеликі міста або селища).

Місцеве самоврядування - влада не лише територіально обмежена, але обмежена і по колу повноважень. Її органи вправі вирішувати питання місцевого значення відповідно до закону. В унітарній державі - це закон, прийнятий його парламентом. У федеративних державах (включаючи Росію) такі закони приймаються суб'єктами Федерації (місцеве самоврядування - це сфера ведення суб'єктів), але самі принципи встановлюються Федерацією. У більш вузькому сенсі місцеве самоврядування можна розділити на власне самоврядування і власне управління, тобто адміністрування. Органами самоврядування в цьому сенсі будуть лише

безпосередньо обираються громадянами органи та посадові особи (рада, мер та ін) - Органи муніципального управління (адміністрування) - це виконавчі органи, призначені органами самоврядування посадові особи (у тому числі муніципальні службовці - керівники).

1.2 Громадська та державна теорії місцевого самоврядування

Існує кілька різних поглядів на суть місцевого управління. Традиційними опонентами є прихильники двох великих теорій - суспільного і державного. Перша більше виходить з належного, друга краще враховує суще.

Громадська теорія місцевого самоврядування виникла у зв'язку з боротьбою проти королівського абсолютизму і засиллям чиновників. Спочатку в містах, а потім у сільських поселеннях та інших адміністративно-територіальних одиницях населення відстояло право створювати свої виборні органи, які керували місцевими справами. Спочатку це оформлялося хартіями, що дарується монархами містам. Потім територіальні колективи стали приймати свої статути, ставши муніципальними утвореннями поряд з містами. Муніципальні освіти мають свій бюджет, свою власність, утримують за свій рахунок підлеглих їм службовців (муніципальна служба). Що ж до питань державного значення, то суспільна теорія виходила з того, що їх вирішують призначені державні службовці, які не підпорядковані місцевому самоврядуванню. Такі службовці, згідно цієї теорії, не повинні призначатися в одиниці, визнані громадами (ними спочатку визнавалися тільки міські поселення). В даний час, проте, деякі колишні невеликі міста розрослися у величезні мегаполіси (наприклад, Нью-Йорк у США), але теоретично вони залишаються громадами. Посадові особи загальної компетенції сюди не призначаються, але в містах зазвичай створюються делегатури міністерств (відділи, управління та ін), про які говорилося вище. Вони виконують загальнодержавні повноваження з питань свого ведення. Згодом місцеве самоврядування було створено і в більш великих територіальних одиницях (районне, обласне ланки) як окрема від державних органів система управління. На рівні міст (крім Москви і Санкт-Петербурга, які є суб'єктами Федерації) і районів місцеве самоврядування діє і в Росії. Оскільки його органи не входять до системи органів державної влади, прихильники громадської теорії в Росії відстоюють суспільну природу місцевого самоврядування.

Державна теорія місцевого самоврядування виходить з того, що місцеве самоврядування в кінцевому рахунку - частина цілісного управління суспільством. Основи місцевого самоврядування (принципи організації, повноваження та ін) визначаються законом. Тому прихильники цієї теорії вважають, що місцеве самоврядування - продовження державної влади, а органи і посадові особи місцевого самоврядування - «агенти». Державної влади на місцях. Обидві теорії мають свої переваги і недоліки. Перша відстоює демократичні засади місцевого самоврядування, друга відображає фактичну залежність органів місцевого самоврядування від держави, контроль за діяльністю місцевого самоврядування (правда, тільки з точки зору дотримання законності) з боку призначених на місця державних чиновників загальної компетенції (префектів та ін), наявних у ряді країн (не у всіх). Вона враховує також створення на місцях управлінь та відділів міністерств (не у всіх територіальних одиницях). Юридично управлінські органи місцевого самоврядування (виконавчі органи, їх відділи), посадові особи не підпорядковані управлінням і відділам міністерств на місцях, але з ними погоджуються деякі заходи (організація муніципальної поліції, протипожежна охорона тощо).

