Органи місцевого самоврядування 3

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

НОУ БАЛТІЙСЬКИЙ ІНСТИТУТ ЕКОЛОГІЇ, ПОЛІТИКИ І ПРАВА

Факультет юридичний
Кафедра ТГиП

ДОПУСТИТИ ДО ЗАХИСТУ
Завідувач кафедрою
_______________________
«___»____________ 200___р.

ДИПЛОМНА РОБОТА

Тема: Органи місцевого самоврядування
Студент:
напрям / спеціальність: 021100 «юриспруденція»
Науковий керівник:

Санкт-Петербург
2000
зміст
\ T "chast, 1, paragraf, 2" ВСТУП 3
Частина I. Історія 5
§ 1. До xix століття 5
§ 2. Земська і міська реформи xix століття 8
§ 3. Початок xx століття - спроби реорганізації місцевої влади 15
§ 4. Від самоврядування до порад 20
§ 5. Довге повернення 22
Частина ii. Сучасне правове регулювання 25
§ 1. Конституційне право громадян росії 25
§ 2. Знову в середині шляху 28
§ 3. Завдання федеральних органів влади 33
§ 4. На стику інтересів 38
§ 5. Право на самостійність 42
§ 6. Людський фактор 53
Висновок 58
Місцеве самоврядування в сучасній росії. Матеріали до бібліографії (1990-97 рр..) 59

ВСТУП
Основним завданням демократичної держави є створення найбільш сприятливих умов для реалізації прав і свобод її громадян. При цьому питання раціонального державного устрою зводиться до створення такої системи влади та управління, при якій ця задача вирішувалася б найбільш ефективно. Об'єктивно існують проблеми, які можуть бути вирішені лише на загальнодержавному рівні із залученням централізованих коштів і ресурсів. До таких проблем слід віднести забезпечення територіальної цілісності, незалежності, створення єдиної правової бази, розробку і реалізацію державної політики у зовнішньополітичній та зовнішньоекономічній сферах, конституційне визнання і гарантії основних прав і свобод громадян, прийняття і реалізацію державних програм у галузі науки, культури, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, правопорядку і безпеки тощо
Але в той же час реалізація багатьох з перерахованих завдань, забезпечення певного рівня життя населення здійснюється не в державі взагалі, а в конкретних територіальних утвореннях компактного проживання громадян - муніципальних утвореннях. Саме тут повинні бути перш за все створені умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод, а також забезпечена можливість благоустроєного проживання. Тут необхідно щодня забезпечувати їх безпеку, надавати медичне обслуговування, давати можливість отримання стандартного освіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торговельні, побутові, комунальні послуги.
Історія Росії свідчить, що спроби вирішити ці завдання за допомогою централізованої структури влади і управління, приречені на провал.
У своїй книзі "Земство і земська реформа" (1918 р.) Б.Б. Веселовський писав: "При кріпосне право, до 60-х років минулого століття, Росія керувалася цілком чиновниками і поміщиками, яких Микола I називав своїми поліцмейстера ... Недосконалості такого управління і таких порядків ставали все ясніше і ясніше в міру того, як життя розвивалася і російське держава повинна була дорівнювати за іншим цивілізованим державам ... Доводилося подумати, як поліпшити це управління. І вже на початку ХІХ століття уряд став складати різні проекти, як виправити справи місцевого управління ... Складалися таємно різні проекти, як би послабити гніт кріпосного права, однак боялися вступити рішуче - боялися повстання селян, боялися пошкодити і інтересам поміщиків. Але життя робила свою справу і врешті-решт довелося відмовитися від кріпосного права (реформа 19 лютого 1861 р.). Одночасно з цим було поставлено і питання, як поліпшити управління на місцях. При кріпосному праві не можна було поліпшити місцеве управління; скасування ж кріпосного права відразу висунуло і питання про таке поліпшення "[1].
Ті ж проблеми існували і в міського життя: "Місто без схвалення адміністрації не може ступити ... жодного кроку, і в цьому, звичайно, потрібно бачити головну причину відсталості наших міст в справі благоустрою. По суті своєму поняття про самостійність місцевого самоврядування несумісне з наданням адміністрації права затверджувати чи не затверджувати посадових осіб, а тим більше - призначати їх на свій розсуд. Якщо органи міського самоврядування можуть самостійно управляти справами міста, то їм повинно бути надано і право вибирати компетентних осіб для виконання своїх задумів "[2].
Вже в XIX столітті фахівцям було ясно, що при такому способі управління громадяни перестають бути суб'єктами управлінської діяльності, перетворюючись на пасивні, а в деяких випадках, і в активно протидіють об'єкти (як це було з столипінської реформою). Ні те, ні інше не сприяє ефективному функціонуванню держави, а головне, реалізації прав і свобод громадян.
XX століття принесло розуміння того, що демократична, правова держава, громадянське суспільство може вирішувати свої основні завдання лише за наявності розвиненої системи самоврядування як місцевого, так і суспільного. Мешканці населених пунктів повинні мати можливість самостійно, під свою відповідальність вирішувати питання організації свого життя, використовуючи форми як прямої демократії, так і через обрані ними органи самоврядування. Причому обсяг повноважень цих органів повинен визначатися можливостями їх реалізації і нічим іншим. Тільки при такому підході можливе оптимальне поєднання інтересів держави в цілому та її громадян. Тільки такий підхід забезпечує в максимальному обсязі права, свободи та інтереси громадян.
У всі періоди становлення Росії як єдиної і великої держави, особливо в кризові періоди, чітко виявлялися дві тенденції: об'єднання на основі сильної центральної влади і роз'єднання, суверенізація територій, її складових. Причиною тому були як об'єктивні історичні та соціально-економічні умови, так і суб'єктивне бажання питомих володарів, або регіональних еліт, в сучасних політичних термінах, бути всевладними господарями у своїх обмежених, але самодостатніх, з їхньої точки зору, межах.
Поряд з двома зазначеними основними тенденціями на всіх етапах розвитку державності іноді явно, іноді в менш помітною мірою виявлялася і третя - становлення і розвиток місцевого самоврядування. У періоди роз'єднаності самоврядування було одним з інструментів управління для регіональних влад. При посилення центральної влади самоврядування було в значній мірі компромісом між верховною владою і які входять до складу єдиної держави територіями. Визнання прав територій на самоврядування згладжувало гостроту протистояння центру і провінції.
У тій чи іншій мірі самоврядування в Росії існувало на всьому протязі її історії. При цьому важливою обставиною є те, що, як і в даний час, держава свідомо йшло на відродження самоврядування в періоди кризи державної влади, примушуємо неминучою необхідністю проведення реформ.

Частина I. Історія
Звертаючись до історії Російської держави, ми можемо простежити основні етапи становлення та розвитку самоврядування в Росії для обліку та подальшого використання історичного досвіду при визначенні та уточненні цілей і завдань, які повинні бути вирішені державою і суспільством.
§ 1. ДО XIX СТОЛІТТЯ
З
емських реформа Івана IV, покликана знищити спустошувала країну систему годувань, надала широкі повноваження "земським" і "губним" старостам, що обирається населенням. У завдання земських і губних влади входило переважно виконання доручень центрального уряду з управління, перш за все збір податків. Рішення ними місцевих проблем вважалося другорядною справою. Однак безсумнівним прогресивним елементом реформи було впровадження виборного початку у всіх сферах управління.
ХVII століття оголосив війну реформам ХVI століття, звівши нанівець ідею місцевої самостійності і виборних посад. "Коронні" чиновники - воєводи витіснили "виборних людей" ХVI століття і фактично стали безконтрольними начальниками областей та повітів.
У 1708 році Петром I було створено вісім губерній, а до кінця царювання число їх дійшло до дванадцяти. Все управління губернією знаходилося в руках коронних чиновників - місцеве суспільство не приймало в ньому жодної участі. Таким чином, петровська губернія була не місцевою самоврядною одиницею, а лише частиною адміністративного механізму, головною функцією якого була організація армії і відшукування фінансів на її утримання. Для забезпечення ефективності і стабільності фінансових надходжень до скарбниці в кожній губернії вибирався рада ландратов (ландратскіе колегії були перенесені Петром з остзейських провінцій), які разом з губернатором обговорювали і вирішували також і губернські справи. Те чи інше рішення приймалося більшістю голосів, причому повинен був підкорятися цій більшості і губернатор.
На практиці петровський указ про виборність ландратов залишився реформою на папері: залишаючись виборними за законом, ландратами фактично перетворилися на зібрання чиновників, що призначаються губернатором і підлеглих йому.
З 1719 р. Петро зробив нову реформу, яка призвела до ще більшої бюрократизації країни і централізації адміністративної системи. Ландратскіе колегії були скасовані, а замість них в центрі введені центральні колегії. Губернії розділені на провінції, провінції на дистрикти. На чолі провінцій і дистриктів поставлені коронні чиновники, що призначаються з центру і підпорядковані тільки центру. Таким чином, Петром був здійснений тип поліцейської держави і перед бюрократією поставлені найширші завдання: не тільки правосуддя і безпеку жителів, але й освіту, доброчинність, медицина, заохочення торгівлі і промисловості - все це покладалося на адміністрацію. Таке завдання з огляду на її складності і різноманітності виявилася не по плечу поліцейсько-наказовий структурі управління. Спроби Петра регламентувати і впорядкувати російську життя, підпорядкувавши околиці міцної центральної влади, зазнали катастрофи. Не будучи в стані дисциплінувати адміністрацію і впоратися з численними правопорушеннями, що допускаються чиновниками на кожному кроці, Петро звертається до місцевого самоврядування, але й тут його реформи зазнають невдачі. З 1714 р. він засновує виборну посаду земського комісара для збору нового податку - подушної податі. Земський комісар вибирався місцевим дворянським суспільством строком на 1 рік, був відповідальний перед своїми виборцями і навіть підлягав суду за упущення по службі. Але скоро і ця посада втратила свою незалежність від коронної адміністрації і цілком підкорилася її впливу.
До Петра ж сягають і перші спроби пристрою на новий лад, за західноєвропейським зразком, міського життя. У 1699 році їм були видані Укази про заснування бурмистерские Палати в Москві і про відкриття Земських хат в інших містах, а в 1718-1724 рр.. вони були замінені магістратами. Ці заходи мали на меті усунення місцевих наказових влади від втручання в справи посадських громад. Як і земські хати, магістрати є майже виключно установами судовими та адміністративно-фінансовими. На них покладався обов'язок спостереження як за розкладкою державних зборів і мит, так і за їх збиранням. Крім того, на магістрати передбачалося покласти спостереження за внутрішнім порядком і благоустроєм у місті, однак насправді це здійснено не було.
Що стосується прав, наданих магістратам, то вони були дуже скромні. Головним з них було право розкладки податків і повинностей, здійснюване через старост і старшин за згодою всіх громадян. Але права самооподаткування і самостійного витрачання зібраних сум магістрати не отримали. Кількість членів магістрату залежало від того, до якого розряду належав дане місто. У містах першого розряду магістрати складалися з чотирьох бурмистрів і одного президента, який стояв на чолі їх, а в містах останнього (п'ятого) розряду колегіальне установа замінювалося одноосібної посадою бурмістра. Можливі населенням члени колегіальних присутностей надходили в повне розпорядження центральної урядової влади, і все значення виборів зводилося лише до того, що "населення повинне було поставляти для уряду зі свого середовища виконавчих агентів з запорукою за їх старанність" [3].
Нова корінна реформа у сфері земського та міського управління послідувала потім в кінці ХVIII століття при Катерині II; ця реформа залишила набагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російському законодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських і земських установ.
Звернути увагу на цей бік російської життя Катерину II змусили незліченні зловживання адміністрації та широко поширився невдоволення населення. У 1766 р. Катерина видає маніфест про обрання до комісії депутатів від всіх місцевостей і посад для обговорення місцевих потреб. Дворяне висилали від кожного повіту по депутату; міські обивателі по одному від міста; інші стану звання по одному від своєї провінції.
Вибори депутатів і вручення їм наказів відбувалися під керівництвом виборного ватажка для дворянських товариств і виборного голови для міських. У всіх наказах висловлювалася цілком певна думка про необхідність утворення місцевого самоврядування за участю громадських сил і про обмеження широких повноважень коронних чиновників. Результатом такого соціального замовлення стала поява найбільш значних до другої половини ХІХ століття законодавчих актів, що визначають і закріплюють окремі принципи місцевого самоврядування на території Російської Імперії: Установа про губернії (1775-1780 рр..) І Жалувана Грамота на права і вигоди містам Російської Імперії (Городовое Положення) (1785г.).
Найбільш важливі реформи знайшли своє відображення в першій частині "Установи для управління губерній Всеросійської Імперії", виданої 7 листопада 1775 Імперія ділиться Установою про губернії на великі місцеві одиниці губернії, а ті в свою чергу на більш дрібні - повіти. Установа стосується також міст і посадів. Катерина хотіла дати особливий статут і селянству, але не встигла цього зробити, так що волості і сільські товариства не зачіпаються її законодавства. Для завідування місцевим благоустроєм законодавство Катерини створило всесословной "Наказ громадського піклування". Дворянство було визнано місцевою громадою - корпорацією, причому територіальними межами цього товариства були визнані кордони губернії. Воно отримало право періодичних зборів, обирало з-поміж себе: губернського та повітового ватажків дворянства, секретаря дворянства, десять засідателів верхнього земського суду, повітового суддю і засідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду. Подібним чином Катерина II прагнула створити з усіх станів ряд місцевих організацій ("станових товариств"), надавши їм відомі права "по внутрішньому управлінню цих товариств", а також поклавши на ці організації здійснення більшості завдань місцевого управління [4]. Розділивши імперію на губернії і повіти, поставивши на чолі губерній намісників і створивши органи місцевого самоврядування, де засідали разом з корінними чиновниками і місцеві виборні люди, Катерина прагнула провести принцип децентралізації влади і створити окремі самоврядні одиниці на місцях. У статтях Жалуваної Грамоти містам вперше встановлювалося в російській місті всесословное "суспільство Градське", яке повинно було включати в себе всю сукупність постійного населення міста, і приналежність до якого обумовлювалася не становим становищем, а відомим майновим цензом. "Суспільство Градське" повинно було обирати зі свого складу всесословную думу, якої вверялось завідування міським господарством. Загальна дума обирала потім зі свого середовища так звану шестигласную думу, на частку якої випадала найбільш інтенсивна діяльність по завідуванню поточними міськими справами. До складу цієї установи входили міський голова і шість голосних, по одному від кожного з шести розрядів міського суспільства. Віданню шестигласної думи підлягав те саме коло справ, що і для загальної думи; різниця полягала лише в тому, що остання збиралася для розгляду більш складних і важких питань, а перша засновувалася для повсякденного відправлення поточних справ. За ст. 167 Міського Положення предмети відомства думи розподілені по восьми рубриками: 1) прокормление і утримання міських жителів, 2) запобігання сварок і позовів міста з навколишніми містами і селищами, 3) збереження в місті світу, тиші і злагоди, 4) спостереження порядку та благочиння, 5) забезпечення міста привозом необхідних припасів, 6) охорона міських будівель, заклад потрібних місту площ, пристаней, комор, магазинів, 7) приріст міських доходів, 8) дозвіл сумнівів і непорозумінь по ремесел і гільдія. На практиці, однак, розпорядча роль думи виявлялася набагато більш вузької, ніж було заплановано в Міському положенні.
Чинне федеральне законодавство не обумовлює обов'язкове створення в муніципальних утвореннях виконавчих органів місцевого самоврядування, передбачаючи можливість обрання глави муніципального освіти і інших виборних посадових осіб, які наділяються при цьому власною компетенцією щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального освіти. Крім цього, в названому статуті крім представницьких органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути передбачені й інші органи і посадові особи місцевого самоврядування. Під цим, як правило, і мається на увазі створення органів, які наділяються компетенцією для виконання рішень, що приймаються населенням муніципального освіти або його представницьким органом.
Говорячи про загальні принципи організації таких органів, Л. А. Веліхов справедливо зазначав
наступне:
"До апарату місцевого самоврядування, відповідальному своєї мети, слід застосовувати такі загальні вимоги. По-перше, він повинен правильно і з достатньою гнучкістю відображати справжні інтереси і потреби місцевої громади; по-друге, він має відповідати принципу економії засобів і сил, т. тобто при найменших витратах на його утримання, працювати швидко, гладко і без зайвих формальностей, і, по-третє, він повинен висувати на виконавчі посади людей досвідчених і відповідальних, створюючи для них найбільш сприятливу обстановку роботи. "
Повноваження представницького органу, а також компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування повинні бути визначені і закріплені в муніципальному (місцевому) статуті.
Види органів місцевого самоврядування:
представницькі: Збори представників, Рада депутатів, Дума, Хурал (Республіка Тива), муніципальна рада, муніципальні збори, муніципалітет, окружний сільський (селищний) Комітет (Саратовська область);
виконавчі: місцева адміністрація, волосна управа, виконком, мерія.
Конкретні назви органів місцевого самоврядування, а також глав муніципального освіти (голова адміністрації, голова Ради, голова виконкому, мер, міський голова, посадник і т. п.) та інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування та терміни їх повноважень визначаються, як правило, відповідним законодавством суб'єктів РФ. Однак у цілому ряді суб'єктів РФ (Вологодська обл., Воронезька обл., Новгородська обл. Та ін) питання найменування представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування віднесено до компетенції місцевого самоврядування і в кожному конкретному випадку визначається в статуті муніципального освіти.
Класифікація за кількістю делегованих повноважень
Ще однією можливою класифікацією може бути поділ як виборних, так і створюваних іншим способом органів за обсягом, кількістю делегованих повноважень на загальні та спеціальні (галузеві) органи.
І представницькі, і виконавчі органи місцевого самоврядування можуть створювати постійні чи тимчасові спеціальні органи для реалізації окремих повноважень, як правило, виділяються за галузевим принципом (комітети і комісії для вирішення окремих питань, самостійні підрозділи місцевих адміністрацій, муніципальні організації і підприємства).
Таким чином, делегування повноважень населення призводить до створення в муніципальних утвореннях цілої системи взаємопов'язаних органів місцевого самоврядування з різною компетенцією, що розрізняються за механізмом їх створення, якості і кількості делегованих їм повноважень.
Проте можна виявити і систематизувати основні, найбільш поширені схеми побудови таких структур.
II. Організаційні моделі муніципальних структур
В основних рисах муніципальні органи різних країн, за деяким виключенням, мають одним загальним типом структури. Л. А. Веліхов зазначав: "З тих пір як швейцарський міські комуни (Берн, Женева, Люцерн, Цюріх і ін) остаточно відмовилися від практично неможливого в наш час вирішення муніципальних справ общинним сходом, цей основний тип муніципального устрою побудований майже повсюдно по наступної ступінчастою схемою: 1) муніципальний виборчий корпус, як база, 2) вийшов із його лона розпорядчий рада, 3) виконавчий орган, і 4) на верху цієї піраміди - посадова особа, наділені роллю вищого представника муніципальної комуни. Починаючи з 20-х рр.. цей майже повсюдно поширений чотириступінчастий тип муніципального укладу було змінено в ряді країн Європи, де відмовилися, заради економії і простоти конструкції, від особливого виконавчого органу, доручивши виконавчі функції одноосібно вищій посадовій особі муніципального освіти або ж поєднуючи як розпорядчу, так і виконавчу владу в єдиному представницькому органі. "
Розглянемо зразкові моделі організації місцевого самоврядування, які можуть бути використані в якості базових при визначенні структури органів місцевого самоврядування в кожному конкретному муніципальній освіті, з урахуванням соціального середовища, умов функціонування муніципального господарства та історичних традицій.
Можливі поєднання трьох традиційно стійких елементів системи місцевої влади - представницького органу, виконавчого органу та вищої посадової особи місцевого самоврядування грунтуються на таких основних варіантах розподілу повноважень населення муніципального освіти на вирішення питань місцевого значення:
Варіант 1: безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в різних пропорціях в компетенції представницького органу і виборного вищої посадової особи.
Варіант 2: всі безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в компетенції представницького органу.
Варіант 3: всі безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в компетенції виборного вищої посадової особи (при цьому контрольні повноваження населення залишає за собою і реалізує їх за допомогою сходів або створенням спеціального виборного контрольного органу).
Застосування того чи іншого варіанту делегування повноважень залежить від чисельності населення муніципального освіти і розмірів його території, від обсягу і складності розв'язуваних населенням питань місцевого значення.
Практичний досвід дозволяє виділити при цих варіантах такі основні моделі організації місцевого самоврядування:
Варіант 1
Зрозуміло, що здійснення місцевого самоврядування у великому місті чи територіальному муніципальній освіті (районі) з розвиненою соціальною і технологічною інфраструктурою, складним комплексом муніципального господарства вимагатиме наявності не тільки представницького органу, який встановлює загальні правила життєдіяльності муніципального освіти, а й досить самостійного оперативного управління та узгодження всього комплексу муніципальних проблем, для здійснення якого і потрібно безпосереднє делегування частини повноважень населення відповідній посадовій особі. Наділений в результаті прямих виборів населенням відповідної компетенцією голова муніципального освіти отримує право не тільки з великим ступенем самостійності здійснювати муніципальне управління, а й мати значний вплив на процес узгодження неминучих суспільних протиріч в рамках представницького органу.
Даному варіанту відповідає модель організації місцевого самоврядування, при якій населення обирає як представницький орган, так і главу муніципального освіти, безпосередньо та єдиноначальних очолює виконавчі органи і має дієві механізми впливу на рішення представницького органу (право "вето"). Така модель іноді умовно позначається як: "рада -" сильний "мер".
Наведемо зразкову розмежування компетенції при даній моделі:
представницький орган (обирається населенням безпосередньо):
приймає рішення, що мають обов'язкову силу, в тому числі з управління муніципальними
фінансами;
регламентує процес управління муніципальним господарством;
володіє механізмом розв'язання суперечностей з головою муніципального освіти (подолання
"Вето" глави 2 / 3 голосів).
Глава муніципального освіти (обирається населенням безпосередньо):
здійснює безпосереднє управління муніципальним господарством;
самостійно формує виконавчі органи та призначає відповідних посадових осіб;
має право "вето" на рішення представницького органу.
Різновиди цієї моделі визначаються, як правило, обсягом повноважень глави муніципального освіти - перш за все в його відносинах з представницьким органом.
Найбільш типовим способом формування колегіального представницького органу є обрання його членів через одномандатні округи, що охоплюють усю територію муніципального освіти.
Варіант 2
Для невеликих муніципальних утворень (середніх і малих міських, великих сільських поселень) найбільш характерна наступна модель організації місцевого самоврядування. Всі делеговані населенням повноваження реалізуються в компетенції колегіального представницького органу, що складається з депутатів, безпосередньо обираються населенням.