Чиновники міністерських делегатури можуть перевіряти відповідні відділи місцевого самоврядування з певних питань (фінанси та ін) і складати акти перевірки. Вони можуть також давати поради галузевим органам місцевого самоврядування.

Таким чином, управління на місцях поєднує і суспільні, і державні елементи, останні є і в місцевому самоврядуванні. Мабуть, потрібна розробка суспільно-державної теорії, але перш за все - розробка концепції особливої ​​публічної влади місцевого самоврядування.

1.3 Природні і штучні адміністративно-територіальні одиниці

У багатьох зарубіжних країнах прийнято розрізняти природні та штучні адміністративно-територіальні одиниці і, як наслідок, природні та штучні територіальні колективи. З цим поділом пов'язана організація муніципального управління та державного управління на місцях. У Росії в даний час такі відмінності не мають виходу на практику, але якщо буде проводитися реформа місцевого самоврядування і державного управління на місцях, їх слід враховувати.

Природні територіальні одиниці - це поселення, міста, де люди історично осіли для спільного життя (звичайно біля джерел води, на територіях, відокремлених від ворожих набігів труднопрохідною місцевістю). Вони вибирали для керування суспільними справами вождів, старійшин, поради, збирали сходи. Згодом такі одиниці отримали узагальнену назву громад, общинного ланки територіального поділу держави. У громадах завжди є виборні органи місцевого самоврядування і немає призначених державою чиновників загальної компетенції.

Штучні адміністративно-територіальні одиниці створюються зверху, актами держави (суб'єктів федерації у федеративних державах). Так виникали воєводства, губернії, райони і т.д. Вони отримали назву регіональної ланки. У такі ланки держава для управління призначало своїх представників (воєводи, губернатори та ін.) В даний час також в регіональному ланці, на відміну від общинного, не обов'язково існування виборних органів самоврядування. Вони можуть бути, а можуть і не бути.

Проблема розрізнення одиниць общинного і регіональної ланки має принципове значення. Рада Європи, куди входить і Росія, в 1985 р. прийняв Європейську хартію про місцеве самоврядування. У ній мова йде, по суті, про общинному ланці. У 1997 р. він підготував проект Європейської хартії про регіональне самоврядування, де на відміну від Хартії 1985 зафіксовані дещо інші вимоги до регіонального самоврядування (в тому числі створення при призначеному керуючому колегіальних представницьких органів хоча б з дорадчими повноваженнями). У Росії ця відмінність не завжди розуміється правильно, іноді вважають, що поняття «регіон» належить до суб'єктів Федерації. Насправді під регіональним самоврядуванням маються на увазі одиниці вище громад (області, губернії, округу, райони тощо), але не автономні утворення і не суб'єкти Федерації.

2. Основи місцевого самоврядування

2.1 Правові основи

Будучи владою особливого роду, місцеве самоврядування спирається на певні засади: правову, територіальну та фінансово-економічну.

Правове регулювання місцевого самоврядування в Росії відноситься до предметів відання суб'єктів Федерації. До спільного відання Федерації і суб'єктів РФ належить лише встановлення загальних принципів системи місцевого самоврядування (п. «і» ст. 72 Конституції РФ). Відповідно до цього Федерація має право видавати закони про загальні принципи місцевого самоврядування і робить це. Детально місцеве самоврядування регулюється законами суб'єктів РФ і статутами самих муніципальних утворень.

Правове регулювання не обмежується принципами. Правова основа місцевого самоврядування - це сукупність різних нормативних правових актів та окремих правових норм, що регулюють питання місцевого самоврядування. До складу правової основи місцевого самоврядування в Росії входять перш за все деякі міжнародно-правові норми, що містяться в актах міжнародного права. Це загальновизнані принципи і норми міжнародного права, а також міжнародні договори, ратифіковані державою. Росія ратифікувала багато такі договори, приєднавшись до них. Найважливішим із них для місцевого самоврядування є Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. У ній міститься ряд положень, сприйнятих російським законодавством: визнання місцевого самоврядування однією з найважливіших підвалин демократичного суспільства; заборону на обмеження компетенції органів місцевого самоврядування не інакше як на основі закону; зміна територіальних кордонів місцевого самоврядування тільки на основі консультації з населенням або шляхом референдуму; право на судовий захист місцевого самоврядування; право органів місцевого самоврядування об'єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування і вступати в Міжнародну асоціацію органів місцевого самоврядування та ін

До складу правової основи місцевого самоврядування в Росії входять також положення, що містяться в інших правових актах. Це - Конституція РФ (ст. 12, гл. 8 і ін); основні закони (конституції, статути) суб'єктів РФ; рамкові федеральні закони (про загальні принципи організації місцевого самоврядування, 1995 р.); федеральні закони, які видаються в розвиток рамкових законів і регулюючі основи окремих сторін місцевого управління на федеральному рівні (про фінансові основи місцевого самоврядування, 1997 р., про основи муніципальної служби, 1998 р. та ін); укази Президента РФ (наприклад, про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування, 1999 р.); постанови Уряду РФ (наприклад, у федеральному реєстрі муніципальних утворень, 1998 р.); постанови Конституційного Суду РФ (Суд вказував, наприклад, що суб'єкти Федерації не має права підміняти місцеві органи самоврядування шляхом створення місцевих органів державної влади суб'єкта Федерації); закони суб'єктів Федерації про місцеве самоврядування (такі закони або закони з подібною назвою прийняті у всіх суб'єктах РФ); статути муніципальних утворень; деякі інші правові акти конкретного муніципального освіти.

До складу правової основи місцевого самоврядування можуть входити положення федеральних правових актів і актів суб'єктів РФ, які в цілому відносяться до інших областей регулювання, але включають ті чи інші норми, що зачіпають питання місцевого самоврядування (наприклад, закони про освіту, про бібліотечну справу, про порядок приватизації державного і муніципального майна, про надра та ін.)

Особливе місце серед джерел муніципального права займають статути муніципальних утворень і Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. Статут - це установчий документ муніципального освіти, що має для даного утворення всеосяжний характер, що є основою муніципального нормотворчості і характеризується особливим (ускладненим) порядком прийняття та зміни.

Статут є основним актом, що регулює питання місцевого управління в рамках окремо взятого муніципального освіти. Він приймається або представницьким органом (радою та ін), або на місцевому референдумі. Відповідно до законів суб'єктів РФ в статуті муніципального освіти повинні бути відображені: межі і склад території; питання місцевого значення, які стосуються ведення муніципального освіти, порядок участі місцевого населення у вирішенні цих питань; структура та порядок формування органів місцевого самоврядування та його посадових осіб; найменування виборних органів і посадових осіб; термін їх повноважень; види, порядок ухвалення і набуття чинності нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування; гарантії прав, підстави і види відповідальності органів і посадових осіб (відкликання, вираз недовіри, дострокове припинення повноважень та ін ); питання муніципальної служби; порядок володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю; особливості організації місцевого самоврядування в районах з компактним проживанням етнічних груп, козацтва та ін з урахуванням історичних та інших традицій.

Статути муніципальних утворень підлягають державній реєстрації, але органами суб'єктів РФ. В Омській області реєстрацію здійснює законодавче збори області, в Приморському краї - управління юстиції краю, у Самарській області - представницькі органи міст і районів, до складу яких входять муніципальні освіти.

Крім статутів до складу правової основи конкретного муніципального освіти входять нормативні правові акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування. До їх числа можуть ставитися регламенти роботи місцевих представницьких органів, рішення представницьких органів місцевого самоврядування (наприклад, про встановлення місцевих податків і зборів), положення про територіальне громадське самоврядування всередині муніципальних утворень.

Європейська хартія місцевого самоврядування - міжнародний документ, але вона в 1998 р. ратифікована Росією (затверджена для себе) і таким чином стала в Росії джерелом внутрішнього права.