Для реалізації своїх рішень представницький орган формує відповідні виконавчі органи та обирає або призначає відповідних посадових осіб, наділяючи їх необхідною компетенцією.
Численність середніх і малих муніципальних утворень зумовила велику різноманітність конкретних моделей організації місцевого самоврядування з варіанту 2, що розрізняються перш за все щодо механізму реалізації виконавчих повноважень.
У найбільш типових випадках виконавчі повноваження реалізуються:
а) вищою посадовою особою, що обирається для цієї мети зі складу колегіального представницького органу (модель "рада -" слабкий "мер").
При цій моделі вища посадова особа, як правило, є членом колегіального представницького органу та головує на її засіданнях, керує діяльністю виконавчих органів, погоджуючи питання призначення або звільнення муніципальних посадовців з представницьким органом. Представницький орган, обираючи вища посадова особа, зберігає право вирішення кадрових призначень у виконавчих органах, стверджуючи і відхиляючи всі призначення і звільнення, а також здійснюючи безпосередній контроль за діяльністю виконавчих органів;
б) членами колегіального представницького органу (модель "міська комісія / муніципалітет").
За такої моделі населення обирає членів колегіального органу (муніципалітету), який є одночасно і представницьким, і виконавчим органом влади. При цьому представницькі повноваження реалізуються безпосередньо колегіальним органом. Одночасно кожен з членів колегіального органу реалізує ті чи інші виконавчі повноваження, маючи в своєму розпорядженні для цього необхідним адміністративним апаратом.
У цьому випадку можливо також наявність вищої посадової особи, що обирається з числа членів колегіального органу і наділяється, як правило, тільки представницькими функціями і не має ніяких додаткових повноважень;
в) муніципальним посадовою особою, що призначається представницьким органом з урахуванням професійної підготовленості (модель "рада - керуючий").
При реалізації цієї моделі колегіальний орган складається з членів, що обираються населенням, і здійснює всі традиційні представницькі повноваження. Муніципальне посадова особа (управитель) наймається представницьким органом на контрактній основі і здійснює виконавчі повноваження: керує всією структурою виконавчої влади, виробляє призначення і звільнення муніципальних службовців, будучи самостійним в управлінні муніципальним господарством у межах, встановлених рішеннями представницького органу. Керуючий може бути звільнений з посади за рішенням представницького органу.
Для всіх моделей другого варіанту, що характеризуються превалюючим значенням колегіального органу, важливим є забезпечення узгодженості можливих різних громадських інтересів. Це найбільшою мірою забезпечується шляхом обрання членів колегіального органу всім населенням муніципального освіти (зі створенням одного або декількох багатомандатних округів).
Варіант 3
Третій варіант найбільш характерний для нечисленних невеликих муніципальних утворень (як правило, сільських), де коло реально вирішуваних питань місцевого значення незначний. При цьому всі безпосередньо делеговані населенням представницькі та виконавчі повноваження реалізуються в компетенції виборного вищої посадової особи (старости). Населення залишає за собою право вирішення найбільш принципових і важливих питань місцевого значення, а також контрольні повноваження і реалізує їх за допомогою зборів (сходів) і місцевих референдумів. Обирається населенням глава муніципального освіти здійснює представницькі функції, керує виконавчим органом, періодично звітує про свою діяльність перед населенням і може бути звільнений з посади рішенням, прийнятим населенням муніципального освіти на сході або референдумі.
При здійсненні цієї моделі можливий варіант обрання населенням не одного, а кількох посадових осіб, які наділяються власної компетенцією з реалізації виконавчих повноважень (так, поруч зі старостою, може обиратися скарбник, шериф і т.п.), або формуватися періодично діючий орган (конференція) , який реалізує контрольні полномочія.Перечісліть і представити всі сучасні варіанти структурної організації органів місцевого самоврядування навряд чи представляється можливим, тому що в кожному конкретному муніципальній освіті розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування може бути здійснено суто індивідуально, з метою найбільш ефективного вирішення поставлених перед місцевим співтовариством завдань .
III. Проблеми муніципальної діяльності
Говорячи про організаційні проблеми на муніципальному рівні, необхідно також торкнутися дискусію навколо проблеми малих територіальних одиниць місцевого самоврядування, яка зводиться, як правило, до двох позицій:
для того, щоб забезпечити достатню самостійність муніципальних утворень, необхідно
мати значну фінансово-економічну базу, а значить - муніципальне утворення має
бути настільки великим, наскільки це дозволяє мати достатні дохідні джерела (як правило,
на рівні району, великого міста), на нижчих рівнях передбачається можливість створення
суспільного територіального самоврядування, не володіє ані владними повноваженнями, ні
господарськими правами;
для того, щоб стимулювати саморозвиток малих поселень і сільрад, облаштування життя
кожної людини саме там, де він проживає, необхідно надати можливість здійснення
місцевого самоврядування, реалізації наданих йому економічних і соціальних прав у
межах територій, максимально наближених до місця безпосереднього проживання людини (як
правило, у межах малого поселення, села, сільради, сільського округу), при цьому на районному рівні
пропонується організація територіальних підрозділів виконавчої державної влади.
Недоліком першої позиції є фактична консервація і навіть посилення тенденції зосередження в районному центрі всіх більш-менш значних економічних і соціальних ресурсів - та ситуація, яка привела в останні два десятиліття радянської влади до фактичного зубожіння і деградації малих міст і "вимирання" сільських поселень. Наслідком є, як правило, падіння соціальної активності та економічної ініціативи населення поза районних центрів.
Недоліком другій позиції є дійсна слабкість економічних ресурсів для вирішення всього переліку предметів відання місцевого самоврядування, визначених законодавством, - тих питань місцевого значення, рішення яких і направлено на задоволення повсякденних потреб місцевих жителів. Наслідком є ​​практичне придушення місцевих інтересів таких муніципальних утворень і їх населення інтересами державних органів влади суб'єкта Федерації (а часто - і просто суб'єктивними інтересами державних посадових осіб).
Дозволом цих протиріч, на наш погляд, є передбачена Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" схема дворівневого місцевого самоврядування (пункт 3 статті 6 Закону), що передбачає можливість розмежування предметів ведення, об'єктів муніципальної власності та джерел доходів місцевих бюджетів у випадку, якщо в межах території муніципального освіти (наприклад, - району) є інші муніципальні освіти (наприклад, - мале поселення, сільрада тощо). Досить цікавий досвід в організації діяльності такої схеми місцевого самоврядування накопичений в Липецькій, Пензенської, Псковській і, особливо, Астраханській областях.
Не менш складною проблемою є формування фінансово-економічної бази, здатної забезпечити реальну самостійність органів місцевого самоврядування.
Протягом минулого року було вирішено багато принципові питання щодо розподілу власності між різними рівнями влади. Законодавчо визнаний і інтенсивно розвивається новий для нашої країни вид власності - муніципальний, що становить економічну основу загальних інтересів населення, що проживає в конкретних міських і сільських поселеннях.
У той же час до цього часу законодавчо не закріплені за місцевими бюджетами крім частини загальнодержавних податкових надходжень власні дохідні джерела на базі податків з фізичних осіб, податків на власність, земельних платежів, місцевих податків і зборів. Кошти, отримані на місцях від місцевих податків і зборів, встановлених федеральним законодавством, надходять у розпорядження органів вищого рівня, які потім частину цих коштів (близько 25-30%) повертають місцях. Таке регулювання фінансів знижує зацікавленість місцевого самоврядування у податках. У той же час, місцеві податки і збори, що встановлюються самими органами місцевого самоврядування, дають лише близько 3% від дохідної частини місцевих бюджетів.
Диктат суб'єктів Федерації у розподілі територіальних доходів призводить до скорочення прибуткових можливостей місцевих бюджетів, а це означає, що фактично скорочуються можливості фінансування соціально-комунальної сфери, при цьому одночасно здійснюється передача місцевій владі її колись відомчих об'єктів.
Великі складності у формуванні муніципальної власності викликає відсутність законодавчого закріплення права місцевих громад та їх органів самостійно розпоряджатися муніципальної власністю, включаючи земельні, лісові, водні та інші природні ресурси. Формування муніципальної власності йде з великими труднощами. Органи влади суб'єктів Федерації передають муніципальних утворень нерентабельні підприємства, а у місцевого самоврядування немає коштів для їх модернізації і підтримки. Не припинилася практика незаконного вилучення деяких муніципальних підприємств і установ та передача їх в обласне, крайовий, республіканське підпорядкування. Всі ці процеси вимагають законодавчого регулювання.
Поряд з організаційними та фінансово-економічними умовами, реальне функціонування місцевого самоврядування залежить від реалізації передбачених статтею 133 Конституції Російської Федерації права на судовий захист і заборони на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених законодавством.
Носіями, суб'єктами права на судовий захист, виходячи зі змісту статті 46 і статті 133 Конституції РФ, можуть виступати і органи місцевого самоврядування, і безпосередньо громадяни Росії. Пріч.м захист порушених прав і законних інтересів місцевого самоврядування для органів місцевого самоврядування як органів, яким довірено народом здійснення публічної влади, є не тільки їхнім правом, а й конституційним обов'язком. Громадяни Російської Федерації при захисті своїх прав на місцеве самоврядування можуть скористатися як нормами Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування ...", так і процесуальними гарантіями, наданими Законом України" Про оскарження неправомірних дій ...", основні положення якого включені до Цивільного процесуального кодексу. За недовгий період часу, що пройшов з вступу в дію Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", накопичена значна судова практика при вирішенні спорів, що виникли в формується російській системі муніципального права.
На жаль, органи місцевого самоврядування в даний час позбавлені права прямого звернення до Конституційного Суду, в той час, як процес становлення місцевого самоврядування неминуче супроводжується численними конфліктами, що виникають саме з різного розуміння і тлумачення конституційних норм з питань організації та діяльності місцевого самоврядування. У такій ситуації правовий конфлікт, який міг би бути оперативно дозволений в судовому порядку Конституційним Судом, набуває гіпертрофованих форм протистояння прихильників тієї чи іншої правової позиції, призводить до неконструктивної політизації конфлікту.
Вирішення цієї проблеми вимагає коректування Конституції РФ, або, як мінімум, відповідного федерального конституційного закону. Для того, щоб це стало можливим, для того, щоб політичне значення місцевого самоврядування дозволяло здійснювати реальний вплив на шляху подальшого розвитку держави, необхідне включення в діяльність органів місцевого самоврядування не окремих представників, а широких верств населення Росії.
§ 6. ЛЮДСЬКИЙ ФАКТОР
М
исленно повертаючись до кінця 80-х років ХХ століття, до цілей і завдань, які декларувалися в обгрунтування запланованих соціально-економічних перетворень, потрібно визнати, що сплеск громадської активності населення визначався тієї значимої роллю громадян у запланованих процесах, яка постійно підкреслювалася "виконробами перебудови" . Глобальні, державні цілі перебудови сприймалися більшістю населення як глибоко особисті, безпосередньо стосуються конкретного життя конкретного громадянина.
Але стан громадської експресивності людей не може бути постійним, тим більше в умовах, коли відбувається усвідомлення розбіжності, невідповідності державних і особистих цілей. Носії державних цілепокладання (державні діячі) не змогли показати безпосередній зв'язок перетворень з приватними, особистими потребами громадянина, а що послідувала за тим практика відсторонення від реальної участі у прийнятті рішень, формуванні влади, у розподілі власності і зовсім сприяла відходу широких мас населення від участі в процесах , що відбувалися в країні, до політичної, суспільної, а потім і соціальної апатії. Останній сплеск суспільного інтересу викликали екстраординарні події вересня-жовтня 1993 р. Реакцією на розв'язку цих подій стало остаточне розмежування інтересів громадянина і держави, недовіра суспільства до декларованих державною владою цілям.
Аналіз численних спроб російського реформування організації місцевого життя дозволяє зробити висновок, що проблема невідповідності законодавства, юридично закріплених норм правовідносин з реальною практикою, реальними відносинами між суб'єктами права була тим каменем спотикання, об який із століття в століття розбивалися логічні і продумані структури суспільних відносин, пропоновані Росії щиро радеющім про неї реформаторами. Зрозуміло, що реальна, а не формальне становлення самоврядування безпосередньо, напряму залежить від суспільної свідомості, від включення в ці процеси населення, громадянина. Без свідомої участі громадян у реформаторських процесах, без їх практичної, повсякденної зацікавленості в результатах, у зміні статусу і укладу свого життя, всі наші екскурси в історію питання будуть закінчуватися констатацією прогресивності тих чи інших юридичних норм, але не будуть спиратися на реально досягнутий результат.
Проте суспільна ситуація останнього часу дозволяє сподіватися на поступове підвищення зацікавленості суспільства в реалізації місцевого самоврядування: це і активізація наукового світу при обговоренні теорії питання, і значне зростання громадських і політичних організацій, що розглядають реалізацію самоврядування, в якості програмних вимог; і поява численної наукової та практичної літератури з цього питання - і перш за все в регіонах, і зростання впливу ідей самоврядування серед керівників органів державної влади. Все це говорить про те, що реальне становлення місцевого самоврядування стає суспільно-значущої завданням. Цей висновок підтверджується потоком листів з місць, які надходять до органів державної влади і піднімають питання практичної реалізації самоврядування. Переважна більшість з них - вже не листи фахівців або працівників органів влади, а листи жителів муніципальних утворень. У існуючій політичній і економічній ситуації населення, "пересічний" громадянин, починає розуміти, що місцеве самоврядування - це єдиний дієвий соціальний механізм, здатний працювати на його інтереси. Про це ж говорить і значна активність населення при виборах органів місцевого самоврядування в тих регіонах, де законодавством забезпечувалася реальна самостійність місцевого самоврядування.
Населення включається в самоврядування. Місцеві Статути давно стали на місцях предметом найпильнішої уваги, обговорення населенням, прийняті і працюють у багатьох муніципальних утвореннях Росії. У той же час законодавче закріплення питань місцевого самоврядування на
рівні суб'єктів Федерації становить менше 50% від необхідного, тобто процеси на місцях випереджають і підштовхують суб'єкти Федерації до реалізації положень Конституції України та федерального законодавства.
В даний час, відповідно до Указу Президента РФ? 568 "Про основні напрями реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 11 червня 1997р. Адміністрації Президента РФ спільно з Урядом РФ доручено організувати взаємодію з асоціаціями муніципальних утворень для забезпечення участі органів місцевого самоврядування у проведенні економічних і соціальної реформ, а також забезпечити регулярне висвітлення в засобах масової інформації ходу реформи місцевого самоврядування, організувати роботу по роз'ясненню населенню конституційних основ місцевого самоврядування і державної політики в галузі місцевого самоврядування.
Управління Президента РФ з питань місцевого самоврядування забезпечує постійне робочу взаємодію з асоціаціями місцевого самоврядування, приймаючи участь у проведених ними заходах. Така робота проводиться з Союзом Російських міст, Російським союзом місцевої влади, Спілкою малих міст, Асоціацією міст Сибіру та Далекого Сходу, Союзом міст Північно-Заходу Росії, Асоціацією міст Півдня Росії, Союзом міст Уралу та ін У травні 1997 р. були підготовлені та проведені зустрічі представників муніципальних утворень з низкою керівників Уряду Російської Федерації і прийнято рішення про створення Постійно діючої наради керівників муніципальних утворень з проведення соціально-економічних реформ при Уряді Російської Федерації. У рамках виконання рішення Ради з місцевого самоврядування в Російській Федерації створена робоча група з підготовки пропозицій про принципи організації та діяльності Конгресу муніципальних утворень Росії, ведеться робота з узгодження позицій у цьому питанні з діючими спілками та асоціаціями місцевого самоврядування.
У той же час, спроби на федеральному рівні знайти механізми розв'язання другої частини поставленого Президентом РФ завдання робилися неодноразово. Ще в листопаді 1994 р. Комітетом Державної Думи з питань місцевого самоврядування були проведені парламентські слухання "Реформа місцевого самоврядування і засоби масової інформації", в рекомендаціях яких було відзначено, що проблеми місцевого самоврядування не зайняли належного місця в інформаційному просторі Російської Федерації, у центральних засобах масової інформації відсутня систематичне висвітлення життя російських міст, проблем місцевої влади і населення.
Про те, що ситуація з освітленням місцевих проблем у центральних засобах масової інформації мало змінилася, говорять і відповідні звернення до Президента Російської Федерації Голови Ради Федерації Е. С. Строєва (про проблеми висвітлення життя російських регіонів на ОРТ і РТР), і доручення Президента Російської Федерації керівників основних телеканалів приділяти більше уваги проблемам становлення російської державності на місцях.
На жаль, інформаційна та тематична політика центральних засобів масової інформації в даний час не може задовольняти вимогам у сфері висвітлення проблематики місцевого самоврядування. Прикладом невдалих спроб вирішення цього завдання може служити цілий ряд випусків передачі "Вибраних" (РТР) влітку 1997 р., в яких безсистемно і непрофесійно, а в результаті - спотворено, обговорювалися і коментувалися проблеми становлення місцевого самоврядування.
Подібні ж якості з порушеного питання демонструють і офіційні друковані засоби масової інформації. Особливо часто непрофесійні матеріали на цю тему, що супроводжуються як термінологічної, так і змістовної плутаниною в назвах та повноважень місцевих органів влади, публікуються, на жаль, в "Російській газеті". Так, 3 липня 1997 р. у розділі "Документи" "Російської газети"? 126 (1736) під рубрикою "Президент відхилив закони. Чому?" друкується висновок на проект прийнятого в першому читанні федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" за підписом Президента Російської Федерації, у той час як саме в цей день Рада Федерації має на своєму засіданні розглядати даний Федеральний закон, прийнятий Державною Думою в цілому вже у зміненій редакції за підтримки Повноважного представника Президента Російської Федерації у Державній Думі. Чи варто дивуватися, що зазначений закон, вносить у Державну Думу двома профільними Комітетами Державної Думи і Ради Федерації спільно (!), Був у результаті відхилений Радою Федерації.
Ця і подібні ситуації стали можливі через недостатню координацію діяльності підрозділів Адміністрації Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, що відповідають за взаємодію із засобами масової інформації та відповідних підрозділів, які відповідають за розробку і формування політики Президента Російської Федерації в галузі державного будівництва.
Крім того, припинення відповідно до Розпорядження Уряду Російської Федерації від 9 червня 1997 р.? 799-р видання журналу "Російська Федерація", викликаний низкою причин об'єктивного і суб'єктивного характеру, призвело до втрати єдиного у федеральних засобах інформації каналу постійного обміну досвідом та інформацією з проблем становлення місцевого самоврядування, що здійснювався через регулярну рубрику даного журналу "Місцеве самоврядування", журналістський колектив якої відрізнявся професіоналізмом та глибоким знанням проблематики місцевого самоврядування і неодноразово виходив з пропозицією підготувати на базі зазначеної рубрики окреме самостійне видання.
Потреба в такому виданні назріла давно. На муніципальному рівні відчувається найгостріший дефіцит у правовій, статистичної та методичної інформації з питань місцевого самоврядування, в аналітичних матеріалах суто прикладного характеру, висвітленні практики місцевого самоврядування. Видання (під умовною назвою "Муніципальний блокнот"), орієнтований насамперед на посадових осіб та службовців державних і муніципальних органів влади, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, могло б значно заповнити пробіл в інформаційній та методичній роботі з удосконалення правових та організаційних основ місцевого самоврядування, а також по роз'ясненню державної політики в галузі місцевого самоврядування. Для забезпечення такого видання матеріалами та координації діяльності по його випуску доцільно створення редакційної ради з числа відповідальних посадових осіб зацікавлених структур (Ради з місцевого самоврядування в Російській Федерації, Міннаца Росії, Комітету Державної Думи з питань місцевого самоврядування та ін.)
Багато в чому вирішити зазначені завдання могли б створені останнім часом періодичні методичні журнали "Міське управління", "Муніципалітет", "Муніципальна влада". Однак вони навряд чи зможуть заповнити весь інформаційний ринок, так як розраховані на самоокупність, а значить, не можуть бути дешевими і масовими виданнями, доступними кожному зацікавленому муніципальному депутату чи службовцю.
Після завершення в 1996-1997 рр.. виборів органів місцевого самоврядування, вони повинні показати виборцям свою дієздатність та ефективність у вирішенні питань місцевого значення. Неодмінною умовою успіху цього етапу є постійний зв'язок муніципальної влади з мешканцями, їх розуміння проблем і принципів діяльності органів місцевого самоврядування. Тому зараз стає актуальною робота з масовою свідомістю з метою зміцнення авторитету інституту місцевого самоврядування, активізації прямої участі населення у вирішенні місцевих проблем.
Особливу роль у роботі з масовою свідомістю відіграють електронні засоби масової інформації - телебачення і радіо. З цією метою необхідно сприяти створенню на основних телевізійних і радіоканалах мовлення спеціалізованих програм та налагодити регулярний випуск теле-і радіопередач з проблем місцевого самоврядування.
Серед існуючих систем забезпечення населення інформацією без належної уваги до теперішнього часу залишається розвинена мережа державних і муніципальних бібліотек, розташованих у всіх містах, селищах і селах. Вона є певною мірою природним монополістом у сфері інформаційного забезпечення, так як засоби масової інформації повідомляють насамперед поточні відомості, але не можуть забезпечити необхідну повноту офіційної інформації.
Крім того, Федеральний закон "Про інформацію, інформатизації і захисту інформації", Указ Президента Російської Федерації? 228 від 28.02.95 р. "Про Федеральної цільової програми підвищення правової культури виборців та організаторів виборів у Російській Федерації" і ряд інших документів дають підставу розглядати бібліотечну мережу як канал правової просвіти і населення, і представників муніципальної влади.
Діяльність бібліотек забезпечується роботою фахівців, що мають додаткову освіту з окремим блокам відомчої та наукової інформації. Інформація правового та методичного характеру обслуговується за встановленими правилами і актуалізується, скасовані акти вилучаються з обігу і переводяться в інший розряд зберігання. Бібліотеки та їх посадові особи несуть відповідальність за повноту та правильність підтримки і зберігання інформації.
Крім методичної роботи з населенням щодо роз'яснення принципів місцевого самоврядування та цілей муніципальної реформи в рамках добре освоєних технологій позашкільної підготовки населення, на базі муніципальних бібліотек можлива і доцільна організація підготовки та перепідготовки муніципальних службовців та депутатів представницьких органів місцевого самоврядування.
Для вирішення цього завдання необхідно на рівні відповідних федеральних структур забезпечити створення в робочих каталогах зберігання бібліотечної мережі розділу з питань місцевого самоврядування з визначенням переліку видань, що відносяться до категорії обов'язкових примірників; розробку правил зберігання та актуалізації законодавства Російської Федерації, відповідного суб'єкта Російської Федерації, нормативних актів і рішень органів місцевого самоврядування; забезпечити централізоване поповнення фондів відповідною літературою.