При регулюванні повноважень органів муніципальних утворень використовується принцип субсидіарності. У застосуванні до розмежування предметів ведення держави (РФ) і державних утворень (суб'єктів РФ), з одного боку, і муніципальних утворень - з іншого, він означає: питання, які можна вирішувати на нижчому рівні , не слід передавати на верхній рівень; муніципальним органам передаються завдання, з якими не можуть впоратися об'єднання громадян шляхом використання самоорганізації, інших форм безпосередньої демократії. Є й інші тлумачення принципу субсидіарності. Вони мають свої особливості, наприклад, у конституційному та міжнародному праві, коли акцент робиться на сприянні, підтримки при вирішенні спільних завдань, якщо тільки такому сприяння не перешкоджає Конституція й не заперечує та гілка влади, якої сприяння виявляється.

Територіальна основа місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється на території, де постійно проживає населення (там, де існують лише тимчасові вахтові пости, неможливо організувати місцеве самоврядування). Територіальна основа місцевого самоврядування - це його територіальна організація. Вона включає поняття території, на якій створюється місцеве самоврядування, її склад, порядок створення, перетворення, об'єднання та скасування муніципального освіти.

У Росії використовуються три територіальні моделі: однорівнева, дворівнева і трирівнева, а також змішана система муніципальних та немуніціпальних територіальних утворень. При однорівневій варіанті муніципальними утвореннями є райони суб'єкта РФ або окремі міста, виділені з районного підпорядкування і не мають внутрішніх внутрішньоміських районів. Вхідні до складу районів сільські та інші поселення (села, селища), а також частини міста не є муніципальними утвореннями (не мають власності, свого бюджету, виборних органів) і на своїй території можуть створювати лише територіальне громадське самоврядування. Такий варіант придатний для невеликих суб'єктів РФ, де міське населення нечисленне, але він зустрічається і в інших суб'єктах РФ (Тульська область та ін.)

Дворівнева територіальна модель місцевого самоврядування застосовується там, де і райони, і що знаходяться в їх складі сільські адміністративні одиниці, невеликі міста є муніципальними утвореннями (Алтайський край, Калузька область). Ця модель застосовується також у великих містах, де є внутрішні райони. У цьому випадку і місто, і його райони можуть бути муніципальними утвореннями. При дворівневій системі об'єкти муніципальної власності і джерела доходів розмежовуються або законом суб'єкта Федерації, або статутом міста, у складі якого знаходяться районні муніципальні освіти.

Трирівнева система муніципальних утворень створюється тоді, коли до складу району, що є муніципальним освітою, входить менш крупне муніципальне освіту (наприклад, сільський округ), а в складі останнього є селища чи села, в свою чергу є муніципальними утвореннями. У кінцевому підсумку рішення питання створювати в даній територіальній одиниці (наприклад, в селищі) муніципальне освіту чи ні, вирішують самі жителі. Практично це можливо лише там, де є невеликі, але економічно розвинені поселення, які мають власні джерела доходів, що дозволяє їм формувати місцевий бюджет. Така ситуація існує, наприклад, у Воронезькій області, Ставропольському краї. Ця система можлива і у великих містах з внутрішньоміськими районами, коли останні діляться на мікрорайони або інші територіальні одиниці (розмежовані, наприклад, просторовими факторами). У цьому випадку всі три ланки можуть бути муніципальними утвореннями.

Змішана територіальна система має три варіанти. При першому варіанті в районах і великих містах діють лише органи державної влади, призначені органами державної влади суб'єкта Федерації. Місцеве самоврядування в таких суб'єктах РФ здійснюється тільки на громадському рівні - в невеликих містах, сільських поселеннях, групі сіл. Така ситуація в Башкортостані, Татарстані, Новосибірської області. Другий варіант застосовується тоді, коли на громадському рівні є тільки органи місцевого самоврядування, а в районах - паралельно функціонують і органи державної влади (призначені зверху або обрані населенням) та органи місцевого самоврядування, обрані населенням. Третій варіант - місцеве самоврядування діє тільки в районах і великих містах, де є для цього необхідні фінансові кошти (Іркутська область, Красноярський край та ін.)

При будь-якої моделі організації території муніципальних утворень іноді в них виділяються особливі території (квартали й інші території в містах, села в сільських муніципальних утвореннях та ін) з громадським самоврядуванням. Їх органи не є органами муніципального самоврядування, не володіють владними повноваженнями.

У Росії існують більше 40 тис. муніципальних утворень, що мають різну організацію. Міністерство внутрішніх справ веде їх реєстр.

В останні роки головним чином через брак коштів місцеве самоврядування в селах, селищах (Якутія, Курська, Рязанська, Тамбовська області та ін) ліквідується, створюються більш крупні освіти для місцевого самоврядування (округу в Самарській області та ін.)

Питання територіального устрою муніципального освіти (створення, зміна кордонів, скасування та ін) повинні вирішуватися при обов'язковому врахуванні думки його населення. Думка населення може бути вирішальним (при проведенні вирішального референдуму) або консультативним (наприклад, при консультативному референдумі або при проведенні місцевих опитувань, при обговоренні питання на зборах жителів і т.д.). Порядок здійснення таких змін регулюється або законами суб'єктів Федерації про місцеве самоврядування (наприклад, закон Свердловської області), або спеціальними законами з питання про зміну кордонів муніципальних утворень (наприклад, закон Удмуртської Республіки про облік думки населення при встановленні і зміні кордонів муніципальних утворень). На практиці зміни кордонів муніципальних утворень, у тому числі у зв'язку з передачею населених пунктів з однієї області в іншу, проводилися в Росії багато разів.

2.2 Об'єднання муніципальних утворень

Муніципальні освіти можуть створювати об'єднання у формі асоціацій або союзів. Вони створюються з метою найбільш ефективного здійснення муніципальної діяльності для вирішення питань місцевого значення, для координації дій з вирішення спільних завдань. Повноваження органів місцевого самоврядування таким спілкам передаватися не можуть, безпосередньо місцевим самоврядуванням асоціації та спілки не займаються, вони не володіють політичною владою від імені місцевого територіального колективу населення. Асоціації та спілки мають статус некомерційних організацій, тобто це свого роду громадські об'єднання. Вони підлягають реєстрації (як і інші некомерційні об'єднання) тими чи іншими органами Міністерства з податків і зборів (залежно від рівня асоціації, створюється вона в межах одного суб'єкта РФ або виходить за ці межі).

У Росії діють кілька видів об'єднань муніципальних утворень: загальноросійські (Союз російських міст, що об'єднує великі міста, Союз малих міст та ін); Їх учасниками є муніципальні утворення різних суб'єктів РФ, в тому числі не межують один з одним; регіональні - об'єднання муніципальних утворень деяких географічних районів країни, що представляють певне географічне і господарське єдність (асоціація міст Півдня Росії, асоціація міст Крайньої Півночі і Заполяр'я); асоціації та спілки муніципальних утворень в межах суб'єкта Федерації (наприклад, асоціація місцевого самоврядування в Республіці Карелія).

2.3 Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування

Для того щоб здійснювати свої повноваження, органи місцевого самоврядування повинні мати матеріальні і фінансові ресурси. Це фінансово-економічна основа місцевого самоврядування. Її складають муніципальна власність (наприклад, хлібопекарня), місцеві фінанси (муніципальний бюджет), інша власність, а також майно, що служить для задоволення місцевих потреб (наприклад, природні ресурси, що знаходяться у федеральній державній власності або державної власності суб'єктів Федерації, але використовувані для задоволення потреб муніципального освіти), майно, що перебуває у державній власності, але передане в управління органам місцевого самоврядування (наприклад, службові будівлі).