Важливе значення як для інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, так і для роботи із засобами масової інформації та приватними користувачами, має і використання сучасних інформаційних технологій (комп'ютерних мереж різних типів). Найбільш відповідною технологією вирішення цієї проблеми є використання мережі "Інтернет" зі створенням "муніципальних" сторінок в Web-серверах відповідних організацій.
Вирішення всіх перерахованих вище проблем сприятиме реалізації однієї з основних завдань роботи з населенням в галузі місцевого самоврядування - домогтися чіткого розуміння громадянами, які органи влади і посадові особи в системі управління державою володіють тими чи іншими повноваженнями ("за що відповідають"), як може рядовий громадянин впливати на місцеву владу і контролювати її діяльність.
Крім того, з метою роз'яснення населенню конституційних основ місцевого самоврядування та державної політики в галузі місцевого самоврядування, необхідно проводити відповідну роботу з редакціями та існуючими об'єднаннями журналістів (Спілка журналістів Росії, Союз головних редакторів, регіональні асоціації та ін) щодо введення періодичних рубрик з питань місцевого самоврядування в основних центральних та регіональних газетах, і в обов'язковому порядку - у офіційних друкованих виданнях.
У той же час, було б доцільним створити міжвідомчу робочу групу, що включає представників відповідних підрозділів Адміністрації Президента РФ, міністерств і відомств Уряду РФ, для детальної розробки та узгодження всього комплексу заходів, спрямованих на реалізацію програми популяризації серед населення принципів здійснення місцевого самоврядування та залучення громадян у практичну діяльність його органів. Ключем до такого залучення є саме реальна можливість громадян впливати на роботу обираються ними для цього муніципальних органів.
Тема ця, без сумніву, потребує окремого детального дослідження. Проте вже зараз, кажучи про методи залучення в реформу широких верств населення, не можна не торкнутися активно "рекламованої" останнім часом низка суспільно-політичних і державних структур "земської ідеї" - впровадження системи земського самоврядування, як глибоко національною, забезпечує єдино реальну можливість широкого участі населення у владі і "справжній" контроль населення за тією ж владою.

ВИСНОВОК
Г
ТВМР про реалізацію конституційного права населення на здійснення місцевого самоврядування, необхідно усвідомлювати, що ефективність цього процесу багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічну самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від дійсної спроможності цими правами грамотно скористатися, здатності реалізації права на місцеве самоврядування.
Для дійсної здатності реалізації права на місцеве самоврядування представляється необхідним:
1) наявність механізмів здійснення права, тобто наявність органів, створюваних населенням для реалізації своїх прав у вирішенні місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) або залежності від населення створюваних ним органів (вибори, форми контролю). Ці питання в основному вирішені в рамках першого, організаційного етапу;
2) наявність можливості здійснення права, тобто наявність фінансово-економічної бази для забезпечення реальної самостійності населення і дієздатності створюваних ним органів (основне завдання другого, економічного етапу);
3) наявність усвідомленої волі у здійсненні права, тобто активну участь в процесі організації місцевого самоврядування не лише держави (через офіційні рішення його органів та реалізацію їх посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість в його результаті). Вирішення цього завдання, мабуть, буде в основному метою наступного етапу (назвемо його умовно "соціальним").
Всі три складові знаходяться в даний час в процесі формування, але саме їх нерозривне поєднання: наявність володіють економічної та правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування при активній участі та зацікавленості держави і населення може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а значить, і забезпеченню стабільного поступального розвитку російського суспільства і російської держави.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ. МАТЕРІАЛИ ДО БІБЛІОГРАФІЇ (1990-97 рр.).
1. Абрамов В.Ф. Місцеве самоврядування: ідея і досвід / / СОЦИС. - М., 1997. - № 1. - С. 120-125.
2. Авакьян С., Барабаш Г. Позабюджетні фонди / / Народний депутат. - М., 1990. - № 15. - С. 35-43.
3. Авакьян С. З двох законопроектів краще депутатський / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 5 .- С. 18-20.
4. Авакьян С. Законодавство в центрі і на і місцях: перехрестя без тупиків / / Російська Федерація. - М., 1996. - № 20 - С. 15-17.
5. Авакьян С.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: концепції та рішення нового закону / / Вісник МГУ. Серія 11. Право. - М., 1996. - № 2. - С. 3-33.
6. Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації ("Круглий стіл" в Інституті держави і права РАП) / Антонова В.П., Мірошниченко Є.В., Ревенко Л.А. / / Держава і право. - М., 1997. - № 5. - С. 24 - 45.
7. Аналітичний огляд законодавства суб'єктів Російської Федерації Сибірського і далекосхідного регіонів про вибори до органів місцевого самоврядування / / Шугріна Є., Новікова Ю., Кирилова Н. - Новосибірськ, 1996. - 37 с.
8. Андрющенко Є.Г. Проблеми малих міст / / Влада. - М., 1993. - № 1. - С. 106-107.
9. Артем'єва Л. Але кошти - вперед / / Ваш вибір. - М., 1995. - № 2. - С. 29-30.
10. Афанасьєв М.М. Реформа або контрреформа / / Влада. - М., 1994. - № 5. - С. 30-35.
11. Барабашов Г.В. Самоврядування на початку шляху / / Народний депутат. - М., 1990. - № 4. - С. 6-11.
12. Барабашов Г.В. Рада і мер "в упряжці" самоврядування / / Народний депутат. - М., 1991. - № 11. - С. 36-40.
13. Барабашов Г.В. Місцеве самоврядування. - М.: МГУ, 1996.
14. Белораменскій В.В. Особливості сучасної концепції місцевого самоврядування / / Звістки вузів. Правознавство. - М., 1993. - № 5. - С. 36-44.
15. Болтенкова Л.Ф. Чому Рада Федерації відхилив Закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації"? / / Регіонологія. - Саранськ, 1995. - № 3. - С. 19-31.
16. Бондар М.С., Зінченко С.А. Міська Рада і адміністрація: Проблеми розмежування повноважень у сфері муніципальної власності / / Держава і право. - М., 1993. - № 3. - С. 86-96.
17. Бондар М.С., Чернишов М.А. Муніципальне право і практика його реалізації у міському самоврядуванні. - Ростов-на-Дону, 1996.
18. Бородкін Ф.М. Нова концепція територіального самоврядування / / Регіон. - Новосибірськ, 1994. - № 3. - С. 95-112.
19. Бородкін Ф.М. Цінності населення і можливості місцевого самоврядування / / СОЦИС. - М. 1997. - № 1. - С. 98-110.
20. Бялкіна Т.М. Законодавство області про місцеве самоврядування. - Воронеж, 1996.
21. Бялкіна Т.М. Стратегія законодавства області про місцеве самоврядування / / Закони області як суб'єкта Російської Федерації / Під ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Видавництво Воронезького університету, 1996. - С. 129 - 135.
22. Васильєв В.І. Поради або муніципалітети? / / Народний депутат. - М., 1991. - № 16. - С. 47-54.
23. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування і державна влада / / Вісник державної служби. - М., 1993. - № 11. - С. 14-19.
24. Васильєв В.І. Не насаджувати штучно, дати прорости з глибин життя. Нотатки про науковій конференції у МДУ / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 5. - С. 28-31.
25. Васильєв В.І. Готується найважливіший закон. Не допустити б помилок / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 13. - С. 14-17.
26. Васильєв В.І. Федеральне законодавство і компетенція органів місцевого самоврядування / / Закони області як суб'єкта Російської Федерації / Під ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Видавництво Воронезького університету, 1996. - С. 120 - 128.
27. Воронін А.Г. Чиновницькі пристрасті з приводу влади / / Російська Федерація. - М., 1996. - № 2. - С. 36-37.
28. Воронін А.Г. Поки лише чотири законних закону / / Російська Федерація. - М., 1997. - № 6. - С. 30.
29. Воронін А.Г., Папін В.А., Широков О.М. Основи управління муніципальним господарством. - М.: МОНФ, 1997.
30. Всеросійська нарада з питань реалізації конституційних положень про місцеве самоврядування та організації державної влади в суб'єктах Російської Федерації. Москва, 17 лютого 1995 р. - М., 1995.
31. Гарантії прав місцевого самоврядування в Російській Федерації. - М.: ИНИОН, 1994.
32. Гельман В.Я. Федеральна політика та місцеве самоврядування / / Влада. - М., 1997. - № 9. - С. 73-80.
33. Гладишев А.Г. Правові основи місцевого самоврядування. - М., 1996.
34. Гільченко Л.В. Люди втомилися від команд зверху і скучили по здоровому глузду / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 5. - С. 34-36.
35. Гільченко Л.В. Влада народу: ходіння по колу / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 12. - С. 24-27.
36. Гільченко Л.В. Чому не хочуть "государеві люди" поділитися владою з народом / / Російська Федерація .- М., 1995. № 16. - С. 41-44. Прим.: Історія місцевого самоврядування, включаючи РРФСР з 1991 р.
37. Гільченко Л.В. Зигзаги реформи / / Російська Федерація. - М., 1996. - № 8. - С. 26-27.
38. Гільченко Л.В. Новий етап реформи місцевого самоврядування / / Влада. М., 1997. - № 3. - С. 19-22.
39. Гільченко Л.В. Варіанти підказує життя / / Російська Федерація. - М., 1997 - № 3. - С. 20-21.
40. Гільченко Л.В. Виконавчий апарат виконувати не квапиться ... / / Російська Федерація. - М., 1997 .- № 12. - С. 21-22.
41. Голованов В.І. Арбатський досвід самоврядування / / СОЦИС. - М., 1997. - № 6. - С. 120-128.
42. Голуб Ю., Дінес В., Конничев Д. Формування представницьких органів місцевого самоврядування в Саратовській області / / Влада. - М., 1997. - № 8. - С. 33-37.
43. Горський І. Місцеві податки / / Народний депутат. - М., 1991. - № 13. - С. 63-68.
44. Два погляди / Тосунян Г. Який банк краще виконає місцевий бюджет? / Юлдашев Р. Краще це зробить муніципальний банк. - Російська Федерація. - М., 1994. - № 9. - С. 22-25.
45. Дементьєв А. Про систему Рад і земських установах в Росії: можливі історичні паралелі / / Держава і право. - М., 1965. - № 8. - С. 112-120.
46. Доповідь Центральної виборчої комісії Російської Федерації про підсумки виборів до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування / / Вісник Центральної виборчої комісії Російської Федерації. - М., 1997. - № 2 (44). - С. 31-64.
47. Єфремова М.М., Лаптєва Л.Є. Історія земств і перспективи розвитку місцевого самоврядування / / Держава і право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153.
48. Зайцев В., Винокуров Ю. Перевірки законності правових актів місцевого самоврядування / / Законність. - М., 1993. - № 6. - С. 14-20.
49. Інституційні аспекти регіоналізму в загальноєвропейському контексті. Матеріали II бельгійсько-російського наукового семінару. Єкатеринбург, 1-9 липня 1996 - Єкатеринбург, 1996.
50. Ісаєва М. До питання про природу муніципальної влади / / Право і життя. - М., 1996. - № 9. - С. 33-38.
51. Як децентралізувати бюджетно-податкову систему Федерації і її суб'єктів / Лексин В.М., Ситніков А.І., Швецов О.М. / / Російський економічний журнал. - М., 1993. - № 3. - С. 29-34.
52. Кашо В. Формула партнерства. Нові правові основи взаємодії місцевих Рад з органами територіального громадського самоврядування / / Народний депутат. - М., 1991 .- № 18. - С. 48-51.
53. Кармолицкий А.А. До питання про місцевої адміністрації як органі управління / / Вісник МГУ. Сер 11. Право. - М., 1993. - № 3. - С. 23-30.
54. Кирпичников В. Немає закону - немає порядку / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 2. - С. 17-20.
55. Кирпичников В. Діалог з державою / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 19. С. 39-41.
56. Козлов Ю.М. Виконавча влада: Муніципальний рівень / / Вісник МГУ. Сер. 11. Право. - М., 1993. - № 2. - С. 14 -22.
57. Коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / Васильєв В.І., Петрова Г.В., Пешине Н.Л. / Відп. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації. - М., 1997.
58. Концепція реформи місцевого самоврядування в сучасній Росії. - Єкатеринбург, 1995.
59. Корнієнко Н. Нове в статусі місцевих Рад / / Народний депутат. - М., 1991. - № 18. - С. 73-79. Прим.: Порівняння закону СРСР і РРФСР.
60. Костюков О. Прокрустове ложе. Так можна охарактеризувати правову базу реформи місцевого самоврядування / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 10. - С. 26-27.
61. Котенков А. Перший закон про владу / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 18. - С. 47.
62. Краснов М.А. Введення в муніципальне право. - М., 1993.
63. Кряжков В.А. Місцеве самоврядування: Правове регулювання та структури / / Держава і право. - М., 1992. - № 1. - С. 16-24.
64. Кряжков В. З урахуванням способу життя та традицій. Правові основи самоврядування нечисленних народів Півночі / / Народний депутат. - М., 1993. - № 11. - С. 2-22.
65. Лапін В. Реальний зміст заїжджених термінів / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 12. - С. 28-29. Прим.: "Реформа місцевого самоврядування".
66. Лаптєва Л.Є. Вступна стаття / / Місцеве самоврядування в Російській Федерації. Збірник нормативних актів. - М., 1998. - С. 8 - 21.
67. Ларькін А.П. Органи територіального громадського самоврядування. - Саранськ., 1993.
68. Легорнев С. Муніципальна власність як основа реального самоврядування / / Житлове та комунальне господарство. - М., 1993. - № 1. - С. 10-12.
69. Маліков А. Є обнадійливі тенденції ... / / Влада. - М., 1995. - № 2. - С. 48-51.
70. Мартинов М. Самоврядування: панацея чи ілюзія? / / Ваш вибір. - М., 1995. - № 1. - С. 21-23.
71. Марченко Г.В. Державна влада і місцеве самоврядування / / Росія і сучасний світ. - М., 1995. - № 4. - С. 84-86.
72. Місцеве самоврядування у Вологодській області: Проблеми, пошук, рішення. Збірник матеріалів з проблем місцевого самоврядування у Вологодській області / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.І., Чирков В.І. та ін - Вологда, 1996.
73. Місцеве самоврядування. Політологічний підхід. Збірник статей. Під ред. В. М. Долгова. - К.: Київський державний університет, 1994.
74. Місцеве самоврядування в Росії: Стан, проблеми, перспективи. - М., 1994.
75. Місцеве самоврядування в Росії / Аяцков Д.Ф., Володін В.В. та ін - Саратов, 1995.
76. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: Стан, особливості формування, проблеми / / Вісник Центральної виборчої комісії. - М., 1997. - № 4 (46).
77. Місцеве самоврядування: російський варіант. - М., 1993.
78. Місцеве самоврядування: Теорія і практика / За ред. Г. Люхтерхандт за участю В. Я. Гельмана - М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.
79. Місцеве самоврядування: Теорія і практика. 2-е изд-е, зм. і доп. / Под ред. Г. Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.
80. Місцеве самоврядування в сучасній Росії. Аналітична доповідь: Реалізація законодавства Російської Федерації з питань місцевого самоврядування та основні проблеми розвитку місцевого самоврядування в сучасній Росії. - М.: МОНФ, 1998.
81. Місцеві органи влади: соціально-політичні аспекти діяльності. СБ оглядів / Под ред. В. С. Ажаєва. - М., 1993.
82. Місцеві органи влади: соціально-економічні аспекти діяльності. СБ оглядів. - М.: ИНИОН, 1993.
83. Місцеві Ради в умовах політичних та економічних реформ: Зб. наук. праць / Наук. ред. В. С. Вільямскій. - М., 1991.
84. Мірошниченко О.В. Місцеве самоврядування в Росії. Теорія і практика / / Держава і право. - М., 1993.
85. Муравйов І.В. Голова адміністрації - посада виборна / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 10. - С. 36-37.
86. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Матеріали науково-практичної конференції, 25 квітня 1996 р. / Ред. Авакьян С.А. - М.: МГУ, 1996.
87. Овчинников І.І. Місцеве самоврядування: Конституційно-правова основа формування / / Конституційний лад Росії. - М., 1992. - Вип. 1.
88. Паніна Є. Візьмемо краще з досвіду земств / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 17. - С. 22, 24-25.
89. Паніна Є.В. Земське рух - шлях до творення / / Росія і сучасний світ. - М., 1997. - № 2. - С. 33-36.
90. Пансков В.Г. Реформа місцевих фінансів гранично актуальна / / Російський економічний журнал. - М., 1994. - № 9. - С. 21-25.
91. Пахомов Є. Питання законодавства Республіки Саха (Якутія) про місцеве самоврядування / / Держава і право. - М., 1996. - С. 24-26.
92. Печерський В. Місцеве нормотворчість і прокурорський нагляд / / Закон. - М., 1993. - № 10. - С. 57-66.
93. Писарєв О.М. Муніципальне право Російської Федерації. - М., 1997.
94. Піскотін М. Нова війна законів? Російська Федерація. - М., 1996. - № 22. - С. 5-7.
95. Піскотін М. Рішення прийнято - конфлікт триває / / Російська Федерація. - М., 1997. - № 3. - С. 15-16.
96. Підемо вперед або повернемо назад. Круглий стіл / / Російська Федерація. - М., 1996. - № 22. - С. 17-23.
97. Поняття і види місцевого нормотворчості. Статут муніципального освіти / Савченко Д.А., Шугріна Є.С., Городянин В.А. - Новосибірськ, 1997.
98. Постовий Н. Чітко розмежувати функції. До розробки республіканського законодавства про місцеве самоврядування / / Народний депутат. - М., 1991. - № 4. - С. 19-26.
99. Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органи територіального громадського самоврядування в системі місцевого самоврядування / / Держава і право. - М., 1992. - № 7. - С. 46 - 53.
100. Представницькі та виконавчі органи влади в системі місцевого самоврядування. - М., 1994.
101. Ревенко Л. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації": від концепції до реалізації / / Конституційне право: Східноєвропейський огляд. -М., 1995. - № 3. - С. 10-14
102. Регіональна політика та місцеве самоврядування. - Самара, 1995.
103. Регіональна економіка і регіональна політика. - Єкатеринбург, 1994.
104. Реформа місцевого самоврядування / Департамент з проблем самоврядування, Міннац Росії / / Місцеве самоврядування в Росії. Збірник матеріалів з проблем становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації. - Вип. 1. - М., 1995. - С. 9-10.
105. Савранська О. Правові основи місцевого самоврядування / / СОЦИС. - М., 1997. - № 1. - С. 111-119.
106. Самоврядування: теорія і практика: Зб. наук. тр. / Відп. ред. А. А. Безуглов. - М., 1991. - 111 с.
107. Слива А.Я. Якою буде місцева влада / / Російська Федерація. - М., 1993. - № 1. - С. 41-44.
108. Слива А. Я. Закон приймемо, але чи буде він працювати? / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 7. - С. 24-25.
109. Слива А.Я. Повернутися в минуле не можна / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 17. - С. 22, 25-26.
110. Соляник Н. Це повинна бути державна програма. Парламентські слухання / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 8. - С. 23-29.
111. Соляник Н. Місцеве самоврядування: реформа чи боротьба за владу? / / Оглядач - М., 1994. - № 15. - С. 23-28.
112. Соляник Н. Місцеве самоврядування: за Конституцією і ... в житті. / / Оглядач - М., 1994. - № 18. - С. 17-27.
113. Соляник М. Вижити легше разом / / Російська Федерація. - М., 1995. - № 9. - С. 24-26.
114. Соляник М. Гра в земство. Пограли ... Тепер закручують гайки / / Російська Федерація. - М., 1996. - № 11. - С. 20-22.
115. Соляник М. Адміністративний раж. - Російська Федерація. - М., 1996. - № 20.
116. Становлення самоврядування на селі / / СОЦИС. - М., 1997. - № 1. - С. 126-130.
117. Стрончіна М.М. Принципи організації місцевого самоврядування / / Вісник державної служби. - М., 1993. - № 8. - С. 34-37.
118. Стрончіна М.М. Де закінчується вертикаль влади / / Ваш вибір. - М., 1995. - № 2. - С. 27-29.
119. Тамбовцев В. Відібрати або примножити? / / Народний депутат. - М., 1991. - № 8. - С. 33-35.
120. Тощенко Ж.Т., Цвєткова Г.А. Місцеве самоврядування: проблеми становлення (досвід соціологічного аналізу) / / СОЦИС. - М., 1997. - № 6. - С. 109-119.
121. Умнова І. Реформуємо, реформуємо, а рухаємося тому / / Російська Федерація. - М., 1994. - № 21. - С. 28-29.
122. Фадєєв В.І. Муніципальне право Росії. - М., 1994.
123. Фадєєв В.І. Представницькі та виконавчі органи влади в системі місцевого самоврядування Російської Федерації. Науково-аналітичний огляд. - М. ІНІСН РАН, 1994.
124. Фадєєв В. Система гарантій місцевого самоврядування / / Право і життя - М., 1995. - № 7. - С. 184-217.
125. Фасі І. Вибори за рішенням Феміди / / Російська Федерація. - М., 1997. - № 10. - С. 20-21
126. Фоміних А.А. Становлення самоврядування в регіоні / / Регіонологія - Саранськ, 1997. - № 2. - С. 45-51.
127. Хід кампанії по виборах органів державної влади та місцевого самоврядування в суб'єктах РФ (Волгоградська, Кемеровська, Мурманська, Псковська, Рязанська області). Регіони Росії: інформаційно-аналітичні огляди. - М.: РОПЦ, 1996 .. Випуск 3 (жовтень 1996).
128. Хочемо самоврядування. Але не гряде чи самоуправство? Учені і практики про реформування влади в Росії <"Круглий стіл"> / / Васильєва В., Діхтярьов А., Хренов Ю. / / Народний депутат. - М., 1991. - № 12. - С. 26-28
129. Шахов Ш.К. Місцеве самоврядування як одна з форм облаштування народів РФ / / Регіонологія. - Саранськ, 1994. - № 4.
130. Шахрай С.М. Федералізм, національні відносини та місцеве самоврядування / / Федералізм і міжнаціональні відносини в сучасній Росії (Всеросійська науково-практична конференція). - М., 1994. - С. 7-20.
131. Шлемін П.І., Фадєєв В.І. Місцеве самоврядування: Російський варіант. Науково-аналітичні огляди. - М.: ИНИОН, 1993.
132. Широков О.М. Федеральне законодавство Росії про місцеве самоврядування. - М., 1996.