Головною складовою частиною фінансово-економічної основи муніципального самоврядування є муніципальна власність. Це публічна власність населення територіального колективу кожного окремого муніципального освіти. Від імені населення управляють і розпоряджаються цією власністю (в тому числі продають її) ті органи муніципального освіти, які мають відповідні повноваження (зазвичай - представницький орган або голова адміністрації). До 1991 р. муніципальної власності в Росії не було. Її формування почалося після прийняття Закону РРФСР 1991 р. про місцеве самоврядування та постанови про розмежування власності: федеральної, суб'єктів РФ і муніципальної. З державної власності Федерації (з ведення міністерств) у муніципальну власність були передані за особливим списком певні категорії об'єктів, заклали її основу (житловий і нежитловий фонди, ремонтно-будівельні підприємства, які обслуговують житловий і нежитловий фонд, об'єкти міського пасажирського транспорту, благоустрою та ін ). З державної власності суб'єктів РФ у муніципальну власність також були передані багато інших об'єктів (підприємства роздрібної торгівлі, харчування, багато установ охорони здоров'я, освіти тощо). Пізніше передавалися і деякі інші об'єкти.

В даний час муніципальна власність формується головним чином шляхом наступних способів: передача окремих об'єктів федеральної власності і власності суб'єктів Федерації в муніципальну; шляхом придбання майна на основі цивільно-правових угод (купівля, обмін, дарування); стягування податків та інших обов'язкових платежів до місцевих бюджетів (утворювані таким чином кошти стають муніципальної власністю); при отриманні продукції та інших доходів від муніципальних підприємств, установ у сфері послуг і т.д.

Порядок придбання та відчуження муніципальної власності визначають муніципальні органи (у відповідності з законодавством суб'єктів Федерації). Вони ведуть реєстр (облік) муніципальної власності, має право створювати, реорганізовувати і ліквідовувати муніципальні підприємства та установи, передавати майно некомерційним об'єднанням у власність або в управління (наприклад, в оренду), здійснювати приватизацію муніципальної власності (у тому числі продаж на аукціонах майна та акцій муніципальних підприємств). Муніципальні органи контролюють ефективність використання і збереження муніципальної власності.

До складу муніципальної власності можуть входити державні та муніципальні цінні папери (акції, облігації, житлові сертифікати тощо). Операції з цінними паперами органи муніципального самоврядування виробляють лише через уповноважені банки або через муніципальну кредитну організацію. Доходи від цього обов'язково зараховуються до місцевого бюджету.

Окрім своєї власності до складу муніципального майна входить перебуває у державній власності (Федерації та її суб'єктів) і безоплатно передане в управління органам муніципального освіти (наприклад, службові будівлі). Це буває також, коли муніципальним органам передаються деякі державні повноваження (маються на увазі перш за все державні повноваження суб'єкта РФ). У цьому випадку територіальний колектив не стає власником, його органи лише керують державною власністю.

Передача майна можлива лише після прийняття суб'єктом РФ відповідного закону про передачу повноважень. Потім органи муніципального освіти готують перелік об'єктів, необхідних їм для виконання переданих повноважень, погоджують цей список з органом управління майном суб'єкта Федерації. Останній погоджує цей перелік з органами муніципального освіти і направляє до адміністрації суб'єкта Федерації для видання правового акта про перелік об'єктів, переданих у безоплатне користування органам муніципального освіти. Після видання такого акта орган з управління майном суб'єкта РФ укладає з органом муніципального освіти договір про безоплатну передачу на умовах користування об'єктів за узгодженим списком. За органом з управління майном суб'єкта РФ зберігається право контролю за тим, як це майно використовується органом муніципального освіти.

Інший різновид муніципального майна - власність Федерації або суб'єкта РФ, яка служить задоволенню потреб населення муніципального освіти (при передачі майна для виконання деяких функцій державних органів переслідуються інші цілі). Користування тдкім майном може бути і майже завжди буває оплатним, але при фізичному використанні частки власності ця частка стає власністю муніципального освіти. Найчастіше це має місце при використанні певних надр, лісів, рослинного, тваринного світу і т.д. Приклад: на ділянці землі, що належить суб'єкту Федерації, розташований піщаний кар'єр. Пісок - власність суб'єкта РФ, але муніципальне освіту за плату вивозить його, для того щоб посипати тротуари під час ожеледиці. Муніципальні органи користуються цією часткою піску як власністю.