133. Шугріна Є.С. Місцеве самоврядування: Поняття і зміст / / Право і ринок. - Барнаул, 1994.
134. Шугріна Є.С. Організаційно-правові форми місцевого самоврядування / / Матеріали ХХХII Міжнародної науково-студентській конференції. - Новосибірськ, 1994. - С. 24-25.
135. Шугріна Є.С. Муніципальне право. Навчальний посібник. - Новосибірськ, 1995. - 268 с.
136. Шугріна Є.С. Влада: Муніципальний рівень / / Матеріали ХХХIII Міжнародної науково-студентській конференції. - Новосибірськ, 1995. С. 14-15.
137. Шугріна Є.С. Організаційні основи місцевого самоврядування. Навчально-методичний посібник. - Новосибірськ, 1997.
138. Якубовський Д. Теоретична основа, правова природа та зміст поняття "місцеве самоврядування" / / Право і життя. - М., 1992. - № 6. - С. 81-97.


[1] Веселовський Б.Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с.30-32.
[2] Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913р., С. 38-42.
[3] Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб. 1913 т.1, с.6.
[4] Фадєєв В.І. "Муніципальне право Росії" М.: 1994 р., с.28.
[5] Градовський О.Д. Перевлаштування нашого місцевого управління. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903 р., т.8, с.546.
[6] Свєшніков М.І. Основи і межі самоврядування. СПб, 1892 р., додаток.
[7] Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913, т.2, с.78
[8] Головачов А.О. Десять років реформ. СПб.: 1872
[9] Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб: 1913р., Т.1, с.31-32.
[10] Там же.
[11] Головачов А.О. Десять років реформ. СПб.: 1872
[12] Твардовська В.А. Ідеологія пореформеного самодержавства. М.: 1978р., С.232.
[13] Веселовський Б.Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с.14.
[14] Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913р., С. 38-42.
[15] Лаптєва Л.Є. Земські установи в Росії. М.: 1993 р., с.90.
[16] Веселовський Б.Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с.30-32.
[17] Лаптєва Л.Є. Земські установи в Росії. М.: 1993 р., с.124-127.
[18] Журнали засідань Тимчасового Уряду / / 101-103, червень 1917 р., с. 1. ГА РФ.
[19] Збори узаконень і розпоряджень робітника і селянського уряду від 28.12.17 р., ст. 153.
[20] Там же, с. 179.
[21] Резолюції, прийняті на з'їзді земських і міських самоврядувань Півдня Росії в Сімферополі 30 листопада - 8 грудня 1918
[22] С. Л. Ронін. Перша радянська Конституція. М. Юр. вид-во. 1948
Крім зазначених органів Положенням 1785 встановлюється також ще так зване "збори градского суспільства", на якому могли бути присутні всі члени градского суспільства, але право голосу, як і пасивне виборче право, мали тільки городяни, які досягли 25-річного віку і володіли капіталом, відсотки з якого приносили не менше 50 рублів, тобто по суті лише купці першої і другої гільдії. До компетенції цього зібрання входило: вибори міського голови, бургомістрів і ратманов, засідателів губернського магістрату і "совісного" суду (посословной суди, що існували до 1828р.), Старост і депутатів; подання губернатору своїх міркувань "про пользах і потребах громадських"; видання постанов ; подання відповідей на пропозиції губернатора; виключення з міського товариства громадянина, зганьбленої по суду або заплямував себе "всім відомими пороками" і деякі інші питання.
На початку 1786 р. нові установи були введені в Москві та Петербурзі, а потім - і в інших містах Імперії. Однак у більшості повітових міст незабаром було введено спрощене самоврядування: безпосереднє збори всіх членів градского суспільства і при ньому невеликий виборна рада з представників різних груп міського населення для відправлення поточних справ. У невеликих міських поселеннях колегіальне початок зовсім знищувалося, і все самоврядування було представлено в особі так званих "городових старост".
При першому знайомстві з Жалуваної Грамотою містам - вона справляє враження широко задуманої реформи, однак насправді результати її, як і реформи, закладеної в Установі про губернії, виявилися досить жалюгідними. Місцеве самоврядування часів Катерини спіткала та ж доля, який піддалися петровські ландратами і земські комісари. Замість того, щоб підпорядкувати адміністрацію контролю місцевих виборних органів, Установа про губернії, навпаки, надає звикла до влади і сваволі бюрократії право контролю і керівництва над молодими, новоствореними установами, у зв'язку з чим роль нових органів самоврядування залишалася вкрай незначною аж до реформи 1864 року, коли були введені земські та нові міські установи.
Але, незважаючи на це, значення реформ Катерини важко переоцінити: якщо реформи Петра, при окремих спробах викликати суспільство до прояву самодіяльності, загалом зводилися до централізації і насадженню бюрократизму, то законодавчі акти Катерини були спрямовані на децентралізацію влади і створення місцевого громадського управління, з яким доводилося розділяти свою владу коронним чиновникам: "Установа про губернії Катерини II не можна не назвати основним законодавством на нашу місцевому управлінню", - зазначав А.Д. Градовський. [5]
Саме законодавство Катерини II можна вважати першою спробою формування російського муніципального права.
§ 2. Земська і міська реформи XIX СТОЛІТТЯ
З
разу ж після скасування кріпосного права, селянське громадське пристрій у сільській місцевості (за Положенням 1861 р.) являло собою станові волості. Волосне управління становили волосний сход, волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд. Посади селянського громадського управління заміщалися по вибору на три роки. Сільський сход і сільський староста становили сільське громадське управління. Схід вибирав сільських посадових осіб, вирішував справи про користування общинної землею, питання громадських потреб, благоустрою, піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснював розкладку казенних податей, земських і мирських грошових зборів і т.п. Сільський староста наділявся великими повноваженнями як у справах громадським, в межах компетенції сільського громадського управління, так і адміністративно-поліцейським (охорона громадського порядку, безпеку осіб та майна, паспортний контроль). За відсутності сільського старости рішення сільського сходу вважалися незаконними.
"Положенням про губернські та повітові по селянських справах установах" для контролю селянського управління і вирішення можливих непорозумінь між селянами і поміщиками засновувалися посади мирових посередників, повітові світові з'їзди і губернські в селянських справах присутності. На посаду світових посередників обиралися місцеві потомствені дворяни-поміщики, що задовольняють певним майновим умов. Світові посередники надалі набрали чималий вплив у земських установах. Цьому сприяло те, що вони виступали і земськими голосними, і начальниками селянського самоврядування, які мають можливість тиснути на вибори гласних із селян.
Волосне і сільське самоврядування при таких умовах розвитку не отримало. Основним недоліком селянського самоврядування було збереження станового принципу у його формуванні. Органи селянського громадського управління перебували під подвійним контролем як з боку місцевих установ по селянських справах, основний склад яких формувався з поміщиків, так і з боку судово-адміністративних органів, представники яких одночасно заміняли посади по селянському управління. Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевим дворянством тяжкого стану справ у губерніях призвело до сплеску політичної та громадської активності, у відповідь репресіям адміністративного апарату, відкритій боротьбі протистояння на всіх рівнях влади, включаючи уряд та імператорський двір. Результатом стало твердження Олександром II компромісного Положення про земських установи, яке, після опублікування 1 січня 1864 року, протягом кількох років було поширено на тридцять чотири губернії Європейської Росії. Власне запровадження земських установ почалося з лютого 1865 р. і в більшості губерній закінчилося до 1867
Введення в дію Положення про земських установах було покладено на тимчасові повітові комісії, що складалися з предводителя дворянства, справника, міського голови і чиновників від палати державного майна і від контори питомих селян. Комісії ці становили виборчі списки і імовірно призначали терміни скликання виборчих з'їздів. І те, й інше остаточно стверджувалося губернської тимчасовою комісією, під проводом губернатора. На першому земському зібранні вибиралася управа, яка повинна була до першого чергового зборам представити свої міркування з різним сторонам господарства і вступити у завідування капіталами, належали дореформеним установам.
Положення 1864 ділило виборців на 3 курії:
1. землевласників усіх станів,
2. городян - власників нерухомого майна в місті,
3. сільських товариств.
Вибори проводилися окремо: від перших двох курій проводилися на з'їздах їх представників. На з'їзді представників першої курії могли бути присутніми великі і середні поміщики. Дрібні землевласники вибирали зі свого середовища уповноважених. На з'їзді представників другої курії були присутні домовласники, фабриканти, заводчики, купці та інші заможні городяни. У виборах не могли брати участі: а) особи молодше 25 років; б) судівшіеся і не виправдані судом; в) відмова від посади; г) перебувають під судом і слідством; д) визнані неспроможними; е) виключені з духовного відомства.
Вибори гласних від селян були багатоступеневими: спочатку сільські товариства посилали своїх представників на волосний сход, на волосних сходах обирали виборщиків, а потім з їх середовища обирали встановлену кількість гласних повітового земського зібрання.
Із статистичних таблиць, наведених у книзі М.І. Свєшнікова "Основи і межі самоврядування", видно, що число голосних у різних повітах було не однаково. Навіть в межах однієї губернії різниця могла становити 4-5 разів. Так, у Воронезькій губернії земське зібрання Бірючінского повіту складалося з 61 гласного, а Коротояцькому повіту - з 12 голосних [6].
Якщо на з'їзді кількість виборців не перевищувала кількість осіб, яких треба було обирати, то все що з'їхалися на з'їзд визнавалися голосними земського зібрання без проведення виборів. Обиралися голосні на 3 роки.
Після обрання гласних, найчастіше восени, збиралися повітові земські збори, на яких зазвичай головували повітові ватажки дворянства. На першому засіданні повітові гласні обирали зі свого середовища губернських гласних: від 6 повітів - 1 губернський гласний. До складу губернських земських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіх повітів, 2-3 чиновника від казенних і питомих маєтків. Т.ч., більш високу ланка земського самоврядування формувалося на основі непрямих виборів і представництва чинів.
Губернські збори проводилися 1 раз на рік, але могли скликатися і надзвичайні збори. На засіданнях головував губернський предводитель дворянства. Для поточної роботи і повітові, і губернські збори обирали Управи у складі 3-х чоловік: голови і двох членів (число членів земських управ могло бути збільшено до 4-х - в повітах, до 6-8 - у губерніях).
В основу Положення 1864 р. був покладений принцип майнового цензу, причому на перший план висувалися інтереси дворян-землевласників, з інтересами ж промисловців і селян вважалися мало. Переважний вплив на місцеві справи було надано дворянства.
Коли в Державній Раді було висунуто питання про земство, міністр внутрішніх справ і одночасно голова земської комісії П.О. Валуєв, як би вибачаючись за половинчастість реформи, заявив, що "перший крок не повинен вважатися останнім, що установа земства - є лише створення форми , яка, зацим, за вказівкою досвіду, буде наповнюватися відповідним змістом "[7].
Результатом роботи комісії стало законодавче визначення функцій земств. Земські зборів отримували в своє відання переважно справи місцевого господарства, будучи, за визначенням Валуєвський комісії, місцевими господарськими громадськими спілками.
Положенням про земських установах встановлювалося, що ведення земських установ підлягає розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. При цьому за Земського Положення всі місцеві повинності і деякі державні повинні були ставитися до ведення земства. Але і без того невеликі фінансові кошти земства були ще більш урізані при складанні Тимчасових правил про разверстание земського збору між казною і земством. На підставі тимчасових правил всі державні повинності були вилучені з компетенції земства. Із загальних губернських повинностей у веденні земських установ були: a) пристрій та утримання доріг, мостів, перевозів і верстових стовпів, б) наймання будинків для рекрутських присутностей, станових приставів і судових слідчих; в) зміст підвід при поліцейських управліннях та станових квартирах; р ) зміст посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій; д) утримання місцевих по селянських справах установ; е) зміст статистичних комітетів.
Земство мало дуже мізерними засобами. Головним джерелом нових доходів було право оподатковувати земських платників податків новими податками. При будь-якому поліпшенні, яке робилося земством, за браком інших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Але і в цій сфері компетенція земства була обмежена: право земства на обкладення торгово-промислових підприємств було значно урізано Тимчасовими Правилами; для нових податків залишалися одні землі, хоча землі і без того несли високі платежі, які на селянських ділянках нерідко перевершували прибутковість.
Участь земських установ в народну освіту, у створенні умов народного охорони здоров'я було допущено тільки в господарському відношенні, тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народної освіти та на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно не мало права. До господарських справах, на які поширювалася компетенція земства, ставилися також справи за взаємною страхуванню та з розвитку торгівлі та промислів.
Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю: багато постанов земств, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Кожне постанову могло бути опротестоване губернатором. Справи по таких протестів в останній інстанції вирішувалися Сенатом. Нарешті, залишаючи місцеву поліцейську владу у веденні урядових установ і тим позбавляючи земство виконавчої влади, закон 1864 р. ще більш знесилив їх. Для стягнення належали земству зборів залишався лише один шлях - звернення "до сприяння" місцевої поліції, що не завжди забезпечувало проведення в життя земських розпоряджень.
На початку 60-х років уряд ставилося ще досить прихильно до діяльності земських зборів, не дивлячись на зіткнення і шорсткості, які встановилися між окремими земствами, з одного боку, і місцевою адміністрацією - з іншого. Але вже в початку 1866 р. з'явилися загрозливі симптоми. У січні 1866 р. міністр внутрішніх справ видав циркуляр, що обмежує право обкладення земствами сплавних лісів. Підготовляли також обмеження в обкладенні казенних земель. Все це проводилося урядом досить поспішно, причому абсолютно ігнорувалося думку земств. Циркуляром від 17 травня 1866р. роз'яснювалося, що земства не мають права "оподатковувати зборами самі вироби і продукти, виробляє або продаються на фабриках і заводах, а також і інших промислових і торгових закладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці". Циркуляри підготували грунт для появи закону 21 листопада 1866, остаточно паралізував, на думку А. А. Головачова, яку-небудь корисну діяльність земських зборів [8] 8. Вироблення закону 21 листопада відбувалася в повній таємниці і в пресі не було про це ніяких звісток; видання закону збіглося з проведенням чергових губернських засідань, і управам довелося спішно переробляти дохідні кошториси для погодження з новим законом, лишившим земства припливу значних коштів.
13 червня 1867 був виданий закон, ще більше тиснув земську діяльність, тому що земські доповіді, журнали і т.д. повинні були тепер проходити губернаторську цензуру. Крім того, закон 13 червня значно розширив влада голови і заборонив земствам різних губерній взаємодіяти один з одним. Відтепер друкування постанов і земських промов допускалося тільки з дозволу губернатора - для земських видань була також встановлена ​​попередня цензура. Незабаром було нове істотне сором для земської діяльності: Височайше затвердженим положенням Комітету міністрів від 19 вересня 1869 земства були позбавлені права безкоштовної пересилки кореспонденції.
Кілька краща доля склалася у найбільш прогресивної реформи місцевого самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16 червня 1870 Городового Положення.
Міському положенні 1870 р. виборче право, як активне, так і пасивне, було надано кожному міському обивателеві, до якого б стану він не належав, якщо він був російським підданим, мав не менше 25 років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомою власністю або ж сплачував на користь міста збір зі свідчень: купецького, промислового на дріб'язковий торг (ліцензію на право дрібної торгівлі) і т.п. Т.ч., кожен, хто володів хоч малесеньким будиночком, хто в якості торговця чи ремісника платив у казну міста, користувався правом не тільки обирати, а й самому бути обраним до голосні.
До недоліків Положення 1870 р. можна віднести запозичення прусської трикласній виборчої системи. Відповідно до закону, всі особи, які мають право участі у виборах, були включені до списків у тому порядку, в якому вони слідують за сумою належних з кожного з них зборів у дохід міста; потім вони діляться на три розряди. До першого розряду зараховувалися ті городяни з показаних на початку списку, які сплачували разом одну третину загальної суми зборів з усіх виборців; до другого - наступні за ними за списком, сплачують також третину зборів; до третього - всі інші. Кожен розряд становив особливе виборче зібрання під головуванням міського голови і вибирав одну третину гласних у міську думу.
Перший розряд зазвичай налічував лише десятки (якщо не одиниці) виборців, які належали до найбільш великих домовласникам або торговцям, а третій - тисячі, тобто основну масу міського населення, і тим не менше кожен з них посилав до думи однакову кількість представників. Нерівність у користуванні виборчими правами доходило до величезних розмірів. Так, на початку 70-х років у Петербурзі різниця в представництві першого і третього розряду становила 65 разів (!).[ 9]
Що ж стосується внутрішньої організації міського управління, то вона була досить раціональною. Розпорядчі функції були надані міській думі, виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їй думою, стала управа. Розподіл занять і порядок дій управи та підпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видається думою. Члени управи обиралися думою і не потребували затвердження адміністрацією. Постановою думи члени управи могли бути усунені від посади і віддані суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався на посаді губернатором або міністром внутрішніх справ (в залежності від рангу міста). Міський голова, як правило, займав провідне місце не тільки в управі, але і був також головою думи. К.А. Пажитнов зазначав: "Такий порядок не можна, однак, вважати правильним, тому що він може за певних обставин легко утруднити критику дій управи; більш доцільним тому є надання думі права вибирати зі свого середовища особливого голови" [10].
Кращою стороною реформи 1870 р. було надання міському громадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденні міського господарства та вирішенні місцевих справ. Утвердженню губернської адміністрації або в деяких випадках міністерства внутрішніх справ підлягали лише найбільш важливі постанови думи (як правило, фінансові). Величезне ж більшість справ, в тому числі і річні кошториси, вирішувалися думою остаточно і не потребували ні в чиєму затвердження. На губернатора покладався нагляд лише за законністю дій органів міського самоврядування. Судовий захист міського самоврядування повинні були забезпечувати губернські по міських справах присутствія. До складу губернського у міських справах присутності входили: губернатор, віце-губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста і голова мирового з'їзду. А. А. Головачов зауважував з цього приводу: "У нас вважається необхідним всі питання, що виникають в адміністративній практиці, вирішувати також адміністративним порядком ... У нас забувають, що питання, що виникають в адміністративній практиці, тобто питання про так званих сперечаннях про межі влади та законності адміністративних розпоряджень суть також питання про право і, як такі, підлягають вирішенню судових місць. ... Немає ніякої необхідності засновувати особливу присутність, тому що всі питання, у разі поміченою незаконність дій Міського Управління або скарг і сперечань, могли б розглядатися судом у загальному порядку, встановленому законами ". [11]
Але при всіх своїх недоліках Положення 1870 р. все ж було великим кроком вперед як в порівнянні з попереднім періодом, так і з тією ситуацією, в якій опинилося міське самоврядування у кінці ХІХ - початку ХХ століть. Будучи побудовано на ідеї довіри до суспільної самостійності, воно викликало російські міста зі сплячки і додало їм ту силу і значення, про які лише мріяли перетворювачі ХVIII століття. Воно дозволило говорити про реальні передумови формування в Росії муніципального права, і, незважаючи на посилення адміністративних почав 90-х років ХIХ століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості 1906-1917 років.
Роки царювання Олександра III висунули на політичну арену ідеї централізації і зміцнення принципу бюрократичного самодержавства. "Російське самодержавство, - писав М. Н. Катков, не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому чи не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі. ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління ". [12]
12 червня 1890 було опубліковано нове Положення про земських установах, затверджене Олександром III, що відновить становість виборчих груп і, завдяки зміні цензу, ще більше посилило представництво від дворян. За новим Положенням в першу виборчу групу входили дворяни потомствені та особисті, в другу - інші виборці і юридичні особи, в третю - селяни. Губернські голосні, як і колись, обиралися на повітових земських зборах, в губернське зібрання обов'язково включалися всі повітові ватажки дворянства і голови повітових земських управ (з 1990 р.). Реформа 1890 дала дворянам абсолютне переважання. Склад губернських гласних в 1897 р. наприклад, по станам складався так: дворяни та чиновники - 89,5%, різночинці - 8,7%, селяни - 1,8%. [13]
Але, збільшивши кількість голосних дворян, нове Положення разом з тим зменшило загальне число голосних більш ніж на 30%: від кожного повіту число голосних було зменшено на одного, причому кожен повіт повинен був мати не менше двох губернських гласних.
Нове Земське Положення фактично заперечувало будь-який зв'язок з ідеєю місцевого самоврядування. За положенням 1890 були позбавлені виборчих прав: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни, які володіють у повіті приватної землею, особи, які мають купецькі свідоцтва, власники торгових і промислових закладів, а також євреї. Сільські виборчі з'їзди були скасовані, голосні призначалися губернатором з числа кандидатів, обраних волосними сходами. Був по суті знищений принцип виборності управ, вводився порядок затвердження не тільки для голови управи, але і для всіх членів управи, причому земські зборів позбавлялися права оскаржити незатвердження. Голови та члени управ значилися перебувають на державній службі (ст.124), і в голови управ не могли обирати осіб, які не мають права на державну службу. Остання обставина особливо відгукнулося на околицях, де головами управ були, як правило, селяни або купці. Ст.87 надала губернатору право зупиняти виконання постанов зборів не тільки у випадках формальних порушень закону, а й тоді, коли він вбачав, що ця постанова "не відповідає загальним державним пользам і потребам, або явно порушує інтереси місцевого населення" (принцип доцільності).
З позитивних надбань, привнесених Положенням 1890 р., необхідно зазначити: а) розширення кола осіб, які підлягали обранню в голови і члени управ (ними могли бути не тільки голосні, але і взагалі особи, що мають виборчий ценз), б) деяке збільшення компетенції земств , переліку предметів, за якими земства могли видавати обов'язкові постанови, в) відновлення майже в повному обсязі права земств на безкоштовну пересилку кореспонденції. До обмежувальним же заходам, спрямованим на зменшення самостійності земських органів, відноситься позбавлення повітових зборів права безпосередніх, крім губернського земства, клопотань перед Урядом. Колишній порядок порушення клопотань був відновлений тільки законом від 2 лютого 1904
Доля земських установ у 1892 р. спіткала і міське самоврядування. Міському Положення 1892 значно зменшив виборче право для городян, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів (до 0,5% - 2% всього міського населення). Разом з тим скорочено було і число гласних (приблизно у 2 рази). Відбулися також зміни і у внутрішньому устрої органів міського управління: управа була поставлена ​​в більш незалежне від думи положення, права міського голови, як голови думи, значно розширені за рахунок прав гласних, дума була позбавлена ​​права віддачі під суд членів управи. Разом з тим нове Міському Положення приравнивало виборних посадових осіб міського управління до урядовців і ставило в дисциплінарну залежність від адміністрації. Міські голови та члени управи вважалися перебувають на державній службі, губернатор отримав право робити їм розпорядження та вказівки, а губернське у міських справах могло усувати їх від посади, дума ж цього права була позбавлена. "Чи є що-небудь ненормальне такого стану речей!" - Гірко вигукував з цього приводу К. А. Пажитнов. "Можна сказати, що після реформи 1892 р. у нас взагалі не залишилося самоврядування в загальноприйнятому сенсі слова ..."[ 14]. Реформа 1890-1892 рр.. відкинула пристрій місцевої влади в Росії далеко назад. Якщо Міському Положення 1870 р. під чому нагадувало той порядок, який існував у містах Західної Європи, то закони 1890-1892 рр.. внесено таке обмеження виборчого права і таке втручання в місцеві справи з боку адміністрації, яких не знало в той час жодна цивілізована держава.
Реально чинне земство не протрималось і 25 років ... Офіціозні "Московские Ведомости" тих років писали: "Земство потрібно тільки нашим конституціоналіста, плекають мрію виростити з цього чахлого рослинки велике і зелене дерево, а місцеве благоустрій тільки виграє від вилучення його з чіпких рук земських ділків".
Однак не можна не визнати, що до кінця 70-х років наступив кризис земських установ. Позбавлені ініціативи, задушені свавіллям адміністрації, земства працювали як би за інерцією. Багато хто з гласних настільки втратили інтерес до своєї громадської обов'язки, до того ж досить обтяжливою, що перестали відвідувати засідання земських зборів [15]. Виконання земських справ в управах, за відсутності належного контролю з боку гласних, приймало все більш формальні форми, не пов'язані з вирішенням реальних проблем населення. Земства швидко перетворювалися на ще одну "начальницьку" надбудову, існуючу за рахунок додаткових поборів з населення.
До кінця ХIХ століття тривоги "туманних" 60-80-х років були забуті. Формальне земство демонструвало "вірнопідданство". Селянський світ, ведений земськими дільничними начальниками, замінили у 1889 році різнобій сільського самоврядування, звільнений був від "тягот" не прижився демократії. Державний механізм працював як годинник. Принаймні так здавалося царського двору і хотілося уряду. Тим більше, що джерело "смут і потрясінь" - місцеве співтовариство - було, завдяки зусиллям адміністрації Олександра III, зведено нанівець. За таких умов думати про реформу земського і міського самоврядування з розширення його прав і демократизації не доводилося.
§ 3. ПОЧАТОК XX СТОЛІТТЯ - СПРОБИ РЕОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ
Н
еожіданний для влади суспільний підйом 1904-1905 рр.. поставив питання про перетворення всього державного ладу на конституційних засадах. 6 серпня 1905 було видано положення про законосовещательной Державній Думі, а 17 жовтня Найвищим маніфестом Миколи II на уряд було покладено завдання "встановити, як непорушне правило, щоб ніякий закон не міг восприять силу без схвалення Державної Думи, і щоб виборним від народу забезпечена була можливість справжньої участі у нагляді за закономірністю дій поставлених від Нас влади ".
З відкриттям діяльності нових законодавчих органів питання про реформу земського і міського самоврядування був висунутий на перший план. Окремими указами 1905-1913 рр.. були врегульовані деякі зокрема (указ про зміну організації селянського представництва в земських установах 5 жовтня 1906, указ про введення земства у західних губерніях від 12 березня 1912 р., прийняття в 1912 р. Державною Думою законопроекту про введення Міського Положення в Царстві Польському, так і не розглянутого Державною Радою), проте питання так і не вийшов зі стадії складання проектів та їх обговорення. Ні перша, ні друга Державна Дума не встигла дійти до розгляду питання про земської та міської реформи внаслідок їх передчасного розпуску, хоча в другу Думу був внесений урядом проект положення про селищній та волосному управлінні, кадетами - про вибори земських гласних, а міністерством внутрішніх справ підготовлявся до внесення в Думу також проект загальної земської реформи. Всі проекти сходилися в одному - необхідності заклади первинної земської одиниці (в уряду - селище, волость, у кадетів - "дільничні земство") з метою включення в самоврядування основного числа громадян Російської Імперії.
Після розпуску другої Державної Думи уряд переробило, значно погіршивши, свої проекти про селищній та волосному управлінні і в кінці 1908 р. внесла їх у третю Державну Думу. На обговорення проекту волосного управління пішло в комісіях і в Думі цілих три роки; що ж стосується проекту селищної управління, то він так і застряг в комісії, не вступивши на обговорення Думи. Прийнятий Думою з великими суперечками і тяганиною законопроект про волосному земському управлінні, як і законопроект про введення Міського Положення в Царстві Польському, перейшов потім до Державної Ради, де і пролежав без розгляду до 1914 року, коли на перший план вийшли зовсім інші, військові проблеми. ..
Остання в дореволюційний час спроба підвищити роль самоврядування в державі, реформувати систему земського і міського самоврядування, розширивши прав їх установ, була зроблена Тимчасовим Урядом.
3 березня 1917 Тимчасовий Уряд ухвалив Декларацію, де на чільне майбутніх перетворень ставилася реформа місцевого самоврядування на основі загального виборчого права. Було скликано Особливу нараду щодо реформи місцевого самоврядування при міністерстві внутрішніх справ під головуванням С. М. Леонтьєва. Почавши роботу 26 березня, нарада за 6 місяців виробило основний пакет документів, більшість з яких отримали затвердження Тимчасового Уряду. Ось перелік найважливіших документів, прийнятих за 6 місяців (з 26 березня по 26 вересня 1917 р.).
По реформі міського та організації селищної самоврядування:
1.Постанова про вибір міських гласних і про дільничних міських думах (затверджено 15 квітня).
2.Наказ про виробництво міських виборів (3 травня).
3.Преобразованіе 41 поселення в міські, з введенням Міського положення (30 травня).
4.Городовое Положення (9 червня).
5.Введеніе Міського Положення в палацових містах (26 травня і 14 червня); в містах Туркестану і в Темір Уральської області (14 червня).
6.Положение про селищній самоврядування (15 липня); Наказ по селищним виборів і Наказ про вибір селищних голосних (11 серпня).
7.О порядок виділення міст з земств (вересень).
По реформі губернського та повітового, організації волосного земства:
1.Постанова про вибір повітових та губернських гласних в 43 губерніях Європейської Росії (21 травня і 11 серпня) та Положення про волосному земстві в тих же губерніях (21 травня).
2.Положеніе про Всеросійському Земському Союзі (7 червня) і Земське Положення (9 червня).
3.Наказ про виробництво виборів волосних гласних в 43 губерніях Європейської Росії (11 червня) та Наказ про виробництво виборів повітових та губернських земських гласних в тих же губерніях Європейської Росії (17 червня).
4.Введеніе земства в Архангельській губернії (17 червня), в Сибіру (26 серпня), у Степовому краї (17 червня), в Туркестані (1 липня), в Естляндской, Ліфляндська і Курляндской губерніях (30 березня і 22 червня), в Калмицької степу (1 липня) і в Киргизькій орді Астраханської губернії (5 серпня), в інородческіх частинах Ставропольської губернії (1 липня), в Ізмаїльському повіті Бессарабської губернії (1 липня), в області Війська Донського (10 серпня), Віленської і Ковенської губерніях (26 липня), в Камчатської області (26 серпня).
5.Вибори волосних земських гласних у Віленській і Ковенської губерніях (26 липня).
6.Положение про губернських і повітових комісарів (19 вересня).
По організаційному та фінансово-економічного забезпечення становлення місцевого самоврядування:
1.Постанова про союзи, товариствах і з'їздах земств, міст і селищ (23 червня).
2.Положеніе про міліцію (17 квітня) для Петрограда, Москви, Києва та Одеси (29 червня).
3.Адміністратівние суди та їх штати (30 травня).
4.Про реформі військових присутності (5 серпня).
5.Про гарантування позик міст і земств (8 серпня).
6.О перетворенні каси міського та земського кредиту в банк (14 вересня) і Про поліпшення міських і земських фінансів (21 вересня) і багато інших документів.
Одночасно були розроблені і передані на місця для обговорення проекти нормативних документів:
1.Про світових посередників.
2.Про складанні містами планів і Про утворення у великих містах будинкових комітетів.
3.Об засадах земської реформи і переділі губерній і повітів у Закавказькому краї; Про введення земства у Тверській і Кубанської областях і Про земському самоврядуванні для російських поселенців Урянхайском краю.
Таким чином, реформа охопила наступні групи питань:
1) Перетворення на демократичних засадах міських виборів, з введенням Міського Положення (у ряді міст вперше), перегляд діючого Міського Положення, з усуненням опіки та придушення самостійності міських самоврядувань; поліпшення міських фінансів і кредиту для міст; установа дрібних міських одиниць у великих містах і складання правил про плани міст. Нарешті, більш великі міста були виділені з земств і міст надані найширші права вступати в союзи з містами і земствами.
2) Складалося селищне самоврядування (нагадувало колишнє спрощене міське пристрій).
3) перетворювалися на широких демократичних засадах губернські та повітові земства, вводилася дрібна земська одиниця (волосне земство); було змінено Земське Положення, з усуненням адміністративної опіки та придушення самостійності земства; поліпшені земські фінанси і кредит для земств, земствам надано було найширше право утворювати союзи і товариства з іншими земствами і містами. Нарешті, земство вводилося майже всюди в країні - з відзнаками, викликаними місцевими особливостями.
4) Було видано положення про перетворення поліції в земську і міську (виборну) міліцію. Вводилися адміністративні суди, покликані охороняти законність, готувалося перетворення губернського та повітового управління. [16]
Зупинимося на найбільш важливих положеннях реформи.
Вибори в волосне земство здійснювалися, як правило, за мажоритарною системою. Кількість гласних визначалося за 29-50 на волость. Голосні становили волосне земське зібрання. Голова обирався голосними зі свого середовища, виконавчим органом була волосна земська управа на чолі з головою.
Вибори у повітове земство проводилися обов'язково за пропорційною системою. Міста становили самостійний виборчий округ. Міста з населенням не менше 50 тис. жителів і губернські міста не вибирали гласних у повітове земство, тому що самі прирівнювалися з прав до повітового земства. Голосні губернії вибиралися повітовими зборами або міськими думами.
До складу земських зборів входили тільки обрані голосні. Від участі в них представників державних відомств і посадових осіб повністю відмовилися. Голова обирався голосними зі свого середовища на 1 рік. Чергові збори скликалися раз на рік, надзвичайні - у міру потреби.
Посадові особи управ не затверджувалися. Вибирати в управу можна було будь-якого громадянина, що має де-небудь виборче право. Термін повноважень управи становив три роки. Не допускалося поєднання земських посад ні з якими іншими платними посадами з державної та громадської службі. Земські службовці перестали затверджуватися на посаді адміністративним апаратом і мали право на профспілкову діяльність.
Земство отримувало нове місце і значення в загальному ладі державного управління, йому передавалася вся повнота влади на місцях. До нових функцій місцевого самоврядування були віднесені: надання юридичної допомоги населенню, завідування шкільним справою в навчальному відношенні, пристрій бірж праці, заходи з охорони праці, завідування міліцією.
Повітовий і губернський комісари здійснювали нагляд за діяльністю губернських і повітових земств, а також волосного земства. Він висловлювався у формі протестів, внесених до адміністративного відділ окружного суду. Протести допускалися лише у разі порушення закону.
Закон 22 вересня передбачав шляхи упорядкування земських фінансів. Встановлювалася надбавка в користь земств до державного прибуткового податку; встановлювалося обкладання сільських будівель, дозволялося встановлювати ряд нових зборів.
Закон 17 червня визначити, що волосні земства можуть стягувати не більше 30% повітових зборів. Законом 19 вересня каса міського та земського кредиту була перетворена в Державний банк земського і міського кредиту.
15 липня було затверджено Положення про селищній управлінні. Його треба було ввести в залізничних, фабрично-заводських, рудничних, дачних та інших населених місцях, якщо там були досить виражені місцеві потреби у благоустрої.
Завдання охорони порядку та безпеки ставала, за законом 17 квітня про міліцію, однією із складових частин земської та міської діяльності, а службовці в міліції - однієї з категорій земських службовців. Посада начальника міліції заміщалася повітової або міською управою. Начальник відповідав перед повітовим земством або містом за роботу міліції. Він сам вибирав собі помічників, які завідували окремими ділянками міліціонерів. Міліціонером, за законом, міг бути будь-який російський підданий, який досяг 21 року, якщо він не перебував під слідством і судом, а також не був неспроможним боржником. [17]
Особливу увагу було приділено колективної діяльності земських і міських установ. У попередні десятиліття прагнення земських установ об'єднуватися для розвитку своєї діяльності у спілки і товариства всіляко гальмувалося владою з побоювання політичного об'єднання земств. Проте життя брало своє і такі земські спілки стали виникати з кінця 90-х років, у вигляді товариств земств по закупівлі сільськогосподарських машин і т.п. У 1906 р. уряд визнав нарешті за земствами право утворювати такі товариства, але тільки такі. Тим не менше під час Японської війни 1904-1905 рр.. явочним порядком виникла Загальноземський організація, що зайнялася допомогою хворим і пораненим воїнам, а після війни - продовольчої допомогою населенню неврожайних місць. У 1906 р. виникла і переселенська обласна земська організація (при Полтавській губернській земській управі), для допомоги переселенцям в Сибіру. Нарешті, з початком світової війни, земства утворили явочним порядком Всеросійський земський союз, який, об'єднавшись з подібним Міським союзом, утворив найпотужніше в країні об'єднання - "Земгор", яке працювало на оборону та постачання армії і створило для цієї мети цілий ряд різних заводів і підприємств . Уряд наполегливо відмовлялася визнати його законом і лише як би терпіло його до пори. Офіційно не заборонені з'їзди земствам вдавалося влаштовувати також з великими перешкодами.
Підготовлений ж за дорученням Тимчасового Уряду Проект Правил про товариства, спілки та з'їздах земських установ, міських і селищних управлінь (затверджений особливим законом від 9 червня 1917 р.) передбачав регламентацію різних видів добровільних об'єднань земських установ і, що представляється найбільш важливим, - різницю між такими об'єднаннями, виходячи з функцій і цілей їх створення. При цьому право на створення того чи іншого виду об'єднання надавалося губернським, повітовим і волосним земським установам, а також міським та селищним управлінням на підставі постанов відповідних земських зборів, міських і селищних дум.
Товариства утворювалися для спільної участі в торговому, промисловому та іншому підприємстві, тобто для комерційних цілей, спрямованих на задоволення загальних потреб. Союзи могли створюватися як загальні - з усіх предметів ведення цих установ, так і спеціальні - по окремих галузях їх ведення. Таким спілкам могли передаватися всі права земських зборів і міських дум, за винятком права оподаткування та видання обов'язкових для населення постанов. Для обговорення загальних питань, що стосуються потреб земських і міських установ, могли скликатися З'їзди їх представників. Склад і порядок скликання З'їзду визначався установами, які прийняли рішення про його скликання. 7 червня 1917 на засіданні Тимчасового Уряду було затверджено Положення про Всеросійському Земському Союзі, який визначався як об'єднана організація земських установ і був покликаний здійснювати заходи, викликані потребами і завданнями Загальноземський характеру, війною та її наслідками, а також інші заходи за згодою з відповідними урядовими установами. Для реалізації поставлених завдань Земського Союзу надавалося право засновувати підприємства, навчальні заклади, видавати й розповсюджувати друковані матеріали. Управління Союзом здійснювалося Зборами уповноважених, до складу якого входило по три представники від кожної губернії, що обираються губернськими земствами.
Грандіозна робота зі створення муніципального законодавства була проведена в найкоротші терміни. Ілюстрацією інтенсивності роботи може служити, наприклад, той факт, що засідання Тимчасового Уряду, котра затвердила вищезазначене Положення про Всеросійському Земському Союзі, почалося, згідно Журналу засідань? 101 від 7 червня 1917 року, о 21 годині 45 хвилин. [18] 18
Завдяки цьому непомітного титанічній подвигу російських законодавців: М. М. Авінова, Б. Б. Веселовського, В. Н. Твердохлєбова, Д. Д. Протопопова, В. Н. Шретера, А. А. Станкевича, І. Ф. Цизирева, Н. М. Тоцького, Д. І. Калістова, А. В. Терського, М. М. Виноградівського, А. А. Буртовий та інших, створене законодавство з всеосяжність питань та їх найглибшій опрацьованості вибудовувалося в нову для Росії і для світової юридичної думки галузь права - право муніципальне.
Необхідно все-таки помітити, що вирішення завдання створення такого законодавства навряд чи було б здійснено в такі короткі терміни, якщо б не величезний досвід та численні проекти, накопичені земцами в ході нескінченних спроб реформувати пристрій російської місцевого життя в останні десятиліття існування Російської Імперії.
Проте всім цим починанням не призначено було збутися і цього разу.
§ 4. ВІД САМОВРЯДУВАННЯ До Ради
П
віслюку жовтня 1917 земське самоврядування проіснувало недовго. Незважаючи на те, що одні з перших декретів Тимчасового Робітника і Селянського Уряду говорили про розширення прав місцевого самоврядування: "Про розширення прав міських самоврядувань у продовольчій справі" (опубліковано 28 жовтня 1917 р.), "Про права міських самоврядувань у справі регулювання житлового питання "(опублікований 30 жовтня 1917 р.)," Про волосних земельних комітетах "(постанова Наркомату землеробства від листопада 1917 р.), незабаром стало ясно, що нова влада не уживеться з колишньою системою" патріархальних чеснот ". У листопаді 1917 р. відбувся земський з'їзд, який намагався намітити шляхи подолання кризи, але вже 19 грудня 1917 р. за підписом голови Ради Народних Комісарів В.І.Ульянова-Леніна був опублікований декрет "Про заснування комісаріату з місцевому самоврядуванню", утворюваного для благої мети "об'єднання діяльності всіх міських і земських установ". Новоствореному відомству з Комісаріату внутрішніх справ були передані: головне управління у справах місцевого господарства, каса міського та земського кредиту, так і не стала Банком, та інші пов'язані з місцевому самоврядуванню установи. [19]
24 грудня 1917 послідувало звернення народного комісаріату з внутрішніх справ до всіх порад робітничих, солдатських, селянських і батрацьких депутатів "Про організацію місцевого самоврядування", де Ради призивалися сміливіше і рішучіше брати рішення місцевих питань у свої руки "[20]. А Декретом РНК від 27 грудня 1917 складу Земського Союзу був розпущений, сам Союз ліквідовано і створено комітет по розпуску земств взагалі. З цього часу земські установи, по суті справи, припинили своє існування на всій території, контрольованій більшовиками. Багато земські діячі опинилися в рядах Білій армії. На територіях, нею зайнятих, ще кілька років активно функціонувало земство. 30 листопада - 8 грудня 1918 р. у Сімферополі пройшов З'їзд земських і міських самоврядувань Півдня Росії, який намагався взяти на себе "роботу над об'єднанням Росії і встановленням демократичної державності" [21]; але протягом кількох наступних років майже на всій території колишньої Російської Імперії встановилася влада Рад, швидко перетворювалися в елементи жорсткої адміністративної структури управління. Матеріали про законодавчу діяльність та нормативних актах земств, перебували під контролем "білого руху" в 1918-1920 роках, тільки починають надходити до Росії з так званого "Празького архіву" та інших зарубіжних джерел. Вони практично не вивчені і ще чекають своїх дослідників.
Однак, вже в процесі підготовки першої Конституції РРФСР 1918 року, при роботі над розділом 3 "Конструкція Радянської влади" (частина Б "Організація Радянської влади на місцях"), більшість запропонованих проектів організації місцевої влади ("Установа Совєтов" лівих есерів, проекти есерів -максималістів П. П. Ренгартен, М. А. Рейснера і ін), хоча і декларували "торжество Радянської влади", будувалися на системі та досвіді діяльності земського і міського самоврядування, були пронизані їх ідеологією. Поради бачилися авторам проектів не бойовим знаряддям пролетаріату, а лише органом місцевого самоврядування, подібним земствам. Природно, всі ці проекти були відхилені комісією ВЦВК або просто не розглядалися нею. Конституційна комісія домагалася відображення в Конституції ідеї диктатури пролетаріату, багаторазово трансформуючи і свій власний, "ідеологічно вивірений", проект.
Найбільш серйозна спроба підвищення ефективності управління шляхом його відносної децентралізації була зроблена в радянський період, як не дивно, незабаром після знищення земств. У 1919 році почалася робота з пошуку форм децентралізації управління, що ведеться під гаслами "боротьби з главкізмом" і "збирання комун". Під "боротьбою з главкізмом" передбачалося формування в структурі виконкомів місцевих Рад спеціальних відділів, завданням яких була організація комунального господарства на місцях ("откоммунхози"). Декретами РНК їм передавалися функції главків ВРНГ і частково
галузевих наркоматів. "Боротьба з главкізмом" завершилася Постановою РНК, що узаконював "Положення про міські Радах" (1925 р.) та "Положення про місцеві фінанси" (1926 р.), сформували досить незалежну господарсько-організаційну владу на місцях.
Найбільш фундаментальними роботами в галузі муніципального господарства в цей період були праці Л. А. Веліхова "Досвід муніципальної програми" (1926 р.) і "Основи міського господарства" (1928 р.), і сьогодні викликають жвавий інтерес фахівців.
У квітні 1927 р. ХV партконференція ВКП (б) оголосила курс на централізацію влади і управління. З 1928 року закриті "откоммунхози" і ГУКХ, йдуть "чистки" апаратів місцевих Рад і центрального апарату, наукових кадрів. Приймається новий закон про фінанси місцевих Рад, який вводить залишковий принцип фінансування (після витрат на індустріалізацію) місцевих господарств. Муніципальна наука пропадає, муніципальні вчені зникають безслідно ...
Необхідно все-таки помітити, що ідея самоврядування як елементу загальнонародного управління державою формально була покладена в основу соціалістичного державного устрою. Конкретно вона виражалася у створенні на основі широкого представництва Рад народних депутатів та їх виконавчих органів на всіх рівнях державної влади. Взагалі, для перших місяців радянської влади характерна строкатість організаційних форм у будівництві місцевого радянського апарату. Але реальне управління в державі здійснювалося не через формально визнані органи радянської влади, а через пронизливий всю державу партійну структуру. Так, вже в пору розробки першої Конституції стали створюватися органи місцевої влади (комнезами, ревкоми), що несуть у тому числі й ідеологічні функції і замінили конституційні органи в багатьох повітах і губерніях.
Не можна, однак, не відзначити, що Радами, незважаючи на всю їхню декоративність, здійснювалися і деякі функції самоврядування, так як об'єктивна необхідність оптимізації управління змушувала миритися з цим центральні органи.
В одній з численних монографій радянського періоду (С. Л. Ронін "Перша радянська Конституція", 1948 р.) зазначалося, що своє специфічне прояв ця обставина знаходило в освіті різного роду самочинних обласних (губернських, а іноді навіть повітових і волосних) адміністративно- територіальних об'єднань, що носили гучне найменування "республік" і очолюваних власними "раднаркомами".