До складу фінансової основи місцевого самоврядування входять грошові кошти, інші платіжні засоби, цінні папери тощо, що знаходяться в розпорядженні органів муніципального освіти. Кожне муніципальне утворення приймає свій місцевий (муніципальний) бюджет, що складається з доходної та видаткової частин. Найбільш вагому частину доходів складають податкові доходи (у тому числі відрахування від податків суб'єктів РФ), а серед податкових доходів - місцеві податки і збори. Вони не можуть бути встановлені довільно, а визначаються Податковим кодексом РФ, який передбачає наступні місцеві податки і збори: земельний податок; податок на майно фізичних осіб; податок на рекламу; податок на успадкування та дарування; місцеві ліцензійні збори (плата за видачу ліцензій); збір з власників собак; платежі за паркування автомашин, за користування спортивними спорудами, комунальним транспортом та ін Крім того, до бюджету муніципального освіти йдуть власні неподаткові доходи: доходи від використання майна, що знаходиться в муніципальній власності, від здачі майна в оренду, від платних послуг, які надають органи муніципального освіти (наприклад, за видачу певних документів - державне мито). Певну частину неподаткових надходжень до місцевого бюджету становлять штрафи, що накладаються у відповідності з КпАП (за забруднення навколишнього середовища, порушення правил торгівлі та вуличного руху та ін.)

У всіх країнах світу доходи органів місцевого самоврядування недостатні для покриття їх витрат (у США ці доходи становлять близько 65% всіх витрат, в Канаді - 50, в Японії - 40% і т.д.). У Росії місцеві джерела покривають не більше 20-25% витрат, а в багатьох сільських районах, як свідчать публікації в пресі, значно менше. Крім того, в Росії муніципальні бюджети несуть значну частку витрат з обслуговування житлово-комунального господарства. Тому в Росії, як і в інших країнах, значна частина витрат (у Росії - основна) покривається за рахунок доходів держави та суб'єктів федерацій (у федеративних державах). Закріплюється певна частка відрахувань до бюджетів муніципальних утворень від державних (федеральних і суб'єктів РФ) податків і зборів, в першу чергу від прибуткового податку, а також на прибуток підприємств і додану вартість. Ці так звані регульовані доходи складають другу частину доходів муніципального бюджету. Розмір відрахувань встановлюється у відсотках від тих коштів, які призначені для федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації. Це робиться тільки законами (по відношенню до частки федеральних податків - федеральним законом, по відношенню до податків суб'єктів - законом суб'єкта) або щорічно (на 1 рік), або на довготривалій основі (не менше трьох років). Конкретні нормативи відрахувань від регулюючих доходів визначаються для 'кожного муніципального освіти окремо, в цьому випадку - законами суб'єктів Федерації.

Третій елемент доходної частини місцевого бюджету - частки федеральних і так званих регіональних (суб'єктів Федерації) податків, які безпосередньо, при сплаті платниками податків, відразу йдуть до місцевого бюджету. При заповненні платіжних документів це поділ вказується. Це - частина прибуткового податку з фізичних осіб, частину податку на прибуток організацій і т.д. На відміну від регулюючих податків, ці частки закріплені за місцевими бюджетами не на тимчасовій основі (річної або більш довготривалою), а постійно.

Доходи муніципальних бюджетів майже завжди включають фінансову допомогу, що отримується органами місцевого самоврядування від державної влади (федерації або її суб'єктів, від тих і інших). Така фінансова допомога надається з коштів спеціального фонду підтримки муніципальних утворень. Фонд створюється за рахунок коштів державного бюджету та інших надходжень як федеральний, і в кожному суб'єкті РФ він є частиною відповідних бюджетів (федерального та суб'єктів РФ). Фонд створюється за рахунок відрахувань від федеральних податків і податків, що надходять до бюджету суб'єктів Федерації. Розподіл коштів фонду здійснюється між муніципальними утвореннями з урахуванням чисельності їх населення, розмірів території, частки в населенні дітей різного віку, пенсіонерів, рівня життя людей (доходу на душу населення) та інших параметрів. З урахуванням цих даних створюється певна відсоткова (або інша) формула для кожного муніципального освіти. Фонд видає дотації, субвенції і субсидії. Дотації - кошти, які надаються на безоплатній (без відсотків) та безповоротній основі (їх не потрібно віддавати, це не позики, а «подарунки»). Дотації виділяються звичайно слабким у фінансовому відношенні муніципальних утворень, коли їх власні доходи малі. Дотації можуть витрачатися органами місцевого самоврядування за власним розсудом.

Субвенції виділяються муніципальних утворень теж на безоплатній та безповоротній основі з федерального бюджету чи бюджету суб'єкта Федерації, але на відміну від дотацій для використання в конкретних цілях і у встановлений термін. У разі невикористання у встановлених цілях і в термін ці кошти підлягають поверненню. Найчастіше вони виділяються для розвитку інфраструктури муніципального освіти (наприклад, для будівництва невеликого моста або створення місцевого телефонного зв'язку), для ліквідації стихійних лих і т.д. Субсидії - кошти, що надаються місцевим бюджетам зверху на умовах часткового фінансування цільових витрат (наприклад, частина коштів для будівництва місцевої лікарні).

Нарешті, неподаткові доходи бюджетів муніципального освіти можуть складатися з перерахувань від добровільних внесків і пожертвувань громадян, підприємств, установ (іноді на цілі, для яких створюється позабюджетний фонд, наприклад, для підтримки малолітніх дітей, дрібного підприємництва); штрафів за забруднення навколишнього середовища, псування пам'яток історії та культури, що належать муніципальних утворень, - словом, це додаткові кошти, які не могли бути враховані при прийнятті бюджету (вони могли бути, а могли й не бути).

Частина таких доходів можуть складати так звані цільові (раніше - позабюджетні) фонди. Правда, Бюджетний кодекс РФ, який набрав чинності з 1 січня 2000 р;, не передбачає можливості утворення позабюджетних фондів, знеособлене їх існування призводило до зловживань у витрачанні цих коштів. Тепер представницькими органами місцевого самоврядування створюються як цільові фонди для забезпечення окремих програм (освіти, допомога інвалідам і т.д.). Бюджетний кодекс не виключає витрат для забезпечення програмно-цільового підходу при вирішенні місцевих завдань.

Видаткова частина бюджетів муніципальних утворень визначається їх представницькими органами (сільським сходом муніципального освіти) при складанні місцевих бюджетів. Ці гроші витрачаються на вирішення питань місцевого значення (будівництво та ремонт необхідних об'єктів, місцевих доріг і т.д.), на інвестиції та розширення виробництва, для проведення місцевих виборів і референдумів, виплати відсотків і погашення боргу за позиками, капіталовкладень в муніципальні та інші підприємства, страхування муніципальних об'єктів, муніципальних службовців, цивільної відповідальності і підприємницького ризику, для видачі дотацій малозабезпеченим сім'ям та ін

Витрачання цільових коштів нерідко відбувається у формі муніципального замовлення для виконання певних програм. Виконавець (постачальник, підрядник тощо) зазвичай вибирається за конкурсом. Укладається договір на виконання робіт, послуг. Витрачання коштів здійснюється тим органом місцевого самоврядування, який передбачений для цієї мети статутом муніципального освіти. Муніципальні органи мають право контролю за ходом виконання замовлення.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Курсова
93.4кб. | скачати


Схожі роботи:
Основи місцевого самоврядування 2
Основи місцевого самоврядування
Особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим повноваження місцевого самоврядування
Нормативні основи місцевого самоврядування
Фінансові основи місцевого самоврядування
Територіальні основи місцевого самоврядування
Правові основи місцевого самоврядування
Теоретичні основи місцевого самоврядування
Конституційні основи місцевого самоврядування в РФ
© Усі права захищені
написати до нас