Певне уявлення про строкатості, різноманітті форм будівництва Рад на місцях може дати нижченаведена характеристика цього явища, наведена на сторінках одного з номерів "Известий ВЦИК" за березень 1918р.
"Губернська влада, - зазначалося в газеті, - організована в різних губерніях по-різному. Деякі губернії мають" Ради народних комісарів "- за зразком центральної влади. У інших існують губернські Поради ..., кожен повіт йде у свою чергу своїм шляхом" . "Природно, - зазначала газета далі, - що при такій постановці справи організації в своїх діях часто суперечать один одному, і в результаті виходить двовладдя і страшна плутанина і плутанина ..."[ 22]
§ 5. ДОВГЕ ПОВЕРНЕННЯ
Н
ачіная з проголошеного центральною владою процесу перебудови, демократизації суспільства і в ході подальших подій, що призвели за собою т.зв. парад "суверенітетів", розпад СРСР і зміну політичного режиму в Російській Федерації, становлення і розвиток системи місцевого самоврядування входить у нову фазу. Кінець 80-х років характеризується цілеспрямованими спробами впровадження елементів самоврядування спочатку в трудові колективи (госпрозрахунок, самофінансування, виборність керівників), а потім в якості експерименту і в регіональні суб'єкти господарювання.
12 січня 1990 Рада Міністрів СРСР і Рада Міністрів РРФСР прийняли спільні постанови "Про проведення у 1990 році експериментального відпрацювання механізму господарювання на основі самоврядування і самофінансування" в Кемеровській, Московській областях і в Москві. 10 лютого 1990 таку ж постанову було прийнято і з Татарської АРСР. У березні того ж року на позачерговому третьому з'їзді народних депутатів СРСР зазначалося, що генеральною лінією в процесі оновлення країни є "підвищення ролі Рад народних депутатів як фундаменту самоврядування народу, як органів, що здійснюють його повновладдя і суверенну волю." Місцевим Радам в перебудовних процесах відводилася особлива роль безпосереднього вирішення питань, що стосуються якості життя населення відповідних регіонів. Підкреслювалося, що ніхто, крім місцевих Рад, не в змозі організувати найбільш повне задоволення матеріальних і духовних потреб людей з урахуванням особливостей розвитку даної території.
У квітні 1990 р. приймається Закон СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який, незважаючи на ще "радянське" розуміння його авторами самої суті самоврядування, був серйозним кроком вперед. Права, повноваження, відповідальність, фінансова і матеріальна основа самоврядування були гарантовані законодавчо. Це дозволило розпочати на місцях роботу по становленню системи самоврядування на більш міцній основі. Місцеве самоврядування в Законі СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування ..." розумілося як "самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питань місцевого значення". В якості механізму реалізації самоврядування в Законі виступають місцеві Ради, органи територіального громадського самоврядування, а також безпосередні форми демократії - місцеві референдуми, збори, сходи громадян.
Одним з основних принципів місцевого самоврядування визначалося поєднання місцевих і державних інтересів у діяльності Рад. Закріплення в Законі вимоги здійснювати місцеве самоврядування, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, вело до розмежування функцій між різними рівнями місцевих Рад. Законом передбачалося, що місцеві Ради різних рівнів має право за взаємною згодою перерозподіляти між собою окремі повноваження в галузі соціального та економічного розвитку території з урахуванням місцевих демографічних, економічних умов і національних особливостей. Сільських населених пунктів, селищам і містам з метою найбільш ефективного здійснення своїх інтересів надано було право об'єднуватися в асоціації.
За короткий період союзним законодавцем було проведено досить послідовна зміна усього союзного законодавства та нормативної правової бази: 14 липня 1990 р. Рада Міністрів СРСР прийняла постанову "Про зміну та визнання такими, що втратили чинність, рішень Уряду СРСР у зв'язку з прийняттям Закону СРСР" Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР ", 5 березня 1991 р. Верховною Радою СРСР прийнято Закон" Про зміну та визнання такими, що втратили чинність, законодавчих актів СРСР у зв'язку з прийняттям Закону СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР". Прийняте союзним парламентом нове законодавство про власність, землі, оренді, кооперації змінювало характер відносин місцевих органів влади з державними підприємствами, кооперативами, громадянами. Максимально використовувати територіальні ресурси, надати широку регіональну самостійність, підвищити відповідальність місцевих Рад за стан справ на відповідній території, зацікавити їх у розвитку місцевого господарства та використанні комунальної (муніципальної) власності - на це орієнтували нормативно-правові акти, прийняті в 1989-1990 роках.
Процес формування законодавчої бази місцевого самоврядування у 1990-1991 роках пішов і на рівні союзних республік, особливо інтенсивно і суперечливо він проходив в Російській Федерації. Зумовили це дві тенденції тодішнього російського керівництва: розуміння закономірності і необхідності формування самоврядних засад в управлінні на місцях і боротьба з союзним керівництвом за право централізованого керівництва своєю територією. Певним відображенням цих тенденцій став прийнятий 10 жовтня 1990 Закон РРФСР "Про додаткові повноваження місцевих Рад народних депутатів в умовах переходу до ринкових відносин", кілька розширив коло повноважень місцевих органів влади, але фактично поновив їх вертикальну підпорядкованість як по лінії виконавчих органів (виконкомів ), так і по лінії самих Рад.
Російському законодавцю знадобилося більше року, щоб 24 травня 1991 З'їздом народних депутатів РРФСР було прийнято Закон РРФСР "Про зміни і доповнення Конституції РРФСР у зв'язку з реформою місцевого самоврядування". Слідом за цим приймається Закон РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР", менш демократичний, ніж союзний закон, але більш точно відображає реальний стан справ в області самоврядування. До його переваг можна віднести велику практичну придатність і можливість використання безпосередньо, без додаткових нормативних актів, що дозволило більш чітко структурувати систему органів місцевого самоврядування. Це вже була інша, протилежна союзної, модель організації місцевого самоврядування, але і вона могла бути цілком працездатною.
Однак ситуація з розробкою нового законодавства склалася таким чином, що поряд з новими законами, прогресивними за своєю суттю, діяли і старі, або нові, але розроблені на основі інших концепцій. Так, одночасно із Законом РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР", діяли законодавчі акти у галузі адміністративно-територіального устрою, бюджетного процесу, значно порушують права місцевого самоврядування. Прийнятий восени того ж року Закон РРФСР "Про крайовому (обласному) Раді народних депутатів і крайової (обласної) адміністрації" практично здубльовані коло повноважень та компетенцію Рад, визначену в Законі РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР".
Спроба законодавчо закріпити фінансову самостійність місцевого самоврядування в прийнятому Верховною Радою РРФСР 15 квітня 1993 Законі "Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів державної влади республік у складі Російської Федерації, автономної області, автономних округів, країв , областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування "не увінчалася успіхом. Чинний і по сьогоднішній день закон практично ігнорується всіма органами влади.
Але разом з тим Закон СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства" і Закон Російської Федерації "Про місцеве самоврядування" зіграли найважливішу роль в розвитку почав місцевого самоврядування в нашій країні. Вони досить докладно розробили питання про фінансово-економічні передумови самостійності місцевого самоврядування, ввели поняття муніципальної власності, визначили основні механізми правового захисту місцевого самоврядування.
Політична обстановка в країні до осені 1993 р. вибухнула конституційною кризою. У період з вересня-жовтня 1993 р. і до прийняття нової Конституції Російської Федерації нормативна та законодавча база зводилася до ряду Указів Президента Російської Федерації. Прийняття 12 грудня 1993 р. нової Конституції дозволило ситуацію на користь місцевого самоврядування та визнало об'єктивну необхідність його існування та правових гарантій на вищому законодавчому рівні.

Частина II. Сучасне правове регулювання
§ 1. КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ГРОМАДЯН РОСІЇ
Н
овая Конституція Росії визначила місцеве самоврядування як одну із самостійних форм здійснення влади народом, визнаючи і захищаючи економічну основу самоврядування - муніципальну власність рівним чином з державної, приватної та іншими формами власності.
Конституційне право громадян Росії на здійснення місцевого самоврядування забезпечується самостійністю населення у вирішенні питань місцевого значення, самостійністю органів, створюваних населенням для цієї мети і конституційною забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, забезпечувати судовий захист. Загальні вихідні принципи організації місцевого самоврядування, встановлені в Конституції Росії, відповідають міжнародним стандартам, закріпленим в Європейській Хартії місцевого самоврядування (прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.). Європейська Хартія визначає місцеве самоврядування як ПРАВО і справжню здатність місцевих громад "контролювати і управляти в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення значною частиною громадських справ". Конституцією України право населення, місцевих спільнот на самоврядування не тільки визнається, але і декларується його гарантія усіма державними органами: як федеральними органами влади, так і органами влади суб'єктів Федерації. Це гарантії економічні, юридичні, організаційні. Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечуватися достатніми фінансовими ресурсами, наявністю муніципальної, в тому числі земельної, власності. Юридичні гарантії включають встановлення федеральними законами, законами суб'єктів Федерації статусу місцевого самоврядування, забезпечення обов'язковості рішень органів місцевого самоврядування. Організаційні і кадрові гарантії включають підготовку на державному рівні муніципальних службовців різних рангів, інформаційне забезпечення місцевого самоврядування.
Одне з ключових понять, які розкривають сутність місцевого самоврядування, - самостійність. Органи місцевого самоврядування, відповідно до Конституції, наділяються власною компетенцією, свободою у здійсненні цієї компетенції і несуть за це відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування підкреслюється тим, що Конституція не включає органи місцевого самоврядування до системи органів державної влади. Однак це жодною мірою не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави, як це часом стверджується супротивниками місцевого самоврядування. З точки зору збереження єдності влади і державності таке трактування безумовно поверхнева і неправомірна. Мова в Конституції йде про самостійність в межах повноважень. Повноваження ж надаються законом, що приймається органом державної влади. Таким чином, для збереження єдності влади немає ніякої необхідності позбавляти місцеве самоврядування самостійності. Крім цього в державі існують такі інститути, як державний контроль за реалізацією переданих державних повноважень, передбачений частиною 2 статті 132 Конституції Російської Федерації, прокурорський нагляд за законністю в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і, нарешті, судова влада. І що особливо важливо, межі самостійності місцевого самоврядування визначаються наявністю і обсягом його фінансово-економічної бази, яка визначається і регульованою правовими актами органів державної влади.
Більш того, з метою зміцнення і збереження територіальної цілісності Росії як федерації виникає об'єктивна необхідність виведення органів самоврядування з-під диктату органів державної влади. Міста, сільські населені пункти, нинішні райони не є економічно замкнутими і самодостатніми утвореннями і прагнуть до "розширення" зв'язків, що зміцнюють "державність". Тому федеральна влада, надаючи і гарантуючи відповідно до Конституції певну самостійність місцевого самоврядування, створює опору федеративній державі у вирішенні питань, що становлять загальнонаціональні та регіональні інтереси, і сприяє консолідації всіх структур влади.
Минуло три роки з часу прийняття нової Конституції Росії. Закріплені в ній принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації отримують подальший розвиток у федеральному законодавстві, в конституціях і статутах суб'єктів Федерації і їхньому законодавстві, що має забезпечити поступове реформування системи державного устрою Російської Федерації на принципах демократії і народовладдя. Першим кроком у цьому напрямі стало прийняття у серпні 1995 року Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Розробка проекту закону почалася ще в березні 1994 року в Міністерстві у справах національностей та регіональної політики. У травні того ж року була створена спільна робоча група з представників Федеральних Зборів, Адміністрації Президента Російської Федерації, міністерств і відомств, наукових установ та громадських організацій, яка продовжила роботу над проектом. На засіданні Уряду Російської Федерації 7 липня 1994 зазначалося: "... Цей закон є одним з базових і найбільш важливих законів у державно-правовій реформі, розпочатої з прийняттям нової Конституції, так як від нього залежить в значній мірі створення ефективної системи влади на місцевому рівні. На сьогодні питання про систему місцевого самоврядування не тільки питання про ефективність роботи місцевих органів влади, а й питання про політичну стабільність в країні ...".
22 грудня 1994 за підписом Президента Російської Федерації проект закону, розроблений об'єднаної групою, був внесений у Державну Думу.
Паралельно з підготовкою зазначеного проекту, рядом депутатів Комітету під керівництвом заступника голови Комітету І.В. Муравйова на розгляд Державної Думи було внесено проект з аналогічною назвою. На завершальному етапі підготовки законопроектів з'явився ще один проект групи депутатів (координатор А. А. Долгополов), але самостійної ролі він не зіграв.
15 березня 1995 всі три проекти стали предметом розгляду Державною Думою, яка підтримала в першому читанні проект групи депутатів під керівництвом І.В. Муравйова.
Вигравши політичне протистояння з президентським проектом, депутати чудово розуміли всі складнощі, які чекають їх проект при розгляді Радою Федерації і підписання Президентом Російської Федерації, тому від жорсткого протистояння визнали доцільним перейти до максимально можливого об'єднання достоїнств обох проектів. Комітетом Державної Думи з питань місцевого самоврядування (а подальша робота над проектом зосередилася вже безпосередньо в самому Комітеті) були розглянуті цілі томи пропозицій і поправок до проекту закону, які надходили як від Президента Російської Федерації, Уряду, федеральних міністерств і відомств, депутатів Федеральних Зборів, органів державної влади суб'єктів Федерації, так і від органів і посадових осіб місцевого самоврядування, громадських організацій, наукових інститутів, науковців та просто зацікавлених громадян. Всього при підготовці проекту до другого і третього читання було враховано понад 2400 зауважень і пропозицій, у тому числі близько 1000 поправок від 87 суб'єктів законодавчої ініціативи. Таким чином, підсумковий текст закону, прийнятий Державною Думою, можна з повною підставою вважати результатом першого досвіду реальної спільної законодавчої роботи Державної Думи і суб'єктів Російської Федерації.
Перед остаточним розглядом законопроекту в Державну Думу надійшли звернення законодавчих органів Володимирській, Вологодській, Іванівської, Іркутської, Костромської, Ленінградській, Свердловській, Тверській, Ярославській областей, інших суб'єктів Російської Федерації про необхідність якнайшвидшого прийняття федерального закону з питань встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування.
Державна Дума тричі (!) З вражаючим одностайністю брала Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації": у червні - для внесення до Ради Федерації, в липні - у редакції погоджувальної комісії з Радою Федерації, у серпні, на позачерговому засіданні - подолавши кваліфікованою більшістю "вето" Ради Федерації. Рада Федерації двічі відхилив закон: спочатку - за незгоди з окремими положеннями, зі створенням погоджувальної комісії, а після успішної роботи власної погоджувальної комісії, одноголосно схвалила узгоджений варіант закону, - відхилив повністю. Однак 28 серпня 1995 Президент підписав закон, спрямований йому Державною Думою після подолання "вето" Ради Федерації.
Настільки тривалий шлях від проекту до Закону пояснюється дуже жорстким протистоянням прихильників і супротивників місцевого самоврядування як в суб'єктах Федерації, так і в Уряді, Раді Федерації, Адміністрації Президента.
З 1 вересня 1995р. (Дата опублікування в "Російській газеті") Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" вступив в дію.
Основне завдання, яке вирішується цим законом, - забезпечення САМОСТІЙНОСТІ (головне для закону слово!) Місцевого самоврядування, гарантованої Конституцією Російської Федерації. Це досягається через:
право на самостійність населення у формуванні органів місцевого самоврядування для вирішення своїх повсякденних проблем (питань місцевого значення) і самостійність цих органів від державної структури управління (системи органів державної влади), що реалізує, як правило, інтереси держави "взагалі" - то є орієнтування органів місцевого самоврядування насамперед на інтереси населення, їх обрав;
здатність органів місцевого самоврядування вирішувати проблеми їх обрав населення (законодавче наділення необхідної для цього невід'ємною компетенцією і відповідними правовими гарантіями);
можливість населення та її органів місцевого самоврядування реально вирішувати свої проблеми, - тобто наявність у місцевого самоврядування фінансово-економічної бази і права самостійно нею розпоряджатися.
Таким чином, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" - це не тільки і не стільки закон про самостійність місцевої влади (хоча це, безумовно, найважливіша умова), це закон про реальні механізми здійснення народовладдя в Росії. Він встановлює порядок реалізації прав громадян на місцеве самоврядування, надає населенню широку свободу у виборі форм його здійснення, визначення структури органів місцевого самоврядування. У законі чітко розмежовані повноваження органів місцевого самоврядування та органів державної влади та встановлено обов'язкові прямі вибори населенням органів місцевого самоврядування.
З тексту закону йдуть три напрями реалізації його положень:
1. створення законодавчої та нормативної бази місцевого самоврядування;
2. створення організаційних структур місцевого самоврядування;
3. проведення розмежування повноважень, фінансів і власності (включаючи землю) між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Ці напрями повинні реалізовуватися (в рамках їх компетенції):
на федеральному рівні - органами державної влади Російської Федерації;
на рівні суб'єкта Федерації - органами державної влади відповідного суб'єкта Федерації;
на рівні місцевого самоврядування - населенням муніципальних утворень і створеними ним органами місцевого самоврядування
Але прописати все в деталях Федеральний закон не може, та й не повинен, оскільки Конституція Російської Федерації передбачає, що встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, розвиваючих конституційні положення про місцеве самоврядування, належить до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Ряд найбільш великих "блоків" питань повинні бути дозволені у федеральному законодавстві - це перш за все питання, які важко вирішуються на рівні області, республіки: власність, земля, фінанси, врегулювання конфліктів між місцевим самоврядуванням і органами державної влади суб'єкта Російської Федерації (перший крок у цьому напрямі зроблено законодавцем у новому Цивільному Кодексі, де вперше суб'єктом цивільних відносин поряд з Російською Федерацією і суб'єктами Федерації виступають і муніципальні освіти).
Основна ж маса організаційних питань повинна визначатися законодавством суб'єктів Російської Федерації і статутами самих муніципальних утворень, так як при здійсненні місцевого самоврядування особливо велика роль місцевих умов і традицій. В організації місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації не повинно бути одноманітності. Завдання законодавця полягає в тому, щоб при необхідній різноманітті та обліку місцевих традицій у законодавстві суб'єктів Російської Федерації не допустити прямого або непрямого обмеження прав населення на самостійне здійснення місцевого самоврядування, закріплене в Конституції Російської Федерації.
§ 2. ЗНОВУ В СЕРЕДИНІ ШЛЯХИ
До
початку 1997 року реформа місцевої влади поступово наблизилася до другого свого етапу: Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не тільки повинен отримати свій розвиток у відповідному законодавстві регіонів, але і бути прийнятий "до виконання" єдиною системою державних органів виконавчої влади в Російській Федерації, яку згідно з частиною 2 статті 77 Конституції Російської Федерації утворюють федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів Федерації.
Зрозуміло, що реалізація федерального закону прямо залежить від того, як буде задіяна державою ця система, від ставлення до реформи конкретних державних чиновників (міністрів, губернаторів, прокурорів і т.п.), від їх зацікавленості в результатах реформи. Оскільки держава взяла на себе обов'язок гарантувати місцеве самоврядування громадян, закріпивши це зобов'язання у статті 12 Конституції Російської Федерації, структури і посадові особи державної влади просто не мають права керуватися категоріями типу: "народ не дозрів", "суспільство не готове", "передчасно" .
Так має бути в нормально організованому державі. Не так у Росії ... Державної влади, що прийняла законодавче рішення про необхідність будь-яких дій, доводиться долати опір не стільки політичної опозиції, скільки виконавчого апарату, що міститься з державної скарбниці саме з метою реалізації державної політики! Але, бажаючи реально щось змінити на краще у пристрої російської держави і життя в ньому, не враховувати сьогоднішню російську "специфіку" управління просто небезпечно.
Будь-яка реформа в державі повинна мати свою чітко позначену мету, стратегію і тактику її досягнення, етапи реформування, визначення суспільно-правових механізмів та соціальних груп, зацікавлених у проведенні реформи і здатних цими механізмами скористатися.
Говорячи про реформу місцевого самоврядування, а точніше - про реформування місцевої влади на принципах самоврядування, необхідно відзначити відсутність будь-якого "суспільного договору", нормативного документа на федеральному рівні, що визначає всі перераховані елементи осмисленого реформування. Відповідні статті Конституції Росії в кращому випадку можуть розглядатися як якась кінцева мета, декларація "про наміри" державної влади і "права" населення в цій області. Програма державної підтримки місцевого самоврядування, незважаючи на її велику значимість, також є скоріше попередніми зобов'язаннями федерального рівня державної влади, ніж стратегією реформи. У зв'язку з відсутністю концепції реформи, діяльність час від часу виникають на федеральному рівні структур з реформи місцевого самоврядування була зовсім не скоординована, фрагментарна і часто суперечлива.
Крім того, тривала, більше півтора року, боротьба за законодавче закріплення конституційних принципів місцевого самоврядування, що завершилася вступом в дію Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", виявила три основні категорії державних структур і чиновників, об'єднаних неприйняттям не тих чи інших моделей організації, а саме самих принципів місцевого самоврядування.
Група перша: чиновники середнього рівня ряду федеральних міністерств і відомств - перш за все тих, у принципах роботи та взаємодії з регіонами яких передбачаються в ході реформи кардинальні зміни (Мінфін, Мінекономіки і т. п.).
Їх позиція, публічно не афішуються, виражається в "тихому" саботажі, затягуванні підготовки необхідної для реалізації закону нормативної бази, проведенні інших принципів фінансово-економічної взаємодії органів державної влади з місцевим самоврядуванням через численні проекти розроблюваних ними інших законів (податковий кодекс і т. п .).
Найбільшу складність протидію цієї групи становить на етапі розробки нормативних документів, спрямованих на реалізацію відповідних федеральних законів через компетенцію їх міністерств і відомств.
Заходи нейтралізації опору даної групи за наявності політичної волі влади як традиційні, так і ефективні - "владу застосувати". Плани заходів, терміни виконання, відповідальні посадові особи, контроль за виконанням з подальшими адміністративними санкціями - людство не придумало нічого більш оригінального для того, щоб змусити механізм бюрократії крутитися в цілях реалізації політичних рішень.
Група друга: керівники органів державної влади (і перш за все - виконавчих) ряду суб'єктів Федерації.
Це, мабуть, головна і найсильніша група. В основі її опору лежить не просто бажання збереження певного обсягу владних повноважень, але, що набагато істотніше, реальне володіння і розпорядження власністю, тобто самий сильний стимул опору - економічний інтерес.
Цьому сприяє сьогоднішня майже повна втрата федеральним рівнем якого-небудь значимого як адміністративного, так і економічного контролю за розпорядженням державною власністю і ресурсами в суб'єктах Федерації, не кажучи вже про вплив на політичні процеси в регіонах.
На аналізі і методах "проходження" цього шару опору слід зупинитися окремо і детальніше.
І, нарешті, група третя: багато призначені глави місцевих адміністрацій, що віддають перевагу в сьогоднішніх економічних умовах відносну несвободу підпорядкування одному "господарю", самостійності, чреватої відповідальністю перед населенням.
У зв'язку з тим, що протягом 1995-1996 років в переважній більшості суб'єктів Російської Федерації практично завершено формування обраних населенням органів і посадових осіб місцевого самоврядування, значення "опірності" цієї групи різко зменшується, зберігаючись лише в тих регіональних "заповідниках", де умови співіснування з федеральним центром дозволяють місцевим правителям зберігати ще якийсь час систему "доперебудовних" громадських, економічних та адміністративних відносин, фактично виводячи свої "суверенні" території з правового поля Російської Конституції.
Вже вересневі (1995 року) муніципальні вибори до органів місцевого самоврядування у Волгограді показали з усією очевидністю - населення усвідомлює значимість виборів органів місцевого самоврядування. Особливо, якщо воно має уявлення, кого саме і для виконання яких саме функцій у місцевому житті воно обирає.
Саме відсутність таких чітких уявлень про повноваження виборних органів місцевого самоврядування та інтуїтивне усвідомлення їх чисто декоративної ролі було, на мій погляд, основною причиною так широко розрекламованої повсюдної "втоми від демократії" в 1993-1994 роках.
Те, що низька виборча активність була не показником "соціального самопочуття", громадянської незрілості, а реакцією населення на пропоновані завідомо формальні правила гри в демократію, підтверджують такі винятки із загального правила цього періоду, як вибори органів та голів місцевого самоврядування, проведені в Карелії, Удмуртії, Мордовії, Іркутської, Калузької і Тамбовській областях. Виборча активність населення на місцевих виборах, що проводилися в цих регіонах у 1994 році, значно перевищувала среднероссійскій, так як населення брало участь у прямих виборах ГЛАВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.
Череда муніципальних виборів 1996 року продемонструвала збереження тенденції до стійко високу зацікавленість населення в місцевих виборах.
Саме депутати представницьких органів та голови місцевого самоврядування, перш за все мери великих міст, що пройшли прямі вибори населенням - Петрозаводська (Сергій Катанандов), Іжевська (Анатолій Салтиков), Іркутська (Борис Говорін), Тамбова (Валерій Коваль), Самари (Олег Сисуєв), Волгограда (Юрій Чехов), Володимира (Ігор Шамов), Воронежа (Олександр Цапін), Єкатеринбурга (Аркадій Чернецький), Костроми (Борис Коробов), Липецька (Анатолій Савенков), Нижнього Новгорода (Іван Скляров), Омська (Валерій Рощупкін), Ярославля (Віктор Волончунас), Пскова (Олександра Прокоф'єва), Великих Лук (Олексій міграції), Ставрополя (Михайло Кузьмін), Череповця (В'ячеслав Позгальов - нині губернатор Вологодської області), Кемерово (Володимир Михайлов), Рибінська (Валерій Рубцов), Углича (Елеонора Шереметьєва), Тюмені (Степан Киричук), Бєлгорода (Георгій Голіков), Новосибірська (Віктор Толоконський) та багатьох інших муніципальних утворень і склали той основний кістяк самостійних муніципальних політиків, на який федеральна влада може спиратися при проведенні наступного етапу реформи місцевого самоврядування.
Не можна сказати, щоб процес самостійних муніципальних виборів проходить завжди гладко (так, придбали широку популярність тривалі конфлікти з приводу муніципальних виборів в Обнінську (Калузька область), Снєжинську (Челябінська область), Самарі, Новокузнецьку (Кемеровська область), проте населення, здавалося б стомлене низкою "великих" виборів, продовжує брати активну участь у формуванні муніципальних органів.
Із завершенням процесу виборів органів місцевого самоврядування в політичному житті країни неминуче і закономірно з'являється нова група носіїв економічних, а значить, і політичних інтересів - місцевих політиків, посадових осіб та службовців органів місцевого самоврядування, пов'язаних самою суттю свого існування та діяльності з відповідальністю перед обрали їх населенням муніципальних утворень, а значить, і з інтересами цього населення.
Практично можна говорити про завершення формування широкого прошарку муніципальних діячів, в силу принципів самого свого існування вимушених домагатися забезпечення умов ефективності своєї діяльності, а значить, і здатних формулювати спільний муніципальний інтерес як на регіональному, так і на федеральному рівнях.
Таким чином, на муніципальному рівні з'являється найпотужніша політична та адміністративна група підтримки і реалізації реформи, група, здатна свідомо сформулювати перед державою необхідні умови для реалізації фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування - сформулювати перед державною владою "муніципальне замовлення".
В умовах відсутності будь-якого узагальнення досвіду вирішення проблем, щодня стоять перед місцевою владою, відсутність державної політики підготовки муніципальних кадрів, муніципальна група і представляють її інтереси численні громадські організації вже зараз змушені займатися ініціюванням наукових і аналітичних досліджень, організацією структур "самонавчання", науково -практичних конференцій і семінарів з обміну реальним досвідом виживання муніципального господарства в сьогоднішніх умовах.
Плідність цієї роботи забезпечується тісною взаємодією з низкою нечисленних вчених, що зберегли багатющий досвід земського самоврядування дореволюційної Росії, муніципального управління 20-х років періоду НЕПу, коли існувала чудова російська школа так званих "муніципалів" на чолі з професором Л.А. Веліхово (останні праці Веліхова і його учнів про науку управління поселеннями були опубліковані в 26-28-х роках; потім країна повернулася до жорсткої централізації, пропали ці, як казали тоді, "лженаучние" книги, а за ними і самі автори). Наявність такого історичного досвіду лише підтверджує закономірність відбуваються в муніципальній області процесів, їх об'єктивну необхідність. Безсумнівно, що суспільне значення і вплив муніципальних політиків буде зростати в міру зміцнення місцевого самоврядування та самостійності місцевої влади. Саме сьогоднішні керівники органів місцевого самоврядування, які отримали безцінний досвід виборних битв і щоденної рутинної боротьби з "вищим адмініструванням", знання реальних життєвих потреб населення, вміння копітко вирішувати проблеми муніципального господарства та управління без політизованих заклинань, і складуть найближчим часом кадрову базу управління країною, змінять вихованих колишньої політичної системою адміністраторів. Підтвердженням цієї тенденції можна вважати призначення в березні 1997 року мера Самари Олега Сисуева віце-прем'єром Уряду Росії і останні перемоги мерів Івана Склярова і Бориса Говоріна на губернаторських виборах в Нижегородській та Іркутській областях.
Можна з упевненістю стверджувати, що успішний хід реформи місцевої влади на принципах самоврядування навряд чи був би можливий без багаторічної активної діяльності різного роду асоціацій органів місцевого самоврядування, таких як Асоціація міст Північно-Заходу, Асоціація сибірських і далекосхідних міст, Асоціація міст Півдня Росії, Союзу Російських міст і Спілки малих міст Росії та ін У недалекому майбутньому можна прогнозувати, крім того, створення на базі існуючих всеросійських спілок і профільних асоціацій (Асоціації наукоградів, Асоціації закритих міст, Асоціації історичних міст тощо) Конгресу місцевих властей за типом аналогічних європейських організацій, хоча цьому сильно заважають зрослі особистісні амбіції ряду керівників муніципальних асоціацій.
Все ж таки необхідно визнати, що практичні результати, досягнуті в останні два роки в області реформи місцевого самоврядування, були наслідком у тому числі і роботи цих об'єднань, їх постійного співробітництва, а іноді і тиску на органи влади, участі представників об'єднань у роботі Конституційного Наради, у всіх робочих групах з підготовки законопроекту, підготовки в середовищі об'єднань кандидатів у депутати, кадрів для органів державної влади і управління. Реальним результатом їх лобістської діяльності стало проведення 17 березня 1995 в Кремлі Всеросійського Наради з проблем місцевого самоврядування, на якому було прийнято рішення про створення Ради з реформи місцевого самоврядування при Президентові РФ - органу, покликаного координувати діяльність державних структур щодо реалізації положень Конституції РФ про місцеве самоврядування.
Реформа місцевого самоврядування поступово переходить в новий етап, коли найбільш важливим, тобто визначальним темп руху на шляху реформування місцевих органів влади, є завершення формування власної компетенції місцевого самоврядування та фінансово-економічної бази місцевого самоврядування (насамперед - за рахунок розмежування із суб'єктами Федерації).
У зв'язку зі зміною завдань на новому етапі реформи неминуче і зміна принципів діяльності та формування Ради з місцевого самоврядування при Президентові Росії.
Переважна участь в роботі Ради на першому етапі представників федеральних органів державної влади - "держчиновників" було неминуче продиктовано необхідністю підтримки різними федеральними органами влади та відомствами процесу законодавчого забезпечення реформи, і, перш за все, її організаційного етапу. У процес обговорення першочергових проблем проведення реформи, таким чином, "втягувалися" керівники федеральних структур, що беруть участь в узгодженні готувалися федеральних законопроектів, а також члени Державної Думи та Ради Федерації, здатні лобіювати ідею реформи у Федеральному Зборах (таким чином, формувалася "федеральна група" підтримки реформи місцевого самоврядування). При цьому третина складу Ради була все-таки була представлена ​​муніципальними діячами, які пройшли вибори населенням.
Ясно, що для 1995 року, коли була створена Рада, співвідношення: третина - федеральні посадові особи, третина - обрані керівники суб'єктів і члени Федеральних Зборів, і третина - виборні муніципальні діячі, найбільш об'єктивно представляло розклад сил та інтересів між рівнями влади при проведенні реформи місцевого самоврядування.
Як вже говорилося, в результаті першого етапу реформи практично сформувався шар муніципальних діячів, в силу принципів свого існування змушений домагатися забезпечення умов ефективності своєї діяльності, а значить, і здатний формулювати спільний муніципальний інтерес як на регіональному, так і на федеральному рівнях. У зв'язку з цим неминуче зміниться і принципів формування, та адміністративного статусу Ради з місцевого самоврядування, тобто перш за все розширене (до двох третин) представництво муніципального рівня та забезпечення вказаній у Посланні Президента Російської Федерації на 1997 рік функції координації та контролю за ходом реформи місцевого самоврядування.
Створення такого потужного координаційного центру як Рада з місцевого самоврядування в Російській Федерації, поряд із сильною єдиної загальноросійської громадської структурою, що лобіює як політичні, так і економічні інтереси муніципальних утворень, і дозволить забезпечити найближчим часом найбільш повний і ефективний облік муніципальних інтересів на федеральному рівні влади .
§ 3. ЗАВДАННЯ ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ
До
ак зазначалося у Посланні Президента Російської Федерації Федеральним Зборам "Порядок у владі - порядок у країні" (1997 р.), найважливіше вплив на розвиток і зміцнення нової державності Росії в майбутні роки будуть надавати процеси, пов'язані з реформою місцевого самоврядування. Від її успішного проведення багато в чому буде залежати ефективне функціонування всіх рівнів і структур влади в Російській Федерації.
До недавнього часу положення ускладнювалося тим, що при сформованому за останні роки потужному шарі муніципальних політиків і керівників (мери, голови місцевого самоврядування, депутати муніципальних рад та ін) практично відсутня єдина державна політика та координація роботи всіх гілок влади щодо становлення місцевого самоврядування, рішенням його економічних і соціальних проблем.
У цій ситуації особливого значення набуває консолідуюча роль Президента Російської Федерації як гаранта конституційних прав громадян Російської Федерації. З метою здійснення більш ефективної взаємодії Президента Російської Федерації і федеральних органів державної влади з новообраними органами місцевого самоврядування назріла необхідність посилення активності політики Президента Російської Федерації в питаннях розвитку місцевого самоврядування, значне посилення ролі і значення існував з 1995 року Ради при Президентові Російської Федерації з місцевим самоврядуванню, для чого було визначено, що:
не менше половини членів Ради повинні бути виборними посадовими особами муніципальних утворень;
необхідно передбачити організацію при Раді постійно діючих комісій з основних
проблем реалізації реформи місцевого самоврядування;
передбачити можливість оформлення рішень Ради указами і розпорядженнями Президента Російської Федерації.
Указ Президента Російської Федерації від 3 квітня 1997 року? 278 "Про першочергові заходи щодо реалізації Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам" Порядок у владі -
порядок в країні "з метою узгодженого проведення реформи місцевого самоврядування передбачав необхідність створення на федеральному рівні координаційного центру у справах місцевого самоврядування, а також доручав Уряду Російської Федерації спільно з Адміністрацією Президента представити Президентові пропозиції про розробку системи правових, фінансових і організаційних заходів, спрямованих на реалізацію реформи місцевого самоврядування.
Згідно з Посланням Президента РФ на найближчі два роки завданнями державної політики в галузі місцевого самоврядування є:
завершення формування правової бази, що забезпечує становлення та розвиток місцевого
самоврядування;
створення необхідних умов для формування фінансово-економічної основи місцевого
самоврядування;
продовження здійснення заходів щодо державної підтримки місцевого самоврядування.
Враховуючи багатоплановість цих завдань, необхідні наступні заходи за зазначеними напрямами реформи.
Правові заходи повинні бути спрямовані, насамперед, на завершення формування федерального законодавства, що створює правові основи фінансово-господарської самостійності місцевого самоврядування.
В даний час це завдання може бути вирішена шляхом доопрацювання проектів федеральних законів про Податковий і Бюджетному кодексах, "Про фінансові основи місцевого самоврядування", "Про державні мінімальні соціальні стандарти", законодавчого встановлення порядку розрахунку і компенсації місцевим бюджетам витрат на здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади Російської Федерації, додаткових витрат і втрачених доходів, що виникають в результаті рішень, прийнятих федеральними органами державної влади.
Оскільки забезпечення фінансово-господарської самостійності місцевого самоврядування багато в чому залежить від органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, необхідна активна допомога їм з боку федеральних органів державної влади. Враховуючи недостатнє забезпечення органів місцевого самоврядування кадрами, які мають досвід серйозної нормотворчої діяльності, ця допомога може надаватися шляхом розробки модельних проектів нормативних правових актів місцевого самоврядування з питань фінансово-господарської діяльності.
Фінансові заходи повинні передбачати створення умов для забезпечення економічної, і насамперед - фінансової самостійності муніципальної влади з метою найбільш повного вирішення питань місцевого значення. Під цим треба розуміти не тільки створення правових умов такої самостійності, про що йшлося вище, а й створення реальних практичних механізмів фінансування державою окремих державних повноважень, здійснюваних органами місцевого самоврядування, а також компенсації збільшення витрат або зменшення доходів органів місцевого самоврядування в результаті реалізації рішень, прийнятих органами державної влади.
Крім того, крім створення правової основи місцевих фінансів і прямого фінансування фіскальних заходів необхідно віднести вдосконалення практики міжбюджетних відносин між федеральним і місцевими бюджетами, тобто практичну реалізацію бюджетного законодавства з питань міжбюджетних відносин.
Має сенс опрацювати також питання про створення умов для можливості кредитування муніципальних утворень за допомогою кредитно-фінансових установ, наприклад, створенням державного банку муніципального кредиту. Такий досвід у дореволюційній Росії існував і був успішним (Каса земського і міського кредиту, реорганізована Тимчасовим Урядом до Державного Банк земського і міського кредиту).
Не можна обійти такий найважливіший джерело фінансово-економічної самостійності
муніципальних утворень, яким є муніципальна власність на землю, гарантована Конституцією Російської Федерації. Необхідно в найкоротший термін розробити і відповідним чином затвердити порядок віднесення земельних ділянок до муніципальної власності, для того, щоб вивести органи місцевого самоврядування з тієї суперечливої ​​правової ситуації, в якій вони часом виявляються, намагаючись реалізувати це своє конституційне право.
В організаційній сфері виділяються два кола проблем. Перший пов'язаний зі створенням системи взаємодії федеральних органів державної влади з органами місцевого самоврядування. Така взаємодія вкрай необхідно перш за все самій державної влади, Уряду Російської Федерації у світлі починаються житлово-комунальної, бюджетної, податкової та соціальної реформ, без найактивнішого участі в проведенні яких органів місцевого самоврядування, муніципальних діячів це дуже складне завдання приречена на провал.
Друге коло проблем - удосконалення організації місцевого самоврядування, в тому числі методичне забезпечення органів місцевого самоврядування з питань структурної організації управління муніципальним господарством та місцевими фінансами, а також підготовка муніципальних кадрів. Це завдання може бути вирішена створенням системи безперервного навчання муніципальних службовців. У зв'язку з цим належить реалізація перспективної Федеральної програми державної підтримки місцевого самоврядування.
З метою створення потужного координаційного центру у справах місцевого самоврядування був прийнятий Указ Президента Російської Федерації від 29 травня 1997 року? 531, що передбачає утворення на базі Ради при Президентові РФ з місцевому самоврядуванню (що був номінальним дорадчим органом) Ради з місцевого самоврядування Російської Федерації. З метою забезпечення ефективної діяльності Ради Президент Російської Федерації особисто очолив роботу Ради з місцевого самоврядування, затвердивши цим же Указом Положення про Раду та її склад, з участю ряду керівників Державної Думи та Ради Федерації Федеральних Зборів, Уряду Російської Федерації, федеральних міністерств і відомств. Більше половини складу Ради, відповідно до його Положенням - виборні голови муніципальних утворень.
На Раду покладається розроблення державної політики в галузі місцевого самоврядування, забезпечення взаємодії федеральних органів влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування щодо її реалізації, вирішення інших найважливіших питань розвитку місцевого самоврядування, підготовка відповідних пропозицій Президентові Російської Федерації.
Для здійснення завдань, покладених Указом Президента Російської Федерації, Рада має право запитувати і одержувати в установленому порядку необхідні матеріали від федеральних органів влади, органів влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій і посадових осіб, а також заслуховувати на своїх засіданнях інформацію відповідних посадових осіб.
Для організації постійної роботи Рада має утворити комісії з основних напрямків своєї діяльності. Голови комісій обираються Радою лише з числа його членів, які є виборними посадовими особами місцевого самоврядування, а до складу комісій за рішенням Ради поряд з членами Ради можуть входити й інші особи.
Крім того, Рада та освічені ним комісії можуть створювати постійні та тимчасові робочі групи для попередньої підготовки питань, які передбачається розглянути на засіданнях Ради, а також залучати в установленому порядку для здійснення окремих робіт вчених і фахівців, у тому числі на договірній основі.
Необхідно підкреслити і ще один важливий момент: члени Ради мають право брати участь у роботі федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування при розгляді ними питань, пов'язаних з покладеними на Раду завданнями. Це дозволить забезпечити широку участь членів Ради у процесах проведення реформи місцевого самоврядування не тільки в рамках засідань Ради та її комісій, дозволить розглядати членів Ради як енергійних сподвижників і організаторів процесу становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Положення про Раду визначає механізми організації його роботи. Практика діяльності попереднього Ради підказувала, що необхідно не тільки вирішення організаційних питань, але, перш за все, забезпечення змістовного аспекту діяльності Ради. Це, перш за все, координація діяльності структурних підрозділів у федеральних органах влади, що займаються питаннями місцевого самоврядування, організація підготовки законопроектів з питань місцевого самоврядування, постійна робота із засобами масової інформації та науковою громадськістю, координація роботи з апаратами обох палат Федеральних Зборів, з асоціаціями та спілками місцевої влади, робота з органами місцевого самоврядування.
У зв'язку з цим, для забезпечення діяльності Ради, розробки та реалізації політики Президента Російської Федерації у сфері місцевого самоврядування створено Управління Президента Російської Федерації з питань місцевого самоврядування.
Визначені Указом Президента повноваження і компетенція новоствореної Ради і її робочого апарату поставили даний координаційний орган в один ряд з Радою Безпеки і Радою оборони Російської Федерації, стали великою політичною акцією, спрямованою на зміцнення російської державності і стабільності в суспільстві.
Перше засідання Ради пройшло 10 червня 1997 р. у Кремлі, під головуванням Президента РФ. До порядку денного було включено розгляд двох питань: Про основні напрями реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації (доповідь Заступника Голови Уряду РФ О. М. Сисуева, який представляв проект Указу Президента, розробленого Урядом спільно з Адміністрацією Президента РФ) і Про створення конгресу муніципальних утворень Російської Федерації (доповідь голови місцевого самоврядування - мера м.Іжевськ А. І. Салтикова).
З першого питання Рада прийняла рішення про внесення у дводенний термін доопрацьованого, з урахуванням що відбувся на засіданні обговорення, проекту Указу "Про основні напрями реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації" на підпис Президенту РФ. Крім того, було визнано доцільним внесення в найкоротші терміни на ратифікацію до Державної Думи Європейської Хартії про місцеве самоврядування.
З другого питання Радою було доручено секретарю Ради створити робочу групу за участю представників спілок та асоціацій муніципальних утворень для підготовки пропозицій щодо основних принципів формування та діяльності Конгресу муніципальних утворень Російської Федерації.
Логічним продовженням засідання Ради стало прийняття 11 червня 1997 Указу Президента Російської Федерації? 568 "Про основні напрями реформи місцевого самоврядування", визначив розвиток місцевого самоврядування пріоритетним (!) Напрямом діяльності Президента РФ і
Уряду РФ.
Після серії зустрічей представників муніципальних утворень з цілим рядом керівників Уряду РФ (А. Б. Чубайс, Б. Е. Нємцов, О. М. Сисуєв) було прийнято рішення про створення при Уряді Російської Федерації Ради керівників муніципальних утворень з проведення соціально-економічних реформ .
Відповідно до рішення Ради з місцевого самоврядування активізувалася робота з вироблення єдиних підходів існуючих спілок та асоціацій місцевого самоврядування до принципів формування та діяльності Конгресу муніципальних утворень Росії, що дозволяє сподіватися на створення потужної загальнонаціональної структури, яка лобіює на державному рівні інтереси місцевого самоврядування, і є за суті таким собі аналогом Ради Федерації. Мова, по суті, може йти про встановлення статусу Конгресу Указом Президента РФ і визначенні в ньому таких обов'язкових повноважень, як участь у підготовці федерального бюджету, розробці необхідних законів і соціально-економічних програм, прямо зачіпають інтереси муніципальних утворень.
Принципово важливим для подальшого розвитку місцевого самоврядування стало прийняття федеральних законів "Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ" та "Про основи муніципальної служби в РФ".
Вирішення всіх цих проблем дозволяє, на мій погляд, вважати практично виконаними завдання, поставлені перед федеральною владою в Посланні Президента РФ Федеральним Зборам на 1997 рік, і перейти до другого етапу реформи місцевого самоврядування - створення умов його соціально-економічної дієздатності, умов реалізації його конституційних повноважень.
§ 4. На стику ІНТЕРЕСІВ
У
ернемся до ситуації, що складається в ході реалізації реформи місцевого самоврядування на рівні державної влади суб'єктів Федерації.
За практичному формуванню повноцінного місцевого самоврядування як процесу, організованих і направляється державою, всі суб'єкти Федерації діляться приблизно на три групи, об'єднані ставленням їхніх керівників не до тієї чи іншої системи побудови місцевого самоврядування, а до включення громадського елемента (населення) в систему управління територією і вирішення місцевих проблем, тобто до принципу народовладдя.
Перша група ("підтримки"): суб'єкти Федерації, керівники яких усвідомлюють роль самоврядування у стабілізації політичної та економічної обстановки в регіоні і розглядають ефективно функціонуючу систему самоврядування як опору органів державної влади суб'єкта Федерації та їх керівництва у взаєминах з Центром при однозначному відсутності сепаратистських устремлінь. У таких регіонах були організовані та проведені вибори до органів місцевого самоврядування (в деяких - ще в 94-95 рр..), В переважній більшості муніципальних утворень обрані голови місцевого самоврядування, йде інтенсивна розробка законодавства з питань забезпечення
організаційної та економічної самостійності місцевого самоврядування.
Для даних регіонів подальша реалізація реформування місцевих органів влади становить предмет узгодження інтересів та розмежування компетенції Федерації, її суб'єкта і муніципальних утворень на його території.
До другої групи ("пасивного опору") можна віднести більшість суб'єктів Федерації, керівники яких прагматично рухаються "в руслі загальної політики", не поспішаючи, але і не демонструючи "особливої" позиції. У таких регіонах, як правило, до кінця 1996 року проведені вибори органів місцевого самоврядування. Розроблення законодавства обмежується закріпленням статусу органів державної влади і умовами формування органів місцевого самоврядування, регламентація ж питань забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування відкладається під приводом неготовність федерального законодавства.
При проведенні другого, "економічного" етапу, особливо болісно сприймається державною владою даних суб'єктів Федерації, федеральна влада вже може спиратися на практично сформований на першому етапі реформи шар муніципальних діячів, використовуючи методи тиску: як "зверху" - через стимулювання і координацію діяльності суб'єктних законодавців з метою створення єдиного правового поля для діяльності місцевого самоврядування; так і "знизу" - через участь органів місцевого самоврядування у формуванні законодавчих і представницьких структур на рівні суб'єкта Федерації, а також лобіювання практичних інтересів муніципалітетів у виконавчих органах державної влади.
Ну і, нарешті, третю групу ("активного опору") складають суб'єкти Федерації, керівники яких декларують і здійснюють "особливий шлях" під прикриттям псевдонаціональних або псевдореформаторські риторики. У цих регіонах, як правило, знадобилося не менше року, щоб обрати правомочні законодавчі органи державної влади, так і не зуміли знайти політичну самостійність. У зв'язку з цим законодавча база, як правило, суперечить федеральному законодавству або не розроблена, представницькі органи місцевого самоврядування обрано частково, або не обрані, місцеві органи влади складають єдину систему виконавчої влади і не можуть бути опорою федерального центру у проведенні реформи.
Керівники таких регіонів, звичайно, за реформи і за демократію, але ... "Поетапну", "з урахуванням національних традицій", інакше - "роздрай по вертикалі", "ескалація сепаратистських настроїв". Найбільш типова легальна аргументація: "... делегування повноважень місцевому самоврядуванню має йти поетапно: спочатку суб'єкту Федерації, а потім вже ... на місця", "суб'єкт (читай - керівник) сам має право визначати ступінь готовності населення до самоврядування".
Суб'єкти Федерації цієї групи, крім позиції керівників, об'єднує також подібне геостратегічне положення: як правило, багаті сировинні чи фінансово-економічні ресурси при політичних (підвищений статус самостійності) або географічних (прикордоння-ве положення, віддаленість від Центру) можливості самостійної їх реалізації. Де-то вибори не призначалися, а десь раз по раз "через неявку виборців" провалювалися. Вплив на внутрішньополітичні процеси в регіоні реальної позиції першої особи в таких умовах величезне, якщо не визначально.
І саме керівники цих регіонів, "з урахуванням наявного досвіду", найбільш послідовно і непримиренно критикують як Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", так і конституційні принципи місцевого самоврядування.
Навряд чи це можна назвати зміцненням демократії, та й державності теж.
Така ситуація ставить питання для федеральної влади. Чи повинно місцеве самоврядування формуватися за єдиними загальноросійським принципам (принципам, а не моделям!) - І об'єктивно стримувати сепаратистські амбіції регіональних вождів, цементувати державність в умовах не оформилася, не усталеного федералізму. Або, при відвертому ігноруванні федерального закону і вільному трактуванні відповідних положень Конституції України, організація місцевої влади в таких сверхсамостоятельних регіонах буде будуватися за своїми правилами, під своїх володарів, тобто сприяти посиленню "регіоналіза-ції" в інтересах вузьких адміністративно-економічних "еліт" , на шкоду як загальнодержавним інтересам, так і інтересам населення цих регіонів.
Які можливі важелі впливу державної влади Російської Федерації з подолання такого правового сепаратизму, що виражається у фактичному обмеженні частини населення Російської Федерації в користуванні повним обсягом цивільних прав і свобод, гарантованих Конституцією Росії?
Перш за все - якнайшвидша розробка і прийняття на федеральному рівні правового механізму, що забезпечує відповідність "суб'єктного" законодавства Конституції Російської Федерації і федерального законодавства. І тут складність, може бути, не в самому механізмі, а, швидше, в тому, як його "вмонтувати" до діючої Конституції, в складну систему правових взаємовідносин федерального центру і суб'єктів Федерації.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування як перед населенням, так і перед державою. Але така відповідальність до цих пір не передбачена для органів державної влади суб'єктів Федерації!
Тим не менш існуючих державних інститутів цілком достатньо, щоб забезпечити збереження діяльності регіональних керівників виконавчих органів державної влади у правових рамках, визначених існуючим федеральним законодавством, - і це скоріше вже питання до правоохоронних органів, зобов'язаним забезпечувати одноманітне виконання законів на всій території держави.
Поряд з неминучим використанням перерахованих вище правових механізмів, федеральний центр просто зобов'язаний у постійному і тісній взаємодії з новообраними керівниками органів державної влади регіонів використати всі наявні в його арсеналі методи примусу і переконання, щоб поступово згладжувати відмінність у соціальному і економічному рівні забезпечення політичних прав і свобод громадян, в тому числі і права на здійснення місцевого самоврядування, - те, що і робить нас громадянами єдиної держави.
Таким чином, однією з головних і політично складних завдань другого етапу реформи місцевого самоврядування, що має на меті створення умов організаційної та економічної самостійності місцевого самоврядування, виявляється необхідність осмислених дій федерального Центру щодо законодавчого забезпечення федеральних гарантій формування економічної бази місцевого самоврядування та його правового захисту, а також формуванню в регіонах групи інтересів, що забезпечують підтримку і проведення реформи на рівні державної влади суб'єктів Федерації.
Величезне значення для успішного вирішення цих проблем може й має надати посилення ролі і впливу на регіональному рівні муніципальної групи, її участь у формуванні суб'єктного законодавства з питань місцевого самоврядування. Розуміння необхідності впливу на цей процес має призвести до активної участі муніципального рівня у формуванні законодавчих органів влади суб'єктів Федерації (тільки в 1997р. Пройшли вибори законодавчих органів у 36 регіонах!).
Можливе використання наступних організаційних форм такої участі:
через підтримку на виборах від своїх територій конкретних кандидатів, які виступають носіями
"Муніципального замовлення" в цілому і лобіювання конкретних інтересів даної території;
через безпосередню участь у виборах і роботі законодавчого органу державної влади
представників муніципальної влади, включаючи і безпосередньо голів муніципальних утворень;
нарешті, найбільш кардинальна і ефективна форма захисту муніципальних інтересів у
законодавчому органі - двопалатна система організації діяльності регіонального парламенту
(Друга палата формується прямим делегуванням представників муніципальних утворень по
типом Ради Федерації).
Перший метод зрозумілий і найбільш поширений в технології формування та діяльності будь-якого представницького органу влади, і проблема тут тільки у своєчасному усвідомленні самими муніципальними утвореннями та їхніми лідерами необхідності цілеспрямованого проведення такої політики, як противаги виборчим кампаніям політичних і комерційних структур.
Другий підхід, в силу недостатньої опрацьованості федерального і регіонального законодавства, викликає ряд питань. У цілому ряді суб'єктів Федерації вважається само собою зрозумілим, що призначені раніше глави місцевих адміністрацій, широко представлені в регіональних парламентах зразка 1993-1996рр., В разі свого обрання главами муніципальних утворень змушені будуть залишити стіни регіональних парламентів і не зможуть брати участь в наступних виборах.
Однак правовий аналіз з цього питання показує, що чинне федеральне законодавство не містить заборони на здійснення депутатської діяльності у законодавчих (представницьких) органах державної влади суб'єкта Російської Федерації громадянами, які є виборними посадовими особами місцевого самоврядування.
Можливі відповідні обмеження можуть бути передбачені регіональними законами (в тому числі і з цілком зрозумілому бажанню виконавчої влади уникнути законодавчого впливу на процес розмежування повноважень і власності, кваліфікованого контролю за своєю діяльністю з боку професійно підготовлених представників муніципального рівня), але навряд чи це призведе до довготривалого бажаного результату. Тим більше, що в переважній більшості регіонів ці питання до теперішнього часу просто не врегульовані, і принципово це питання, мабуть, буде вирішений у поточному році на рівні федерального законодавства (тут можна очікувати досить запеклих баталій в обох палатах Федеральних Зборів).
Що ж до впровадження в систему організації державної влади на рівні регіонів двопалатного пристрої представницької влади, то це найбільш неопрацьований, але, на мій погляд, і найбільш ефективний спосіб узгодження інтересів населення, муніципальних утворень і державної влади суб'єктів Федерації. Крім вітчизняного історичного досвіду (губернські земські збори в Росії формувалися виключно шляхом прямого делегування представників повітових земств), є досить широко поширена зарубіжна практика використання такого принципу, особливо в державах з федеративними принципами пристрою. Заслуговують уважного аналізу та спроби відпрацювати таку модель у Свердловській області, ряді інших суб'єктів Російської Федерації. У будь-якому випадку, було б доцільно передбачити можливість використання принципу двопалатності в федеральному законі про загальні принципи організації представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації.
Необхідно зауважити, що завдання муніципальної групи в деякій мірі полегшується тим, що об'єктивно в посиленні ролі муніципального рівня при формуванні регіональних парламентів повинні бути зацікавлені всі три рівні влади: муніципальний, регіональний і федеральний. Останні вкрай потребують конструктивності взаємодії регіональних законодавців з виконавчою владою і відході від зайвої ідеологізації неминучих протиріч між представницькою та виконавчою владою. Крім того, для федеральної влади принципово важливий якісний склад регіональних парламентів, забезпечує політичну лояльність або хоча б передбачуваність свого голову, який володіє в якості члена Ради Федерації повновагим голосом при вирішенні найважливіших питань на федеральному рівні.
Все ж таки, незважаючи на те, що на федеральному рівні державної влади залишається ще достатньо інших невирішених питань, з прийняттям Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і проведенням на його основі муніципальних виборів, подальший розвиток реформи місцевого самоврядування перемістилося на рівень суб'єктів Російської Федерації, увійшовши в пряму залежність від мудрості та відповідальності керівників органів державної влади суб'єктів Федерації, від ставлення до цього питання законодавців у регіональних парламентах.
Саме активна участь муніципальних політиків в діяльності регіональних парламентів, своєчасна підготовка і прийняття ними якісної "суб'єктного" законодавства про місцеве самоврядування є зараз показником готовності і здатності державної і муніципальної влади реалізувати прогресивні положення нової Конституції і Федерального законодавства.
§ 5. ПРАВО НА САМОСТІЙНІСТЬ
Г
ТВМР про реалізацію конституційного права населення на здійснення місцевого самоврядування, необхідно усвідомлювати, що ефективність цього процесу багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічну самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від здатності цими правами грамотно скористатися.
Одним з факторів самостійності місцевого самоврядування Конституція РФ, а за нею і Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" визначають право населення на самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування. На практиці це здійснюється самостійною розробкою статуту муніципального освіти, в якому, поряд з іншими питаннями місцевого значення, вказується структура та порядок формування органів місцевого самоврядування даного конкретного муніципального освіти (стаття 8 Федерального закону "Про загальні
принципи організації місцевого самоврядування в РФ ").
Вже що є практика підготовки і прийняття муніципальних статутів показує, що цей, найважливіший для подальшого успішного функціонування муніципального освіти, процес проходить часто під впливом політичної чи особистісної кон'юнктури як органів і посадових осіб державної влади регіону, так і посадових осіб місцевого самоврядування. Простіше кажучи, у багатьох випадках право жителів муніципальних утворень на створення оптимальної, найбільш відповідною для специфічних умов їх проживання, моделі місцевого управління підміняється бажанням тих чи інших посадових осіб закріпити через правові механізми, тільки ще народжуються в нашій державі, кон'юнктурну, "зручну для себе "систему місцевого самоврядування.
Один з проявів такої тенденції виражається в розробці на рівні суб'єкта Федерації так званих типових статутів муніципальних утворень.
Найбільш яскравим відображенням таких процесів стала ситуація, що склалася в Чувашії Республіці.
Державною Радою Чуваської Республіки був розроблений і прийнятий типовий статут муніципального освіти, відбиває уявлення законодавця про принципи організації місцевого самоврядування в республіці. Майже одночасно з цим контрольно-організаційним управлінням адміністрації Президента республіки був підготовлений альтернативний типовий статут, що відображає позицію з цього питання адміністрації Президента республіки.
Голови районних адміністрацій не особливо приховували, що на них чинився певний тиск, з тим, щоб типовий статут, підготовлений адміністрацією (до речі, містить грубі порушення як федерального, так і республіканського законодавства) рішеннями нечисленних і керованих районних "парламентів", набув статусу повноцінної "районної конституції". Міністерство юстиції республіки, закривши очі на явні суперечності законодавству, реєструє такі "продукти" волевиявлення населення, посилаючись на те, що процедура реєстрації є "формальністю". Держрада республіки звертається до Державної Думи, до прокурора, в інші федеральні та республіканські інстанції ... Загалом, пішла писати губернія.
Але ж і процитоване в епіграфі положення Конституції України та відповідні норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" зовсім не випадково визначають необхідність вирішення цього питання в самих муніципальних утвореннях, а не на рівні суб'єкта Федерації. Різниця в структурі органів місцевого самоврядування диктується не тим, в якому "суверенній" суб'єкт Російської Федерації знаходиться дане муніципальне утворення, а характерними особливостями саме самого муніципального освіти - його територією, чисельністю населення, географією розташування та багатьма іншими конкретними особливостями.
На тих загальних принципах, які диктують необхідність тієї чи іншої конкретної структури органів місцевого самоврядування, виходячи із загальносвітового досвіду вирішення подібних проблем, і хотілося б зараз зупинитися.
I. Загальні принципи муніципальної організації
Відповідно до здійснюваної в країні реформою місцевого управління на принципах
самоврядування населення муніципального освіти отримує право на самостійне вирішення питань місцевого значення.
Муніципальним утворенням чинне законодавство визначає будь-міське чи сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, іншу населену територію, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування.
Такими муніципальними утвореннями є:
місто, район у місті, селище;
сільські поселення (село, село, станиця, хутір);
район (повіт);
волость, сільський округ (група сільських населених пунктів з закріпленими за ними територіями),
сільрада та інші.
Конкретні види муніципальних утворень встановлюються відповідно до законів суб'єктів
РФ з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (так, у відповідних законах республік у складі РФ використовуються національні назви муніципальних утворень: кожуун, сумони, гарба, улуси і т.п., що не міняють, однак, принципу територіального чи поселенського об'єднання населення).
Реалізація населенням конституційного права на місцеве самоврядування можлива або безпосередньо, або через створювані ним органи місцевого самоврядування та обраних посадових осіб.
Залишаючи за безпосередніми формами прямого волевиявлення населення (місцевий референдум, сход і т.п.) право на прийняття рішень з принципових, найбільш суттєвих питань місцевого значення (на нього можуть бути винесені питання розпорядження муніципальної власністю, будівництва або придбання об'єктів муніципального господарства, плани і програми розвитку муніципального освіти), необхідно визнати, що регулярна, повсякденна діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування і, зокрема, з управління муніципальним господарством, практично неможлива поза системою органів місцевого самоврядування, наділених певною компетенцією, необхідної для здійснення покладених на них населенням функцій.
Стаття 1 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" дає наступне визначення органів місцевого самоврядування:
"Органи місцевого самоврядування - виборні інші органи, наділені повноваженнями на вирішення питань місцевого значення й які входять у систему органів державної влади".
Органи місцевого самоврядування вирішують дві групи питань:
а) питання місцевого значення,
б) виконання окремих державних повноважень.
Основним змістом діяльності органів місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення. Фактично вони визначають функції місцевого самоврядування, його компетенцію.
Вирішення питань місцевого значення населення здійснює, як правило, через створювані ним органи місцевого самоврядування, шляхом делегування цим органам власних прав, що належить тільки населенню компетенції. Структура таких органів визначається населенням самостійно. (Оскільки органи місцевого самоврядування є одним з елементів організації управління в державі, держава неминуче спирається на них при вирішенні питань державної політики. Головне в цьому питанні - не допустити, щоб взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування в єдиних цілях не перетворилося на диктат " зверху - вниз ", в тому числі і з питань, що не вимагає в державному регулюванні.)
Органи місцевого самоврядування створюються насамперед у зв'язку з делегуванням їм частини повноважень населення на вирішення питань місцевого значення, з одночасним наділенням відповідної достатньої компетенції.
Тому органи місцевого самоврядування можна класифікувати за:
механізму делегування повноважень;
якістю делегованих повноважень;
кількості делегованих повноважень.
Класифікація за механізмом делегування повноважень
Конституція Росії закріплює тільки один з багатьох можливих принципів класифікації: за способом їх утворення, механізму делегування населенням своїх повноважень.
"Місцеве самоврядування здійснюється громадянами ... через виборні та інші органи місцевого самоврядування" (частина 2 статті 130 Конституції РФ), причому для виборних органів порядок створення визначається відповідно до законодавства і статутами муніципальних утворень. Порядок створення інших органів визначається відповідно до статутів муніципальних утворень.
Під "іншими" тут необхідно розуміти органи, створені іншим, не виборним, шляхом (наприклад, сформовані шляхом делегування представників інших органів чи організацій; створені відповідним рішенням уповноваженого на те органу або посадової особи і т. д.).
Принципова відмінність між такими органами полягає в тому, що через виборний механізм населення безпосередньо наділяє відповідні органи власної, що належить тільки йому компетенцією, що дозволяє здійснювати управління муніципальним господарством в повному обсязі повноважень власника. Всі інші, не виборні органи створюються саме для забезпечення делегованих повноважень і не мають власної компетенції.
Статутом муніципального освіти може бути передбачено наявність виборного посадової особи - голови муніципального освіти, який очолює діяльність із здійсненню місцевого самоврядування на території муніципального освіти, а також посади інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування (так, у Псковській області передбачається виборна посада шерифа - керівника муніципальної міліції, можливі вибори керуючого муніципальним господарством, муніципального скарбника і т. д.).
Глава муніципального освіти й інші виборні посадові особи місцевого самоврядування наділяються власної компетенцією з вирішення питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального освіти.
Поряд з виборними посадовими особами в управлінні муніципальним господарством, як правило, беруть участь інші посадові особи, яких призначають чи затверджуються на посаді компетентним органом або посадовою особою і що входять до категорії муніципальних службовців.
Класифікація за якістю делегованих повноважень
Крім різного механізму делегування повноважень (створення органів), необхідно класифікувати органи місцевого самоврядування за якістю делегованих їм повноважень. Така класифікація передбачає наявність органів місцевого самоврядування, наділених представницькими, виконавчими і контрольними повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення. При цьому представницькі та контрольні повноваження делегуються, як правило, одному органу (представницькому), але населення може створити і окремий, спеціальний орган, наділений контрольними повноваженнями (контрольний комітет, рахункова палата і т. п.).
Обов'язковою виборним органом, які мають право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти, є представницький орган місцевого самоврядування, що складається з депутатів, які обираються на основі загального і прямого виборчого права при таємному голосуванні у відповідності з федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Місцеве самоврядування - влада, найбільш наближена до населення. Близькість визначається не стільки її місцем в ієрархічній драбині, скільки тими функціями, які вона виконує. Займаючись питаннями місцевого значення, вона повинна вирішувати їх в інтересах населення. Тому муніципальне управління передбачає обов'язкову наявність представницьких органів місцевого самоврядування, за винятком випадків, коли їх функції може виконувати сход.
Закон визначає виключне відання представницьких органів:
1.Прийняття загальнообов'язкових правил з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального освіти;
2.утвержденіе місцевого бюджету та звіту про його виконання;
3.Прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання;
4.установленіе місцевих податків і зборів;
5.установленіе порядку управління та розпорядження муніципальної власністю;
6.контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень (частина 2 статті 15 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації").
До повноважень представницьких органів місцевого самоврядування необхідно віднести і сформульоване Л. А. Веліхово право видання обов'язкових постанов. За його визначенням, "головна відмінність муніципального закону (обов'язкового ухвали) від законів державних полягає в тому, що перший має силу тільки на території муніципального освіти і відноситься лише до питань місцевого значення, предметів муніципального господарства та благоустрою".
Види нормативних актів, які мають право приймати органи місцевого самоврядування, перераховуються в статуті муніципального освіти і в законах суб'єктів РФ. Зазвичай до них відносять: рішення і постанови виборного органу або глави муніципального освіти - з питань здійснення місцевого самоврядування; розпорядження і накази - з питань внутрішньої організації діяльності органів місцевого самоврядування.
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Диплом
407.3кб. | скачати


Схожі роботи:
Органи місцевого самоврядування 2 Місцеве самоврядування
Органи місцевого самоврядування 2
Органи місцевого самоврядування
Органи місцевого управління та самоврядування
Органи місцевого самоврядування України
Представницькі органи місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування в Росії
Представницькі органи місцевого самоврядування 2
Місцеві органи місцевого управління та самоврядування
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru