додати матеріал


приховати рекламу

Муніципальне право

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

Міністерство освіти Російської Федерації
Поволзька академія державної служби
ім. П.А. Столипіна
На правах рукопису
Глейкін В'ячеслав Олександрович
Проблеми вдосконалення муніципальної служби на основі
Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації»
Спеціальність: 12.00.02: конституційне право; муніципальне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник:

доктор юридичних наук,
професор
Братановський Сергій Миколайович
Саратов 2007

Зміст
ВСТУП ................................................. ................................................. 3
Глава 1. Організаційно-правові основи муніципальної служби Російській Федерації ......................................... .................................................. .......... 14
§ 1. Поняття муніципальної служби як виду публічної служби .... 14
§ 2. Принципи організації і функціонування муніципальної служби 42
§ 3. Правовий статус муніципального службовця .................................. 76
Глава 2. Спеціальні питання проходження муніципальної служби, зумовлені її публічним характером_________________________100
§ 1. Особливості надходження на муніципальну службу___________100
§ 2. Правове регулювання роботи з кадровим складом на муніципальній службе______________________________________________116
§ 3. Співвідношення загальних і спеціальних підстав припинення муніципальної-службових отношений_______________________________142
ВИСНОВОК ______________________________________________ 163
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ ______________________________________ 174

ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Конституція Російської Федерації, прийнята в 1993 році, проголосила в якості однієї з основ конституційного ладу місцеве самоврядування. «У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади »(ст. 12).
Невключення органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади поставило на порядок денний питання про необхідність формування відмінного від державної служби корпусу професійних управлінців, які реалізують повноваження в органах місцевого самоврядування від імені та за дорученням муніципального освіти. Так, вперше в історії російської держави була організована самостійна муніципальна служба.
Будучи значно більш молодим організаційно-правовим інститутом, ніж державна служба, муніципальна служба спочатку багато в чому була спрощеною копією першої. Це цілком підтверджується положеннями статті 60 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1995 року: «надалі до прийняття відповідного федерального закону на муніципальних службовців поширюються обмеження, встановлені федеральним законодавством для державних службовців». Втім, і прийнятий трьома роками пізніше спеціальний федеральний закон про муніципальну службу був фактично «братом-близнюком» федерального закону про державну службу.
Проте з часом муніципальна служба все більше і більше відособлювалася від державної. Здійснювана в країні широкомасштабна робота з реформування однієї з найважливіших засад конституційного ладу Росії, який по праву є місцеве самоврядування, висунула низку актуальних і непростих завдань, пов'язаних з перетворенням як в цілому функціонування місцевого самоврядування, так і зміцнення в його системі кадрового потенціалу і кадрової політики [1].
Новий поштовх перетворенню муніципальної служби було дано стартом проведеної з початку XXI в нашій країні адміністративної реформи, в рамках якої істотним змінам піддалася як державна служба, так і система місцевого самоврядування. За справедливим думку А.Ф. Ноздрачова, «підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади і найтіснішим чином взаємодіючих з ними, хоча і не входять в їх систему, органів місцевого самоврядування знаходиться в прямій залежності від того, в якому стані знаходиться правове регулювання державної цивільної та муніципальної служби. Прийняття Закону № 58-ФЗ дає безпосередній імпульс процесу удосконалення законодавства про муніципальну службу в Російській Федерації »[2].
Прийняття Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» від 27 липня 2004 р. стало безсумнівним кроком у бік формування службового права. На відміну від діючого раніше Федерального закону «Про основи державної служби Російській Федерації» у новому законі зроблена спроба врегулювати не тільки специфічні питання проходження державної служби, а й взагалі всю трудову діяльність державного службовця.
Новий закон про муніципальну службу, прийнятий 2 березня 2007 року, заснований на принципово іншій концепції. У ньому законодавець принципово відмовився від дублювання норм трудового законодавства і «термінологічних підмін», які так характерні для Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Як наголошується в пояснювальній записці до законопроекту, принциповим положенням законопроекту, який вирізняє статус муніципальних службовців від статусу державних цивільних службовців Російської Федерації, є те, що заміщення посад муніципальної служби здійснюється на основі трудового договору (контракту), а не службового контракту, як це передбачено для державних цивільних службовців Російської Федерації. Дане положення законопроекту є одним із його концептуальних засад, оскільки дозволяє не дублювати в законодавстві про муніципальну службу численні норми трудового законодавства, забезпечуючи тим самим їх пряму дію і полегшуючи порядок їх застосування. Враховуючи положення статті 11 Трудового кодексу Російської Федерації, згідно з яким норми трудового права поширюються на всіх працівників, які уклали трудовий договір з роботодавцем, на муніципальних службовців буде поширюватися дія трудового законодавства з особливостями, передбаченими законодавством про муніципальну службу. Укладення контракту передбачено законопроектом тільки стосовно до громадянина, що надходить на посаду голови місцевої адміністрації за результатами конкурсу на заміщення зазначеної посади.
З урахуванням вищевикладеного видається, що прийняття Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" стане важливим кроком формування її нової організаційно-правової моделі. Все це робить актуальним вивчення наукових і практичних засад функціонування муніципальної служби на новому етапі адміністративної реформи.
Об'єктом дослідження в дисертаційній роботі виступають правовідносини, що складаються в процесі реалізації муніципальної-службових відносин
Предметом дослідження є муніципальна служба як організаційний і правовий інститут.
Цілі і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка теоретичної концепції правового регулювання муніципальної-службових відносин на сучасному етапі, розробка наукових положень і практичних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства.
Постановка мети визначила виникнення конкретних завдань, вирішення яких і склало зміст даної роботи:
- Визначення поняття та особливостей муніципальної служби як публічно-правового інституту, обгрунтування необхідності посилення публічно-правових засад в її регулюванні;
- Розгляд теоретичних основ закріплення принципів муніципальної служби та питань, пов'язаних з їх реалізацією в чинному муніципальної-службовому законодавстві;
- Побудова цілісної моделі правового статусу муніципального службовця, вивчення окремих його елементів;
- Розгляд процедури і передумов реалізації права на доступ до муніципальної службі;
- Вивчення процедур проходження муніципальної служби;
- Розгляд загальних і спеціальних підстав припинення муніципальної-службових відносин;
- Вироблення рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання муніципальної служби на сучасному етапі.
Стан наукової розробленості теми характеризується певною кількістю наукових праць, які мають важливе методологічне значення.
Як такі питання правового регулювання муніципальної служби порівняно мало досліджувалися в російській правовій науці, що обумовлено відносною новизною даного соціально-правового інституту. Серед авторів, спеціально вивчали дані питання, можна назвати: AM Володіна, С.М. Гращенкова, В.В. Еремяна, С.А. Казакова, Л.А. Калініченко, В.А. Козбаненко, О.М. Козиріна, Н.В. Колесникова, В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко, А.А. Немчинова, Нечипоренко BC, В.В. Пиліна, А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.І. Фадєєва, Т.С. Червенщука та інших.
Окремо слід сказати про такий фундаментальну наукову працю як дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук «Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики», підготовлена ​​С.Ю. Фабричним. Однак дане дисертаційне дослідження, також як і велика частина наукових робіт в даній сфері, була завершена до прийняття нового Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації".
Муніципальна служба, як відомо, тісно пов'язана з державною службою. Велике теоретичне значення для цієї дисертації мали праці в області державної служби, державного управління та службового права таких вчених, як В. Б. Авер 'янов, Г.В. Атаманчук, І.Л. Бачило, Б.М. Габричидзе, А.А. Гришковець, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарєв, В.М. Манохін, А.Ф. Ноздрачов, А.В. Оболонський, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, І.А. Смагіна, Ю.М. Старілов, Ю.А. Тихомиров, С.Є. Чаннов, А.Г. Чернявський та ін
Муніципальна службова діяльність здійснюється в органах місцевого самоврядування. У зв'язку з цим у дисертаційному дослідженні використовувались роботи фахівців, що займаються вивченням організаційних засад місцевого самоврядування: С.А. Авак 'яна, С.М. Братановський, В.І. Васильєва, О.М. Кокотова, О.Є. Кутафіна, А.Я. Зливи, В.І. Фадєєва, С.Є. Чаннова, В.І. Шкатулли та ін
Теоретико-методологічна дослідження. Методологічною основою дослідження є апробовані методи пізнання, виявлені і розроблені юридичною наукою. Використано загальнонаукових діалектичний метод пізнання, і витікаючі з нього частнонаучние методи: логічний, історико-юридичний, порівняльно-правовий, конкретно-соціологічний, системно-структурний і системно-функціональний. Їх застосування дозволило досліджувати об'єкти у взаємозв'язках і взаимозависимостях, виявити певні тенденції, зробити узагальнення.
Нормативну базу дослідження склали міжнародно-правові норми, Конституція Російської Федерації, федеральні, регіональні і місцеві законодавчі та підзаконні нормативні правові акти.
Емпіричну базу дослідження склали постанови Конституційного Суду РФ, судові рішення Верховного Суду Російської Федерації, рішення інших судових органів, результати соціологічних досліджень та офіційні статистичні дані.
Достовірність отриманих висновків забезпечується обгрунтованістю затвердилися в науці методологічних положень з досліджуваної проблематики; комплексної методикою дослідження, опосредующей всебічне та об'єктивне вивчення поставлених завдань; застосуванням різних методів наукового пізнання, адекватних завданням дослідження, аналізом нормативних правових актів і правозастосовчої практики останніх років, а також апробацією результатів дослідження.
Наукова новизна обумовлена ​​предметом і метою дисертаційного дослідження та визначається використанням нових ідей і тенденцій у сфері організації муніципальної служби, а також висновками і пропозиціями, зробленими в ході дослідження і спрямованими на подальше її вдосконалення.
Дисертація являє собою комплексне, логічно завершене монографічне дослідження, присвячене аналізу теоретичних і практичних питань організаційно-правового регулювання муніципальної-службових відносин. У роботі зроблена одна з перших в російській юридичній науці спроб цілісного розгляду правового регулювання муніципальної служби з урахуванням формування нового законодавства, в результаті чого даються рекомендації щодо вдосконалення, як законодавчої бази, так і правозастосовчої практики.
У результаті проведеного дослідження на захист виносяться такі нові або містять елементи новизни положення:
1. Муніципальна служба, так само, як і державна служба, є специфічним видом трудової діяльності. Дана специфіка обумовлена ​​її публічним характером, тобто спрямованістю на досягнення загальнокорисних цілей. Все це робить необхідним формування єдиних підходів до державної та муніципальної службі з поступовим відходом від приватно-правових засад регулювання на користь публічно-правових. Оптимальним в цьому сенсі видається прийняття базового федерального закону, що регулює всі види публічної служби. У даному законі могли б знайти відображення такі питання, як: розмежування предметів ведення в регулюванні державної муніципальної служби; принципи побудови і функціонування публічної служби; основи права на рівний доступ до публічної служби; співвідношення між класними чинами, кваліфікаційними розрядами, військовими та спеціальними званнями, дипломатичними рангами; правила обчислення стажу державної і муніципальної служби; загальні принципи оплати праці державних і муніципальних службовців та ін
2. У дисертації обгрунтовується висновок про те, що хоча Конституція Російської Федерації de jure не закріплює право громадян на рівний доступ до муніципальної службі, він присутній в ній de facto. У зв'язку з цим немає необхідності вдаватися до складних процедур зміни Конституції Російської Федерації для його формально-юридичного в ній закріплення, як це в даний час пропонують багато вчених. Більш важливим на сучасному етапі є розробка адміністративно-кадрових процедур, що забезпечують його реалізацію даного права на практиці.
3. Важливим засобом підвищення ефективності управлінської праці муніципальних службовців є використання на муніципальному рівні особливого порядку оплати праці, аналогічного передбаченому законодавством про державну цивільну службу. Муніципальних утворень повинно бути надано право встановлювати в відношенні окремих муніципальних службовців особливий порядок оплати праці, при якому їх грошове утримання буде залежати від конкретних показників ефективності та результативності: наповнюваності місцевого бюджету власними доходами, забезпеченості населення послугами у сфері освіти, охорони здоров'я та культури; обсягів дорожнього будівництва тощо Все це, на нашу думку, дозволить реально наблизити місцеве самоврядування до держави, що і є основною метою муніципальної реформи.
4. У роботі обгрунтовується висновок про віднесення до елементів правового статусу муніципального службовця його прав, обов'язків і заборон. Заохочення та відповідальність муніципального службовця, будучи, похідними, вторинними елементами, так само, як і гарантії, відносяться до послестатусним елементам.
Існує також думка, що гарантії є елементом правового статусу окремих категорій громадян, таких, наприклад, як державні службовці [142]. Однак, такі гарантії державних (і муніципальних) службовців як: гарантії грошового утримання, пенсійного забезпечення, просування по службі також забезпечуються діяльністю державних органів і посадових осіб і входять у правовий статус останніх як юридичних обов'язків.
Навряд чи обгрунтовано виділення як окремого елемента статусу свобод громадян. Як зазначає Н.В. Вітрук права і свободи - взаємозамінні категорії і принципових відмінностей в соціальному та юридичному значенні між ними немає [143].
Той же Н.В. Вітрук включає в правовий статус також законні інтереси, тобто інтереси, які прямо не закріплені в юридичних правах і обов'язках [144]. Однак і їх навряд чи необхідно виділяти в якості самостійного елементу правового статусу. Інтерес передує правам і обов'язкам незалежно від того, чи знаходить він пряме закріплення в законодавстві або просто підлягає «правовий захист з боку держави». Інтерес - це категорія позаправова, або «доправовая», і, зрозуміло, закріплюється не тільки в конкретних правових приписах, а й у загальних принципах права. Правове вираження і захист інтересів індивіда - одна з важливих функцій правової системи суспільства.
Таким чином, основним елементом правового статусу особи (у тому числі і правового статусу муніципального службовця) є його права та обов'язки. Н.І. Матузов підкреслює, що права і обов'язки складають серцевину правового статусу. Всі інші елементи є вторинними [145].
У той же час правовий статус муніципального службовця є за структурою більш складним, ніж правовий статус звичайного громадянина. Найчастіше правовий статус муніципального службовця розглядається як сукупність правовстановлюючих елементів у вигляді прав, обов'язків, соціально-правових гарантій, правових обмежень, відповідальності, що виражає встановлені та забезпечені державою заходи належного і можливого поведінки осіб, що виконують посадові обов'язки в галузі муніципальної-службових відносин [146 ].
Як видно, в даному випадку в правовий статус муніципальних службовців включається значне число елементів. Між тим, аналіз Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" показує, що як елементи цього статусу законодавець розуміє лише права, обов'язки, обмеження і заборони (норми, присвячені саме цим правовим явищам містяться в розділі 3 закону «Правове становище« статус »муніципального службовця »). З нашої точки зору, дуже точно пояснює цю ситуацію Є.В. Масленнікова. Розглядаючи елементи правового статусу муніципального службовця у сенсі, вона поділяє їх на предстатусние, статусні і послестатусние. Як предстатусних елементів правового статусу муніципального службовця, з її точки зору, виступають: громадянство, право-і дієздатність; як статусних елементів - обов'язки і права як основні елементи статусу муніципального службовця, та обмеження прав, заохочення і відповідальність як похідні елементи від обов'язків і; до послестатусним елементів відносяться гарантії діяльності муніципального службовця [147].
Погоджуючись в принципі з поділом елементів на предстатусние, статусні і послестатусние, ми ніяк не можемо погодитися з тим, яким чином Є.В. Масленікова віднесла ці елементи до конкретного виду. Власне елементами правового статусу муніципального службовця у вузькому сенсі, з нашої точки зору, є права, обов'язки і заборони. Заохочення і відповідальності, будучи, дійсно, похідними, вторинними елементами, так само, як і гарантії, відносяться до послестатусним елементам. Окремо слід сказати про обмеження, закріплених у ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації". Зазначені обмеження по суті є обставинами, за наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу або повинен бути звільнений з муніципальної служби.
З нашої точки зору, сам термін «обмеження» в даному випадку використаний невірно. Обмеження обмежують права особи, в той час як «обмеження», містяться у ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", не обмежують права муніципального службовця, а визначають умови вступу на муніципальну службу і умови перебування на муніципальній службі. Тому більш вірно ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" було б назвати «Обставини, при наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу і знаходитися на муніципальній службі». Зрозуміло, ці «обмеження» не є елементами правового статусу муніципального службовця у вузькому сенсі, а повинні розглядатися в якості предстатусних елементів, тому що зумовлюють можливість виникнення або не виникнення муніципальної-службових відносин [148].
Отже, власне статусними елементами статусу муніципального службовця є права, обов'язки і заборони. Детальний розгляд усіх їх навряд чи можливо в рамках дисертаційної роботи в силу обмеженості її обсягу, тому надалі у дослідженні ми зупинимося на тих з них, які викликають найбільшу кількість запитань як у практиків, так і в теоретиків.
Права муніципальних службовців
Саме по собі закріплення в законі про муніципальну службу переліку прав і обов'язків муніципальних службовців є новелою. Раніше діяв Федеральний закон «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» містив лише відсилочну норму про те, що права і обов'язки муніципального службовця встановлюються статутом муніципального освіти або нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до цього Федеральним законом, іншими федеральними законами, законами суб'єкта РФ (ст. 10). Як відзначає в зв'язку з цим В.І. Васильєв, з проекту (мається на увазі проект закону про основи муніципальної служби) були виключені і перерозподілені на користь муніципальних утворень відповідно до законами суб'єктів Російської Федерації цілий ряд положень, в числі яких "розклад прав і обов'язків муніципального службовця, перелік заходів відповідальності службовця. .. "[149].
У цілому закріплені в законі права муніципального службовця носять досить абстрактний характер. Загалом-то це досить логічно, так як нормативний документ, що закріплює загальні для всіх без винятку муніципальних службовців, незалежно від займаної ними посади, абсолютно очевидно може вказувати лише на найважливіші з них, причому без істотної деталізації.
Права, закріплені Федеральним законом "Про муніципальної службі в Російській Федерації", з нашої точки зору, можна розділити на чотири групи. У першу входять права, спрямовані на забезпечення виконання службовцям його посадових обов'язків. У зв'язку з цим, дані права можна назвати функціональними. До функціональних прав відносяться права на:
- Ознайомлення з документами, що встановлюють його права та обов'язки за замещаемой посади муніципальної служби, критеріями оцінки якості виконання посадових обов'язків та умовами просування по службі;
- Забезпечення організаційно-технічних умов, необхідних для виконання посадових обов'язків;
- Одержання в установленому порядку інформації і матеріалів, необхідних для виконання посадових обов'язків, а також на внесення пропозицій про вдосконалення діяльності органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципального освіти.
Друга група прав - це права-гарантії. До цієї групи входять права, спрямовані на забезпечення муніципальному службовцю певного рівня соціальної захищеності, в тому числі і після припинення муніципальної служби. До прав-гарантій належать права на:
- Оплату праці та інші виплати відповідно до трудового законодавства, законодавства про муніципальну службу та трудовим договором (контрактом);
- Відпочинок, що забезпечується встановленням нормальної тривалості робочого (службового) часу, наданням вихідних днів і неробочих святкових днів, а також щорічної оплачуваної відпустки;
- Пенсійне забезпечення відповідно до законодавства Російської Федерації.
Третю групу складають права, пов'язані з розвитком муніципального службовця. Сюди можна віднести права на:
- Участь за власною ініціативою у конкурсі на заміщення вакантної посади муніципальної служби;
- Підвищення кваліфікації відповідно до муніципальним правовим актом за рахунок коштів місцевого бюджету.
Нарешті, четверту групу складуть права, пов'язані із захистом муніципальним службовцям прав перших трьох груп. Ми пропонуємо назвати їх дефензітівнимі [150]. Відповідно до цієї групи увійдуть права на:
- Захист своїх персональних даних;
- Ознайомлення з усіма матеріалами свого особистого справи, з відгуками про професійну діяльність та іншими документами до внесення їх у його особиста справа, а також на долучення до особової справи його письмових пояснень;
- Об'єднання, включаючи право створювати професійні спілки, для захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів;
- Розгляд індивідуальних трудових спорів відповідно до трудового законодавства, захист своїх прав і законних інтересів на муніципальну службу, включаючи оскарження до суду їх порушень.
Окремо слід сказати про право муніципального службовця виконувати іншу оплачувану роботу, передбаченому ч. 2 ст. 11. Дане право не може бути включено до жодної із зазначених вище груп (хоча за формальними ознаками воно могло б бути віднесено до прав-гарантій). Однак робити цього не слід, оскільки, по суті, воно взагалі не є специфічному правом муніципального службовця. У ч. 2 ст. 11 мова йде не про додаткове право, що виникає у особи на підставі заміщення ним посади муніципальної служби, а про особливості реалізації муніципальними службовцями конституційної свободи праці (ч. 1 ст. 37 Конституції РФ) і, що випливає з цієї конституційної норми, права на роботу за сумісництвом. Розглядати дане право слід у взаємозв'язку з обов'язком, встановленої п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", і заборонами, встановленими п. 1 і 2 ч. 1 ст. 14 того ж закону.
Відповідно до нового закону про муніципальну службу муніципальний службовець має право виконувати іншу оплачувану роботу при дотриманні наступних умов:
- З попереднім письмовим повідомленням представника наймача (роботодавця);
- Якщо при цьому він не стає членом органу управління комерційної організації;
- Якщо це не виборна державна, муніципальна або профспілкова посаду;
- Якщо це не утворює конфлікт інтересів.
У зв'язку з цим найбільший інтерес представляє визначення конфлікту інтересів, бо це інститут є принципово новим для муніципальної служби. У той же час слід відзначити, що в російському законодавстві він використовується вже більше десяти років, щоправда, в основному, стосовно підприємницької діяльності. Так, його можна зустріти, зокрема, у федеральних законах від 22 квітня 1996 р. № 39-ФЗ "Про ринок цінних паперів" (ст. 3), від 29 листопада 2001 р. № 156-ФЗ "Про інвестиційні фонди" ( ст. 44), від 11 листопада 2003 р. № 152-ФЗ "Про іпотечні цінні папери" (ст. 43), від 8 грудня 1995 р. № 193-ФЗ "Про сільськогосподарську кооперацію" (ст. 38), від 7 травня 1998 р. № 75-ФЗ "Про недержавні пенсійні фонди" (ст. 36.24), від 24 липня 2002 р. № 111-ФЗ "Про інвестування коштів для фінансування накопичувальної частини трудової пенсії в Російській Федерації" (ст. 35). Причому якщо в деяких з цих документів поняття «конфлікт інтересів» присутній, але не роз'яснюється, в інших - дається визначення цього поняття. У цілому для конфлікту інтересів у сфері підприємницької діяльності характерна наявність (або можливість наявності) трьох об'єктивних компонентів: протиріччя інтересів, великий збиток або неправомірне діяння (його приховування) і причинний зв'язок між ними [151].
В останні роки термін «конфлікт інтересів» почав проникати і в публічне право. Ще в Концепції реформування системи державної служби РФ (затв. Президентом РФ від 15 серпня 2001 р.) було передбачено формування механізмів подолання конфліктів інтересів, коли у державних службовців виникає особиста чи групова зацікавленість в досягненні певної мети, яка впливає або може впливати на об'єктивне і неупереджений розгляд питань при виконанні ними своїх посадових (службових) обов'язків.
Прийнятий у 2004 році Федеральний закон «Про державну цивільну службу Російської Федерації» визначив конфлікт інтересів як ситуацію, при якій особиста зацікавленість цивільного службовця впливає або може вплинути на об'єктивне виконання ним посадових обов'язків і при якій виникає або може виникнути протиріччя між особистою зацікавленістю цивільного службовця і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, суб'єкта РФ або РФ, здатне призвести до заподіяння шкоди цим законним інтересам громадян, організацій, суспільства , суб'єкта РФ або РФ. Розгляду інституту конфлікту інтересів на державній службі було присвячено ряд наукових робіт [152].
Цілком логічно, що автори нового Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" розповсюдили зазначений інститут на муніципальних службовців. Однак, як на це вже вказувалося в спеціальній літературі [153], зробили це некоректно і не до кінця.
Порівняння глави 3 Федерального закону "Про державну цивільну службу Російської Федерації" і глави 3 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" (в принципі ці глави практично однакові) наочно показує, що останньому законодавчому акті відсутні деякі статті, присутні в першому документі. Зокрема, це стосується ст. 19 "Про державну цивільну службу Російської Федерації" - «Врегулювання конфлікту інтересів на цивільну службу». Саме поняття конфлікту інтересів та особистої зацікавленості було авторами закону про муніципальну службу перенесено у ч. 2 ст. 11. А ось механізм вирішення конфлікту інтересів на муніципальній службі, на відміну від служби цивільного, виявився повністю не врегульовано!
У результаті не має законодавчого вирішення питання про наслідки повідомлення муніципальним службовцям представника наймача про свій намір працювати за сумісництвом в тому випадку, якщо останній вважає, що обставини конфлікту інтересів. На відміну від аналогічної ситуації на державну цивільну службу, на муніципальній у представника наймача відсутні владні важелі не тільки для того, щоб визначити наявність або відсутність конфлікту інтересів, але навіть і для того, щоб заборонити муніципальному службовцю працювати за сумісництвом при виявленні такого конфлікту.
Як цілком справедливо зазначає С.Є. Чаннов, Федеральний закон «Про державну цивільну службу Російської Федерації», дозволивши цивільним службовцям працювати за сумісництвом, якщо це не викликає конфлікт інтересів, разом з тим встановлює досить серйозні санкції у разі зловживання даними. Державний цивільний службовець, який продовжує працювати за сумісництвом, незважаючи на прийняте конфліктної комісією рішення про наявність конфлікту інтересів, тим самим порушує обов'язок, передбачений п. 12 ч. 1 ст. 15 закону. Відповідно ж до п. 13 ч. 1 ст. 33 закону про цивільну служби «невиконання зобов'язань, встановлених цим Законом» є підставою припинення службового контракту, звільнення від замещаемой посади цивільної служби та звільнення з цивільної служби. А ось ст. 19 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» передбачає можливість розірвання трудового договору з муніципальним службовцям за ініціативи представника наймача (роботодавця) тільки у випадках недотримання обмежень і заборон, пов'язаних з муніципальною службою і встановлених статтями 13 і 14 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації ». Однак наявність конфлікту інтересів не відноситься ні до обмежень, ні до заборон [154].
Представляється, що зазначені положення закону потребують вдосконалення, причому саме на федеральному рівні. Вирішити це питання шляхом регіонального або муніципального правотворчості неможливо, так як він пов'язаний з обмеженням прав муніципальних службовців, це ж допускається відповідно до ч. 3 ст. 55 Конституції тільки федеральним законом.
Наступним, не менш значущим елементом правового статусу муніципального службовця, є його обов'язки, також певні Федеральним законом "Про муніципальної службі в Російській Федерації" (ст. 11). Слід констатувати, що велика частина цих обов'язків носить формальний характер і нічого, по суті, не додає в правовий статус муніципального службовця. Навіщо, наприклад, закріплена в законі така обов'язок, як «дотримуватися Конституції Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони, інші нормативні правові акти Російської Федерації» і т.д.? Хіба будь-який громадянин Російської Федерації (а не тільки муніципальний службовець) не зобов'язаний дотримуватися всі перераховані вище нормативні акти? Частина 2 ст. 15 Конституції Російської Федерації прямо вказує, що громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони. Правда, для муніципальних службовців додається обов'язок забезпечувати їх виконання, але робити реально вони це можуть тільки в межах посадових повноважень.
Наступною в законі названа обов'язок «виконувати посадові обов'язки відповідно до посадової інструкції». Тут доречно згадати, що муніципальний службовець працює в органах місцевого самоврядування на основі трудового договору, а, отже, на нього поширюються всі права та обов'язки працівника (крім тих, зрозуміло, які суперечать Федеральному закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації"). У ст. 21 серед інших обов'язків працівника названа: «сумлінно виконувати свої трудові обов'язки, покладені на нього трудовим договором». Представляється, що принципових відмінностей між цими обов'язками немає. Аналогічні міркування можна навести і щодо обов'язку дотримуватися встановлених у органі місцевого самоврядування, апараті виборчої комісії муніципального освіти правила внутрішнього трудового розпорядку, посадову інструкцію, порядок роботи зі службовою інформацією.
На наш погляд, до обов'язків, які дійсно реально відображають особливості правового статусу муніципального службовця можна віднести лише наступні:
- Представляти в установленому порядку передбачені законодавством Російської Федерації відомості про себе і членів своєї сім'ї, а також відомості про отримані ним доходи і належить йому на праві власності майно, що є об'єктами оподаткування, про зобов'язання майнового характеру;
- Повідомляти представнику наймача (роботодавцю) про вихід з громадянства Російської Федерації в день виходу з громадянства Російської Федерації або про придбання громадянства іноземної держави в день набуття громадянства іноземної держави;
- Дотримуватись обмежень, виконувати зобов'язання, не порушувати заборони, які встановлені цим Законом та іншими федеральними законами;
- Повідомляти представнику наймача (роботодавцю) про особисту зацікавленість при виконанні посадових обов'язків, що може призвести до конфлікту інтересів, і вживати заходів щодо запобігання подібного конфлікту.
Всі вони носять дійсно статусний характер, так як відображають публічний характер муніципальної служби й особливі вимоги, які пред'являються до осіб, її здійснюють.
Нарешті, третім елементом правового статусу є встановлені статтею 14 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" заборони. Публічно-правовий характер муніципальної служби дозволяє поширити на муніципальних службовців, зокрема, законні обмеження, передбачені на державній службі. У Визначенні від 10 квітня 1997 року № 60-0 Конституційний Суд РФ допустив можливість єдиного правового регулювання статусу публічних службовців.
Заборони передбачені для того, щоб дії муніципальних службовців повністю відповідали принципам та утримання служіння суспільству. Оскільки дані заборони (в колишньому законі вони іменувалися правоограничениями) вже досить широко вивчалися в науковій та навчальній літературі, в даному параграфі ми розглянемо лише ті з них, які були вперше введені новим законом про муніципальну службу або зазнали в ньому серйозної трансформації.
Першим забороною, названим у ст. 14 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", є заборона перебувати членом органу управління комерційної організації, за винятком випадків, встановлених законом. Дана заборона не є принципово новим, він містився і в п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закону «Про основи муніципальної служби Російській Федерації». Проте в тому ж законі крім даної заборони, був загальна заборона муніципальним службовцям займатися будь-якою іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, педагогічної та творчої. Новий закон регулює дане питання принципово по іншому: замість загальної імперативно-заборонній норми (при наявності деяких винятків) має місце общеразрешающая норма (за наявності деяких заборон). Представляється, що даний підхід спрямований на підвищення престижності муніципальної служби, підвищення можливості службовця реалізовувати свої здібності і в інших сферах.
На жаль, дані положення нового закону деякі коментатори тлумачать невірно. Так, наприклад, коментуючи ст. 14 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" А.С. Ємельянов зазначає: «Муніципальний службовець не має права займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності. Це означає, що він не може займати іншу посаду в органах місцевого самоврядування, посаду в державних органах, на підприємствах, в установах, організаціях та громадських об'єднаннях. Винятком з цього правила є здійснення педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності. При цьому зазначені види діяльності повинні здійснюватися муніципальним службовцям у вільний від виконання обов'язків по службі час »[155].
Проте насправді, як вже зазначалося вище, муніципальні службовці мають право займатися іншою оплачуваною діяльністю. Заборона встановлена ​​у відношенні лише управління комерційними організаціями. Працювати за сумісництвом у комерційних організаціях (але не на керівних посадах) муніципальні службовці можуть. Також вони можуть і входити до органів управління, але тільки некомерційних організацій. Зрозуміло, при цьому повинна дотримуватися вимога про недопущення виникнення конфлікту інтересів. Виняток із загального правила про заборону перебувати членом органу управління комерційної організації допускається, якщо це передбачено федеральними законами або якщо в порядку, встановленому муніципальним правовим актом відповідно до федеральних законів і законами суб'єкта Російської Федерації, муніципального службовцю доручено брати участь в управлінні цією організацією. Л.А. Лукашов у зв'язку з цим також вказував, що таке суміщення тимчасово можливо, якщо рішення про нього прийнято сходом громадян і робота керівником господарства буде здійснюватися на безоплатній основі [156].
Заборона на заняття іншою оплачуваною діяльністю (крім педагогічної, наукової та іншої творчої) зберігся в новому законі лише для голів місцевих адміністрацій. Видається, що дане рішення є виправданим, тому що глава місцевої адміністрації має найбільшим обсягом повноважень серед всіх муніципальних службовців і реально може їх використовувати на користь приватних організацій.
Серед інших нових заборон, передбачених у відношенні муніципальних службовців, можна виділити заборона розголошувати або використовувати в цілях, не пов'язаних з муніципальною службою, відомості, які відповідно до федеральних законів до відомостей конфіденційного характеру, або службову інформацію, що стали йому відомими у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також допускати публічні вислови, думки і оцінки, у тому числі в засобах масової інформації, щодо діяльності органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципального освіти та їх керівників, якщо це не входить в його посадові обов'язки.
Представляється, що дані заборони перетинаються, так як обидва пов'язані з розголошенням муніципальним службовцям інформації про службову діяльність. Відносно першого з них, у другому параграфі даної глави нами вже була висловлена ​​думка, що в існуючому вигляді він надмірно обмежує інформаційний обмін між муніципальною службою та громадянським суспільством. Як нам здається, те ж саме можна сказати і відносно другого заборони. Звернемо увагу на те, що, по-перше, він забороняє муніципальним службовцям (крім тих, у кого це входить в їх посадові обов'язки) висловлювати будь-які (а значить і позитивного характеру) думки про діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, по-друге під публічними висловлюваннями розуміються повідомлення не тільки в засобах масової інформації. Враховуючи, що російське законодавство не містить критеріїв "публічності" висловлювань, під цю заборону можна підвести будь-які слова муніципального службовця про свою роботу, сказані в присутності кількох свідків. Тобто, наприклад, якщо муніципальний службовець скаже в колі друзів: «наш новий начальник - дуже хороший спеціаліст», його цілком можна звільняти за п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" за порушення заборони, передбаченого п. 9 ч. 1 ст. 14 того ж закону. Звичайно, наведений вище приклад виглядає абсурдним, проте буквальне тлумачення закону цілком допускає виникнення такої ситуації.
Нарешті, ще два нових заборони пов'язані з обмеженням впливу на муніципальних службовців міжнародних та іноземних організацій. Мова йде про заборону, передбаченому п. 15 ч. 1 ст. 19 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", відповідно до якого муніципальному службовцю забороняється входити до складу органів управління, опікунських або наглядових рад, інших органів іноземних некомерційних неурядових організацій і діють на території Російської Федерації їх структурних підрозділів, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації або законодавством Російської Федерації і п. 16 ч. 1 ст. 19 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", який забороняє займатися без письмового дозволу представника наймача (роботодавця) оплачуваною діяльністю, що фінансується виключно за рахунок коштів іноземних держав, міжнародних та іноземних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації або законодавством Російської Федерації. Звернемо увагу на те, що перший з них носить абсолютний характер, в той час як другий може не виконуватися, але тільки з письмового дозволу представника наймача.
Передбачається, що представник наймача повинен бути повідомлений муніципальним службовцям письмово про виконувану (планованої) оплачуваної діяльності службовця, якщо вона, фінансується виключно за рахунок коштів іноземних держав, міжнародних та іноземних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства, У подібних випадках обов'язком представника наймача ( роботодавця) стає аналіз потенційних загроз, в т.ч. передумов виникнення конфлікту інтересів і прийняття рішення про дозвіл або аргументованому заборону службовцю займатися заявленої діяльністю [157]. Сенсом заборони для муніципальних службовців входити до складу органів управління, опікунських або наглядових рад, інших органів іноземних некомерційних неурядових організацій і діють на території Російської Федерації їх структурних підрозділів має скоріше ідеологічні передумови, пов'язані з пріоритетом інтересів Російської Федерації та виключенням використання владних повноважень на користь іноземних організацій.
Підводячи підсумки даного розділу, зазначимо, що, на наш погляд, існуючий правовий статус муніципального службовця не повною мірою відображає особливості муніципальної служби як публічного виду трудової діяльності. Велика частина елементів правового статусу, закріплених у розділі 3 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" мало відрізняється від елементів правового статусу працівника, закріплених у трудовому законодавстві Російської Федерації. Між тим, як видається, майбутнє муніципальної служби за відходом від приватно-правового режиму регулювання і переходом до публічно-правовим.
Глава 2. Спеціальні питання проходження муніципальної служби, зумовлені її публічним характером
§ 1. Особливості надходження на муніципальну службу
Муніципальна служба має ряд особливостей в порівнянні з іншими видами професійної діяльності, які, як ми вже говорили вище, обумовлені її публічним характером. У зв'язку з цим чинним законодавством передбачаються особливі вимоги до осіб, що надходять на муніципальну службу.
Перш за все, відповідно до статті 16 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» встановлює наступні умови, необхідні для вступу на муніципальну службу:
· Досягнення віку 18 років;
· Володіння державною мовою РФ;
· Відповідність кваліфікаційним вимогам, встановленим для заміщення посад муніципальної служби;
· Відсутність обставин, що виключають можливість бути прийнятим на муніципальну службу.
У зазначеній статті мова йде виключно про громадян Російської Федерації. Надходження на муніципальну службу та її проходження (як і державної служби) традиційно пов'язане з наявністю в особи російського громадянства. Втрата громадянства Російської Федерації є безумовною підставою до припинення службових відносин. Проте, за змістом статей 13 («обмеження, пов'язані з муніципальною службою») і 19 («підстави для розірвання трудового договору з муніципальним службовцям») Закону правом вступу на муніципальну службу також мають громадяни іноземних держав - учасниць міжнародних договорів РФ, відповідно до якими іноземні громадяни мають право знаходитися на муніципальній службі. Деякі автори, аналізуючи аналогічну умову вступу на муніципальну службу відзначають, що зазначеним міжнародним договором повинно бути передбачено не тільки визнання подвійного громадянства, але і можливість доступу до державної служби договірних держав [158].
Законом про муніципальну службу встановлено підвищений порівняно з трудовим законодавством вік вступу на муніципальну службу - 18 років (з Трудовому кодексу повна трудова дієздатність настає з 16 років). Як відзначають деякі автори, це пов'язано з високою відповідальністю муніципальних службовців за виконання посадових обов'язків по забезпеченню повноважень органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципального освіти або особи, що заміщає муніципальну посаду, особливими вимогами, що пред'являються до муніципальним службовцям [159].
Новим вимогою, яке раніше не було передбачено Законом «Про основи муніципальної служби Російській Федерації", є володіння громадянином, що надходять на муніципальну службу, державною мовою Російської Федерації. Більш того, ст. 3 цього Закону закріплювала право громадян Російської Федерації на рівний доступ до муніципальної служби у тому числі і незалежно від мови. Як наголошується в літературі, в новій транскрипції аналогічна норма ст. 4 нового закону такою законодавчою формули не містить [160]. Згідно зі ст. 68 Конституції РФ і Федерального закону «Про державну мову Російської Федерації» від 1 червня 2005 р. № 53-ФЗ державною мовою Російської Федерації на всій її території є російська. Відповідно особа, що претендує на заміщення посади муніципальної служби, повинна володіти російською мовою.
Крім того, особа, що надходить на муніципальну службу, має відповідати певним кваліфікаційним вимогам. Ці кваліфікаційні вимоги пред'являються:
· До рівня професійної освіти;
· Стажу муніципальної (державної) служби або стажем роботи за фахом;
· Професійним знанням і навичкам, необхідним для виконання посадових обов'язків.
Потрібно зауважити, що ст. 5 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» закріплює взаємозв'язок муніципальної служби та державної цивільної служби Російської Федерації, що забезпечується, в тому числі, за допомогою єдності основних кваліфікаційних вимог до посад муніципальної служби та посад державної цивільної служби.
Зазначені кваліфікаційні вимоги встановлюються муніципальними правовими актами на основі типових кваліфікаційних вимог для заміщення посад муніципальної служби, які визначаються законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до класифікації посад муніципальної служби (ст. 9 Закону).
Потрібно сказати, що до прийняття Закону про муніципальну службу кваліфікаційні вимоги, як правило, встановлювалися законами суб'єктів Російської Федерації. У більшості суб'єктів РФ це було зроблено в законах про муніципальну службу. Як приклад можна привести Закон Москви від 24 березня 2004 р. N 15 "Про муніципальної службі в місті Москві" [161], Закон Самарської області від 16 липня 1998 року N 16-ГД «Про муніципальної службі в Самарській області» [162] і т.п. У деяких регіонах були прийняті самостійні законодавчі акти, що встановлюють кваліфікаційні вимоги до заміщення посад муніципальної служби. Наприклад, Закон Амурської області від 24 листопада 2000 р. N 271-ОЗ "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальним службовцям Амурської області" [163], Закон Волгоградської області від 27 травня 1998 р. N 178-ОД "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальних посадам муніципальної служби Волгоградської області "[164]. В даний час зазначені нормативні акти підлягають скасуванню, оскільки до компетенції суб'єкта входить прийняття лише типових положень. Безпосередньо ж кваліфікаційні вимоги повинні затверджуватися актами органів місцевого самоврядування. Як приклад можна привести Положення про кваліфікаційні вимоги для заміщення посади муніципальної служби відповідно до класифікації посад муніципальної служби адміністрації міста Нижньовартовська, яке було затверджено постановою Глави міста від 06.09.2007 № 784 у відповідності з чинним Законом про муніципальну службу [165].
Громадянам, які претендують на посаду муніципальної служби в адміністрації міста Нижньовартовська, необхідно мати:
1) для посади муніципальної служби вищої групи:
вищу професійну освіту;
стаж муніципальної служби не менше п'яти років або стаж роботи за фахом не менше семи років;
2) для посад муніципальної служби головної групи:
вищу професійну освіту;
стаж муніципальної служби не менше чотирьох років або стаж роботи за фахом не менше шести років;
3) для посад муніципальної служби провідної групи:
вищу професійну освіту;
стаж муніципальної служби не менше трьох років або стаж роботи за фахом не менше п'яти років;
4) для посад муніципальної служби старшої групи:
стаж роботи за фахом не менше трьох років і при цьому середню професійну освіту за спеціалізацією посади муніципальної служби або освіта, вважається рівноцінним;
без пред'явлення вимог до стажу і при цьому вищу професійну освіту за спеціалізацією посади муніципальної служби або освіта, вважається рівноцінним;
5) для посад муніципальної служби молодшої групи:
середню професійну освіту за спеціалізацією посади муніципальної служби або освіта, вважається рівноцінним;
без пред'явлення вимог до стажу.
Нарешті, для вступу на муніципальну службу необхідно відсутність обставин, що виключають можливість бути прийнятим на муніципальну службу. Ці обставини названі в ст. 13 Закону про муніципальну службу і є обмеження, пов'язані з муніципальною службою.
Власне і колишній Закон про основи муніципальної служби Російській Федерації встановлював обмеження у зв'язку з проходженням муніципальної служби, проте їх характер і призначення були істотно іншими. Так, згідно зі ст. 11 згаданого закону муніципальний службовець не мав права:
1) займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової та іншої творчої діяльності;
2) бути депутатом Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, депутатом законодавчого (представницького) органу суб'єкта Російської Федерації, депутатом представницького органу місцевого самоврядування, членом інших виборних органів місцевого самоврядування, виборним посадовою особою місцевого самоврядування;
3) займатися підприємницькою діяльністю особисто або через довірених осіб;
4) перебувати членом органу управління комерційної організації, якщо інше не передбачено законом або якщо в порядку, встановленому статутом муніципального освіти відповідно до федеральних законів і законами суб'єкта Російської Федерації, йому не доручено брати участь в управлінні цією організацією;
5) бути повіреним чи представником у справі третіх осіб в органі місцевого самоврядування, в якому він перебуває на муніципальній службі або який безпосередньо підпорядкований або підконтрольний йому;
6) використовувати в неслужбових цілях кошти матеріально - технічного, фінансового та інформаційного забезпечення, інше майно та службову інформацію;
7) отримувати гонорари за публікації і виступи в якості муніципального службовця;
8) отримувати від фізичних та юридичних осіб винагороди (подарунки, грошові винагороди, позики, послуги, оплату розваг, відпочинку, транспортних витрат й інші винагороди), пов'язані з виконанням ним посадових обов'язків;
9) виїжджати у відрядження за рахунок коштів фізичних та юридичних осіб, за винятком відряджень, здійснюваних на взаємній основі за домовленістю органів місцевого самоврядування муніципального освіти з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, а також з органами державної влади та органами місцевого самоврядування іноземних держав, міжнародними та іноземними некомерційними організаціями;
10) брати участь у страйках;
11) використовувати своє службове становище в інтересах політичних партій, релігійних та інших громадських об'єднань.
Звернемо увагу, що всі ці обмеження пов'язані із забороною певних дій при проходженні муніципальної служби. У новому законі (за аналогією з Законом про державну цивільну службу) аналогічні обмеження називаються заборонами, пов'язаними з муніципальною службою. У якості ж власне обмежень новий Закон закріплює обставини в силу яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу, а муніципальний службовець не може перебувати на муніципальній службі. Так, згідно зі ст. 13 до таких обставин відносяться:
1) визнання недієздатним або обмежено дієздатним рішенням суду, що набрало законної сили;
2) засудження до покарання, яке виключає можливість виконання посадових обов'язків за посадою муніципальної служби, за вироком суду, що набрало законної сили;
3) відмова від проходження процедури оформлення допуску до відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану федеральними законами таємницю, якщо виконання посадових обов'язків за посадою муніципальної служби, на заміщення якої претендує громадянин, або за замещаемой муніципальним службовцям посади муніципальної служби пов'язане з використанням таких відомостей;
4) наявність захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходження і підтвердженого висновком медичного закладу;
5) близьку спорідненість або властивість (батьки, подружжя, діти, брати, сестри, а також брати, сестри, батьки і діти подружжя) з муніципальним службовцям, якщо заміщення посади муніципальної служби пов'язане з безпосередньою підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому;
6) припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право перебувати на муніципальній службі, придбання ним громадянства іноземної держави або одержання їм посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Російської Федерації, що має громадянство іноземної держави, має право перебувати на муніципальній службі;
7) наявність громадянства іноземної держави (іноземних держав), за винятком випадків, коли муніципальний службовець є громадянином іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право перебувати на муніципальній службі;
8) подання підроблених документів або свідомо неправдивих відомостей при вступі на муніципальну службу;
9) неподання встановлених цим Законом відомостей або подання свідомо неправдивих відомостей про доходи, про майно і зобов'язання майнового характеру.
У даному випадку нас цікавить навіть не суть цих обмежень (це предмет окремої розмови), а їх принципова відмінність від заборон, пов'язаних з проходженням муніципальної служби, які передбачені у ст. 14 зазначеного Закону.
На наш погляд, зазначені обмеження, на відміну від заборон, являють собою умови, яким повинен задовольняти громадянин для того, щоб перебувати на муніципальній службі. Заборони ж включають в себе дії, від яких громадянин повинен утримуватися при проходженні муніципальної служби. Від сюди - і відмінності в наслідках порушення відповідно заборон і обмежень.
Образно висловлюючись, заборони «вступають в силу» після призначення особи на посаду муніципальної служби. Наприклад, Законом встановлено щодо муніципального службовця заборона займатися підприємницькою діяльністю. Чи означає це, що особа зареєстрована як індивідуальний підприємець не має права вступати на муніципальну службу? Як нам видається, такий висновок не відповідає вимогам закону. Такій особі не можна відмовити в прийомі документів для участі в конкурсі. Тільки після того, як громадянин буде призначений на посаду муніципальної служби він повинен буде припинити свою підприємницьку діяльність.
Наявність же обмежень, передбачених ст. 13, є перешкодою не тільки для проходження муніципальної служби, але і для вступу на службу (наприклад, - для участі в конкурсі).
В якості ще одного аргументу на користь висловленої точки зору можна провести паралель із законодавством про державну цивільну службу. Закон про державну цивільну службу Російської Федерації також закріплює і обмеження і заборони, пов'язані з державною службою (загалом вони аналогічні). Проте в Указі Президента РФ «Про конкурс на заміщення вакантної посади державної цивільної служби Російської Федерації» від 01.02.2005 N 112 у якості підстав для відмови в участі в конкурсі називаються лише обмеження, але не заборони, пов'язані з муніципальною службою.
Розглянемо зазначені обмеження по суті.
Так, громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу, а муніципальний службовець не може перебувати на службі у разі визнання її недієздатною або обмежено дієздатним рішенням суду, що набрало законної сили.
Відповідно до ст. 29 ГК РФ громадянин може бути визнаний судом недієздатним, якщо внаслідок психічного розладу він не може розуміти значення своїх дій або керувати ними.
Обмежено дієздатними, згідно зі ст. 30 ГК РФ, можуть бути визнані судом особи, які внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами ставлять свою сім'ю в тяжке матеріальне становище.
Іншою підставою для відмови в прийомі на муніципальну службу (або звільнення з муніципальної служби) є засудження особи до покарання, яке виключає можливість виконання посадових обов'язків за посадою муніципальної служби, за вироком суду, що набрало законної сили. Цікаво, що стосовно цивільної служби аналогічне обмеження передбачає ще й наявність не знятої чи не погашеної в установленому федеральним законом порядку судимості. Як нам видається, законодавець цілком обгрунтовано відмовився від такої жорсткої норми. Потрібно сказати, що аналогічне положення ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» щодо голів місцевих адміністрацій викликало неоднозначне ставлення з боку фахівців. Зокрема, в якості однієї з підстав дострокового припинення повноважень голови місцевої адміністрації зазначеним вище законом було названо вступ у відношенні його в законну силу обвинувального вироку суду (п. 6 ч. 6. Ст. 36). У зв'язку з цим деякі автори відзначали, що дана норма повинна враховувати тяжкість вчиненого діяння, оскільки злочини, передбачені КК РФ, сильно розрізняються за ступенем суспільно небезпеки [166]. Цілком логічно, наприклад, що глава муніципального освіти, засуджений за ст. 285 КК РФ (зловживання службовими повноваженнями) або за ст. 159 (шахрайство), не може далі виконувати свої обов'язки. Навпаки, видається, що вчинення злочину невеликої тяжкості, тим більше з необережності, якщо за нього не призначено покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі, не повинно перешкоджати здійсненню повноважень глави муніципального освіти.
Ще одним обмеженням є відмова громадянина від проходження процедури оформлення допуску до відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану федеральними законами таємницю, якщо виконання посадових обов'язків за посадою муніципальної служби, на заміщення якої претендує громадянин, або за замещаемой муніципальним службовцям посади муніципальної служби пов'язане з використанням таких відомостей.
Державна таємниця - це захищені державою відомості у його військової, зовнішньополітичної, економічної, розвідувальної, контррозвідувальної та оперативно-розшукової діяльності, поширення яких може завдати шкоди безпеці РФ. Відносини, що виникають у зв'язку з віднесенням інформації до державної таємниці, режимом їх використання та захисту, врегульовані Законом РФ від 21 липня 1993 р. N 5485-1 "Про державну таємницю" [167]. Перелік відомостей що становлять державну таємницю був затверджений Президентом РФ (Указ Президента РФ від 30 листопада 1995 р. N 1203 "Про затвердження переліку відомостей, віднесених до державної таємниці" (ред. від 11.02.2006)) [168]. Порядок оформлення допуску до державної таємниці врегульовано Постановою Уряду РФ від 28.10.1995 N 1050 "Про затвердження Інструкції про порядок допуску посадових осіб і громадян Російської Федерації до державної таємниці" [169].
Складніше йде справа з іншими видами охороняється законом. Як відзначається в літературі, законодавство Російської Федерації передбачає близько 20 видів охороняються законом таємниць [170].
В даний час діє Федеральний закон «Про комерційну таємницю» від 29 липня 2004 р. (з послід. Зм.), Який встановлює порядок допуску працівника до відомостей що становлять комерційну таємницю [171]. Комерційна таємниця тісно перетинається зі службовою [172]. Більшість вчених в даний час схильне дотримуватися думки, що до службової таємниці відносяться ті відомості про фізичних осіб і юридичних осіб, які стають відомими різним посадовим особам за родом їх службової діяльності, проте в силу свого особливого характеру не можуть вільно поширюватися [173]. У силу цього до службової таємниці відносять таємницю слідства, лікарську таємницю, податкову таємницю, адвокатську таємницю та ін
Громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу, а муніципальний службовець не може перебувати на муніципальній службі за наявності захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходження і підтвердженого висновком медичного закладу. Закон про муніципальну службу передбачає, що Урядом Російської Федерації повинен бути встановлений порядок проходження диспансеризації, перелік таких захворювань і форма висновку медичного закладу. Потрібно зауважити, що аналогічна норма закріплюється щодо державних службовців Федеральним законом «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Проте в даний час перелік захворювань, що перешкоджають проходженню як громадянської так і муніципальної служби відсутня. На нашу думку такий перелік навряд чи може бути затверджений по всіх посадах державної або муніципальної служби. Так, в даний час подібні переліки встановлюються щодо вузьких категорій працівників або службовців. Як приклад можна навести Список захворювань, що перешкоджають роботі у представництві України за кордоном, затверджений постановою Уряду РФ від 10 квітня 2003 р. (в ред. Постанови Уряду РФ від 01.02.2005 N 49) [174]. Наказом Міністерства охорони здоров'я РФ від 16 березня 1999 був встановлений Перелік медичних протипоказань для здійснення роботи з використанням відомостей, що становлять державну таємницю [175].
Підставою для відмови в прийомі на муніципальну службу (звільнення з муніципальної служби) є наявність близької спорідненості чи властивості (батьки, подружжя, діти, брати, сестри, а також брати, сестри, батьки і діти подружжя) з муніципальним службовцям, якщо заміщення відповідної посади пов'язане з безпосередньою підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому. Раніше таке правило закріплювалося та КЗпП РФ щодо спільної служби родичів на будь-якому державному або муніципальному підприємстві, в установі, організації. Чинний Трудовий кодекс подібного обмеження не містить і на сьогоднішній день воно характерно тільки для законодавства про державну службу.
У цілому з позиції цілей і завдань муніципальної служби дане обмеження представляється нам цілком виправданим. Проте, як наголошується в спеціальній літературі, на практиці дана норма іноді викликає складності у правозастосуванні [176]. Наприклад, нерідко є ситуація, коли муніципальні службовці, пов'язані безпосередній соподчиненностью одружуються і відповідно вже не можуть заміщати колишні посади. Чинне законодавство не містить правил вирішення даної ситуації. В описаній ситуації виникає питання: кого з таких муніципальних службовців слід звільнити. Теоретично потрібно розривати трудовий договір з ними обома, проте доцільність такого рішення досить сумнівна. Крім того, в ряді ситуацій існує можливість перевести муніципального службовця на іншу посаду, яка вже не буде пов'язана з безпосередньою соподчиненностью родича. Слід погодитися з тими авторами, які вважають, що ці та питання, пов'язані з даними обмеженням повинні отримати правову регламентацію в спеціальному підзаконному акті [177].
Наступні два обмеження, які названі у статті 13 Закону про муніципальну службу (п. 6 і 7), на нашу думку, є взаємопроникають. Так, наприклад, п. 6 названої статті як обмеження називає (в тому числі) набуття громадянства іноземної держави, а в пункті 7 говориться про наявність громадянства іноземної держави. Якщо проаналізувати обставини, названі в п. 6 ст. 13 Закону, то напрошується висновок, що вони ставляться скоріше до заборон, ніж до обмежень. Дійсно всі зазначені обставини (придбання громадянства іноземної держави, втрата російського громадянства, оформлення виду на проживання і т.п.) відносяться не до осіб, що надходять на муніципальну службу, а виключно до муніципальним службовцям. Вище ми вже вказували, що це принципова відмінність заборон від обмежень. Крім того, наявність даних обставин статтею 19 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» прямо відноситься до додаткових підстав розірвання трудового договору з муніципальним службовцям. Однак порушення обмежень, встановлених статтею 13, також являє собою підставу для звільнення з муніципальної служби. У зв'язку з цим на практиці виникає проблема: яким із цих підстав повинен розриватися трудовий договір з муніципальним службовцям, наприклад, у разі придбання ним громадянства іноземної держави? У зв'язку з цим ми пропонуємо виключити зі змісту статті 13 пункт 6, оскільки передбачені ним обставини так чи інакше будуть підставою розірвання трудового договору з муніципальним службовцям у силу вказівок ст. 19 Закону.
Так само зайвим (саме як обмеження, пов'язаного з проходженням муніципальної служби) нам представляється і п. 8 ст. 13 Закону про муніципальну службу, відповідно до якого громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу, а муніципальний службовець не може перебувати на муніципальній службі у разі подання підроблених документів або свідомо неправдивих відомостей при вступі на муніципальну службу.
Подібну думку вже висловлювалося в спеціальній літературі [178]. Так, С.В. Наймушін вказує, що, при поданні підроблених документів чи неправдивих відомостей, які стосуються віку, наявності громадянства Російської Федерації, кваліфікаційних вимог відмову у вступі на державну цивільну службу повинен, в першу чергу, базуватися на невідповідності кваліфікаційним вимогам до вакантної посади цивільної служби, на наявності обмежень, встановлених законодавством Російської Федерації про державну цивільну службу, об'єктивно перешкоджають вступу на службу або перебування на ній, та ін Крім того, надання підроблених документів є підставою для розірвання трудового договору в силу ст. 81 Трудового кодексу.
Цікаво, що в новій редакції Трудового кодексу (від 30.06.06.) Законодавець відмовився від такої підстави розірвання трудового договору як надання завідомо неправдивих відомостей. Як відзначають деякі автори, основним недоліком даної норми є можливість її широкої інтерпретації: закон не вказує які саме завідомо неправдиві відомості маються на увазі [179]. У тому випадку, коли мова йде про відомості, що впливають на призначення особи на відповідну посаду, дане обмеження буде, безумовно, виправданим. Якщо ж мова йде про малозначимою інформації або інформації, яка не має значення для прийому на муніципальну службу (наявність дітей, місце народження і т.п.), відмова у прийомі на службу у цій підставі навряд чи слід вважати доцільним.
Нарешті, обмеженням, пов'язаним з муніципальною службою, є ненадання встановлених законом відомостей або подання завідомо неправдивих відомостей про доходи, про майно і зобов'язання майнового характеру. Громадянин при вступі на муніципальну службу і потім щорічно зобов'язаний представляти представнику наймача зазначені відомості.
Говорячи про обставини, що перешкоджають вступу на муніципальну службу, не можна обійти увагою встановлений Законом про муніципальну службу граничний вік для заміщення посади муніципальної служби. В даний час він становить 65 років.
Потрібно зауважити, що на відміну від Закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» Закон про муніципальну службу допускає продовження терміну перебування на муніципальній службі громадян, які досягли граничного віку. При цьому хоча одноразове продовження терміну перебування на муніципальній службі допускається не більше ніж на один рік, не встановлюється будь-якого обмеження кількості таких продовжень. Тому, на наш погляд, встановлений Законом граничний вік переважно стосується осіб вступників на муніципальну службу.
Зауважимо, що встановлення будь-яких обмежень при вступі на муніципальну службу є прерогативою виключно федерального законодавця. Відомі рішення вищих судів Російської Федерації, якими скасовувалися норми регіональних законів, що встановлюють обмеження, пов'язані з проходженням муніципальної служби, не передбачені федеральним законодавством.
Наприклад, Ухвалою Верховного Суду РФ визнана нечинною норма підпункту 3 пункту 2 статті 17 Закону Камчатської області "Про основи муніципальної служби Камчатської області" N 87 від 16 червня 1997 року [180]. Зокрема ця норма встановлювала обмеження громадян при вступі на муніципальну службу в Камчатської області у разі їх близького кревності чи властивості з муніципальним службовцям, якщо їх муніципальна служба пов'язана з безпосередньою підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому. Тим часом до прийняття Закону про муніципальну службу таке обмеження щодо муніципальних службовців на федеральному рівні не встановлювалося. Верховний Суд РФ зазначив, що в силу пункту 3 статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені тільки федеральним законом. Оскільки федеральний закон, що обмежує права близьких родичів на спільну муніципальну службу, в той час був відсутній, суд прийшов до правильного висновку про суперечність спірної норми Закону Камчатської області федеральному законодавству.
§ 2. Правове регулювання роботи з кадровим складом
на муніципальній службі
Стаття 32 Закону про муніципальну службу називає такі пріоритетні напрямки формування кадрового складу муніципальної служби:
1) призначення на посади муніципальної служби висококваліфікованих фахівців з урахуванням їх професійних якостей та компетентності;
2) сприяння просуванню по службі муніципальних службовців;
3) підвищення кваліфікації муніципальних службовців;
4) створення кадрового резерву та його ефективне використання;
5) оцінка результатів роботи муніципальних службовців за допомогою проведення атестації;
6) застосування сучасних технологій підбору кадрів при вступі громадян на муніципальну службу та роботи з кадрами при її проходженні.
Як нам видається вказані напрями реалізуються за допомогою трьох основних адміністративних процедур:
· Конкурсний відбір на заміщення вакантної посади муніципальної служби;
· Атестація муніципальних службовців;
· Створення та ефективне використання кадрового резерву муніципальної служби.
На жаль, Закон не містить будь-яких положень про професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації муніципальних службовців, що також сприяло б формуванню високопрофесійного кадрового складу муніципальної служби.
Крім того, слід зазначити, що з названих процедур тільки атестація носить обов'язковий характер. Конкурс на заміщення вакантної посади і робота з кадровим резервом передбачені лише на рівні потенційної можливості. Так, згідно зі ст. 17 Закону про муніципальну службу при заміщенні посади муніципальної служби в муніципальній освіті укладання трудового договору може передувати конкурс. Таким чином, Закон передбачає лише абстрактну можливість проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби. Слід погодитися з тими авторами, які вважають, що подібний підхід, цілком обгрунтований стосовно до трудових відносин, представляється абсолютно неприйнятним у відношенні публічної служби, різновидом якої є служба муніципальна [181].
Аналогічний підхід законодавець продемонстрував і щодо формування кадрового резерву муніципальної служби. Стаття 33 Закону про муніципальну службу містить лише загальна вказівка, що в муніципальних утвореннях у відповідності з муніципальними правовими актами може створюватися кадровий резерв для заміщення вакантних посад муніципальної служби. Ні про порядок його формування, ні про роботу з кадровим резервом жодних положень Закон не містить. У зв'язку з цим деякі автори відзначають, що подібний стан справ цілком зрозуміло з практичної точки зору, оскільки багато муніципальних освіти відчувають свого роду «кадровий голод» [182]. Зрозуміло, що в таких умовах вони не тільки не можуть дозволити собі резерв кадрів, а й часто навіть проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади муніципальної служби. Можливо з позицій доцільності з цим і слід було б погодитися, проте не слід забувати, що як конкурс на заміщення вакантної посади, так і кадровий резерв покликані не тільки сприяти формуванню професійного кадрового складу, а й забезпечувати право рівного доступу до муніципальної службі.
Розглянемо названі процедури окремо.

Конкурс на заміщення вакантної посади муніципальної служби

Процедурні особливості вступу на муніципальну службу переважно пов'язані з можливістю проведення процедури конкурсу на заміщення посади муніципальної служби. Як ми вже говорили вище проведення конкурсу не обов'язково при заміщенні вакантної посади муніципальної служби. Виникає питання: хто повинен приймати рішення про проведення або не проведення конкурсної процедури? Стаття 17 Закону про муніципальну службу не містить прямої відповіді на дане питання, однак вона передбачає, що порядок проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби встановлюється муніципальним правовим актом, що приймається представницьким органом муніципального освіти. По всій видимості цей же орган і повинен приймати рішення про проведення конкурсного відбору.
Потрібно сказати, що раніше порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби встановлювався як регіональними так і муніципальними правовими актами. Так, у Самарській області питання проведення конкурсу регламентувалися законом «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області» від 8 листопада 2005 р. № 192-ГД [183]. У Волгоградській області також був прийнятий закон «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби Волгоградської області» від 26 травня N 267-ОД (в ред. Закону Волгоградської області від 10.01.2006 N 1177-ОД) [184]. Можна назвати і Закон Адигеї від 1 грудня 2004 р. N 260 "Про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Адигея" [185], Закон Республіки Саха (Якутія) від 11 грудня 2002 р. 85-З N 511 -II "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Саха (Якутія)" [186] та ін
З іншого боку, наприклад, в Московській області порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби як правило регламентувався правовими актами органів місцевого самоврядування. Так, Положення про порядок і умови проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби м. Клімовська Московської області було затверджено постановою Глави міста Клімовська Московської області від 20 квітня 2005 р. N 426.
Тепер же, коли федеральний законодавець прямо вказав, в чию компетенцію входить прийняття таких актів, по всій видимості, названі закони підлягають скасуванню, оскільки порядок і умови проведення конкурсу можуть визначатися виключно представницьким органом місцевого самоврядування.
Закон про муніципальну службу називає положення, які обов'язково повинні знайти відображення у зазначеному акті представницького органу муніципального освіти про порядок проведення конкурсу. Зокрема, порядок проведення конкурсу повинен передбачати опублікування його умов, відомостей про дату, час і місце його проведення, а також проекту трудового договору не пізніше ніж за 20 днів до дня проведення конкурсу.
Раніше в різних муніципальних утвореннях встановлювалися різні терміни подачі документів для участі в конкурсі. Наприклад, Законом Самарської області «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області», а також Постановою Глави міста Клімовська Московської області від 20 квітня 2005 р. N 426 "Про затвердження Положення про порядок і умови проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби м. Клімовська Московської області "було встановлено, що повідомлення про дату, місце та умови проведення конкурсу публікується в ЗМІ не пізніше ніж за місяць до початку проведення конкурсу. У Положенні про конкурс на заміщення вакантної посади муніципальної служби в місті Троїцьку Московської області передбачалося, що заява та документи для участі у конкурсі подаються не пізніше 15 календарних днів з дня опублікування інформації про проведення конкурсу.
Тепер же, ті нормативні акти, які передбачають терміни опублікування оголошення про конкурс більш тривалі ніж 20 днів, застосовуватися не можуть.
Новелою є норма про опублікування в оголошенні про проведення конкурсу проекту трудового договору з муніципальним службовцям. Раніше подібне правило встановлювалося тільки відносно голови місцевої адміністрації Федеральним законом від 6 жовтня 2003 року N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Решта умов і порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби відносяться на розсуд представницького органу муніципального утворення. Як нам видається, відповідний акт органу місцевого самоврядування має включати в себе наступні положення.
По-перше, необхідно передбачити як перелік посад муніципальної служби, які заміщуються на конкурсній основі так і випадки позаконкурсного призначення на посаду. Навряд чи доцільно проведення конкурсного відбору щодо заміщення всіх посад муніципальної служби і у всіх випадках. Наприклад, громадянин може прийматися на службу для заміни тимчасово відсутнього працівника, за яким відповідно до закону зберігається посада муніципальної служби. З іншого боку, слід передбачити позаконкурсне призначення на посаду з метою реалізації соціально-трудових гарантій, наданих працівникам трудовим законодавством. Так, наприклад, при звільненні працівника за скороченням штату чи за станом здоров'я відповідно до медичного висновку йому повинна бути запропонована інша робота. Представляється, що в даному випадку конкурс проводитися не повинен. Як приклад можна привести Закон Самарської області «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області». У даному законі міститься перелік випадків, коли призначення на посаду муніципальної служби здійснюється поза конкурсом:
а) при укладанні строкового трудового договору;
б) при призначенні муніципального службовця на іншу муніципальну посаду у випадках, передбачених частиною другою статті 72 (переклад відповідно до медичного висновку) та статтею 180 (при ліквідації і скорочення штату) Трудового кодексу Російської Федерації;
в) при призначенні на муніципальну посаду муніципального службовця (громадянина), що складається в кадровому резерві, сформованому на конкурсній основі;
г) при призначенні муніципального службовця на муніципальну посаду в порядку посадового зростання за результатами проведеної атестації муніципальних службовців за відсутності сформованого кадрового резерву;
д) при призначенні муніципальних службовців органів місцевого самоврядування новостворених муніципальних утворень.
Потрібно сказати, що традиційно в положення про проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби включаються обмеження, при наявності яких громадянинові може бути відмовлено в участі в конкурсі. Як приклад можна привести Закон Волгоградської області «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби Волгоградської області» від 26 травня N 267-ОД (в ред. Закону Волгоградської області від 10.01.2006 N 1177-ОД), Положення про проведення конкурсів на заміщення вакантних посад муніципальної служби в м. Дубні Московської області, затверджене постановою голови МО «Місто Дубно» Московської області та ін На наш погляд, це не має сенсу оскільки зазначені обмеження встановлені федеральним законом і будуть застосовуватися незалежно від включення чи не включення їх в відповідний нормативний акт муніципального освіти. Додаткові ж обмеження ні законом суб'єкта Російської Федерації, ні муніципальним правовим актом встановлюватися не можуть.
Нормативний акт представницького органу місцевого самоврядування, яким регламентується порядок конкурсного відбору на нашу думку повинен містити положення про форму і спосіб повідомлення громадян про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби.
Практично всі нормативно-правові акти про проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби встановлюють правило про публікацію оголошення про проведення конкурсу в періодичному виданні. Наприклад, згідно зі ст. 3 Закону Самарської області «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області» орган місцевого самоврядування публікує оголошення про прийом документів для участі в конкурсі не менш ніж в одному періодичному друкованому виданні. Згідно з Положенням про порядок і умови проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби Зарайського району Московської області, затвердженого постановою голови МО «Зарайський район» Московської області від 3 серпня 2004 р. N 399 / 8 повідомлення про дату, місце та умови проведення конкурсу публікується в ЗМІ не пізніше ніж за місяць до початку проведення конкурсу. Як нам видається, мають рацію ті автори, які вказують, що в подібному нормативному акті муніципального освіти слід визначити конкретне друковане видання, в якому повинна здійснюватися така публікація [187]. Так, наприклад, згідно з Положенням про проведення конкурсів на заміщення вакантних посад муніципальної служби в м. Лосино-Петровському оголошення про проведення конкурсу повинно бути розміщено в газеті "Міські вісті". Крім того, було б доцільно передбачити розміщення даного повідомлення на офіційному сайті муніципального освіти.
Крім цього, необхідно чітко визначити зміст такого оголошення про проведення конкурсу. Перш за все, в ньому повинна бути вказана не тільки посада на заміщення якої проводиться конкурс, а й кваліфікаційні вимоги, яким повинен задовольняти громадянин, який претендує на її заміщення.
Чинні нормативно-правові акти, які регламентують умови і порядок проведення конкурсу при вступі на муніципальну службу, як правило, закріплюють перелік документів, які громадянин повинен надати для участі у конкурсі. У зв'язку з цим нам хотілося б зауважити, що частиною 3 статті 16 Закону про муніципальну службу передбачено перелік документів, які громадянин представляє при вступі на муніципальну службу:
1) заяву з проханням про надходження на муніципальну службу та заміщення посади муніципальної служби;
2) власноручно заповнену і підписану анкету за формою, встановленою Урядом Російської Федерації;
3) паспорт;
4) трудову книжку, за винятком випадків, коли трудовий договір (контракт) укладається вперше;
5) документ про освіту;
6) страхове свідоцтво обов'язкового пенсійного страхування, за винятком випадків, коли трудовий договір (контракт) укладається вперше;
7) свідоцтво про взяття фізичної особи на облік в податковому органі за місцем проживання на території Російської Федерації;
8) документи військового обліку - для військовозобов'язаних і осіб, які підлягають призову на військову службу;
9) висновок медичного закладу про відсутність захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу;
10) відомості про доходи за рік, що передує року вступу на муніципальну службу, про майно і зобов'язання майнового характеру.
Даний перелік за прямою вказівкою названого закону може бути розширений виключно федеральними законами, указами Президента Російської Федерації і постановами Уряду Російської Федерації. Відповідно ні законодавство суб'єктів Російської Федерації, ні муніципальні нормативні акти не можуть передбачати надання будь-яких інших (крім перерахованих) документів при вступі на муніципальну службу. Потрібно сказати, що дана норма часто порушується на практиці. Так, наприклад, Положенням про проведення конкурсів на заміщення вакантних посад муніципальної служби в м. Дубні Московської області передбачено надання характеристики з останнього місця роботи. Як нам видається, в акті представницького органу муніципального утворення немає сенсу відтворювати вказаний перелік документів, оскільки останній затверджений федеральним законом. Однак представляється доцільним вказати даний перелік документів в оголошенні про проведення конкурсу.
Крім усього перерахованого вище в оголошенні про проведення конкурсу слід вказати час та місце прийому документів, а також необхідні зведення про проведення конкурсу. Доцільно також вказати контактний телефон або адресу для отримання довідкової інформації про проведення конкурсу.
За змістом статті 17 Закону про муніципальну службу муніципальний правовий акт про умови і порядок проведення конкурсу повинен містити положення про склад та порядок формування конкурсної комісії.
Таким актом повинна встановлюватися загальне число членів конкурсної комісії. Крім того, як нам представляється, слід передбачити коло посадових осіб і громадян, які в обов'язковому порядку повинні бути включені до складу комісії. Наприклад, доцільно включити до комісії керівника (або уповноваженої ним представника) того структурного підрозділу, в якому заміщується відповідна посада, представників кадрового та правового підрозділів муніципального органу тощо Не слід також забувати, що конкурс не тільки має на меті формування кваліфікованого кадрового складу муніципальної служби, а й покликаний забезпечити право рівного доступу громадян до муніципальної службі. У зв'язку з цим до складу комісії слід включити представника профспілкового органу. Що ж стосується незалежних експертів (які в обов'язковому порядку включаються до складу конкурсної комісії під час проведення конкурсу на заміщення посади цивільної служби), законодавець відносить вирішення цього питання на розсуд представницького органу місцевого самоврядування. Як наголошується в спеціальній літературі, далеко не всі муніципальні утворення можуть дозволити собі запросити незалежних експертів для участі в роботі конкурсної комісії [188]. У даному випадку це питання має вирішуватися індивідуально з урахуванням можливостей (фінансових, організаційних та ін) кожного конкретного муніципального освіти.
Нарешті, положення про порядок проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби має включати в себе механізм проведення конкурсу. Традиційно передбачається проведення конкурсу у формі конкурсу документів або конкурсу-випробування.
Конкурс документів полягає в оцінці учасників на підставі документів про освіту, про проходження державної, муніципальної служби та іншої трудової діяльності, а також на підставі рекомендації, результатів тестування, інших документів, що подаються за рішенням відповідних органів з питань муніципальної служби.
Конкурс-випробування включає в себе проходження випробування на відповідної муніципальної посади і завершується іспитом.
У зв'язку з цим нам хотілося б відзначити, що конкурс-випробування за своєю суттю ближче до власне випробуванню, яке також може встановлюватися для муніципального службовця, але вже після призначення його на посаду. Характерно, що щодо державних службовців законодавець відмовився від проведення конкурсної процедури у формі конкурсу-випробування.
Як правило конкурс проводиться у два етапи. На першому етапі конкурсна комісія на основі поданих документів приймає рішення про визначення складу учасників конкурсу. Так, перешкодою для участі в конкурсі є наявність обмежень, встановлених ст. 13 Закону про муніципальну службу. Зауважимо, що наявність зазначених обмежень є безумовною підставою для відмови в допуску до участі в конкурсі. Між тим, у деяких муніципальних положеннях про порядок проведення конкурсу це правило не дотримується. Як приклад можна привести Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби в адміністрації м. Братська, яке розроблено вже відповідно до Федерального закону від 02.03.2007 № 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації» (!) [ 189].
Названим Положенням встановлено, що за рішенням конкурсної комісії громадянин не допускається до участі у конкурсі у разі:
· Визнання його недієздатним рішенням суду, що набрав чинності;
· Позбавлення його права займати посади муніципальної якої державної служби протягом певного терміну рішенням суду, що набрав чинності;
· Наявності підтвердженого висновком медичного закладу захворювання, що перешкоджає виконанню ним посадових обов'язків;
· Близького кревності чи властивості (батьки, подружжя, брати, сестри, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки і діти подружжя) громадянина з муніципальним службовцям, якщо його майбутня муніципальна служба пов'язана з безпосередньою підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому;
· Втрати громадянства Російської Федерації, наявності громадянства іноземної держави, за винятком випадків, коли доступ до муніципальної службі врегульоване на взаємної основі міждержавними угодами;
· Відмови від подання або подання завідомо неправдивих відомостей про майновий стан і доходи;
· Відмови від проходження при оформленні надходження на муніципальну службу процедури оформлення допуску до відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану законом таємницю, якщо виконання посадових обов'язків з муніципальної посади, на яку претендує громадянин, пов'язане з використанням таких відомостей.
Очевидно, що дане положення відтворює далеко не всі обмеження, встановлені ст. 13 ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації». Наприклад, у цьому переліку відсутнє обмеження дієздатності громадянина, подання підроблених документів або свідомо неправдивих відомостей і т.п.
На наш погляд перелік обмежень, при наявності яких громадянинові відмовляється в участі в конкурсі взагалі немає необхідності включати в муніципальний правовий акт, що регулює умови і порядок проведення конкурсу, оскільки їх нормативне закріплення є прерогативою федерального законодавця.
Також громадянин (муніципальний службовець) не допускається до участі у конкурсі у зв'язку з його невідповідністю кваліфікаційним вимогам до вакантної муніципальної посади. При цьому може проводитися перевірка документів, поданих претендентом і при виявленні підроблених документів чи неправдивих відомостей йому повинно бути відмовлено в допуску до участі в конкурсі. Зауважимо, однак, що на даному етапі неприпустимо проведення будь-якої попередньої оцінки конкурсантів за винятком відповідності або невідповідності їх кваліфікаційним вимогам.
Як показав досвід реформування державної цивільної служби особливі складнощі при проведенні процедури конкурсного відбору пов'язані з розробкою адекватних методик оцінки професійних і особистісних якостей конкурсантів. Незважаючи на те, що Федеральний закон «Про державну цивільну службу Російської Федерації» був прийнятий досить давно подібні методики ще тільки починають розроблятися, причому, як правило, на регіональному рівні. Проблема в даному випадку має дві сторони: з одного процедура оцінки повинна бути об'єктивною, що передбачає участь кваліфікованих експертів (наприклад, для оцінки особистісних якостей - фахівців в галузі психології). З іншого боку участь таких експертів та їх роль у проведенні конкурсного відбору, повинне передбачатися відповідними нормативними актами. Тут слід зауважити, що згідно зі ст. 16 Закону про муніципальну службу, при вступі на муніципальну службу, а також при її проходженні не допускається встановлення будь-яких було прямих або непрямих обмежень чи переваг залежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями муніципального службовця. Трудовий кодекс, який поширюється на муніципальних службовців, також забороняє відмову у прийомі на роботу з причин, не пов'язаними з діловими якостями особи. Процедура конкурсу покликана забезпечити право рівного доступу громадян до муніципальної службі. Відповідно громадянин, якому за результатами конкурсу буде відмовлено в прийомі на муніципальну службу, може оскаржити рішення конкурсної комісії в судовому порядку. У цій ситуації, необхідно буде довести, що рішення конкурсної комісії було засноване на об'єктивній і всебічній оцінці професійних якостей претендента.
Враховуючи, що порядок і умови проведення конкурсу встановлюються актом представницького органу місцевого самоврядування, утвердження подібного роду методик проведення конкурсу по всій видимості також повинне здійснюватися зазначеним органом.
У цьому зв'язку становить інтерес Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад муніципальних муніципальної служби Адміністрації Вяземського міського поселення В'яземського району Смоленської області, котоороое було затверджено рішенням Ради депутатів Вяземського міського поселення В'яземського району Смоленської області від 16.05.2007 № 24 [190]. Крім традиційних для такого роду документів, загальних положень про порядок організації і проведення конкурсного відбору, в ньому містяться критерії оцінки професійного рівня кандидатів. Ці критерії представлені в табличній формі.

Бали
Критерії оцінки
0
1
2
3
4
5
Стаж роботи
Ні стажу
До 1 року
Від 1 року до 3 років
Від 3 до 5 років
Від 5 до 7 років
Понад 7 років
Місце роботи за останні 7 років
Не працював
Індивідуальний підприємець
Некомерційна організація
Комерційна організація
Державне або муніципального перед-прийняття чи установа
Державна чи муніципальна-а служба
Посада
Ні
Обслуговуючий персонал
Рядовий співробітник
Заступник керівника підприємства, начальника структурного підрозділу
Начальник структурного підрозділу
Керівник підприємства
Навчальний заклад
Ні
Не державне
Державне
Наявність заохочень
Ні
Є

У цілому розробка зазначених критеріїв оцінки та їх нормативне закріплення безумовно слід розцінювати позитивно. Однак по суті дані критерії оцінки представляються нам досить спірними. Зокрема можна відзначити наступні недоліки.
По-перше, зазначені критерії передбачають оцінку конкурсанта виключно на основі поданих документів і відповідно застосовні тільки до конкурсу документів. При використанні інших методів оцінки (реферат, тестування, екзамен тощо) доведеться розробляти інші критерії оцінки.
По-друге, серйозні сумніви викликає обгрунтованість деяких критеріїв. Наприклад, чому робота в комерційній організації оцінюється вище ніж в некомерційній? У зв'язку з чим державному освітньому установі віддається пріоритет перед недержавним?
По-третє, не обгрунтована співвідносність різних показників. Наприклад, чому максимальна кількість балів за наявність освіти становить два, а за заміщає посаду - п'ять?
Крім того (по-четверте), існує невизначеність в окремих показниках. Наприклад, як зрозуміти використовуваний термін «обслуговуючий персонал» або «рядовий співробітник»? У тарифно-кваліфікаційних довідниках немає таких спеціальностей.
Нарешті (по-п'яте), багато критерії оцінки видаються занадто загальними. Наприклад, вимоги до освіти виражаються виключно в оцінці виду освітньої установи. Між тим слід було б враховувати рівень освіти (вища, середня), а також можливо і форму навчання (денну, вечірню, заочну). Те ж можна сказати і щодо такого показника як заохочення. Наприклад, є велика різниця між заохоченням, яке застосовується роботодавцем та державними нагородами.
Потрібно сказати, що зазначені зауваження у разі судового оскарження рішення конкурсної комісії цілком можуть вплинути на рішення суду на користь особи, якій було відмовлено в прийомі на службу.
Сказане вище демонструє серйозність і складність завдання з розробки методик проведення конкурсу.
Нарешті, не можна не відзначити абсолютно нове і, треба сказати, вельми спірне положення Закону про муніципальну службу, згідно з яким представник наймача (роботодавець) укладає трудовий договір і призначає на посаду муніципальної служби одного з кандидатів, відібраних конкурсною комісією за результатами конкурсу на заміщення посади муніципальної служби. Як наголошується в спеціальній літературі, зі змісту даної норми випливає, що в результаті проведення конкурсних процедур комісія повинна визначити не одного, а принаймні двох переможців конкурсу [191]. Традиційно рішення конкурсної комісії було остаточним. Практично всі нормативні акти, що закріплюють умови і порядок проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби, включали в себе положення про те, що рішення конкурсної комісії є підставою для призначення його на вакантну муніципальну посаду або відмови в такому призначенні. Переважна більшість цих актів включає в себе механізми вибору одного кандидата при рівності голосів членів комісії. Як правило, вирішальним у цьому випадку є голос голови комісії. Тепер же, комісія повинна буде відібрати двох (або більше) кандидатів навіть при фактичній нерівності їх результатів. Аналогічна норма (треба сказати в більш вдалою формулюванні) раніше була передбачена тільки лише Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і лише щодо конкурсу на заміщення посади голови місцевої адміністрації.
Слід погодитися з тими авторами, які вважають, що подібний стан справ у значній мірі суб'ектівірует процедуру відбору кадрів на муніципальну службу і невиправдано розширює розсуд представника наймача [192]. Більш того, це може викликати серйозні ускладнення на практиці в частині судового оскарження рішень про відмову у прийомі на муніципальну службу.
Потрібно сказати, що сформована ситуація поки не усвідомлюється достатньою мірою в окремих муніципальних утвореннях. Так, у вже згадуваному Положенні про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби в адміністрації м. Братська міститься норма згідно з якою при рівності голосів членів конкурсної комісії вирішальним є думка її голови.

Атестація муніципальних службовців

На відміну від конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби атестація є обов'язковою процедурою. Згідно зі ст. 18 Закону про муніципальну службу атестація муніципального службовця проводиться один раз на три роки. Цікаво, що названий Закон не містить положень про позачергову атестацію. Так, наприклад, Закон про державну цивільну службу встановлює, що позачергова атестація цивільного службовця може проводитися після прийняття в установленому порядку рішення:
1) про скорочення посад цивільної служби в державному органі;
2) про зміну умов оплати праці державних службовців.
Крім того, за угодою сторін службового контракту з урахуванням результатів річного звіту про професійну службової діяльності громадянського службовця також може проводитися позачергова атестація цивільного службовця. Як відзначають деякі автори, за змістом цієї норми ініціатива її проведення може виходити як від громадянського службовця, так і від представника наймача (наприклад, при незадовільних результатах професійної службової діяльності громадянського службовця за результатами річного звіту) [193].
Представляється доцільним передбачити аналогічні норми і щодо муніципальних службовців.
Традиційно деякі категорії осіб звільняються від атестації. До них відносяться муніципальні службовці:
1) заміщають посади муніципальної служби менше одного року;
2) досягли віку 60 років;
3) вагітні жінки;
4) перебувають у відпустці по вагітності та пологах або у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею віку трьох років. Атестація зазначених муніципальних службовців можлива не раніше ніж через один рік після виходу з відпустки;
5) заміщають посади муніципальної служби на підставі строкового трудового договору (контракту).
У цілому дана норма спрямована на надання державних гарантій особам, які потребують особливого соціального захисту. Разом з тим викликає подив звільнення від атестації тих муніципальних службовців, які заміщають відповідні посади на основі строкового трудового договору. У щодо державних службовців аналогічна норма передбачає звільнення від атестації тільки осіб, що заміщають посади цивільної служби категорій "керівники" і "помічники (радники)", з якими укладено строковий службовий контракт.
Зв'язок між укладанням строкового трудового договору та процедурою атестації представляється нам мало зрозумілою. Можливо це виправдано, коли укладається трудовий договір на час заміни тимчасово відсутнього працівника, за яким відповідно до чинного законодавства зберігається посада. Проте ст. 59 Трудового кодексу містить 20 (!) Підстав укладення строкового трудового договору. У їх числі, наприклад, укладення строкового трудового договору з особами, обраними за конкурсом на заміщення відповідної посади, проведеним в порядку, встановленому законодавством. Це означає, що всі муніципальні службовці які приймаються на службу за конкурсом не проходять атестацію. Навряд чи наявність такої норми сприяє меті та завданням муніципальної служби. Представляється, що федеральний законодавець повинен виключити п. 5 із змісту ст. 18 Закону про муніципальну службу.
Порядок проведення атестації відповідно до Закону затверджується муніципальним правовим актом відповідно до типового положення про проведення атестації муніципальних службовців, яке приймається законом суб'єкта Російської Федерації. Виникає питання про розмежування компетенції між суб'єктом Російської Федерації і муніципальним утворенням при прийнятті відповідних положень. Видається, що на практиці основні положення про порядок проведення атестації муніципальних службовців будуть затверджуватися типовими положеннями суб'єктів Російської Федерації. З іншого боку органи місцевого самоврядування повинні складати списки муніципальних службовців, що підлягають атестації, графіки проведення атестації; створювати атестаційні комісії. Списки муніципальних службовців, що підлягають атестації, та графіки проведення атестації складаються і затверджуються в порядку, визначеному муніципальними правовими актами. Графіки проведення атестації доводяться до відома муніципальних службовців, що підлягають атестації, у встановлені терміни.
На федеральному рівні законодавець врегулював прийняття рішень атестаційними комісіями та представником наймача за результатами атестації.
У частині рішень атестаційних комісій за результатами атестації муніципального службовця законодавець продемонстрував істотно інший підхід ніж у Законі про державну цивільну службу. Так відносно цивільного службовця за результатами атестації атестаційною комісією приймається одне з таких рішень:
1) відповідає замещаемой посади цивільної служби;
2) відповідає замещаемой посади цивільної служби і рекомендується до включення в установленому порядку до кадрового резерву для заміщення вакантної посади цивільної служби в порядку посадового зростання;
3) відповідає замещаемой посади цивільної служби за умови успішного проходження професійної перепідготовки або підвищення кваліфікації;
4) не відповідає замещаемой посади цивільної служби.
У законі про муніципальну службу окремо названі рішення, які приймаються комісією та рекомендації за результатами атестації.
Рішення атестаційної комісії може полягати тільки в тому відповідає муніципальний службовець замещаемой посади муніципальної служби або не відповідає.
Рекомендації ж стосуються заохочень окремих муніципальних службовців за досягнуті ними успіхи в роботі, в тому числі про підвищення їх на посаді, а у разі необхідності рекомендації щодо покращення діяльності атестуються муніципальних службовців. У зв'язку з цим деякі автори вважають, що атестаційна комісія може (але не зобов'язана) давати рекомендації про заохочення, в тому числі про можливість підвищення на посаді, або в необхідних випадках рекомендації щодо поліпшення діяльності атестуються муніципальних службовців (наприклад, про направлення на перепідготовку) [ 194]. Це, у свою чергу, означає, що за відсутності таких рекомендацій дане питання буде вирішуватися виключно на розсуд представника наймача. Навряд чи з позиції цілей і завдань муніципальної служби як різновиду служби публічної доцільно таке розширення дискреційних повноважень представника наймача.
Далі Закон закріплює, що за результатами атестації представник наймача (роботодавець) приймає рішення про заохочення окремих муніципальних службовців за досягнуті ними успіхи в роботі або в термін не більше одного місяця від дня атестації про зниження муніципального службовця на посаді з його згоди. Як можна помітити неясним залишається питання про те наскільки обов'язковими для представника наймача є рішення і рекомендації атестаційної комісії. Як нам видається рішення атестаційної комісії у всякому випадку є обов'язковими для представника наймача. Що ж стосується рекомендацій, то сама семантика цього слова наводить на думку про те, що представник наймача не пов'язаний такими рекомендаціями. Проте формулювання наведеної вище норми не дає однозначної відповіді на це питання.
Як нам видається, слід було б прямо передбачити які рішення представник наймача зобов'язаний прийняти, а які вправі прийняти за результатами атестації. Так, за змістом розглянутих вище норм представник наймача зобов'язаний прийняти рішення про зниження муніципального службовця на посаді з його згоди в тому випадку якщо атестаційна комісія приймає рішення про те, що муніципальний службовець не відповідає замещаемой посади. У той же час якщо атестаційна комісія дає рекомендацію про направлення муніципального службовця на підвищення кваліфікації, то представник наймача може прийняти рішення про направлення його на підвищення кваліфікації замість зниження в посаді.
Якщо ж муніципальний службовець за результатами атестації відповідає замещаемой посади, то за змістом частини 4 статті 18 Закону про муніципальну службу представник наймача повинен в даному випадку прийняти рішення про його заохочення. При наявність ж відповідної рекомендації атестаційної комісії представник наймача має право (але не зобов'язаний) прийняти рішення про підвищення на посаді муніципального службовця.
По всій видимості, подібна регламентація рішень представника наймача за результатами атестації повинна знайти вираз у типових положеннях, що затверджуються законом суб'єкта Російської Федерації і в муніципальних правових актах, які приймаються на основі даних типових положень. В даний час в ряді суб'єктів Російської Федерації вже прийняті типові положення про проведення атестації. Як приклад можна привести Закон Приморського краю від 04.06.2007 № 84-КЗ «Про затвердження типового положення про проведення атестації муніципальних службовців» [195], Закон Челябінської області від 30 травня 2007 року № 142-ЗО «Про затвердження Типового положення про проведення атестації муніципальних службовців в Челябінській області »[196] та ін Потрібно зауважити, що вказані Положення дослівно відтворюють відповідні норми ст. 18 Закону про муніципальну службу.
Подібне положення справ характерне і для муніципальних правових актів, якими затверджуються положення про атестацію. Наприклад, Челябінської міською Думою було прийнято Рішення від 26.06.2007 № 23/23 «Про затвердження Положення про проведення атестації муніципальних службовців міста Челябінська» [197]. Дане положення також не містить роз'яснень в частині прийняття рішень представником наймача за результатами атестації.
Нарешті, нам хотілося б звернути увагу на ще одну нестиковку чинного законодавства. Так, стаття 81 Трудового кодексу (п. 3), яка в повній мірі поширюється на муніципальних службовців, передбачає розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця внаслідок невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації, підтвердженої результатами атестації. Між тим, Закон про муніципальну службу такої можливості не містить. Як ми вже згадували вище, представник наймача у разі невідповідності муніципального службовця замещаемой посади може прийняти лише рішення про його переведення (пониження в посаді). І тільки при відмові муніципального службовця від пониження в посаді чи неможливості переведення за його згодою на іншу посаду муніципальної служби представник наймача (роботодавець) може в термін не більше одного місяця від дня атестації звільнити його з муніципальної служби у зв'язку з невідповідністю замещаемой посаді внаслідок недостатньої кваліфікації , підтвердженої результатами атестації. Причому, після закінчення зазначеного терміну звільнення муніципального службовця або пониження його в посаді за результатами даної атестації не допускається. Не дуже зрозуміло для чого законодавцем встановлений пресекательний термін щодо звільнення муніципального службовця. Трудовий кодекс також закріплює подібні терміни, однак вони стосуються накладення дисциплінарних стягнень (у тому числі у вигляді звільнення). Як наголошується в спеціальній літературі така жорстка позиція законодавця і судових органів, зумовлена ​​необхідністю захисту інтересів сторін трудового договору [198]. По-перше, ефективність будь-якого покарання залежить від його оперативності і невідворотність. По-друге, працівник не повинен тривалий час перебувати під загрозою застосування до нього дисциплінарних санкцій. Проте в даному випадку мова не йде про порушення трудових обов'язків. Тут муніципальний службовець об'єктивно не здатний належним чином виконувати посадові обов'язки внаслідок недостатньої кваліфікації. На нашу думку стосовно даній підставі звільнення встановлення подібного пресекательной терміну недоречно.

Кадровий резерв муніципальної служби

Закон про муніципальну службу фактично не регламентує питань формування та роботи з кадровим резервом. Однак на сьогоднішній день багато муніципальних освіти прийняли власні положення про кадровий резерв муніципальної служби.
Раніше порядок формування кадрового резерву і роботи з ним іноді передбачався законами суб'єктів Російської Федерації. Як приклад можна привести Закон Волгоградської області від 11 квітня 2001 року N 530-ОД «Про порядок формування резерву кадрів муніципальних службовців муніципальної служби Волгоградської області». Враховуючи, що Закон про муніципальну службу прямо відносить питання створення кадрового резерву до ведення муніципального освіти, слід погодитися з тими авторами, які вважають, що органи державної влади суб'єкта Російської Федерації не має права приймати подібного роду нормативні акти [199].
Робота з кадровим резервом повинна бути заснована на наступних принципах:
· Рівні умови доступу громадян до резерву кадрів муніципальної служби відповідно до їх рівня компетентності;
· Об'єктивність оцінки ділових якостей, результатів службової діяльності осіб для зарахування в резерв;
· Добровільність зарахування в резерв;
· Відповідність кваліфікації кандидата вимогам передбаченої в резерві на заміщення муніципальної посади.
· Створення умов для професійного зростання кандидатів на висунення, творчого виконання ними посадових обов'язків;
· Плановість у роботі з кадровим резервом та ін
Деякі муніципальні освіти за аналогією з законодавством про державну цивільну службу передбачають конкурсний порядок формування кадрового резерву. Так, наприклад, Положенням про кадровий резерв муніципальної служби в Сампурском районі, затвердженим Рішенням районної ради народних депутатів № 12 від 25.01.2007 р. передбачається, що кадровий резерв формується на конкурсних засадах. Положенням про кадровий резерв на муніципальній службі в дальнєреченськ муніципальному районі [200] передбачено, що кадровий резерв на муніципальній службі формується з муніципальних службовців, що заміщають посади муніципальної служби, і громадян, які успішно пройшли конкурс на заміщення вакантної посади муніципальної служби для включення до кадрового резерву на муніципальної службі дальнєреченськ муніципального району. Включення муніципального службовця (громадянина) до кадрового резерву на муніципальній службі органу місцевого самоврядування для заміщення посади муніципальної служби здійснюється за результатами конкурсу.
Однак це не єдиний спосіб формування кадрового резерву. Так, зазначеним вище Положенням встановлюється, що рішення атестаційної комісії органу місцевого самоврядування дальнєреченськ муніципального району, що містить рекомендацію про включення муніципального службовця до кадрового резерву органу місцевого самоврядування за підсумками атестації, є підставою для включення його в установленому порядку до кадрового резерву на муніципальній службі дальнєреченськ муніципального району. Більш того за рішенням керівника органу місцевого самоврядування дальнєреченськ муніципального району муніципальний службовець у всякому разі може включатися до кадрового резерву органу місцевого самоврядування без конкурсу.
У цілому аналогічні положення передбачені Порядком формування резерву на висування на вищестоящі муніципальні посади муніципальної служби в Окуловська міському поселенні, затвердженому Рішенням Ради депутатів Окуловська міського поселення Новгородської області від 28 вересня 2006 року № 48 [201]. Згідно з цим Порядком муніципальні службовці можуть включатися до кадрового резерву на підставі:
· Рішення атестаційної комісії за підсумками планової атестації муніципальних службовців;
· За результатами кваліфікаційного іспиту, проведеного з ініціативи муніципального службовця або Глави Окуловська міського поселення;
· З ініціативи Глави Окуловська міського поселення або заступника Глави адміністрації Окуловська міського поселення за результатами підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації муніципального службовця або за результатами, досягнутими у службовій діяльності.
У муніципальних актах, що закріплюють порядок формування кадрового резерву, найчастіше зустрічаються положення, які викликають сумнів з точки зору їх відповідності федеральному законодавству. Так, згідно зі згаданим вище Положення про кадровий резерв на муніципальній службі в дальнєреченськ муніципальному районі муніципальний службовець при звільненні його з замещаемой посади муніципальної служби у зв'язку з дисциплінарним стягненням включається до кадрового резерву органу місцевого самоврядування без конкурсу для заміщення іншої посади муніципальної служби на конкурсній основі.
Це явна юридична помилка: звільнення від замещаемой посади як вид дисциплінарного стягнення застосовується лише до цивільних службовців. На муніципальних ж службовців в даному відношенні поширюється Трудовий кодекс. Статтею 192 Трудового кодексу встановлено вичерпний перелік дисциплінарних стягнень:
1) зауваження;
2) догана;
3) звільнення з відповідних підстав.
Інші дисциплінарні стягнення до муніципальним службовцям застосовуватися не можуть.
Як правило, муніципальні положення про кадровий резерв містять і підстави для виключення громадянина з резерву. Наприклад, Положенням про кадровий резерв на муніципальній службі в дальнєреченськ муніципальному районі встановлюється, що муніципальний службовець (громадянин) виключається з кадрового резерву в разі:
- Призначення на посаду муніципальної служби в порядку посадового зростання;
- Вчинення дисциплінарного проступку, за який до муніципальному службовцю застосовано дисциплінарне стягнення;
- Повторної відмови від пропозиції про заміщення вакантної посади муніципальної служби, запропонованої йому в порядку посадового зростання;
- Особистої заяви;
- Захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходженню, підтвердженого висновком медичного закладу;
Як ми бачимо, з усіх обмежень, пов'язаних з муніципальною службою, тут називається лише наявність захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходженню, підтвердженого висновком медичного закладу. Проте абсолютно очевидно, що за наявності інших обмежень, передбачених ст. 13 Федерального закону про муніципальну службу, особа не може претендувати на заміщення будь-якої посади муніципальної служби. Отже наявність (виникнення) зазначених обмежень повинно бути підставою для виключення громадянина з резерву.
Виходячи з усього сказаного вище, ми вважаємо, що федеральному законодавцю слід було б закріпити хоча б загальні принципи формування кадрового резерву і роботи з ним, як це наприклад, зроблено стосовно конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби.
§ 3. Співвідношення загальних і спеціальних підстав припинення
муніципальної-службових відносин
Згідно зі ст. 3 Закону про муніципальну службу на муніципальних службовців поширюється дія трудового законодавства з особливостями, передбаченими зазначеним Федеральним законом. При цьому законодавець продемонстрував істотно інший підхід ніж у законодавстві, що регулює державну цивільну службу.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначалося, що принциповим положенням законопроекту, який вирізняє статус муніципальних службовців від статусу державних цивільних службовців Російської Федерації, є те, що заміщення посад муніципальної служби здійснюється на основі трудового договору (контракту), а не службового контракту, як це передбачено для державних цивільних службовців Російської Федерації [202].
Дане положення законопроекту є одним із його концептуальних засад, оскільки дозволяє не дублювати в законодавстві про муніципальну службу численні норми трудового законодавства, забезпечуючи тим самим їх пряму дію і полегшуючи порядок їх застосування. Враховуючи положення статті 11 Трудового кодексу Російської Федерації, згідно з яким норми трудового права поширюються на всіх працівників, які уклали трудовий договір з роботодавцем, на муніципальних службовців поширюється дія трудового законодавства з особливостями, передбаченими законодавством про муніципальну службу.
На відміну від Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» Закон про муніципальну службу не містить власного переліку підстав припинення трудового договору, дублюючого положення трудового кодексу, а закріплює лише спеціальні підстави звільнення муніципального службовця, які обумовлені особливостями муніципальної служби як специфічного виду професійної діяльності .
Таким чином, можна говорити про загальні і спеціальних підставах припинення трудового договору з муніципальним службовцям.
Загальні підстави передбачаються трудовим законодавством і закріплюються в статтях 77, 81 і 83 Трудового кодексу [203]. Спеціальні підстави передбачаються ст. 19 Федерального закону від 02.03.2007 N 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації».
Згідно зі ст. 77 ТК РФ підставами припинення трудового договору є:
- Угода сторін (ст. 78 ТК РФ);
- Закінчення строку трудового договору (ст. 79 ТК РФ), за винятком випадків, коли трудові відносини фактично тривають і жодна з сторін не поставила вимогу про їх припинення;
- Розірвання трудового договору з ініціативи працівника (ст. 80 ТК РФ);
- Розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця (ст. 71 і ст. 81 ТК РФ);
- Переведення працівника на його прохання або за його згодою на роботу до іншого роботодавця або перехід на виборну роботу (посаду);
- Відмова працівника від продовження роботи у зв'язку зі зміною власника майна організації, зі зміною підвідомчості (підпорядкованості) організації або її реорганізацією (ст. 75 ТК РФ);
- Відмова працівника від продовження роботи у зв'язку зі зміною визначених сторонами умов трудового договору (частина четверта ст. 74 ТК РФ);
- Відмова працівника від переведення на іншу роботу, необхідного йому відповідно до медичного висновку, виданими в порядку, встановленому федеральними законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації, або відсутність у роботодавця відповідної роботи (частини третя і четверта ст. 73 ТК РФ);
- Відмова працівника від переведення на роботу в іншу місцевість разом з роботодавцем (частина перша ст. 72.1 ТК РФ);
- Обставини, не залежні від волі сторін (ст. 83 ТК РФ);
- Порушення встановлених ТК РФ або іншим федеральним законом правил укладення трудового договору, якщо це порушення виключає можливість продовження роботи (ст. 84 ТК РФ).
При цьому в ст. 77 ТК РФ встановлюється, що трудовий договір може бути припинений і на інших підставах, передбачених іншими федеральними законами.
Зокрема ст. 19 Закону про муніципальну службу називає такі спеціальні підстави припинення трудового договору з муніципальним службовцям:
1) досягнення граничного віку, встановленого для заміщення посади муніципальної служби;
2) припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право перебувати на муніципальній службі, придбання ним громадянства іноземної держави або одержання їм посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Російської Федерації, що має громадянство іноземної держави, має право перебувати на муніципальній службі;
3) недотримання обмежень і заборон, пов'язаних з муніципальною службою і встановлених статтями 13 і 14 цього Закону.
Розглянемо зазначені підстави звільнення муніципального службовця по суті.
Як ми вже відзначали вище, найбільш спірним у спеціальній літературі (і судовій практиці) є така підстава розірвання трудового договору з муніципальним службовцям як досягнення граничного віку перебування на муніципальній службі. Потрібно відзначити, що Конвенція МОП N 111 1958 року, яка забороняє дискримінацію в галузі праці та занять, окремим рядком виділяє дискримінацію за віковим критерієм. Принципи рівності та недискримінації знайшли відображення в ст. 19 Конституції Російської Федерації, а стосовно до трудових відносин у ст. 3 Трудового кодексу, яка гарантує кожному рівні можливості для реалізації своїх трудових прав.
Стаття 3 Трудового кодексу встановлює, що ніхто не може бути обмежений у трудових правах і свободах або отримувати будь-які переваги незалежно від статі, раси, кольору шкіри, національності, мови, походження, майнового, сімейного, соціального і посадового становища, віку, місця проживання, ставлення до релігії, політичних переконань, належності або неналежності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з діловими якостями працівника.
Як ми бачимо заборони обмеження у трудових правах у залежності від віку названий у цій нормі окремим рядком. У зв'язку з цим хотілося б зазначити, що Конституційний Суд неодноразово визнавав не відповідають Конституції норми трудового законодавства встановлюють верхній віковий межа для окремих категорій працівників.
Так, статтею 332 ТК РФ вікові обмеження передбачалися і щодо посад декана факультету та завідувача кафедри. Однак Ухвалою Конституційного Суду РФ від 27.12.1999 N 19-П положення пункту 3 статті 20 Федерального закону від 22 серпня 1996 року "Про вищу і післявузівську професійну освіту", що передбачають вікові обмеження для осіб, що заміщають посади завідувачів кафедрами в державних і комунальних вищих навчальних закладах, визнані не відповідними Конституції Російської Федерації, її статтям 19 (частини 1 і 2) і 37 (частина 1) [204].
Згодом положення частини четвертої статті 332 ТК РФ, що передбачає, що у федеральних державних вищих навчальних закладах посади деканів факультетів заміщуються особами не старше шістдесяти п'яти років і що досягнення цього віку є підставою звільнення від зазначеної посади та припинення з ними трудового договору, також було визнано Конституційним Судом РФ не відповідає Конституції РФ [205]. (Визначення Конституційного Суду РФ від 11.07.2006 N 213-О).
Однак визнаючи відповідні норми дискримінаційними Конституційний суд зазначив, що конституційний принцип рівності не перешкоджає законодавцю при здійсненні правового регулювання трудових відносин встановлювати відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за умовами і роду діяльності категоріям, у тому числі вводити особливі правила, що стосуються умов заміщення окремих посад і підстав звільнення з посади, якщо ці відмінності є об'єктивно виправданими, обгрунтованими і відповідають конституційно значимим цілям і вимогам. Відмінності, виключення або переваги в галузі праці та занять, засновані на специфічних вимогах певної роботи, відповідно до пункту 2 статті 1 Конвенції МОП N 111 1958 року про дискримінацію в галузі праці та занять, ратифікованої Союзом РСР в 1961 році і в силу статті 15 (частина 4) Конституції Російської Федерації, що є складовою частиною правової системи Російської Федерації, не вважаються дискримінацією.
Отже, встановлення граничного віку при заміщенні певних посад за трудовим договором (контрактом) припустимо, якщо це обмеження обумовлено специфікою та особливостями виконуваної роботи; при введенні такого роду вікових обмежень повинно бути забезпечено дотримання Конституції Російської Федерації, в тому числі конституційного принципу рівності, що виключає необгрунтоване пред'явлення різних вимог до осіб, які виконують однакові за своїм змістом функції. В іншому випадку встановлення граничного віку, досягнення якого є підставою для звільнення з посади незалежно від згоди працівника, означало б дискримінацію за віковою ознакою.
Проаналізувавши специфіку трудової діяльності завідуючих кафедрами, Конституційний Суд дійшов висновку, що завідувач кафедрою, будучи керівником структурного підрозділу, виконує роботу, яка за своїм змістом є суттєво іншою, ніж у керівних працівників вищого навчального закладу, що не відносяться до професорсько - викладацькому складу, - ректора, проректора, керівників філії та інституту, основний зміст діяльності яких пов'язане із здійсненням власне управлінських, адміністративних функцій [206]. Таким чином, встановлюючи граничний вік при заміщенні посади завідуючого кафедрою, законодавець разом з тим не передбачає будь-яких вікових обмежень при заміщенні інших професорсько - викладацьких посад на кафедрі.
Надалі ця позиція була поширена і на деканів факультетів. Зокрема Конституційний Суд вказав, що визнаючи переважання в даний час серед посадових обов'язків декана факультету вищого навчального закладу таких, які безпосередньо пов'язані з викладанням, організацією та методологією навчального процесу, науковими дослідженнями, федеральний законодавець відносить посаду декана факультету (як і посада завідуючого кафедрою) до посад професорсько-викладацького складу [207].
З іншого боку, як ми вже вказували в цілому ряді постанов Конституційний Суд висловлював правову позицію, згідно з якою державна і муніципальна служба володіють такою специфікою, яка дозволяє федеральному законодавцеві встановлювати граничний вік перебування на службі. При цьому він вказував, що закріплення такого граничного віку обумовлено завданнями, принципами організації та функціонування державної служби, метою забезпечення підтримання високого рівня її відправлення (у тому числі за рахунок оновлення і змінюваності управлінського персоналу) [208].
У зв'язку з цим нам хотілося б звернути увагу на норму частини 2 статті 19 Закону про муніципальної служби, яка істотно відрізняється від аналогічних положень про граничний вік на державній цивільній службі. Згідно з Федеральним законом «Про державну цивільну службу Російської Федерації» по досягненні цивільним службовцем граничного віку перебування на цивільній службі і після закінчення дії термінового службового контракту за рішенням представника наймача і за згодою громадянина з ним укладається строковий трудовий договір на заміщення посади, що не є посадою цивільної служби (ст. 25). Закон же про муніципальну службу містить положення, що допускається продовження терміну перебування на муніципальній службі муніципальних службовців, які досягли граничного віку, встановленого для заміщення посади муніципальної служби. При цьому одноразове продовження терміну перебування на муніципальній службі муніципального службовця допускається не більше ніж на один рік. Іншими словами, як такого в повному сенсі цього слова граничного віку перебування на муніципальній службі законодавець не закріплює, оскільки трудовий договір з муніципальним службовцям може триватимуть як завгодно довго. Навряд чи це сприятиме мети забезпечення підтримання високого рівня відправлення муніципальної служби за рахунок оновлення і змінюваності управлінського персоналу. У даному випадку законодавець залишив рішення про продовження або непродовження трудового договору з муніципальним службовцям на розсуд представника наймача. Таке розширення дискреційних повноважень представника наймача представляється нам ні в якій мірі не відповідає меті та завданням муніципальної служби.
Крім того, як ми вже згадували вище, законодавець в обгрунтуванні відповідного законопроекту прямо вказав на відмінність правового статусу муніципальних службовців від статусу державних цивільних службовців Російської Федерації.
Як нам видається, необхідно або зовсім відмовитися від закріплення граничного віку муніципального службовця, або імперативно передбачити його звільнення після досягнення відповідного віку, але не надавати можливість представнику наймача вирішувати це питання в залежності від особистих уподобань.
Зауважимо також, що вельми спірною видається саме формулювання про «продовження» трудового договору з муніципальним службовцям, які досягли граничного віку перебування на муніципальній службі. В якій формі має здійснюватися дане продовження? Як нам видається, законодавець повинен був прямо вказати, що з таким муніципальним службовцям повинен розриватися трудовий договір, укладений на невизначений строк, і повинен укладатися строковий трудовий договір на один рік. Тим часом на практиці це призводить до досить серйозних проблем. Наведемо такий приклад з практики Верховного Суду РФ [209].
Розпорядженням голови адміністрації району від 6 грудня 2004 Д., який досяг віку 63 років, звільнений з даної посади на підставі абз. 1 п. 1 ст. 20.1 Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" у зв'язку з досягненням граничного віку, встановленого для заміщення муніципальної посади муніципальної служби [210].
Д. звернувся до суду з позовом до адміністрації Костянтинівського району про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Рішенням Костянтинівського районного суду Амурської області від 22 лютого 2005 р. в задоволенні позову відмовлено.
Судова колегія у цивільних справах Амурського обласного суду 8 квітня 2005 рішення суду залишила без зміни.
Постановою президії Амурського обласного суду від 7 вересня 2005 вищевказані судові постанови скасовані і прийнято нове рішення про відновлення Д. на роботі на посаді начальника відділу праці адміністрації Костянтинівського району; справу в частині стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
У наглядової скарзі адміністрація Костянтинівського району і в поданні заступник Генерального прокурора РФ просили постанову президії Амурського обласного суду скасувати.
Ухвалою судді Верховного Суду РФ від 31 жовтня 2005 р. Справа витребувано до Верховного Суду РФ.
Суддя Верховного Суду РФ, розглянувши 16 січня 2006 витребувані по наглядової скарзі і поданням прокурора річ, не знайшов підстав для передачі його для розгляду по суті до суду наглядової інстанції, вказавши таке.
Вирішуючи спір, районний суд дійшов висновку (з яким погодився суд касаційної інстанції) про те, що звільнення Д. з посади начальника відділу праці законно, оскільки на момент звільнення позивач був муніципальним службовцям, які досягли граничного 60-річного віку, і його звільнення відбулося відповідно до п. 1 ст. 20.1 Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації".
Скасовуючи судові постанови, президія правильно виходив з того, що після досягнення працівником граничного віку перебування на муніципальній службі законом передбачена можливість укласти з ним трудовий договір строком до одного року, під час дії якого на працівника поширюються всі передбачені Трудовим кодексом Російської Федерації і Федеральним законом " Про основи муніципальної служби Російській Федерації "гарантії і компенсації, у тому числі перешкоджають безпідставного звільнення.
Як встановлено судом, після досягнення Д. 7 жовтня 2001 граничного віку для перебування на муніципальній службі (60 років) трудові відносини з ним тричі продовжувалися на рік без укладання строкового договору.
У силу ч. 2 ст. 67 ТК РФ трудовий договір, не оформлений належним чином, вважається укладеним, якщо працівник приступив до роботи з відома або за дорученням роботодавця або його представника. При фактичному допущенні працівника до роботи роботодавець зобов'язаний оформити з ним трудовий договір у письмовій формі не пізніше трьох днів з дня фактичного допущення працівника до роботи.
Невиконання відповідачем обов'язки за письмовим оформленню з працівником трудових відносин протягом трьох днів з моменту його фактичного допуску до роботи, як правильно зазначив суд наглядової інстанції, не може спричинити несприятливих наслідків для працівника.
Доказів, що свідчать про закінчення 6 грудня 2004 терміну взаємної угоди про продовження перебування Д. на муніципальну службу, відповідачем суду не представлено.
Висновки районного суду про те, що у роботодавця виникає право на звільнення муніципального службовця при досягненні ним граничного віку, незалежно від того, вироблялося чи з працівником висновок термінового трудового договору після досягнення нею граничного віку, визнані судом наглядової інстанції не заснованими на законі, оскільки положення зазначеної норми не наділяють роботодавця правом довільного припинення дії трудового договору з муніципальним службовцям, які досягли граничного віку.
За таких обставин президія правильно скасував судові постанови та виніс нове рішення про задоволення позовних вимог Д. в частині поновлення на роботі.
Нарешті, необхідно розглянути ще одне питання, пов'язане з роздільною здатністю колізій між загальною та спеціальною нормою при регулюванні праці муніципальних службовців. З одного боку, згідно з правилом загальної та спеціальної норми застосуванню підлягає спеціальна норма і лише за її відсутності можуть застосовуватися загальні норми. Однак, (з іншого боку) така колізія може бути виражена неявно і виявлятися лише при смисловому тлумаченні взаємопов'язаних положень закону. Так, згідно з прямою вказівкою ст. 19 (ч. 2) Закону про муніципальну службу одноразове продовження терміну перебування на муніципальній службі муніципального службовця досяг граничного віку допускається не більше ніж на один рік. Разом з тим, статтею 58 Трудового кодексу передбачається, що у випадку, коли жодна зі сторін не зажадала розірвання строкового трудового договору у зв'язку із закінченням терміну його дії і працівник продовжує роботу після закінчення терміну дії трудового договору, умова про строковий характер трудового договору втрачає силу і трудовий договір вважається укладеним на невизначений строк. Чи повинна ця норма поширюватися і щодо муніципальних службовців, які досягли граничного віку перебування на муніципальній службі? Відповідь на це запитання можна знайти в практику Верховного Суду РФ [211].
Прокурор Самарської області звернувся до суду із заявою про визнання суперечить федеральному законодавству і нечинним п. 1 ст. 24 Закону Самарської області від 16.07.98 N 16-ГД "Про муніципальної службі в Самарській області", посилаючись на те, що в цій частині дана норма суперечить ч. 4 ст. 58 Трудового кодексу РФ. Зазначена норма закріплювала правило про автоматичне припинення контракту з муніципальним службовцям після закінчення терміну його дії, не передбачаючи його відновлення на невизначений термін коли трудові відносини фактично тривають і жодна з сторін не поставила вимогу про їх припинення.
Самарський обласний суд рішенням від 27 грудня 2002 року заяву прокурора задовольнив.
Однак Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації дане рішення скасувала.
При цьому Суд зазначив, що на муніципальних службовців поширюється дія законодавства України про працю з особливостями, передбаченими спеціальним законодавством (у той час діяв Федеральний закон "Про основи муніципальної служби Російській Федерації").
Норми трудового законодавства та законодавства про муніципальну службу передбачають можливість встановлення особливостей, пов'язаних з регулюванням праці муніципальних службовців, в тому числі це стосується і визначення підстав та порядку розірвання трудового договору муніципальних службовців, припинення муніципальної служби.
Відповідно до п. 1 ст. 8 чинного на той момент Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" строковий трудовий контракт укладається з особами, муніципальні посади муніципальної служби для безпосереднього забезпечення виконання повноважень особи, що заміщає виборну муніципальну посаду. Зазначені муніципальні посади муніципальної служби заміщаються муніципальними службовцями шляхом укладення трудового договору на термін повноважень вказаної особи.
Після закінчення повноважень особи, що заміщає виборну муніципальну посаду, строковий трудовий договір зазначених муніципальних службовців припиняється і не продовжується на невизначений термін.
Згідно з п. 2 ст. 20.1 Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" строковий трудовий контракт може укладатися з особами, які досягли граничного віку муніципальної служби. Одноразове продовження терміну перебування на муніципальній службі муніципального службовця допускається не більше ніж на один рік.
Таким чином, Верховний Суд прийшов до висновку, що загальні норми, встановлені п. 4 ст. 58 і п. 2 ст. 77 ТК РФ, не можуть бути застосовані відносно муніципальних службовців, з якими можливе укладення строкового трудового договору, оскільки повинні застосовуватися спеціальні норми, встановлені ст. 11 ТК РФ і п. 3 ст. 4, ст. 8 Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації"
Іншими словами, виходячи з смислового тлумаченні спеціальної норми, яка передбачає виключно строковий характер трудових відносин з муніципальним службовцям досягли граничного віку перебування на муніципальній службі, можна зробити висновок про незастосовність загальної норми ст. 58 ТК РФ.
Зауважимо, однак, що це не єдина колізія загальної та спеціальної норми, що виникає в даному випадку. Складнощі на практиці може викликати і положення частини першої статті 79 Трудового кодексу, згідно з якою про припинення трудового договору у зв'язку із закінченням терміну його дії працівник повинен бути попереджений у письмовій формі не менш ніж за три календарні дні до звільнення, за винятком випадків, коли закінчується термін дії строкового трудового договору, укладеного на час виконання обов'язків відсутнього працівника. У науці трудового права спірним є питання про правові наслідки пропуску триденного строку попередження працівника про звільнення у зв'язку із закінченням терміну дії трудового договору. Деякі вчені вважають, що, враховуючи імперативний характер даної норми, слід вважати, що її порушення роботодавцем виключає можливість припинення трудового договору на підставі ст. 79 ТК [212]. У той же час, оскільки подібного роду обмежень не передбачається для іншої сторони договору, припинення трудового договору у зв'язку із закінченням терміну його дії можливе за наявності відповідного волевиявлення працівника.
Інші дослідники вважають що роботодавець втрачає право розірвати з працівником строковий трудовий договір на підставі закінчення його терміну тільки в тому випадку, якщо він не висловив свого бажання припинити трудові відносини з працівником до закінчення строку трудового договору, а працівник продовжує роботу і після закінчення терміну договору. Якщо ж таке бажання у формі письмового попередження роботодавцем було висловлено хоча і менш ніж за 3 календарні дні, але до закінчення строку трудового договору, і наказ про звільнення виданий не пізніше останнього дня роботи відповідно до трудового договору, звільнення може вважатися правомірним [213] .
Як нам представляється щодо муніципального службовця, який досяг граничного віку перебування на муніципальній службі (з урахуванням висловленої позиції про незастосовність відповідного положення ст. 58 ТК РФ), це питання має бути однозначно вирішено на користь другої точки зору. Однак, враховуючи, що на муніципального службовця поширюються всі гарантії передбачені трудовим законодавством у разі пропуску строку попередження про звільнення роботодавець повинен перенести і дату звільнення на більш пізній термін, а також здійснити оплату праці муніципального службовця за цей час. Представляється, що вищі судові органи повинні дати офіційне роз'яснення щодо застосування зазначених положень Закону про муніципальну службу і Трудового кодексу.
Іншим спеціальним підставою припинення трудового договору з муніципальним службовцям є припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право перебувати на муніципальній службі, придбання ним громадянства іноземної держави або одержання їм посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Російської Федерації, що має громадянство іноземної держави, має право перебувати на муніципальній службі.
Подібні підстави звільнення передбачаються і законодавством про державну цивільну службу щодо державних службовців. Так, наприклад, стаття 41 Закону про державну цивільну службу передбачає розірвання службового контракту у зв'язку з виходом цивільного службовця з громадянства Російської Федерації, а також з набуттям громадянства іншої держави, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації. У відношенні муніципального службовця законодавець встановив ще більш жорсткі норми. Трудовий договір з муніципальним службовцям підлягає припиненню і в разі отримання ним посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Російської Федерації, що має громадянство іноземної держави, має право перебувати на муніципальній службі. Раніше оформлення громадянином документів для виїзду на постійне проживання в інші держави було мабуть тільки підставою для припинення допуску до державної таємниці. Слід погодитися з тими авторами, які висловлюють сумніви в обгрунтованості та доцільності встановлення таких жорстких правил щодо муніципальних службовців [214].
Нарешті, в якості спеціального підстави припинення трудового договору з муніципальним службовцям Закон про муніципальну службу називає наявність обмежень і порушення заборон пов'язаних з муніципальною службою. Вище ми докладно розглядали зазначені заборони і обмеження.
Як відзначають деякі автори, багато з зазначених обмежень є самостійними підставами припинення трудового договору, передбаченими Трудовим кодексом [215]. Наприклад, надання підроблених документів при вступі на муніципальну службу, у відповідність до положень ст. 81 ТК РФ є підставою для розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця. Засудження муніципального службовця до покарання, яке виключає можливість заміщення посади муніципальної служби, відповідно до ст. 83 ТК РФ, являє собою обставина, що не залежить від волі сторін трудового договору, яке є підставою для його припинення. Наявність захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходженню, підтвердженого висновком медичного закладу як підстава припинення трудового договору передбачено п.8 ст. 77.
У всіх цих випадках виникає питання: на яку статтю необхідно посилатися при звільненні муніципального службовця у цій підставі? Слід погодитися, що посилання у трудовій книжці потрібно робити на комментируемую статтю (тобто пп. 3 п. 1 ст. 19), оскільки дана норма є спеціальною по відношенню до загальних норм трудового законодавства.
Згідно з п. 18 Правил ведення й зберігання трудових книжок, виготовлення бланків трудової книжки й забезпечення ними роботодавців при припиненні трудового договору з підстав, передбачених іншими федеральними законами, в трудову книжку вноситься запис про звільнення (припинення трудового договору) з посиланням на відповідні статті, пункт такого федерального закону [216]. Таким чином, при припиненні трудових відносин з муніципальним службовцям за однією з підстав, передбачених зазначеною вище статтею, запис у трудову книжку має вноситися у відповідності з формулюванням цієї статті і з посиланням на неї.
Однак колізійна проблема співвідношення загальних норм Трудового кодексу і спеціальних норм Закону про муніципальну службу в даному випадку має місце. Ця проблема пов'язана з тим, що при звільненні за окремим підстав, передбачених Трудовим кодексом, працівникові, що звільняється надаються певні соціальні гарантії. Наприклад, у ряді випадків передбачається виплата вихідної допомоги. Згідно зі ст. 178 Трудового кодексу вихідну допомогу в розмірі двотижневого середнього заробітку виплачується працівникові при розірванні трудового договору у зв'язку з відмовою працівника від переведення на іншу роботу, необхідного йому відповідно до медичного висновку, або відсутністю у роботодавця відповідної роботи (пункт 8 частини першої статті 77 ТК РФ ). Однак, наявність захворювання, що перешкоджає надходженню на муніципальну службу або її проходженню, підтвердженого висновком медичного закладу є одним з обмежень, пов'язаних з муніципальною службою. У зв'язку з цим, слідуючи правилу загальної та спеціальної норми, представник наймача зобов'язаний звільнити муніципального службовця не за п. 8 ст. 77 ТК РФ, а за п. 3 ст. 19 Закону про муніципальну службу, тобто у зв'язку з наявністю обмежень, пов'язаних з муніципальною службою. При цьому, слідуючи букві закону муніципальний службовець позбавляється наведеного вище.
Здається, що позбавлення муніципального службовця наданих іншим працівникам прав і гарантій, не обумовлене цілями і завданнями муніципальної служби як особливого виду професійної діяльності, суперечить принципу рівності, закріпленому Конституцією Російської Федерації. Дана проблема повинна бути вирішена шляхом внесення змін до чинного законодавства.
Відзначимо також (про що ми вже згадували вище), що передбачене п. 6 ст. 13 обмеження, пов'язане з муніципальною службою (втрата російського громадянства, набуття громадянства іншої держави і т.п.), також передбачено і п.2 ст. 19 Закону про муніципальну службу в якості самостійного підстави для звільнення муніципального службовця. Виникає питання по якому з підстав, передбачених п. 2 і 3 ст. 19 Закону, повинен розриватися трудовий договір з муніципальним службовцям? Потрібно зауважити, що в даному випадку має місце колізія двох спеціальних норм і її здатність вимагає внесення змін у чинне законодавство.
Нарешті, слід зауважити, що обмеження, передбачені ст. 13, різнорідні і їх порушення може мати місце як з вини самого муніципального службовця, так і в силу збігу обставин. Наприклад, можна порівняти такі обмеження як подання підроблених документів або свідомо неправдивих відомостей при вступі на муніципальну службу, з одного боку, і визнання громадянина недієздатним або наявність захворювання, що перешкоджає проходженню муніципальної служби - з іншого. Між тим, і тому і в іншому випадку запис у трудовій книжці муніципального службовця буде однією і тією ж - недотримання обмежень, пов'язаних з муніципальною службою. Як нам видається, слід внести зміни до Постанови Уряду РФ від 16 квітня 2003 р. № 225 "Про трудові книжки" і встановити, що при звільненні на підставі, передбаченій п. 3 ст. 19 Закону про муніципальну службу, слід вказувати у трудовій книжці працівника у зв'язку з порушенням якого саме заборони або обмеження трудовий договір був розірваний.
Значними особливостями володіє припинення трудового договору з головою місцевої адміністрації муніципального освіти. Щодо цієї категорії муніципальних службовців передбачається ще одна група спеціальних норм, закріплених ст. 37 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Так, повноваження глави місцевої адміністрації, здійснювані на основі контракту, припиняються достроково у разі:
1) смерті;
2) відставки за власним бажанням;
3) розірвання контракту за згодою сторін або в судовому порядку на підставі заяви:
а) представницького органу муніципального утворення або глави муніципального освіти - у зв'язку з порушенням умов контракту в частині, що стосується вирішення питань місцевого значення;
б) вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) - у зв'язку з порушенням умов контракту в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації;
в) голови місцевої адміністрації - у зв'язку з порушеннями умов контракту органами місцевого самоврядування та (або) органами державної влади суб'єкта Російської Федерації;
4) відмови від посади;
5) визнання судом недієздатним або обмежено дієздатним;
6) визнання судом безвісно відсутнім або оголошення померлим;
7) набрання відношенню її в законну силу обвинувального вироку суду;
8) виїзду за межі Російської Федерації на постійне місце проживання;
9) припинення громадянства Російської Федерації, припинення громадянства іноземної держави - учасниці міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до яких іноземний громадянин має право бути обраним до органів місцевого самоврядування, придбання ним громадянства іноземної держави або одержання їм посвідки на проживання або іншого документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації на території іноземної держави, яка не є учасником міжнародного договору Російської Федерації, відповідно до якого громадянин Російської Федерації, що має громадянство іноземної держави, має право бути обраним до органів місцевого самоврядування;
10) призову на військову службу або направлення на її заміняє альтернативну цивільну службу.
Перш за все, слід відзначити, що даний перелік підстав розірвання контракту з головою місцевої адміністрації носить вичерпний характер і не може бути розширений в тому числі і федеральним законом. Виникає питання: чи можна застосувати в даному випадку підстави звільнення передбачені трудовим законодавством і Законом про муніципальну службу. Якщо виходити з буквального змісту даної статті то на це питання доводиться дати негативну відповідь. Однак, у такому разі голова місцевої адміністрації не може бути звільнений, наприклад, за прогул або поява на службі в стані алкогольного сп'яніння, що видається абсурдним. Крім того, це означає, що голова місцевої адміністрації може не дотримуватися більшість обмежень і заборон, пов'язаних з муніципальною службою. Представляється, що в дану норму слід внести відповідні зміни і передбачити, що крім спеціальних підстав припинення контракту з головою місцевої адміністрації повинні застосовуватися як підстави передбачені трудовим законодавством, так і підстави звільнення муніципального службовця встановлені Законом про муніципальну службу.
З аключеніе
У першому розділі роботи розглядаються основи організації муніципальної служби в Російській Федерації на сучасному етапі.
Муніципальна служба - це складний, комплексний, соціальний, правовий та організаційний інститут. Щоб виявити ті аспекти муніципальної служби, які підкреслюють її публічну спрямованість, перший параграф роботи був присвячений аналізу сучасних концепцій як муніципальної служби зокрема, так і служби взагалі.
На основі аналізу існуючих підходів до розуміння службової діяльності пропонується наступне визначення служби як виду професійної діяльності. Служба - це різновид соціальної трудової діяльності, яка здійснюється на постійній основі, полягає в обробці інформаційних потоків і регулюється правовими нормами безпосередньо в процесі свого здійснення.
У даному визначенні ми спробували поєднати ті ознаки служби, які характерні для всіх її видів. Разом з тим службова діяльність є досить неоднорідною. У науковій навчальної та літературі можна зустріти різні підходи до класифікації видів служби. Найбільш різким є відмінність між публічною і приватною службою.
Концептуальну відмінність між публічною і приватною службою виникає з того, що публічна служба спрямована на досягнення суспільного (публічного) блага, в той час як приватна служба - на досягнення приватних цілей конкретної організації.
Поняття «публічна служба» не використовується в законодавстві, проте ми вважаємо що даний термін цілком має право на існування і є досить поширеним в спеціальній літературі.
Розмежування між публічною і приватною службою лежить перш за все в області визначення мети. Як нам видається, ідея про єдність державної та муніципальної служби має право на існування. Доводи на користь такої позиції можуть бути такі:
- І державна і муніципальна служба є публічними інститутами, тобто їх діяльність спрямована на досягнення суспільного блага;
- Обидва цих виду служби пов'язані з реалізацією їх суб'єктами владних повноважень;
- Державна і муніципальна служба базуються на єдиних принципах;
- Правові статуси державного та муніципального службовця досить схожі.
Тут слід зазначити, що, кажучи про спільність державної і муніципальної служби, ми маємо на увазі тільки державну цивільну службу. Навряд чи можна говорити про спільність муніципальної служби з військової або правоохоронної.
У той же час між цими двома видами службової діяльності є й відмінності. Завданнями державної служби є реалізація загальнодержавних функцій, в той час як завданнями муніципальної - вирішення питань місцевого значення. Державний службовець здійснює свої повноваження від імені та за дорученням держави, в той час як муніципальний - від імені та за дорученням муніципального освіти. Існують також відмінності у повноваженнях державних і муніципальних службовців, джерелах фінансування державної і муніципальної служби.
На нашу думку, в даний час назріла необхідність прийняття базового федерального закону, що регулює всі види публічної служби. У даному законі могли б знайти відображення такі питання, як: розмежування предметів ведення в регулюванні державної муніципальної служби; принципи побудови і функціонування публічної служби; основи права на рівний доступ до публічної служби; співвідношення між класними чинами, кваліфікаційними розрядами, військовими та спеціальними званнями, дипломатичними рангами; правила обчислення стажу державної і муніципальної служби; загальні принципи оплати праці державних і муніципальних службовців та ін
Другий параграф роботи присвячений аналізу основоположних принципів організації муніципальної служби.
Якість законів та ефективність правового регулювання багато в чому залежать від того, як у них сформульовано і розкрито такі принципи. Крім того, правові принципи мають і регулятивну функцію. Вона проявляється в тому, що у разі прогалин у законі, неузгодженості правових норм чи труднощів у їх застосуванні правоприменитель повинен керуватися правовими принципами.
У роботі докладно проаналізовано принципи муніципальної служби, закріплені чинним законом про муніципальну службу. Підводячи підсумки, відзначимо, що принципи муніципальної служби в цілому схожі з принципами державної цивільної служби, що підкреслює взаємозв'язок цих видів публічної служби.
У третьому параграфі роботи докладно розглядається правовий статус муніципального службовця, який представляє собою центральний елемент специфіки правового регулювання праці муніципального службовця. Саме норми про правовий статус встановлюють відміну муніципальної служби від звичайної трудової діяльності, а муніципального службовця, відповідно, від звичайного працівника. І, нарешті, правовий статус муніципального службовця в найбільшою мірою з усіх законодавчих норм про муніципальну службу зближує його з державним службовцем.
З питання про склад (перелік) елементів правового статусу в юридичній літературі висловлені численні точки зору, нерідко вкрай суперечливі. Ще не досягнуто єдиної думки з питання про можливість включення тих чи інших елементів з правовий статус, внаслідок чого пропоновані різними авторами конструкції статусу включають від 2-3-х до 6-7-ми елементів.
Між тим, аналіз Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" показує, що як елементи цього статусу законодавець розглядає лише права, обов'язки, обмеження і заборони (норми, присвячені саме цим правовим явищам містяться в розділі 3 закону «Правове становище« статус »муніципального службовця »).
Власне елементами правового статусу муніципального службовця у вузькому сенсі, з нашої точки зору, є права, обов'язки і заборони. Заохочення і відповідальності, будучи, дійсно, похідними, вторинними елементами, так само, як і гарантії, відносяться до послестатусним елементам. Окремо слід сказати про обмеження, закріплених у ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації". Зазначені обмеження по суті є обставинами, за наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу або повинен бути звільнений з муніципальної служби.
З нашої точки зору, сам термін «обмеження» в даному випадку використаний невірно. Обмеження обмежують права особи, в той час як норми, що містяться у ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", не обмежують права муніципального службовця, а визначають умови вступу на муніципальну службу і умови перебування на муніципальній службі. Тому більш вірно ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" було б назвати «Обставини, при наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу і знаходитися на муніципальній службі». Зрозуміло, ці «обмеження» не є елементами правового статусу муніципального службовця у вузькому сенсі, а повинні розглядатися в якості предстатусних елементів, тому що зумовлюють можливість виникнення або не виникнення муніципальної-службових відносин.
Таким чином, власне статусними елементами статусу муніципального службовця є права, обов'язки і заборони.
У другому розділі розглядаються випливають із специфіки муніципальної служби як особливого виду професійної діяльності особливості вступу на муніципальну службу та її проходження.
Перший параграф присвячений аналізу умов, яким повинна відповідати особа, що претендує на заміщення посади муніципальної служби.
Муніципальна служба має ряд особливостей в порівнянні з іншими видами професійної діяльності, які, як ми вже говорили вище, обумовлені її публічним характером. У зв'язку з цим чинним законодавством передбачаються особливі вимоги до осіб, що надходять на муніципальну службу.
Відзначається, що новим вимогою, якого раніше не було передбачено Законом «Про основи муніципальної служби Російській Федерації" є володіння громадянином, що надходять на муніципальну службу, державною мовою Російської Федерації.
Окремої уваги заслуговують обмеження, пов'язані з муніципальною службою. На наш погляд, вказані обмеження на відміну від заборон є умови, яким повинен задовольняти громадянин для того, щоб перебувати на муніципальній службі. Заборони ж включають в себе дії, від яких громадянин повинен утримуватися при проходженні муніципальної служби. Звідси - і відмінності в наслідках порушення відповідно заборон і обмежень.
Образно висловлюючись, заборони «вступають в силу» після призначення особи на посаду муніципальної служби. Наприклад, законом встановлено щодо муніципального службовця заборона займатися підприємницькою діяльністю. Чи означає це, що особа, зареєстрована як індивідуальний підприємець, не має права вступати на муніципальну службу? Як нам видається, такий висновок не відповідає вимогам закону. Такій особі не можна відмовити в прийомі документів для участі в конкурсі. Тільки після того, як громадянин буде призначений на посаду муніципальної служби він повинен буде припинити свою підприємницьку діяльність.
Тим часом законодавець не завжди послідовний при нормативному закріпленні обмежень, пов'язаних з муніципальною службою. Якщо проаналізувати обставини, названі в п. 6 ст. 13 Закону, то напрошується висновок, що вони ставляться скоріше до заборон, ніж до обмежень. Дійсно всі зазначені обставини (придбання громадянства іноземної держави, втрата російського громадянства, оформлення виду на проживання і т.п.) відносяться не до осіб, що надходять на муніципальну службу, а виключно до муніципальним службовцям. Крім того, наявність даних обставин статтею 19 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» прямо відноситься до додаткових підстав розірвання трудового договору з муніципальним службовцям. Однак порушення обмежень, встановлених статтею 13, також являє собою підставу для звільнення з муніципальної служби. У зв'язку з цим на практиці виникає проблема: яким із цих підстав повинен розриватися трудовий договір з муніципальним службовцям, наприклад, у разі придбання ним громадянства іноземної держави? Ми пропонуємо виключити зі змісту статті 13 пункт 6, оскільки передбачені ним обставини так чи інакше будуть підставою розірвання трудового договору з муніципальним службовцям у силу вказівок ст. 19 Закону.
У другому параграфі другого розділу аналізуються адміністративні процедури, спрямовані на реалізацію пріоритетних напрямів формування кадрового складу муніципальної служби. До таких процедур, на нашу думку, перш за все відносяться конкурсний відбір на заміщення посади муніципальної служби, атестація муніципальних службовців і формування кадрового резерву муніципальної служби.
Слід зазначити, що з названих процедур тільки атестація носить обов'язковий характер. Конкурс на заміщення вакантної посади і робота з кадровим резервом передбачені лише на рівні потенційної можливості.
Раніше порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби встановлювався як регіональними так і муніципальними правовими актами. Тепер федеральний законодавець прямо вказав, що порядок і умови проведення конкурсу можуть визначатися виключно представницьким органом місцевого самоврядування. У роботі детально аналізується зміст зазначених положень. Особливо наголошується слабкість методичних розробок проведення конкурсу. Проблема в даному випадку має дві сторони: з одного процедура оцінки повинна бути об'єктивною, що передбачає участь кваліфікованих експертів (наприклад, для оцінки особистісних якостей - фахівців галузі психології). З іншого боку участь таких експертів та їх роль у проведенні конкурсного відбору, повинне передбачатися відповідними нормативними актами.
На відміну від конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби атестація є обов'язковою процедурою. Традиційно деякі категорії осіб звільняються від атестації. У цілому дана норма спрямована на надання державних гарантій особам, які потребують особливого соціального захисту. Разом з тим викликає подив звільнення від атестації тих муніципальних службовців, які заміщають відповідні посади на основі строкового трудового договору. Зв'язок між укладанням строкового трудового договору та процедурою атестації представляється нам мало зрозумілою. Можливо це виправдано, коли укладається трудовий договір на час заміни тимчасово відсутнього працівника, за яким відповідно до чинного законодавства зберігається посада. Проте ст. 59 Трудового кодексу містить 20 (!) Підстав укладення строкового трудового договору. У їх числі, наприклад, укладення строкового трудового договору з особами, обраними за конкурсом на заміщення відповідної посади, проведеним в порядку, встановленому законодавством. Це означає, що всі муніципальні службовці, які приймаються на службу за конкурсом, не проходять атестацію. Навряд чи наявність такої норми сприяє меті та завданням муніципальної служби. Представляється, що федеральний законодавець повинен виключити п. 5 із змісту ст. 18 Закону про муніципальну службу.
У законі про муніципальну службу окремо названі рішення, які приймаються комісією та рекомендації за результатами атестації.
Рішення атестаційної комісії може полягати тільки в тому відповідає муніципальний службовець замещаемой посади муніципальної служби або не відповідає.
Рекомендації ж стосуються заохочень окремих муніципальних службовців за досягнуті ними успіхи в роботі, в тому числі про підвищення їх на посаді, а у разі необхідності рекомендації щодо покращення діяльності атестуються муніципальних службовців. Закон закріплює, що за результатами атестації представник наймача (роботодавець) приймає рішення про заохочення окремих муніципальних службовців за досягнуті ними успіхи в роботі або в термін не більше одного місяця від дня атестації про зниження муніципального службовця на посаді з його згоди. Як можна помітити, неясним залишається питання про те наскільки обов'язковими для представника наймача є рішення і рекомендації атестаційної комісії. Як нам видається, рішення атестаційної комісії у всякому випадку є обов'язковими для представника наймача. Що ж стосується рекомендацій, то сама семантика цього слова наводить на думку про те, що представник наймача не пов'язаний такими рекомендаціями. Проте формулювання наведеної вище норми не дає однозначної відповіді на це питання.
На наш погляд, варто було б прямо передбачити які рішення представник наймача зобов'язаний прийняти, а які вправі прийняти за результатами атестації. Так, за змістом розглянутих вище норм представник наймача зобов'язаний прийняти рішення про зниження муніципального службовця на посаді з його згоди в тому випадку якщо атестаційна комісія приймає рішення про те, що муніципальний службовець не відповідає замещаемой посади. У той же час якщо атестаційна комісія дає рекомендацію про направлення муніципального службовця на підвищення кваліфікації, то представник наймача може прийняти рішення про направлення його на підвищення кваліфікації замість зниження в посаді.
Якщо ж муніципальний службовець за результатами атестації відповідає замещаемой посади, то за змістом частини 4 статті 18 Закону про муніципальну службу представник наймача повинен в даному випадку прийняти рішення про його заохочення. При наявність ж відповідної рекомендації атестаційної комісії представник наймача має право (але не зобов'язаний) прийняти рішення про підвищення на посаді муніципального службовця.
Нарешті, нам хотілося б звернути увагу на ще одну нестиковку чинного законодавства. Так, стаття 81 Трудового кодексу (п. 3), яка в повній мірі поширюється на муніципальних службовців, передбачає розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця внаслідок невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації, підтвердженої результатами атестації. Між тим, Закон про муніципальну службу такої можливості не містить. Як ми вже згадували вище представник наймача у разі невідповідності муніципального службовця замещаемой посади може прийняти лише рішення про його переведення (пониження в посаді). І лише при відмові муніципального службовця від пониження в посаді чи неможливості переведення за його згодою на іншу посаду муніципальної служби представник наймача (роботодавець) може в термін не більше одного місяця від дня атестації звільнити його з муніципальної служби у зв'язку з невідповідністю замещаемой посаді внаслідок недостатньої кваліфікації , підтвердженої результатами атестації. Причому, після закінчення зазначеного терміну звільнення муніципального службовця або пониження його в посаді за результатами даної атестації не допускається. Не дуже зрозуміло, для чого законодавцем встановлений пресекательний термін щодо звільнення муніципального службовця. Трудовий кодекс також закріплює подібні терміни, однак вони стосуються накладення дисциплінарних стягнень (у тому числі у вигляді звільнення). Така жорстка позиція законодавця і судових органів, зумовлена ​​необхідністю захисту інтересів сторін трудового договору. По-перше, ефективність будь-якого покарання залежить від його оперативності і невідворотність. По-друге, працівник не повинен тривалий час перебувати під загрозою застосування до нього дисциплінарних санкцій. Проте в даному випадку мова не йде про порушення трудових обов'язків. Тут муніципальний службовець об'єктивно не здатний належним чином виконувати посадові обов'язки внаслідок недостатньої кваліфікації. На нашу думку, стосовно цього підстави звільнення встановлення подібного пресекательной терміну недоречно.
Закон про муніципальну службу фактично не регламентує питань формування та роботи з кадровим резервом. Однак на сьогоднішній день багато муніципальних освіти прийняли власні положення про кадровий резерв муніципальної служби. У роботі проаналізовані деякі з цих положень. Зазначений аналіз дозволяє зробити висновок про те, що багато хто з них не відповідають федеральному законодавству. Нам видається, що федеральному законодавцю слід було б закріпити хоча б загальні принципи формування кадрового резерву і роботи з ним, як це наприклад, зроблено стосовно конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби.
Нарешті, третій параграф другого розділу присвячений аналізу загальних і спеціальних підстав припинення трудового договору з муніципальним службовцям. Загальні підстави передбачаються трудовим законодавством і закріплюються в статтях 77, 81 і 83 Трудового кодексу. Спеціальні підстави передбачаються ст. 19 Федерального закону від 02.03.2007 N 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації». У роботі досліджуються питання вирішення колізій між нормами, що закріплюють підстави припинення трудового договору з муніципальним службовцям.
Значними особливостями володіє припинення трудового договору з головою місцевої адміністрації муніципального освіти. Щодо цієї категорії муніципальних службовців передбачається ще одна група спеціальних норм, закріплених ст. 37 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".
Перш за все, слід зазначити, що перелік підстав розірвання контракту з головою місцевої адміністрації носить вичерпний характер і не може бути розширений в тому числі і федеральним законом. Виникає питання: чи можна застосувати в даному випадку підстави звільнення передбачені трудовим законодавством і Законом про муніципальну службу. Якщо виходити з буквального змісту даної статті то на це питання доводиться дати негативну відповідь. Однак, у такому разі голова місцевої адміністрації не може бути звільнений, наприклад, за прогул або поява на службі в стані алкогольного сп'яніння, що видається абсурдним. Крім того, це означає, що голова місцевої адміністрації може не дотримуватися більшість обмежень і заборон, пов'язаних з муніципальною службою. Представляється, що в дану норму слід внести відповідні зміни і передбачити, що крім спеціальних підстав припинення контракту з головою місцевої адміністрації повинні застосовуватися як підстави передбачені трудовим законодавством, так і підстави звільнення муніципального службовця встановлені Законом про муніципальну службу.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ:
I. Нормативні та правозастосовні акти:
1. Загальна декларація прав людини (прийнята на третій сесії Генеральної Асамблеї ООН резолюцією 217 А (III) від 10 грудня 1948 р.)
2. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (Нью-Йорк, 19 грудня 1966 р.)
3. Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (Нью-Йорк, 19 грудня 1966 р.)
4. Конституція Російської Федерації (прийнята на всенародному голосуванні 12 грудня 1993 р.)
5. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 30 грудня 2001 р. № 195-ФЗ (КоАП РФ) (з ізм. І доп. Від 25 квітня, 25 липня 1930, 31 жовтня, 31 грудня 2002 р., 30 червня, 4 липня , 11 листопада, 8, 23 грудня 2003, 9 травня, 26, 28 липня, 20 серпня, 25 жовтня, 28, 30 грудня 2004 р., 7, 21 березня, 22 квітня, 9 травня, 18 червня, 2, 21, 22 липня, 27 вересня, 5, 19, 26, 27, 31 грудня 2005 р., 5 січня, 2 лютого, 3, 16 березня, 15, 29 квітня, 8 травня, 3 червня, 3, 26, 27 липня , 16 жовтня, 3, 5 листопада, 4, 18, 29, 30 грудня 2006 р., 9 лютого 2007 р.)
Обмеження, закріплені в ст. 13 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" по суті є обставинами, за наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу або повинен бути звільнений з муніципальної служби. У зв'язку з цим їх не можна розглядати як елементи правового статусу муніципального службовця. Видається, що вони повинні бути виключені з глави 3 «Правове положення (статус) муніципального службовця» та включені до глави 4 «Порядок вступу на муніципальну службу, її проходження та припинення» під назвою: «Обставини, при наявності яких громадянин не може бути прийнятий на муніципальну службу і знаходитися на муніципальній службі », яке більш точно відображає їх правову природу.
5. Однією з основних адміністративних процедур, пов'язаних з проходженням муніципальної служби, є атестація службовців. Представляється, що новий закон про муніципальну службу недостатньо вдало регулює питання, пов'язані із звільненням від процедури атестації деяких категорій муніципальних службовців. Зокрема, мова йде про звільнення від атестації тих муніципальних службовців, які заміщають відповідні посади на основі строкового трудового договору, враховуючи, що ст. 59 ТК РФ містить 20 підстав укладення строкового трудового договору. У їх числі, наприклад, укладення строкового трудового договору з особами, обраними за конкурсом на заміщення відповідної посади, проведеним в порядку, встановленому законодавством. Це означає, що всі муніципальні службовці які приймаються на службу за конкурсом, не проходять атестацію. Навряд чи наявність такої норми сприяє реалізації мети і функцій муніципальної служби. У зв'язку з цим ми вважаємо, що федеральний законодавець повинен виключити п. 5 із змісту ст. 18 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації".
6. Недостатньо врегульованими у чинному законодавстві про муніципальну службу виглядають також питання про обов'язковість рішень, прийнятих атестаційною комісією. У законі про муніципальну службу окремо названі рішення, які приймаються комісією і рекомендації. Так, абсолютно неясною є ступінь обов'язковості для представника наймача є рішень і рекомендацій атестаційної комісії. Як нам видається рішення атестаційної комісії у всякому випадку є обов'язковими для представника наймача. Що ж стосується рекомендацій, то сама семантика цього слова наводить на думку про те, що представник наймача не пов'язаний такими рекомендаціями. Проте формулювання наведеної вище норми не дає однозначної відповіді на це питання.
У зв'язку з цим, на нашу думку, слід було б прямо передбачити які рішення представник наймача зобов'язаний прийняти, а які вправі прийняти за результатами атестації. Так, за змістом розглянутих вище норм представник наймача зобов'язаний прийняти рішення про зниження муніципального службовця на посаді з його згоди в тому випадку якщо атестаційна комісія приймає рішення про те, що муніципальний службовець не відповідає замещаемой посади. У той же час якщо атестаційна комісія дає рекомендацію про направлення муніципального службовця на підвищення кваліфікації, то представник наймача може прийняти рішення про направлення його на підвищення кваліфікації замість зниження в посаді. Якщо ж муніципальний службовець за результатами атестації відповідає замещаемой посади, то за змістом частини 4 статті 18 Закону про муніципальну службу представник наймача повинен в даному випадку прийняти рішення про його заохочення. При наявність ж відповідної рекомендації атестаційної комісії представник наймача має право (але не зобов'язаний) прийняти рішення про підвищення на посаді муніципального службовця.
7. У дисертаційному дослідженні зазначається правова невизначеність, пов'язана з особливостями припинення трудового договору з головою місцевої адміністрації муніципального освіти, що є муніципальним службовцям. Діюча редакція ст. 37 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" сформульована таким чином, що при буквальному тлумаченні не дозволяє припинити контракт з головою місцевої адміністрацією, за підставами, встановленими як трудовим законодавством, так і законодавством про муніципальну службу. Представляється, що в дану норму слід внести відповідні зміни і передбачити, що крім спеціальних підстав припинення контракту з головою місцевої адміністрації повинні застосовуватися як підстави передбачені трудовим законодавством, так і підстави звільнення муніципального службовця встановлені Федеральним законом "Про муніципальної службі в Російській Федерації"
Теоретична значущість роботи полягає в тому, що вона є самостійним науковим дослідженням, що містяться в задачі висновки і положення мають загальнотеоретичне значення для наук муніципального та адміністративного права.
Отримані висновки та узагальнення, на думку автора, будуть сприяти розвитку муніципального та адміністративного права в частині, що стосується правового регулювання муніципальної-службових відносин. Крім того, дана робота може стати основою для більш глибоких загальнотеоретичних і галузевих досліджень.
Вміщені в роботі теоретичні висновки можуть бути використані для розробки навчальних та навчально-методичних посібників, лекцій та семінарських занять з курсів: «Муніципальне право Росії», «Адміністративне право», «Службове право».
Практична значимість роботи полягає в розробці конкретних пропозицій і рекомендацій, спрямованих як на зміну правових засад регулювання муніципальної-службових відносин, так і на вдосконалення існуючої правозастосовчої практики.
Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у наукових публікаціях автора, використовувалися у виступах на науково-практичних конференціях, які доповідалися і обговорювалися на засіданні кафедри.
Структура роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків та списку використаних матеріалів та літератури.

Глава 1. Організаційно-правові основи муніципальної слубі
в Російській Федерації
§ 1. Поняття муніципальної служби як виду публічної служби
Місцеве самоврядування є однією з передбачених Конституцією Російської Федерації форм народовладдя. У Конституції також всіляко підкреслюється, що це самостійний рівень влади, незалежний від держави і реалізує свої завдання. Разом з тим не слід забувати, що публічна влада Російської Федерації являє собою єдиний механізм. У силу цього навіть самостійні рівні влади здійснюють свою діяльність у взаємодії один з одним. Мета оптимізації взаємодії державної і муніципальної влади є однією з найбільш важливих, що вирішуються в рамках проведеної адміністративної реформи. Як справедливо підкреслює М.В. Масловська, адміністративна реформа та реформа місцевого самоврядування тісно взаємопов'язані між собою, оскільки їх спільною метою є вирішення проблем соціально-економічного розвитку російського суспільства, вдосконалення федеративних відносин, зміцнення механізму, що сприяє належній реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, становлення Росії як демократичної правової і соціальної держави [3].
Місцеве самоврядування як система організації представницьких органів влади на місцях, участі населення у вирішенні соціальних завдань локального значення і розпорядження муніципальної власністю, з урахуванням історичних, національно-етнічних та інших особливостей регіону, здійснюється на основі нормативних актів [4]. Базовим федеральним законом, який регулює діяльність місцевого самоврядування в Російській Федерації, у свій час став Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 року. Цей закон називався «про загальні принципи» тому що закріплював лише основи місцевого самоврядування, а конкретніше регулювання мало за задумом його розробників здійснюватися суб'єктами федерації. У законі було дано визначення основних понять місцевого самоврядування, таких, як: муніципальне утворення, питання місцевого значення, посадова особа місцевого самоврядування і т.д. Закон закріплював право громадян на місцеве самоврядування, систему органів місцевого самоврядування, форми безпосереднього волевиявлення громадян, регулював фінансові, територіальні основи місцевого самоврядування, а також регулював інші питання [5].
Реалізація положень Закону про місцеве самоврядування 1995 дозволила створити систему місцевого самоврядування на більшій частині території країни. Однак практика його застосування виявила низку проблем, що перешкоджають ефективному функціонуванню системи місцевого самоврядування, в числі яких нечіткість у визначенні компетенції муніципальних утворень, невизначеність територіальної організації місцевого самоврядування, можливість формування структури органів місцевого самоврядування, невідповідною важливість справ, невідповідність ресурсів виконуваним обов'язкам, віддаленість органів місцевого самоврядування від населення, неопрацьованість механізмів взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Все це призвело до необхідності розробити новий базовий закон про місцеве самоврядування, який був прийнятий Державною Думою 16 вересня 2003 року і підписаний Президентом Російської Федерації 6 жовтня 2003 року.
Проте якість роботи органів місцевого самоврядування, які на практиці, в найбільшій мірі задіяні у вирішенні питань місцевого значення, в кінцевому рахунку, безпосередньо залежать від ефективності діяльності їх співробітників. Таким чином, одним з напрямів адміністративної реформи стає реформування муніципальної служби.
Муніципальна служба - це складний, комплексний, соціальний, правовий та організаційний інститут. Щоб виявити ті аспекти муніципальної служби, які підкреслюють її публічну спрямованість, звернемося до сучасних концепцій як муніципальної служби зокрема, так і служби взагалі.
Розглядаючи сутність служби, перш за все звернемо увагу на те, що сам цей термін багатозначний. У сучасному словнику російської мови міститися шість його визначень [6]. Так, з одного боку службами іменуються багато органів державної виконавчої влади (Федеральна служба безпеки, Федеральна служба охорони, Федеральна служба судових приставів), з іншого - під службою розуміється діяльність окремих категорій громадян.
Так, C.І. Ожегов визначає службу як роботу, заняття службовця, а також місце його роботи. Цілком логічно, що службовець тоді «ця особа, яка працює за наймом у різних областях розумової праці, а служити - означає нести, виконувати службу; робити що-небудь для кого-небудь, виконувати чиюсь волю, накази, спрямовувати свою діяльність на чию -яку користь »[7].
Інші автори характеризують службу як; «професійну діяльність певного контингенту - службовців - з організації виконання і практичної реалізації повноважень державних структур» [8]. Служба, в узагальненому розумінні, розглядається як один з видів оплачуваної професійної діяльності людей, в якій зацікавлене суспільство [9]. З таким підходом погоджується і Ю.М. Старілов, який підкреслює, що служба є одним з видів цілеспрямованої діяльності людини, суспільства і держави [10]. Допустимим, крім цього, виглядає розуміння служби в «вузькому сенсі», вже як «порядок і умови проходження служби в державних і муніципальних органах, правила поведінки службовців, їх обов'язки і права, вимоги, що пред'являються до державних і муніципальних службовців» [11].
Таким чином, службу можна позначити як один з видів соціальної загальнокорисної діяльності [12]. На думку Д.М. Бахраха, вона полягає в управлінні, обслуговуванні його (діловодної, технічному та ін) або соціально-культурному обслуговуванні людей [13].
Вплив службовця на інших людей не завжди здійснюється прямо. Так, наприклад, службовець може займатися обробкою звернень громадян до державного органу, однак безпосередньо з громадянами при цьому не спілкуватися. Тому можна сказати, що ще однією ознакою службовця є те, що в більшості випадків він працює з інформацією, яка одночасно виступає засобом впливу на людей. Д.М. Бахрах у зв'язку з цим обгрунтовано вказує, що інформація є особливим предметом праці службовців і виступає засобом їх впливу на керованих (обслуговуваних) [14].
Нарешті, можна навести тут позицію Н.М. Конина, який вважає, що процес праці службовця регулюється не тільки професійно-технологічними правилами, а й нормами соціальних взаємин, багато з яких є правові норми. Наявність правових відносин в самому процесі праці службовця є характерною особливістю і обов'язковим елементом всієї його трудової діяльності. Статус службовця зобов'язує його вступати в соціальні, в т.ч. правові, відносини з тими суб'єктами, яким він служить чи яких обслуговує [15].
Виходячи з цього, можна запропонувати таке визначення служби як виду діяльності. Служба - це різновид соціальної трудової діяльності, яка здійснюється на постійній основі, полягає в обробці інформаційних потоків і регулюється правовими нормами безпосередньо в процесі свого здійснення.
У даному визначенні ми спробували поєднати ті ознаки служби, які характерні для всіх її видів. Разом з тим службова діяльність є досить неоднорідною. У науковій навчальної та літературі можна зустріти різні підходи до класифікації видів служби. Однак тут можна згадати слова відомого російського конституціоналіста Л.Д. Воєводін, який стосовно до класифікацій прав і обов'язків громадян у свій час писав: «Класифікацій прав і обов'язків має бути багато, тому що навіть досить зроблена класифікація прав і обов'язків не виключає, а передбачає інші види класифікації, і звідси було б помилкою наполягати на універсальному характері тієї чи іншої класифікації прав або прав і обов'язків і відкидати інші види »[16]. Представляється, що сказане вірно й відносно класифікації видів службової діяльності.
У спеціальній літературі виділяються різні види службової діяльності. Так, в основі систематизації, пропонованої Д.М. Бахраха, знаходиться визначення форми власності, на якій базуються ті чи інші організації:
- Приватні підприємства, установи;
- Міжнародні, іноземні, змішані організації;
- Громадські та інші організації, засновані на колективній власності;
- Державні організації [17].
В принципі такий же підхід був використаний Ю.М. Старілова. Він виділяє види службовців залежно від того, в якій організації вони виконують обов'язки (а значить, і види організацій теж):
- Службовці державних органів;
- Службовці державних установ, підприємств, організацій та об'єднань;
- Муніципальні службовці;
- Службовці недержавних організацій;
- Службовці громадських об'єднань;
- Службовці органів управління міжнародних, іноземних, змішаних організацій [18].
В.М. Манохін, розділяючи всі організації, представлені в Російській Федерації, на державні та недержавні, відповідно і службу в них ділить на державну і недержавну. При цьому до державної служби їм віднесені служба в державних органах (державному апараті) і в збройних формуваннях (Збройні Сили, внутрішні війська, прикордонні війська та ін.) У якості складових частин служби недержавної В.М. Манохін виділяє:
- Муніципальну службу;
- Службу в апараті громадських об'єднань громадян;
- Службу в апараті політичних партій;
- Службу в органах управління в системі кооперативних організацій, які охоплюють господарську область, сфери охорони здоров'я, освіти, науки, надання правової допомоги населенню і організаціям та ін;
- Службу у приватних організаціях [19].
Всі види недержавної служби, на думку В.М. Манохін пропонував об'єднати під загальною назвою «громадянська служба». Таким чином, за класифікацією В.М. Манохіна муніципальна служба є різновидом цивільної служби.
6. Цивільний кодекс Російської Федерації (ГК РФ) (частини перша, друга, третя і четверта) (з ізм. І доп. Від 20 лютого, 12 серпня 1996 р., 24 жовтня 1997 р., 8 липня, 17 грудня 1999 р., 16 квітня, 15 травня, 26 листопада 2001 р., 21 березня 1914, 26 листопада 2002 р., 10 січня, 26 березня, 11 листопада, 23 грудня 2003, 29 червня, 29 липня, 2, 29, 30 грудня 2004 р., 21 березня, 9 травня, 2, 18, 21 липня 2005 р., 3, 10 січня, 2 лютого, 3, 30 червня, 27 липня, 3 листопада, 4, 18, 29, 30 грудня 2006 , 26 січня, 5 лютого 2007 р.)
7. Трудовий кодекс Російської Федерації від 30 грудня 2001 р. № 197-ФЗ (ТК РФ) (з ізм. І доп. Від 24, 25 липня 2002 р., 30 червня 2003, 27 квітня, 22 серпня, 29 грудня 2004 р ., 9 травня 2005, 30 червня, 18, 30 грудня 2006 р.)
8. Кримінально-процесуальний кодекс РФ від 18 грудня 2001 р. № 174-ФЗ (КПК РФ) (з ізм. І доп. Від 29 травня 1924, 25 липня, 31 жовтня 2002 р., 30 червня, 4, 7 липня, 8 Грудень 2003, 22 квітня, 29 червня, 2, 28 грудня 2004 р., 1 червня 2005 р., 9 січня, 3 березня, 3 червня, 3, 27 липня, 30 грудня 2006 р.)
9. Кримінальний кодекс РФ від 13 червня 1996 р. № 63-ФЗ (КК РФ) (з ізм. І доп. Від 27 травня, 25 червня 1998, 9 лютого, 15, 18 березня, 9 липня 1999 р., 9, 20 березня 1919 июня, 7 серпня, 17 листопада, 29 грудня 2001 р., 4, 14 березня, 7 травня, 25 червня 1924, 25 липня, 31 жовтня 2002 р., 11 березня, 8 квітня, 4, 7 липня , 8 грудня 2003 р., 21, 26 липня, 28 грудня 2004, 21 липня, 19 грудня 2005, 5 січня, 27 липня, 4, 30 грудня 2006 р.)
10. Федеральний закон від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації»
11. Федеральний закон від 2 березня 2007 р. N 24-ФЗ "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації в частині уточнення вимог до осіб, що заміщає державні або муніципальні посади, а також посади державної або муніципальної служби"
12. Федеральний закон від 2 травня 2006 р. N 59-ФЗ "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації"
13. Федеральний закон від 29 липня 2004 р. № 98-ФЗ «Про комерційну таємницю»
14. Федеральний закон від 27 липня 2004 р. № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації" (з ізм. І доп. Від 2 лютого 2006 р.)
15. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (зі змінами від 19 червня, 12 серпня, 28, 29, 30 грудня 2004, 18 квітня, 29 червня 1921 Липень, 12 жовтня, 27, 31 грудня 2005 р., 2, 15 лютого, 3 червня, 18, 25, 27 липня, 16 жовтня, 1, 4, 29 грудня 2006 р.)
16. Федеральний закон від 27 травня 2003 р. № 58-ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації" (з ізм. І доп. Від 11 листопада 2003 р., 6 липня 2006 р.)
17. Федеральний закон від 25 липня 2002 р. N 115-ФЗ "Про правове становище іноземних громадян у Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 30 червня, 11 листопада 2003 р., 22 серпня, 2 листопада 2004 р., 18 липня , 29 грудня 2006 р., 6 січня 2007 р.)
18. Федеральний закон від 12 червня 2002 р. N 67-ФЗ "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (з ізм. І доп. Від 27 вересня, 24 грудня 2002 р., 23 червня, 4 липня , 23 грудня 2003 р., 7 червня 1912, 22 серпня, 11 грудня 2004, 29 червня, 21 липня 2005 р., 12, 25 липня, 5, 30 грудня 2006 р., 30 січня, 2 березня 2007 р .)
19. Федеральний закон від 4 березня 2002 р. N 21-ФЗ "Про додаткове щомісячному матеріальному забезпеченні громадян Російської Федерації за видатні досягнення та особливі заслуги перед Російською Федерацією" (з ізм. І доп. Від 7 липня 2003 р.)
20. Федеральний закон від 15 грудня 2001 р. N 166-ФЗ "Про державне пенсійне забезпечення в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 25 липня 2002, 30 червня, 11 листопада 2003, 8 травня, 22 серпня 2004 р., 25 листопада, 21 грудня 2006 р.)
21. Федеральний закон від 11 липня 2001 р. № 95-ФЗ "Про політичні партії" (з ізм. І доп. Від 21 березня, 25 липня 2002 р., 23 червня, 8 грудня 2003 р., 20, 28 грудня 2004 , 21 липня, 31 грудня 2005, 12 липня, 30 грудня 2006 р.)
22. Федеральний закон від 27 травня 1996 р. N 57-ФЗ "Про державну охорону" (з ізм. І доп. Від 13 червня 1997, 7 листопада 2000 р., 7 травня 2002 р., 30 червня 2003, 22 серпня, 29 грудня 2004 р.)
23. Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 22 квітня, 26 листопада 1996 р., 17 березня 1997 р., 4 серпня 2000 р ., 21 березня 2002 р., 7 липня, 8 грудня 2003 р., 21 липня 2005 р.)
24. Федеральний закон від 8 травня 1994 р. N 3-ФЗ "Про статус члена Ради Федерації і статусі депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" (з ізм. І доп. Від 12 березня, 15 серпня 1996 р., 5 липня 1999 , 12 лютого, 4 серпня 2001 р., 9, 25 липня 2002, 10 січня, 30 червня, 23 грудня 2003, 22 квітня, 19 червня, 22 серпня, 16 грудня 2004 р., 9 травня, 21 липня 2005 р., 6, 25 липня, 30 грудня 2006 р., 30 січня, 2 березня 2007 р.)
25. Закон РФ від 21 липня 1993 р. № 5485-I "Про державну таємницю" (з ізм. І доп. Від 6 жовтня 1997, 30 червня, 11 листопада 2003, 29 червня, 22 серпня 2004 р.)
26. Закон РФ від 12 лютого 1993 р. N 4468-I "Про пенсійне забезпечення осіб, які проходили військову службу, службу в органах внутрішніх справ, Державної протипожежної службі, органах з контролю за обігом наркотичних засобів і психотропних речовин, установах і органах кримінально-виконавчої системи , та їх сімей "(зі зм. і доп. від 28 листопада, 27 грудня 1995 р., 19 грудня 1997 р., 21 липня 1998, 1 червня 1999, 6 грудня 2000 р., 17 квітня 1930 грудня 2001 р., 10 січня, 4 березня, 29 травня 1912, 30 червня, 25 липня 2002, 10 січня, 30 червня 2003, 29 червня, 22 серпня, 29 грудня 2004 р., 2 лютого 1921 , 30 грудня 2006 р.)
27. Закон РФ від 18 квітня 1991 р. № 1026-I "Про міліцію" (з ізм. І доп. Від 18 лютого, 1 липня 1993 р., 15 червня 1996, 31 березня, 6 грудня 1999 р., 25 липня , 7 листопада, 29 грудня 2000 р., 26 липня, 4 серпня, 30 грудня 2001, 25 квітня, 30 червня, 25 липня 2002, 10 січня, 30 червня, 7 липня, 8, 23 грудня 2003 , 20 липня, 22 серпня 2004 р., 21 березня, 1 квітня, 9 травня 2005 р., 8 червня 2006 р.)
28. Федеральний закон РФ від 17 січня 1992 р. N 2202-I "Про прокуратуру Російської Федерації" (з ізм. І доп. Від 17 листопада 1995, 10 лютого, 19 листопада 1999, 2 січня, 27 грудня 2000 , 29, 30 грудня 2001, 28 червня, 25 липня, 5 жовтня 2002 р., 30 червня 2003 р., 22 серпня 2004, 15 липня, 4 листопада 2005 р., 2 березня 2007 р.)
29. Указ Президента РФ від 10 листопада 2006 р. N 1264 "Про Російської академії державної служби при Президентові Російської Федерації і федеральних державних освітніх установах, які здійснюють навчання державних службовців"
30. Указ Президента РФ від 2 листопада 2006 р. N 1221 "Про перерахунок розміру щомісячної доплати до пенсії особам, що заміщають державні посади Російської Федерації, посади в органах державної влади і управління Союзу РСР і РРФСР, громадянам Російської Федерації, заміщали окремі посади в Міждержавному економічному комітеті Економічного союзу "
31. Указ Президента РФ від 16 лютого 2005 р. N 159 "Про приблизною формі службового контракту про проходження державної цивільної служби Російської Федерації та заміщення посади державної цивільної служби Російської Федерації"
32. Указ Президента РФ від 1 лютого 2005 р. N 110 "Про проведення атестації державних цивільних службовців Російської Федерації"
33. Указ Президента РФ від 21 січня 2003 р. N 65 "Про перерахунок розміру щомісячної доплати до пенсії особам, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особам, що заміщають посади в органах державної влади і управління Союзу РСР і РРФСР"
34. Указ Президента РФ від 3 вересня 1997 р. N 982 "Про періодах роботи (служби), що включаються до стажу державної служби федеральних державних службовців, що дає право на встановлення щомісячної надбавки до посадового окладу за вислугу років" (зі зм. І доп. Від 17 Квітень, 25 листопада 2003 р., 6 серпня 2005 р.)
35. Указ Президента РФ від 15 травня 1997 р. N 484 "Про подання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби і посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно" (з ізм. І доп. від 4 березня 1998 р., 31 травня 1999 р., 25 липня 2000)
36. Указ Президента РФ від 30 листопада 1995 р. N 1203 "Про затвердження переліку відомостей, віднесених до державної таємниці" (ред. від 11.02.2006)
37. Постанова Уряду РФ від 31 грудня 2004 р. № 900 "Про затвердження переліку категорій державних і муніципальних службовців, що підлягають державному захисту"
38. Постановою Уряду РФ від 28.10.1995 N 1050 "Про затвердження Інструкції про порядок допуску посадових осіб і громадян Російської Федерації до державної таємниці"
39. Постанова Уряду РФ від 16 квітня 2003 р. № 225 "Про трудові книжки" (з ізм. І доп. Від 6 феввраля 2004 р.)
40. Постанова Федеральної служби державної статистики від 29 грудня 2006 р. N 88 "Про затвердження статистичного інструментарію для організації статистичного спостереження за станом економіки і соціальної сфери муніципального освіти"
41. Постанова Федеральної служби державної статистики від 31 липня 2006 р. № 44 "Про затвердження статистичного інструментарію для статистичного спостереження за складом і навчанням кадрів державної цивільної та муніципальної служби на 2007 рік"
42. Наказ Федеральної податкової служби від 15 грудня 2005 р. N ММ-3-13/672 @ "Про внесення змін до наказу ФПС Росії від 20.07.2005 N САЕ-3-13/337 @" Про введення в дію тимчасового класифікатора територій муніципальних утворень "
43. Лист Президента РФ від 22 червня 2006 р. № Пр-1019 Про внесення до ГД проекту федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації"
44. Лист Президента РФ від 9 червня 1997 р. Висновок на проект федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації"
45. Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 3 листопада 2006 р. № 3667-4 ГД "Про проект федерального закону № 312460-4" Про муніципальної службі в Російській Федерації "
46. Постанова Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 15 вересня 2006 р. № 3470-4 ГД "Про проект федерального закону № 312460-4" Про муніципальної службі в Російській Федерації "
47. Ухвала Конституційного Суду РФ від 15 грудня 2003 р. № 19-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Закону Івановської області" Про муніципальної службі Івановської області "у зв'язку із запитом Законодавчих Зборів Івановської області"
48. Ухвала Конституційного Суду РФ від 27.12.1999 N 19-П «У справі про перевірку конституційності положень пункту 3 статті 20 Федерального закону« Про вищу і післявузівську освіту »у зв'язку з скаргами громадян В.П. Малкова і Ю.А. Антропова, а також запитом Вахітовского районного Суду міста Казані »
49. Визначення Конституційного Суду РФ від 11 липня 2006 р. № 213-О «За скаргою громадянина Щеренко Олександра Павловича на порушення його конституційних прав положеннями частини четвертої статті 332 та пункту 3 статті 336 Трудового кодексу Російської Федерації»
50. Визначення Конституційного Суду РФ від 16 лютого 2006 р. № 64-О "Про відмову в прийнятті до розгляду скарги громадянина Скворцова Миколи Борисовича на порушення його конституційних прав положеннями статті 47 Кримінального кодексу Російської Федерації, пункту 2 частини першої статті 16 Федерального закону" Про державну цивільну службу Російської Федерації ", пунктом 3 статті 20 та абзацом шостим пункту 1 статті 20.1 Федерального закону" Про основи муніципальної служби Російській Федерації "
51. Визначення Конституційного Суду РФ від 20 жовтня 2005 р. № 344-О "Про відмову в прийнятті до розгляду скарги громадянина Бєляєва Сергія Івановича на порушення його конституційних прав пунктом 2 статті 12 Закону Свердловської області" Про стажі державної служби Свердловської області та муніципальної служби в Свердловській області "
52. Визначення Конституційного Суду РФ від 20 лютого 2003 р. № 41-О "За запитом судової колегії в цивільних справах Челябінського обласного суду про перевірку конституційності положень статті 12 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", пункту 1 статті 2 Федерального закону" Про основи муніципальної служби Російській Федерації ", а також пунктів 1 і 4 статті 56 Статуту (Основного Закону) Челябінської області"
53. Визначення Конституційного Суду РФ від 3 жовтня 2002 р. № 233-О "За запитом групи депутатів Державної Думи про перевірку конституційності положень статті 25 Федерального закону" Про основи державної служби Російської Федерації ", статті 43 Федерального закону" Про прокуратуру Російської Федерації ", статті 14 Федерального конституційного закону "Про судову систему Російської Федерації" та статті 20.1 Федерального закону "Про основи муніципальної служби Російській Федерації"
54. Визначення Конституційного Суду РФ від 8 лютого 2001 р. № 45-О "За запитом Люберецького міського суду Московської області про перевірку конституційності положень пункту 1 статті 20.1 Федерального закону" Про основи муніципальної служби Російській Федерації "і підпункту 4 пункту 3 статті 41 Закону Московської області "Про муніципальних посадах і муніципальної службі в Московській області"
55. Визначення Конституційного Суду РФ від 1 грудня 1999 р. № 219-О "Про відмову в прийнятті до розгляду запиту Радянського районного суду міста Томська про перевірку конституційності окремих положень Федерального закону" Про основи муніципальної служби Російській Федерації "
56. Визначення Конституційного Суду РФ від 14 січня 1999 р. № 23-О "За запитом Брянської обласної Думи про перевірку конституційності пункту 2 статті 22 Федерального закону" Про основи муніципальної служби Російській Федерації "
57. Постанова Пленуму Верховного Суду РФ «Про застосування судами Російської Федерації Трудового кодексу Російської Федерації» від 17 березня 2004
58. Визначення СК у цивільних справах Верховного Суду РФ від 22 листопада 2006 р. № 61-Г06-7
59. Визначення СК у цивільних справах Верховного Суду РФ від 1 листопада 2006 р. № 12-Г06-7
60. Визначення СК у цивільних справах Верховного Суду РФ від 1 листопада 2006 р. № 61-Г06-6
61. Визначення СК у цивільних справах Верховного Суду РФ від 8 червня 2005 р. N 58-Г05-11 Про визнання нечинним і не підлягає застосуванню п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодексу Хабаровського краю про державну та муніципальної службі
62. Закон м. Москви від 24 березня 2004 р. № 15 "Про муніципальної службі в місті Москві" (з ізм. І доп. Від 30 листопада 2005 р.)
63. Закон Московської області від 19 березня 1999 р. № 12/99-ОЗ "Про кваліфікаційні розрядах осіб, які займають муніципальні посади, і муніципальних службовців в Московській області" (прийнято рішенням Московської обласної Думи від 3 березня 1999 р. № 6 / 47) ( з ізм. і доп. від 20 липня 2006 р.)
64. Закон Московської області від 9 червня 1998 р. № 20/98-ОЗ "Про атестацію муніципального службовця органу місцевого самоврядування в Московській області" (прийнято рішенням Московської обласної Думи від 27 травня 1998 р. № 11/18) (з ізм. Та доп . від 7 червня 1999 р.)
65. Закон Московської області від 31 липня 1997 р. № 42/97-ОЗ "Про муніципальних посадах і муніципальної службі в Московській області" (прийнято рішенням Московської обласної Думи 16 липня 1997 № 8 / 142) (з ізм. І доп. Від 22 липня 1922 сентября, 23 листопада 1998 р., 11 лютого, 9 листопада 1999 р., 11 листопада 2002, 16 червня 2005 р., 19 липня 2006 р.)
66. Закон Московської області від 9 червня 1997 р. № 28/97-ОЗ "Про систему оплати праці осіб, які займають муніципальні посади і заміщають посади муніципальної служби в Московській області" (прийнято рішенням Московської обласної Думи від 21 травня 1997 р. № 5 / 134 ) (з ізм. і доп. від 22 липня, 30 листопада 1998 р., 15 жовтня 2002, 14 липня, 2 жовтня 2003 р., 20 липня, 8 грудня 2006 р.)
67. Закон Адигеї від 1 грудня 2004 р. N 260 "Про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Адигея"
68. Закон Республіки Саха (Якутія) від 11 грудня 2002 р. 85-З N 511-II "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Саха (Якутія)"
69. Закон Самарської області від 16 липня 1998 року N 16-ГД «Про муніципальної службі в Самарській області»
70. Закон Самарської області від 8 листопада 2005 р. № 192-ГД «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області»
71. Закон Амурської області від 24 листопада 2000 р. N 271-ОЗ "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальним службовцям Амурської області"
72. Закон Волгоградської області від 27 травня 1998 р. N 178-ОД "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальних посадам муніципальної служби Волгоградської області"
73. Закон Волгоградської області від 26 травня N 267-ОД «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби Волгоградської області»
74. Закон Приморського краю від 4 іюня.2007 р. № 84-КЗ «Про затвердження типового положення про проведення атестації муніципальних службовців»
75. Закон Челябінської області від 30 травня 2007 року № 142-ЗО «Про затвердження Типового положення про проведення атестації муніципальних службовців в Челябінській області»
76. Закон Саратовської області від 2 серпня 2007 р. № 157-ЗСО «Про деякі питання муніципальної служби в Саратовській області»
77. Закон Саратовської області від 27 вересня 2005 року № 89-ЗСО «про умови контракту для голови місцевої адміністрації муніципального утворення Саратовської області в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень»
78. Рішення Київської міської Думи від 18 грудня 2005 року № 33-291 «Про положення про муніципальну службу в місті Саратові»
79. Постанова Губернатора Московської області від 17 квітня 2006 р. № 43-ПГ "Про умови оплати праці працівників, що заміщають посади, не пов'язані з посадами муніципальної служби, і здійснюють технічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування муніципальних утворень Московської області"
80. Постанова Губернатора Московської області від 23 грудня 2005 р. № 161-ПГ "Про розподіл муніципальних утворень Московської області по групах для оплати праці осіб, які займають муніципальні посади і заміщають посади муніципальної служби Московської області"
81. Розпорядження Мера Москви від 22 листопада 2000 р. № 1221-РМ "Про ведення Реєстру муніципальних службовців міста Москви"
82. Рішення Челябінської міської думи від 26.06.2007 № 23/23 «Про затвердження Положення про проведення атестації муніципальних службовців міста Челябінська»
83. Рішення Думи дальнєреченськ муніципального району Приморського краю Від 21 серпня 2007 р. № 177 «Про кадровому резерві на муніципальній службі в дальнєреченськ муніципальному районі»
84. Рішення Ради депутатів Пітерського району від 24 серпня 2006 року № 8-5 «Про положення про муніципальну службу в Пітерському муніципальної районі»
85. Рішення Ради депутатів Окуловська міського поселення від 28 вересня 2006 року № 48 «Про затвердження порядку формування резерву на висування на вищестоящі муніципальні посади муніципальної служби в Окуловська міському поселенні
86. Рішення Зборів Аркадакского муніципального району «Про затвердження положення про муніципальну службу в муніципальній освіті Аркадакского муніципального району»
87. Постанова Голови міста Нижньовартовськ від 06.09.2007 № 784 «Про затвердження Положення про кваліфікаційні вимоги для заміщення посади муніципальної служби відповідно до класифікації посад муніципальної служби адміністрації міста Нижньовартовська
88. Федеральний закон від 8 січня 1998 р. № 8-ФЗ «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» (втратив чинність)
II. Навчальні і монографічні дослідження:
89. Авер'янов В.Б. Апарат державного управління. Київ, 1990.
90. Авер'янов В.Б. Організація апарату державного управління (структурно-функціональний аспект). Київ, 1985
91. Авер'янов В.Б. Функції та організаційна структура органу державного управління. Київ, 1979
92. Адміністративне право зарубіжних країн: Підручник / За ред. О.М. Козиріна і М.А. Штатіной. М.: Спарк, 2003.
93. Алексєєв С.С. Загальна теорія права. Т. 1. М.. 1981.
94. Алимов О.М. та ін Управління виробництвом в сучасних умовах. Київ, 1973
95. Альберт М., Мескон М.Х., Хедоурі Ф. Основи менеджменту. М, 1992.
96. Атаманчук Г. Сутність радянського державного управління. М., 1980.
97. Афанасьєв В.Г. Системність і суспільство. М., Политиздат, 1980.
98. Бахрах Д.Н. Адміністративне право. Підручник. Частина загальна. М., 1993.
99. Бачило І.Л. Функції органів управління. М., 1976
100. Білих А.К. Політична організація суспільства і соціалістичне управління. М., 1967
101. Братановський С.М., Лінник В.В. / Под ред. С.Н. Братановський. Правова організація управління бібліотечною справою в Росії. Саратов, 2007.
102. Братановський С.М., Царьов Ю.М. Муніципальна система освіти в Росії: правові основи організації та діяльності. Волгоград, 2004.
103. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. Навчальний та науково-практичний посібник. М., 1999.
104. Вітрук Н.В. Основи правового становища особистості в соціалістичному суспільстві. М., 1979.
105. Вітрук Н.В. Правовий статус особи в СРСР. М., 1985.
106. Вишняков В.Г. Структура і штати органів радянського державного управління. М., 1972
107. Воєводін Л.Д. Конституційні права і обов'язки радянських громадян. М., 1970.
108. Воєводін Л.Д. Юридичний статус особи в Росії. М., 1997.
109. Володін AM, Немчинов А.А. Муніципальна служба. Довідковий посібник. М.: Річ навіть і сервіс, 2002.
110. Габричидзе Б.М., Чернявський А.Г. Службове право: Підручник для юридичних вузів. М.: Дашков і К, 2003.
111. Головщінскій К.І. Коррупциогенность правових норм. М., 2001
112. Державна служба і державні службовці у Франції. М., 1994.
113. Державне управління в СРСР в умовах науково-технічної революції. М., 1978
114. Гурней Б. Введення в науку управління. М.: Прогрес, 1969.
115. Кенде Г. Розвиток і вдосконалення служб управління. М., 1970.
116. Козбаненко В.А. Основи державної служби та кадрової політики Російської Федерації. М., 1999.
117. Козлов Ю.М. Управління народним господарством СРСР. М., 1969
118. Кокоть О.М., Саломаткін А.С. Муніципальне право Росії. Підручник. М.: МАУП, 2005.
119. Коментар до Цивільного кодексу Російської Федерації, частини першої / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997.
120. Коментар до Конституції Російської Федерації / За заг. ред. Карповича В.Д. М.: Юрайт-М, 2002.
121. Коментар до Трудового кодексу Російської Федерації / Відп. ред. А.М. Курінний, С.П. Маврін, Е.Б. Хохлов. - М., 2005.
122. Коментар до Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» (постатейний) / Під ред. Е.Г. Ліпатова, С.Є. Чаннова. М.: Юстіцінформ. 2006.
123. Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
124. Коментар до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (постатейний) / Під ред. В.І. Шкатулли - М., 2006.
125. Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
126. Коментар до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2005.
127. Конін Н.М. Адміністративне право Росії. Підручник. М.: МАУП, 2004.
128. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2000.
129. Кучинський В.А. Особистість, свобода, право. М., 1978.
130. Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972
131. Лівшиць Р.З. Теорія права. М., 1994.
132. Луньов А.Є. Теоретичні проблеми державного управління. М., 1974
133. Конституційний статус особи в СРСР. М., 1980.
134. Манохін В.М., Адушкін Ю.С. Російське адміністративне право. Саратов, 2000.
135. Манохін BM Служба і службовець в Російській Федерації: правове регулювання. М., 1997.
136. Матузов Н.І. Суб'єктивні права громадян СРСР. Саратов, 1966.
137. Мільшин Ю.М., Чаннов С.Є. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2007.
138. Міцкевич А.В. Суб'єкти радянського права. М., 1963.
139. Муніципальна служба / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калініченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терін, В.М. Южакова - Саратов, 1999.
140. Насташкін А.М. Державні службовці: без вини винуваті. Про неконституційність вікових обмежень / / Правозахисник. 2003. № 2.
141. Нечипоренко BC Муніципальне управління: правові основи муніципальної служби. М.: Логос, 2001.
142. Новосьолов В.І. Правове становище громадян у радянському державному управлінні. Саратов, 1976.
143. Обер Кріє Дж. Управління підприємством. М, 1973.
144. Загальна теорія прав людини / Відп. ред. Е.А. Лукашова. - М., 1996.
145. Ожегов С.І., Шведова Н.Ю. Тлумачний словник російської мови. Вид. 4-е. М.., 1997.
146. Основин В.С. Основи науки соціального управління. Воронеж, 1971
147. Основи сучасного соціального управління: теорія і методологія. Навчальний посібник / За ред. В.Н. Іванова. М.: "Економіка", 2001.
148. Патюлін В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974.
149. Петров О.С. Основи організації управління промисловим виробництвом (Методологічні проблеми). М., 1969
150. Петров Г.І. Основи радянського соціального управління. М., 1974.
151. Правове регулювання місцевого самоврядування в Росії, суб'єкт Російської Федерації / Під ред. В.В. Бакушева. Частина. 1. М., 2007.
152. Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Трудове право Росії. М., 2007.
153. Пхаладзе Б.В. Юридичні форми положення особистості в радянському суспільстві. Тбілісі. 1969.
154. Силантьєв С.Г., Романовський В.М. Розвинуте соціалістичне суспільство як цілісна система / / Вісник ЛДУ. Серія: Економіка, філософія, право. 1983. № 11. Вип. 2.
155. Сергієнко Л.О. Правова регламентація управлінської праці. М., 1984
156. Радянський енциклопедичний словник. М., 1987.
157. Сучасний словник російської мови. У 4-х т. М, 1988. Т. IV.
158. Стан та механізми модернізації російського державного управління. М., 2004.
159. Старилов Ю.М. Державна служба в РФ. Теоретико-правове дослідження. М, 1996.
160. Старилов Ю.М. Службове право. Підручник, М.: БЕК, 1996.
161. Степанян В.В. Вираз інтересів суспільства і особистості в соціалістичному праві. Єреван, 1983
162. Сироватський Л.А. Трудове право. М., 2001.
163. Теорія держави і права. М.: Юрист, 1994.
164. Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000.
165. Тихомиров Ю.А. Влада і управління в соціалістичному суспільстві. М., 1968
166. Тихомиров Ю.А. Механізм управління в розвиненому соціалістичному суспільстві. М., 1978.
167. Трудове право Росії: Підручник. / За редакцією Пашкова О.С. М., 1994.
168. Трудове право Росії / Під ред. С.П. Мавріна, Е.Б. Хохлова - М., 2002.
169. Фадєєв В.І. Муніципальна служба - новий вид служби в Російській Федерації - Місцеве самоврядування: сучасний російський досвід законодавчого регулювання. Навчальний посібник. М., 1998.
170. Функції і структура органів управління, їх вдосконалення. М., 1973.
171. Щепаньский Я. Елементарні поняття соціології М.: Прогрес, 1969.
172. Юсупов В.А. Право і радянське державне управління (адміністративно-правовий аспект проблеми). Казань, 1976
173. Юсупов В.А. Теорія адміністративного права. М., 1985.
174. Peiser G. Droit administratif: fonction publique de l `Etat et territoriale domaine public, expropriation, requisitions, travaux publics. P.: Editions Dalloz-Sirey, 1992.
III. Дисертаційні дослідження:
175. Казаков С.А. Організаційно-правові аспекти муніципальної служби в суб'єктах Російської Федерації. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
176. Симонян Л.А. Функції радянського державного управління. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1977.
177. Смагіна І.А. Гарантії як елемент адміністративно-правового статусу державного і муніципального службовця. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
178. Фабричний С.Ю. Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики. Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005.
179. Чаннов С.Є. Правовий статус посадової особи органів державної влади та місцевого самоврядування. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
180. Чаннов С.Є. Правовий статус посадової особи органів державної влади та місцевого самоврядування. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Саратов, 2000.
IV. Наукові статті:
181. Буравльов Ю.М. Конституційно-правові основи державної служби та доцільність її інтеграції з муніципальною службою / / Конституційне й муніципальне право. 2006 № 10.
182. Еремян В.В. Взаємозв'язок державної цивільної та муніципальної служби як двох видів публічної служби і професійної діяльності (до постановки проблеми) / / Право і політика. 2006. № 5.
183. Зажіцкій В.І. Правові засади в законодавстві Російської Федерації / / Держава і право. 1996. № 11.
184. Казаков С.А. Місце муніципальної служби в системі державно-службових відносин: історія і сучасність / / Правова політика та правове життя. 2001. № 1.
185. Казаченкова О.В. Конфлікт інтересів на державній цивільній службі / / Журнал російського права. 2006. № 3
186. Ковачев Д.А. Функції, завдання, компетенція, і правоздатність державного органу / / Вісник ОНУ. Правознавство. 1985. № 4.
187. Козбаненко В.А. Правове забезпечення статусу державних і муніципальних службовців: загальне та особливе / / Держава і право. 2003. № 1.
188. Козбаненко В.А. Публічно-правова природа статусу цивільних і муніципальних службовців: загальне та особливе / / Конституційне й муніципальне право. 2003. № 3.
189. Куликов В.В. Реформа місцевого самоврядування в Росії: теорія і реальність / / Держава і право. 2000. № 11.
190. Куракін А.В., Савосін А.А. Процедури, обумовлені проходженням державної цивільної служби Російської Федерації / / Право і політика. 2004. № 8.
191. Манохін В.М. Потрібні основи законодавства про службу / / Держава і право. 1997. № 9.
192. Масловська М.В. Адміністративна реформа та місцеве самоврядування: точки дотику / / Конституційне й муніципальне право. 2006. № 12.
193. Матузов Н.І., Фарбер І.Є., Борисов В.В. Рец. на книгу Патюліна В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974 / / Радянська держава і право. 1974. № 10.
194. Мокрий В.С. Розвиток федерального законодавства про муніципальну службу / / Державна влада і місцеве самоврядування. 2007. № 2.
195. Морозова Л.А. Функції російської держави на сучасному етапі / / Держава і право. 1993. № 6.
196. Наймушін С. В. Обмеження і заборони на державну цивільну службу (правові питання) / / Чиновник. 2005. № 4 (38)
197. Ноздрачов А.Ф. Перетворення в системі державної служби в контексті адміністративної реформи / / Законодавство і економіка. 2006. № 2.
198. Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Принцип доступності інформації про державну службу: реальність чи фікція? / / Журнал російського права. 2007. № 9.
199. Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Реформування законодавства про муніципальну службу як складова частина адміністративної реформи / / Адміністративне право. 2007. № 1.
200. Пилін В.В. Деякі аспекти реформування муніципальної служби / / Державна влада і місцеве самоврядування / / 2006. № 7.
201. Розенбаум Ю.А. Державна служба як фактор зміцнення цілісності Російського федеративної держави / / Держава і право. 1999. № 4.
202. Сєріков Б.Б. Відповідальність муніципальних службовців - правове регулювання / / Державна влада і місцеве самоврядування. 2002. № 1.
203. Созонова Т.А. Деякі проблеми застосування трудового законодавства щодо муніципальних службовців / / Соціальне та пенсійне право. 2006. № 1.
204. Старилов Ю.М. Інститут державної служби: зміст і структура / / Держава і право. 1996. № 5.
205. Старилов Ю.М. Що відбувається з інститутом російської державної служби? / / Журнал російського права. 2004. № 9.
206. Фірсов О. Немає повісті сумнішої на світі, ніж повість про конфлікт інтересів / / Бухгалтерія і банки. 2006. № 12.
207. Чаннов С.Є. Конфлікт інтересів на муніципальній службі: проблемні аспекти реалізації нового закону / / Відомості Верховної Ради. 2007. № 7.
208. Чаннов С.Є. Правове врегулювання конфлікту інтересів на державній цивільній службі / / Трудове право. 2006. № 11


[1] Пилін В.В. Деякі аспекти реформування муніципальної служби / / Державна влада і місцеве самоврядування / / 2006. № 7.
[2] Ноздрачов А.Ф. Перетворення в системі державної служби в контексті адміністративної реформи / / Законодавство і економіка. 2006. № 2.
[3] Масловська М.В. Адміністративна реформа та місцеве самоврядування: точки дотику / / Конституційне й муніципальне право. 2006. № 12.
[4] Братановський С.М., Лінник В.В. / Под ред. С.Н. Братановський. Правова організація управління бібліотечною справою в Росії. Саратов, 2007. С. 67.
[5] Див: Коментар до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2005.
[6] Див: Сучасний словник російської мови. У 4-х т. М, 1988. Т. IV. С. 143-144.
[7] Ожегов С.І., Шведова Н.Ю. Тлумачний словник російської мови. Вид. 4-е. М.., 1997. С. 732.
[8] Див: Манохін BM. Служба і службовець в Російській Федерації: правове регулювання. М., 1997. С. 9.
[9] Див: Козбаненко В.А. Основи державної служби та кадрової політики Російської Федерації. М., 1999. С. 18.
[10] Див: Старилов Ю.М. Службове право. Підручник, М.: БЕК, 1996. С. 128.
[11] Див: Габричидзе Б.М., Чернявський А.Г.. Службове право: Підручник для юридичних вузів. М.: Дашков і К, 2003. С. 14
[12] Див: Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Трудове право Росії. М., 2007. С. 328.
[13] Див: Бахрах Д.М. Адміністративне право. Підручник. Частина загальна. М., 1993. С. 97.
[14] Див: Бахрах Д.М. Адміністративне право. Підручник. Частина загальна. М., 1993. С. 99-100.
[15] Див: Конін Н.М. Адміністративне право Росії. Підручник. М.: МАУП, 2004. С. 142-143.
[16] Див: Воєводін Л.Д. Конституційні права і обов'язки радянських громадян. М., 1970. С. 238.
[17] Див: Бахрах Д.М. Адміністративне право. Підручник. Частина загальна. М., 1993. С. 99-100.
[18] Див: Старилов Ю.М. Службове право. Підручник, М.: БЕК, 1996. С. 129.
[19] Див: Манохін BM. Служба і службовець в Російській Федерації: правове регулювання. М., 1997. С. 15-19.
[20] Див: Старилов Ю.М. Службове право. Підручник, М.: БЕК, 1996. С. 129.
[21] Див: Старилов Ю.М. Держслужба в РФ. Теоретико-правове дослідження.: М, 1996. С. 22; Старилов Ю.М. Інститут державної служби: зміст і структура / / Держава і право. 1996. № 5. С. 19.
[22] Див: Габричидзе Б.М., Чернявський А.Г. Службове право: Підручник для юридичних вузів. М.: Дашков і К, 2003. С. 16.
[23] Див: Козбаненко В.А. Публічно-правова природа статусу цивільних і муніципальних службовців: загальне та особливе / / Конституційне й муніципальне право. 2003. № 3.
[24] Див: Чаннов С.Є. Правовий статус посадової особи органів державної влади та місцевого самоврядування. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11.
[25] Адміністративне право зарубіжних країн: Підручник / За ред. О.М. Козиріна і М.А. Штатіной. М.: Спарк, 2003. С. 92.
[26] Основи сучасного соціального управління: теорія і методологія. Навчальний посібник / За ред. В.Н. Іванова), "Економіка", 2001. С. 25-26.
[27] Там же. С. 73
[28] Фабричний С.Ю. Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики. Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 60-68.
[29] Радянський енциклопедичний словник. М., 1987. С. 1441.
[30] Атаманчук Г. Сутність радянського державного управління. М., 1980. С. 108.
[31] Афанасьєв В.Г. Системність і суспільство. М., Политиздат, 1980. С. 131.
[32] Ожегов С.І., Шведова Н.Ю. Тлумачний словник російської мови. М., 1984.С. 847.
[33] Теорія держави і права. М.: Юрист, 1994. С. 39.
[34] Ковачев Д.А. Функції, завдання, компетенція, і правоздатність державного органу / / Вісник ОНУ. Правознавство. 1985. № 4. С. 44.
[35] Гурней Б. Введення в науку управління. М.: Прогрес, 1969. С. 35.
[36] Щепаньский Я. Елементарні поняття соціології М.: Прогрес, 1969. С. 140.
[37] Авер'янов В.Б. Апарат державного управління. Київ, 1990. С. 57-62.
[38] Див: Бєлих А.К. Політична організація суспільства і соціалістичне управління. М., 1967; Основин В.С. Основи науки соціального управління. Воронеж, 1971; Петров Г.І. Основи радянського соціального управління. М., 1974.
[39] Петров О.С. Основи організації управління промисловим виробництвом (Методологічні проблеми). М., 1969; Алимов О.М. та ін Управління виробництвом в сучасних умовах. Київ, 1973; Функції і структура органів управління, їх вдосконалення. М., 1973.
[40] Див: Авер'янов В.Б. Організація апарату державного управління. Київ, 1985; Тихомиров Ю.А. Влада і управління в соціалістичному суспільстві. М., 1968; Козлов Ю.М. Управління народним господарством СРСР. М., 1969; Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972; Вишняков В.Г. Структура і штати органів радянського державного управління. М., 1972; Луньов А.Є. Теоретичні проблеми державного управління. М., 1974; Атаманчук Г.В. Сутність радянського державного управління; Юсупов В.А. Право і радянське державне управління (адміністративно-правовий аспект проблеми). Казань, 1976; Державне управління в СРСР в умовах науково-технічної революції. М., 1978 і ін
[41] Див: Авер'янов В.Б. Функції та організаційна структура органу державного управління. Київ, 1979; Бачило І.Л. Функції органів управління. М., 1976; Смирнов Б.В. Функції управління соціалістичним виробництвом.
[42] Див: Симонян Л.А. Функції радянського державного управління. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1977.
[43] Див: Кенде Г. Розвиток і вдосконалення служб управління. М., 1970. С. 29.
[44] Див: Альберт М., Мескон М.Х., Хедоурі Ф. Основи менеджменту. М, 1992.
[45] Див: Обер Кріє Дж. Управління підприємством. М, 1973. С. 13-24.
[46] Див: Петров Г.І. Основи радянського соціального управління. С. 48-49.
[47] Див: Юсупов В.А. Право і радянське державне управління. Казань, 1975. С. 73.
[48] ​​Авер'янов В.Б. Функції та організаційна структура органу державного управління. Київ, 1979. С. 114.
[49] Козлов Ю.М. Управління народним господарством СРСР. Ч. 1. М., 1969. С. 80
[50] Морозова Л.А. Функції російської держави на сучасному етапі / / Держава і право. 1993. № 6. С. 98-99.
[51] Авер'янов В.Б. Функції та організаційна структура органу державного управління. Київ, 1979.
[52] Тихомиров Ю.А. Механізм управління в розвиненому соціалістичному суспільстві. М., 1978. С. 240.
[53] Мескон MX., Альберт М., Хедоурі Ф. Основи менеджменту. - М.: Справа, 1992. С. 253.
[54] Петров Г.І. Основи радянського соціального управління. Л., 1974. С. 47-51, 233-235.
[55]                     Юсупов В.А. Право і радянське державне управління. Казань, 1975. С. 166.
[56] Атаманчук. Г.В. Теорія державного управління. М., 1997. С. 124.
[57] Козлов Ю.М. Управління народним господарством СРСР. Ч. 1. М., 1969. С. 90.
[58] Див: Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972. С. 30.
[59] Авер'янов В.Б. Функції та організаційна структура органу державного управління. Київ, 1979. С.56.
[60] Братановський С.М., Царьов Ю.М. Муніципальна система освіти в Росії: правові основи організації та діяльності. Волгоград, 2004. С. 37.
[61] Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2000. С. 120-121.
[62] Див: Фабричний С.Ю. Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 68.
[63] Див: Кокоть О.М., Саломаткін А.С. Муніципальне право Росії. Підручник. М.: МАУП, 2005.
[64] Див: Мільшин Ю.М., Чаннов С.Є. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2007.
[65] Афанасьєв В.Т. Системність і суспільство. М., 1980. С. 35.
[66] Див наприклад: Степанян В.В. Вираз інтересів суспільства і особистості в соціалістичному праві. Єреван, 1983; Авер'янов В.Б. Апарат державного управління. Київ, 1990; Авер'янов В.Б. Організація апарату державного управління (структурно-функціональний аспект). Київ, 1985; Блауберг І.В., Юдін Е.Г. Становлення і сутність системного підходу та ін
[67] Силантьєв С.Г., Романовський В.М. Розвинуте соціалістичне суспільство як цілісна система / / Вісник ЛДУ. Серія: Економіка, філософія, право. 1983. № 11. Вип. 2. С. 33.
[68] Державне управління в СРСР в умовах науково-технічної революції. М, 1978. С. 71.
[69] Див: Фабричний С.Ю. Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики. Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005.
[70] Ноздрачов А.Ф. Перетворення в системі державної служби в контексті адміністративної реформ / / Законодавство і економіка. 2006. № 1.
[71] Старилов Ю.М. Що відбувається з інститутом російської державної служби? / / Журнал російського права. 2004. № 9.
[72] Козбаненко В.А. Правове забезпечення статусу державних і муніципальних службовців: загальне та особливе / / Держава і право. 2003. № 1. С. 23.
[73] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[74] Буравльов Ю.М. Конституційно-правові основи державної служби та доцільність її інтеграції з муніципальною службою / / Конституційне й муніципальне право. 2006 № 10.
[75] Куликов В.В. Реформа місцевого самоврядування в Росії: теорія і реальність / / Держава і право. 2000. № 11. С. 16.
[76] Казаков С.А. Місце муніципальної служби в системі державно-службових відносин: історія і сучасність / / Правова політика та правове життя. 2001. № 1. С. 175.
[77] Коментар до Конституції Російської Федерації / За заг. ред. Карповича В.Д. М.: Юрайт-М, 2002.
[78] Див про це більш докладно. Чаннов С.Є. Правовий статус посадової особи органів державної влади та місцевого самоврядування. Дисс ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
[79] Див: Манохін В.М. Потрібні основи законодавства про службу / / Держава і право. 1997. № 9. С. 8.
[80] Див наприклад: Манохін В.М. Потрібні основи законодавства про службу / / Держава і право. 1997. № 9. С. 7-8.
[81] Зажіцкій В.І. Правові засади в законодавстві Російської Федерації / / Держава і право, 1996, № 11. С. 92.
[82] Нечипоренко BC Муніципальне управління: правові основи муніципальної служби. М.: Логос, 2001. С. 24.
[83] Лівшиць Р.З. Теорія права. М., 1994. С. 195.
[84] Алексєєв С.С. Загальна теорія права. Т. 1. М.. 1981. С. 261-263.
[85] Див: Алексеев С.С. Загальна теорія права. Т. 1. М.. 1981. С. 262.
[86] Володін AM, Немчинов А.А. Муніципальна служба. Довідковий посібник. М.: Річ навіть і сервіс, 2002.
[87] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[88] Див: Фабричний С.Ю. Муніципальна служба в Російській Федерації: Проблеми теорії і практики. Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2005.
[89] Див: Фадєєв В.І. Муніципальна служба - новий вид служби в Російській Федерації - Місцеве самоврядування: сучасний російський досвід законодавчого регулювання. Навчальний посібник. М., 1998. С. 105.
[90] Ухвала Конституційного Суду РФ № 19-П від 15.12.2003 / / Вісник Конституційного Суду РФ. 2004. № 1.
[91] Насташкін А.М. Державні службовці: без вини винуваті. Про неконституційність вікових обмежень / / Правозахисник. 2003. № 2.
[92] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[93] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[94] Див: Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Реформування законодавства про муніципальну службу як складова частина адміністративної реформи / / Адміністративне право. 2007. № 1.
[95] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[96] Трудове право Росії / Під ред. С.П. Мавріна, Е.Б. Хохлова - М., 2002. С. 291.
[97] Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Трудове право Росії. М., 2007. С. 146.
[98] Див: Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Принцип доступності інформації про державну службу: реальність чи фікція? / / Журнал російського права. 2007. № 9.
[99] Кокоть О.М., Саломаткін А.С. Муніципальне право Росії. Підручник. М., 2005.
[100] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[101] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[102] Мокрий В.С. Розвиток федерального законодавства про муніципальну службу / / Державна влада і місцеве самоврядування. 2007. № 2.
[103] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[104] Правове регулювання місцевого самоврядування в Росії, суб'єкт Російської Федерації / Під ред. В.В. Бакушева. Частина. 1. М., 2007. С. 306-311.
[105] Див стенограму засідання Державної Думи від 03.11.06 р.
[106] Жулин А.Б. Показники результативності як основа адміністративної реформи / / Стан і механізми модернізації російського державного управління. М., 2004. С. 81.
[107] Кліщ М.М. Методи підвищення ефективності фінансового управління в органах виконавчої влади / / Стан і механізми модернізації російського державного управління. М., 2004. С. 60 - 62.
[108] Див: Коментар до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (постатейний) / Під ред. В.І. Шкатулли - М., 2006.
[109] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[110] Созонова Т.А. Деякі проблеми застосування трудового законодавства щодо муніципальних службовців / / Соціальне та пенсійне право. 2006. № 1.
[111] Юсупов В.А. Теорія адміністративного права. М., 1985. С. 112.
[112] Чаннов С.Є. Правовий статус посадової особи органів державної влади та місцевого самоврядування. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
[113] Трудове право Росії: Підручник. / За редакцією Пашкова О.С. М., 1994. С. 224.
[114] Сироватський Л.А. Трудове право. М., 2001. С. 232.
[115] Сироватський Л.А. Трудове право. М., 2001. С. 233.
[116] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[117] Пункт 33 Постанови Пленуму Верховного Суду РФ «Про застосування судами Російської Федерації Трудового кодексу Російської Федерації» від 17 березня 2004
[118] Сєріков Б.Б. Відповідальність муніципальних службовців - правове регулювання / / Державна влада і місцеве самоврядування. 2002. № 1.
[119] Куракін А.В., Савосін А.А. Процедури, обумовлені проходженням державної цивільної служби Російської Федерації / / Право і політика. 2004. № 8.
[120] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[121] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[122] Міцкевич А.В. Суб'єкти радянського права. М., 1963. С. 212.
[123] Матузов Н.І. Суб'єктивні права громадян СРСР. Саратов, 1966. С. 92.
[124] Патюлін В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974. С. 226.
[125] Матузов Н.І. Суб'єктивні права громадян СРСР. Саратов, 1966. С. 90-91.
[126] Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000. С. 263.
[127] Загальна теорія прав людини / Відп. ред. Е.А. Лукашова. - М., 1996. С. 28.
[128] Вітрук Н.В. Правовий статус особи в СРСР. М., 1985. С. 7.
[129] Вітрук Н.В. Статус особистості в політичній системі суспільства / / Політологія. М., 1993. С. 152.
[130] Воєводін Л.Д. Юридичний статус особи в Росії. М., 1997. С. 50.
[131] Вітрук Н.В. Основи правового становища особистості в соціалістичному суспільстві. М., 1979. С. 25-34; Кучинський В.А. Особистість, свобода, право. М., 1978. С. 115.
[132] Патюлін В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974. С. 197.
[133] Патюлін В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974. С. 228.
[134] Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Малько. - М., 2004. С. 264.
[135] Новосьолов В.І. Правове становище громадян у радянському державному управлінні. Саратов, 1976. С. 23.
[136] Вітрук Н.В. Основи теорії правового становища особистості в соціалістичному суспільстві. М., 1979. С. 190-191.
[137] Матузов Н.І., Фарбер І.Є., Борисов В.В. Рец. на книгу Патюліна В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974 .- Радянська держава і право. 1974. № 10. С. 145.
[138] Див наприклад: Воєводін Л.Д. Юридичний статус особи в Росії. М., 1997. С. 33-34; Загальна теорія прав людини / Відп. ред. Е.А. Лукашова. - М., 1996. С. 28; Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000. С. 269; Вітрук Н.В. Правовий статус особи в СРСР. М., 1985. С. 7; Сергієнко Л.О. Правова регламентація управлінської праці. М., 1984; С. 42.Новоселов В.І. Правове становище громадян у радянському державному управлінні. Саратов, 1976; С. 42. Патюлін В.А. Держава та особистість в СРСР. М., 1974. С. 226, 230; Матузов Н.І. Суб'єктивні права громадян СРСР. Саратов, 1966. С. 91 і ін
[139] Пхаладзе Б.В. Юридичні форми положення особистості в радянському суспільстві. Тбілісі. 1969. С. 15.
[140] Новосьолов В.І. Правове становище громадян у радянському державному управлінні. Саратов, 1976; С. 44.
[141] Див: Конституційний статус особи в СРСР. М., 1980. С. 21.
[142] Смагіна І.А. Гарантії як елемент адміністративно-правового статусу державного і муніципального службовця. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
[143] Вітрук Н.В. Правовий статус особи в СРСР. М., 1985. С. 9.
[144] Вітрук Н.В. Правовий статус особи в СРСР. М., 1985. С. 10-11.
[145] Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000. С. 264.
[146] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[147] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[148] Наведені міркування вірні і щодо обмежень державних цивільних службовців.
[149] Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. Навчальний та науково-практичний посібник. М., 1999. С. 252.
[150] Від defensio f (лат.) - захист.
[151] Фірсов А Немає повісті сумнішої на світі, ніж повість про конфлікт інтересів / / Бухгалтерія і банки. 2006. № 12.
[152] Див наприклад: Казаченкова О.В. Конфлікт інтересів на державній цивільній службі / / Журнал російського права. 2006. № 3; Чаннов С.Є. Правове врегулювання конфлікту інтересів на державній цивільній службі / / Трудове право. 2006. № 11; Головщінскій К.І. Коррупциогенность правових норм. М., 2001; та ін
[153] Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Реформування законодавства про муніципальну службу як складова частина адміністративної реформи / / Адміністративне право. 2007. № 1.
[154] Чаннов С.Є. Конфлікт інтересів на муніципальній службі: проблемні аспекти реалізації нового закону / / Відомості Верховної Ради. 2007. № 7. С. 19.
[155] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[156] Муніципальна служба / Під. ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калініченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терін, В.М. Южакова - Саратов, 1999. С. 353.
[157] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[158] Пресняков М.В. Умови реалізації права на рівний доступ до державної служби / / Правова система Консультантплюс. 2007.
[159] Коментар (постатейний) до Федерального закону від 2 березня 2007 року № 25-ФЗ "Про муніципальної службі в Російській Федерації" / За ред. О.М. Козиріна / Підготовлено для системи КонсультантПлюс, 2007.
[160] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[161] Закон Москви від 24 березня 2004 р. N 15 "Про муніципальної службі в місті Москві" / / Система Консультантплюс.
[162] Закон Самарської області від 16 липня 1998 року N 16-ГД «Про муніципальної службі в Самарській області» / / Система Консультантплюс.
[163] Закон Амурської області від 24 листопада 2000 р. N 271-ОЗ "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальним службовцям Амурської області" / / Система Консультантплюс.
[164] Закон Волгоградської області від 27 травня 1998 р. N 178-ОД "Про кваліфікаційні вимоги до муніципальних посадам муніципальної служби Волгоградської області" / / Система Консультантплюс.
[165] Постанова Голови міста Нижньовартовськ від 06.09.2007 № 784 «Про затвердження Положення про кваліфікаційні вимоги для заміщення посади муніципальної служби відповідно до класифікації посад муніципальної служби адміністрації міста Нижньовартовська / / Система Консультантплюс.
[166] Коментар до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2005.
[167] Закон РФ від 21 липня 1993 р. № 5485-I "Про державну таємницю" (з ізм. І доп. Від 6 жовтня 1997, 30 червня, 11 листопада 2003, 29 червня, 22 серпня 2004 р .) / / СЗ РФ. 1997. № 41, Ст. 4673; 2003. № 27 (частина I). Ст. 2700; 2003. № 46 (частина II). Ст. 4449; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607.
[168] Указ Президента РФ від 30 листопада 1995 р. N 1203 "Про затвердження переліку відомостей, віднесених до державної таємниці" (ред. від 11.02.2006) / / СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561; 2001. N 24. Ст. 2418; 2001. N 38. Ст. 3724; 2002. N 22. Ст. 2074; 2005. N 10. Ст. 807; 2006. N 8. Ст. 892.
[169] Постановою Уряду РФ від 28.10.1995 N 1050 "Про затвердження Інструкції про порядок допуску посадових осіб і громадян Російської Федерації до державної таємниці" / / Відомості Верховної 1997. N 43. Ст. 4987; СЗ РФ 2003. N 33. Ст. 3269; СЗ РФ 2004. N 47. Ст. 4658.
[170] Щур-Труханович Л.В., Щур Д.Л. Звільнення за всіма статтями. Практичний посібник / / Правова система Консультантплюс. 2005
[171] Федеральний закон від 29.07.2004 N 98-ФЗ «Про комерційну таємницю» / / СЗ РФ 2004. N 32. Ст. 3283; СЗ РФ 2006. N 6. Ст. 636; СЗ РФ 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5497; СЗ РФ 2007. N 31. Ст. 4011.
[172] Див; Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Коментар до Федерального закону від 29 липня 2004 р. № 98-ФЗ «Про комерційну таємницю» / Правова система Консультантплюс. 2005.
[173] Див, наприклад: Манохін В.М., Адушкін Ю.С. Російське адміністративне право. Саратов, 2000. С. 386; Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації, частини першої / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 290.
[174] СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1373; СЗ РФ. 2005. N 7. Ст. 560.
[175] Бюлетень нормативних актів федеральних органів виконавчої влади. 1999. № 24.
[176] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[177] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[178] Див: Наймушін С. В. Обмеження і заборони на державну цивільну службу (правові питання) / / Чиновник. 2005. № 4 (38).
[179] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[180] Визначення ЗС РФ N 60-Г03-10 від 06.06.2003 / / Бюлетень Верховного Суду РФ. 2004. N 6.
[181] Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Реформування законодавства про муніципальну службу як складова частина адміністративної реформи / / Адміністративне право. 2007. № 1.
[182] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[183] ​​Закон Самарської області від 8 листопада 2005 р. № 192-ГД «Про конкурс на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Самарській області» / / Система Консультантплюс.
[184] Закон Волгоградської області від 26 травня N 267-ОД «Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби Волгоградської області» / / Система Консультантплюс.
[185] Закон Адигеї від 1 грудня 2004 р. N 260 "Про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Адигея" / / Система Консультантплюс.
[186] Закон Республіки Саха (Якутія) від 11 грудня 2002 р. 85-З N 511-II "Про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в Республіці Саха (Якутія)" / / Система Консультантплюс.
[187] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[188] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[189] http://www.bratsk-city.ru/programms/admins/pravo/konkurs.php
[190] http://mgorv.ru/index.php?go=Pages&in=view&id=189
[191] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[192] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[193] Коментар до Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» (постатейний) / Під ред. Е.Г. Ліпатова, С.Є. Чаннова. М.: Юстіцінформ. 2006.
[194] Пресняков М.В., Чаннов С.Є. Реформування законодавства про муніципальну службу як складова частина адміністративної реформи / / Адміністративне право. 2007. № 1.
[195] Закон Приморського краю від 04.06.2007 № 84-КЗ «Про затвердження типового положення про проведення атестації муніципальних службовців» / / Система Консультантплюс.
[196] Закон Челябінської області від 30 травня 2007 року № 142-ЗО «Про затвердження Типового положення про проведення атестації муніципальних службовців в Челябінській області» / / Система Консультантплюс.
[197] Рішення Челябінської міської думи від 26.06.2007 № 23/23 «Про затвердження Положення про проведення атестації муніципальних службовців міста Челябінська» / / Система Консультантплюс.
[198] Коментар до Трудового кодексу Російської Федерації / Відп. ред. А.М. Курінний, С.П. Маврін, Е.Б. Хохлов. - М., 2005.
[199] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[200] Рішення Думи дальнєреченськ муніципального району Приморського краю Від 21 серпня 2007 р. № 177 «Про кадровому резерві на муніципальній службі в дальнєреченськ муніципальному районі» / / Система Консультантплюс.
[201] Рішення Ради депутатів Окуловська міського поселення від 28 вересня 2006 року № 48 «Про затвердження порядку формування резерву на висування на вищестоящі муніципальні посади муніципальної служби в Окуловська міському поселенні / / Система Консультантплюс.
[202] Пояснювальна записка до проекту Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації".
[203] Саме на ці норми повинна бути зроблено посилання в наказі про звільнення і трудовій книжці.
[204] Ухвала Конституційного Суду РФ від 27.12.1999 N 19-П «У справі про перевірку конституційності положень пункту 3 статті 20 Федерального закону« Про вищу і післявузівську освіту »у зв'язку з скаргами громадян В.П. Малкова і Ю.А. Антропова, а також запитом Вахітовского районного Суду міста Казані »/ / СЗ РФ 2000. N 3. Ст. 354.
[205] Визначення Конституційного Суду РФ від 11.07.2006 N 213-О «За скаргою громадянина Щеренко Олександра Павловича на порушення його конституційних прав положеннями частини четвертої статті 332 та пункту 3 статті 336 Трудового кодексу Російської Федерації» / / Відомості Верховної 2006. N 41. Ст. 4285.
[206] Ухвала Конституційного Суду РФ від 27.12.1999 N 19-П «У справі про перевірку конституційності положень пункту 3 статті 20 Федерального закону« Про вищу і післявузівську освіту »у зв'язку з скаргами громадян В.П. Малкова і Ю.А. Антропова, а також запитом Вахітовского районного Суду міста Казані »/ / СЗ РФ 2000. N 3. Ст. 354.
[207] Визначення Конституційного Суду РФ від 11.07.2006 N 213-О «За скаргою громадянина Щеренко Олександра Павловича на порушення його конституційних прав положеннями частини четвертої статті 332 та пункту 3 статті 336 Трудового кодексу Російської Федерації» / / Відомості Верховної 2006. N 41. Ст. 4285.
[208] Визначення Конституційного Суду від 03.10.2002 N 233-О / / Відомості Верховної 2003. N 12. Ст. 1174.
[209] Ухвала Верховного Суду РФ від 16.01.2006 N 59-В05ПР-36 / / Бюлетень ЗС РФ 2006. N 8.
[210] Федеральний закон "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" встановлював граничний вік перебування на муніципальній службі - 60 років.
[211] Визначення ЗС РФ N 46-Г03-5 ​​від 27.03.2003 / / Система Консультантплюс.
[212] Коментар до Трудового кодексу Російської Федерації (постатейний) / / Відп. ред. А.М. Курінний, С.П. Маврін, Е.Б. Хохлов. М. МАУП. 2005.
[213] Коментар до Трудового кодексу Російської Федерації (постатейний) / Під ред. Орловського Ю.П. М. ИНФРА-М. 2006.
[214] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[215] Коментар до Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / За ред. Чаннова С.Є. - М., 2007.
[216] Постанова Уряду РФ від 16 квітня 2003 р. № 225 "Про трудові книжки" (з ізм. І доп. Від 6 феввраля 2004 р.) / / СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1539; 2004. № 8. Ст. 663.
З цього приводу необхідно зазначити, що термін «громадянська служба» значно пізніше виходу зазначеної книги В.М. Манохіна був використаний у федеральному законодавстві стосовно до одного з видів державної служби. У силу цього термін «громадянська служба» в протиставленні «державну службу» використовувати в даний час навряд чи можливо. Однак, розглядаючи державну цивільну службу як немілітарізованний вид державної служби (оскільки це не військова і не правоохоронна служба) і маючи на увазі безсумнівну зв'язок між державною цивільною службою і муніципальної службою (докладніше про це буде сказано в дисертації нижче), цілком припустимо, на наш погляд, говорити про два види цивільної служби: державної та муніципальної.
У той же час і з теоретичних і з практичних позицій більш важливе значення має інша класифікація службової діяльності, запропонована одним з перших професором Ю.М. Старілова в 1996 році. Всі види службової діяльності він запропонував розділити на службу публічну і приватну, при цьому публічна служба за його задумом повинна включати професійну діяльність із виконання повноважень різних суб'єктів публічного права федерального, суб'єктного та муніципального рівнів, мотивуючи це тим, що за відомих відмінностях обидва види публічної служби (державну і муніципальну) об'єднують загальні питання: поняття, завдання, функції, види управління і правові джерела [20].
Концептуальну відмінність між публічною і приватною службою виникає з того, що публічна служба спрямована на досягнення суспільного (публічного) блага, в той час як приватна служба - на досягнення приватних цілей конкретної організації.
Поняття «публічна служба» не використовувалося в законодавстві в 1996 році, не використовується і зараз. Однак ідея його введення в нормативно-правовий масив користується широкою підтримкою. Все той же Ю.М. Старилов зазначає: «було б доцільним формування в теорії та встановлення у законодавстві більш загального та єдиного поняття, що об'єднує всі види службовців, - службовці публічних установ, тобто особи, які перебувають на публічній службі, або на службі у юридичних осіб публічного права »[21]. На думку Б.М. Габричидзе і А.Г. Чернявського "... муніципальна служба в цілому повинна бути віднесена до публічної службу" [22]. В.А. Козбаненко також констатує, що «поняття« публічна служба »є більш ємним, об'єднуючим не тільки державну і муніципальну служби, а й інші види службової діяльності публічних організаціях, установах. До таких службовців відносяться особи, які перебувають на публічній службі або на службі у юридичної особи публічного права. Публічна служба включає в себе професійну діяльність із виконання повноважень різних суб'єктів права: федеральних органів та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування та утворених ними органів, а також громадських об'єднань, фондів, установ, організацій і т.п. Тоді в залежності від природи і характеру правового відношення в системі публічної цивільної службової діяльності можна виділити державно-службове і муніципальної-службове відношення (публічне право, адміністративне право), відмінні від приватноправового трудового відносини (приватне право, трудове право) »[23].
Таким чином, публічна служба на думку зазначених авторів повинна об'єднувати весь апарат державного управління і включати в себе професійну діяльність із виконання повноважень різних суб'єктів публічного права: федеральних органів РФ, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування та утворених ними публічних установ і організацій. Однак у такому контексті публічна служба стає вельми неоднорідним правовим явищем.
Якщо правовий статус державних і муніципальних службовців дійсно має багато спільного, то правове становище працівників утворених органами публічної влади підприємств та установ, з нашої точки зору, досить істотно від нього відрізняється. Ознаками, що об'єднують службовця, наприклад, федерального органу державної влади та державної установи є публічний характер їх діяльності, і причетність до реалізації державних функцій, проте всі інші виділені нами специфічні ознаки державної службової діяльності (наявність владних повноважень, особлива організаційна структура, наявність прямої публічно- правового зв'язку між державою і державним службовцям) відсутні. Тому, як видається, на сучасному етапі немає об'єктивних передумов для виведення працівників утворених органами публічної влади підприємств та установ з під приватно-правового режиму регулювання і позбавлення їх трудоправового статусу. Відповідно, у системі публічної служби тоді можна виділити суто службові відносини, що регулюються публічним правом і трудоправовие, регульовані приватним правом.
Рішення даної проблеми пропонує, зокрема, С.Є. Чаннов. Він пропонує в системі публічної служби виділяти публічну службу в широкому сенсі (яка би регулювалася як адміністративним, так і трудовим правом), і публічну службу у вузькому сенсі (регульовану тільки нормами адміністративного права).
Публічна служба в широкому сенсі - це професійна діяльність щодо виконання повноважень федеральних органів влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування та утворених ними публічних об'єднань, фондів, установ та організацій.
Публічна служба у вузькому сенсі - це професійна діяльність щодо виконання повноважень федеральних органів виконавчої влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування [24].
У такому разі постає закономірне питання про співвідношення понять «публічна служба» та «апарат управління державою». На наш погляд, ці поняття співвідносяться як частина і ціле. Публічна служба, так само як і державна і муніципальна, є тільки частиною апарату державного, одним із способів реалізації функцій держави та досягнення цілей управління суспільством.
Таке розуміння публічної служби відповідає і прийнятому в більшості країн світу. У західних країнах публічною вважається служба:
а) в управлінському державному апараті;
б) в органах місцевого самоврядування;
в) у державних установах та підприємствах (пошта, залізниці та ін) [25].
Таким чином, розмежування між публічною і приватною службою лежить перш за все в області визначення мети. Відповідно, для вирішення питання про правомірність віднесення муніципальної служби до публічної, і про місце муніципальної служби в системі публічної служби, необхідно визначити мету і витікаючі з неї функції муніципальної служби.
Муніципальну службову діяльність можна віднести до категорії "соціальне управління", яка розглядається як процес цілеспрямованого впливу особливої ​​групи працівників - керівників на соціальні процеси, колективи, класи для досягнення поставлених цілей [26]. Основним і початковим елементом цього виду діяльності, як і будь-який інший управлінської діяльності, є визначення мети управління-бажаного, можливого і необхідного стану системи, яке має бути досягнуто [27].
Тому в першому наближенні можна говорити про основну мету муніципальної-службеной діяльності як про задоволення життєвих потреб жителів муніципального освіти.
Більш складний питання з функціями муніципальної служби. У науковій літературі дослідженню функцій муніципальної служби не приділялося особливої ​​уваги. В якості одного з небагатьох прикладів можна згадати лише дисертаційне дослідження С.Ю. Фабричного [28]. У той же час різними дослідниками досить широко досліджувалися функції соціального управління, складовою частиною якого є муніципальне управління.
Щоб визначити, які функції властиві муніципальної служби як соціального інституту, необхідно відповісти на кілька запитань: що є функція? що є функція управління? що є функція муніципального управління?
У науковій літературі, пов'язаної з дослідженням управління, також немає єдності в розумінні функцій управління та їх класифікації. Терміном "функція" часто позначаються поняття "задача", "компетенція", "принцип", "права", «мета» і т.п. Це свідчить про те, що вчення про функції управління залишається ще недостатньо розробленим ділянкою теорії і практики управління.
Що ж таке «функція»? У перекладі з латинської (від лат. Functio) функція буквально означає: виконання, здійснення. У словниках дається розуміння функції як діяльності, обов'язки, роботи [29].
У різних науках функцію, особливо при аналізі систем біологічної та соціальної природи, характеризують зазвичай як відображення, прояв властивостей якого-небудь об'єкта у взаєминах з іншими об'єктами. Однак, як підкреслює Г.В. Атаманчук, перенесення цього загальнонаукового (правильного) уявлення про функції в соціальне управління здійснюється часом без належного врахування специфіки останнього. Адже суть функціонування керуючої підсистеми полягає не тільки і не стільки в підтримці її "гомеостазису", в її збереженні та забезпеченні цілісності, скільки у формуванні та реалізації керуючих впливів, за допомогою і на основі яких відбувається рух керованої підсистеми [30].
Поняття "функція" в науковій літературі вживається в різних значеннях і може означати здатність до діяльності і саму діяльність, роль, властивість, значення, компетенцію, завдання, залежність однієї величини від іншої і т.д. [31] Таку множинність характеристик можна пояснити тим , що це поняття не є в чистому вигляді суспільствознавчих, а запозичене з природних наук і наповнене новим змістом. "Тлумачний словник російської мови" визначає функцію як роботу, вироблену органом, організмом; обов'язок, коло діяльності (стосовно службової діяльності) [32]. Функція в теорії держави і права означає "напрям, предмет діяльності того чи іншого політико-правового інституту, зміст цієї діяльності, її забезпечення" [33].
Дуже часто відбувається змішання аж ніяк не однакових за смисловим навантаженням понять «мета», «завдання» і «функція» [34]. Окремі автори виходять з того, що в більшості випадків термін «завдання» можна вживати у вузькому сенсі як функції, для виконання яких політичними владою створюються ті чи інші публічні служби [35].
Слід, однак, функції відмежовувати від завдань. Зокрема, відомий польський соціолог Ян Щепаньский розуміє завдання як певні дії, які повинні викликати бажані слідства, функції - наслідки, викликані цими діями [36]. У завданнях завжди формується конкретна мета, яка повинна бути досягнута в процесі управління і якій підпорядковані всі складові елементи управління, включаючи і його функції. У цьому сенсі функція не може бути ототожнена з завданнями (цілями), оскільки, будучи певним видом діяльності, вона зумовлюється цілями даної діяльності.
Як зазначає В. Б. Авер'янов, аж ніяк не функції, а саме цілі і завдання є базовим структуроформірующім чинником [37]. Однак будь-яка задача реалізується шляхом здійснення функцій. Кінцевий сенс цільового підходу полягає у можливості визначення на його основі всіх функцій, необхідних для виконання цілей і завдань організації як системи. Тому слід говорити не про зіставленні та протиставленні функціонального і цільового підходу, а про доповнення і посилення функціонального підходу цільовим аспектом.
Таким чином, ми можемо визначити функцію як основний напрямок діяльності суб'єкта чи об'єкта системи, в якому виражається його сутність і соціальне призначення, цілі та завдання.
Отже, функція є діяльність, робота. Однак яка природа цієї діяльності? Чи є вона довільної, здійснюваної цілком на розсуд людей або об'єктивно обумовленої? У чому сутність, зміст функцій управління? Будь-яка чи діяльність з управління є його функцією? Щоб відповісти на ці питання треба розібратися, що є функціями управління загалом і функціями муніципального управління зокрема.
Існують різні точки зору на це питання. Проблема функцій управління широко висвітлюється в соціально-управлінської [38], економічної [39] і юридичної [40] літературі. Останнім часом найбільш важливі її аспекти стали предметом спеціальних монографічних [41] і дисертаційних [42] досліджень. Проте в цілому єдиного розуміння цього терміну ще не досягнуто.
Швейцарський автор Г. Кенде вважає, що заслуга введення в теорію і практику організації підприємства поняття функції належить Файолю - засновнику класичної школи управління [43]. У сучасній західній літературі з управління підприємством немає чіткого розмежування в поняттях функції, функції управління підприємством, функції підприємства, функції організації управління і т.д [44].
Відомий французький економіст Дж. Обер Кріє говорить про соціальну функцію підприємства, про функції-цілі, функції-завдання, функції-операції, про функції як видах діяльності; він розрізняє найважливіші (основні) і додаткові функції [45].
В.Г. Афанасьєв функціями називає операції і дії, що становлять стадії управління, які в сукупності своїй представляють утримання управлінського процесу. До них він відносить: вироблення і прийняття рішення, організацію, регулювання, корегування, облік і контроль.
Г.І. Петров правильно розглядає функції як складові частини управління, але пропонує іменувати перші "елементами" управління, враховуючи, що самоврядування є соціальна функція [46]. Представляється, що заміна "функцій" терміном "елементи" не уточнює, а, навпаки, як би "розмиває" поняття функцій управління, оскільки елементами можна називати не тільки функції, але і багато інших сторін управлінської діяльності, зокрема її стадії та методи.
В.М. Манохін під функцією управління розуміє «таку частину регулювання діяльності соціально-громадського об'єднання, яка має відносно відокремлену та самостійний характер і свою цілеспрямованість».
Своєрідний підхід В.А. Юсупова: "Функції управління можна охарактеризувати як потенційну можливість або необхідність діяти певним чином в певних умовах". Поряд з цим він вводить поняття "реалізація функцій управління". Це - пише він - "процес матеріалізації потенційної можливості або необхідності, тобто безпосередня діяльність, яка може здійснюватися в самих різних формах "[47].
З'ясовуючи природу, сутність і зміст функцій державного управління, цікаву позицію зайняв В.Б. Авер'янов, визначаючи функції управління як "відносно самостійні та однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких висловлено владно-організуючий вплив суб'єкта управління, спрямоване на забезпечення життєво важливих потреб взаємодіючого з ним і адекватного йому керованого об'єкта" [48]. Ця позиція найбільш близька до займаної нами і буде більш детально розглянута, коли мова зайде про структурно-функціональних зв'язках посадових осіб.
Як правильно відзначає Ю.М. Козлов, функції управління випливають безпосередньо з його цілей і визначаються ними [49]. Отже, функції державного управління безпосередньо пов'язані і визначаються цілями, а значить і функціями держави. Таких же поглядів дотримується і Л.А. Морозова, яка серед ознак функцій державного управління виділяє безпосередній зв'язок між сутністю держави та її соціальним призначенням, яка реалізується через функції, а також спрямованість функцій на виконання завдань та цілей держави [50].
Разом з тим представляється, що розкриття соціальної природи функцій органу управління не вичерпується дослідженням найбільш загальних характеристик, що випливають із сутності функцій державного управління. Це пояснюється тим, що реально існуючі функції органу управління похідні від цілком певних функцій управління. В.Б. Авер'янов підкреслює, що диференціація функціонального змісту державного управління, матиме наукову цінність лише за умови методологічно правильного і практично значущого підстави, критерію такої диференціації. В якості такого критерію він пропонує детермінованість функцій життєво важливими потребами керованого об'єкта [51]. Знаючи основні потреби будь-якого керованого об'єкта і взявши за критерій характер відповідних цим потребам цілей (завдань), він виділяє деякі найбільш загальні функції управління. Такими найбільш загальними функціями управління В.Б. Авер'янов вважає наступні: 1) функція забезпечення належної організаційної оформленості об'єкта; 2) функція забезпечення об'єкта целеполагающей (орієнтує) інформацією; 3) функція забезпечення об'єкта ресурсами та умовами, необхідними для його нормальної діяльності; 4) функція забезпечення постійної узгодженості діяльності об'єкта.
Перераховані функції відповідають найбільш загальним цілям керуючого суб'єкта. Останні в свою чергу представляють собою, як уже зазначалося, блоки більш конкретних завдань, які деталізують відповідні цілі. Отже, в залежності від характеру цих завдань можлива подальша градація функцій управління.
Таким шляхом ідуть багато авторів. Наприклад, Ю.А. Тихомиров функціями процесу управління вважає: а) організацію керуючої системи, б) вибір цілей, в) прогнозування, г) планування, д) інформацію, е) рішення, ж) організаційну та масову діяльність, а) контроль, і) оцінку ефективності управління. Дев'ять функцій повинні відобразити процес приведення в рух системи управління, охарактеризувати зв'язку його елементів, які охоплюють рішення, дії з інформацією, планування і т.д. [52].
У класичній монографії з менеджменту функції управління поділяються на функції:
- Стратегічного планування;
- Планування реалізації стратегії;
- Організації взаємодії;
- Побудови організацій;
- Мотивації;
- Контролю [53].
Г.І. Петров виділяє управлінські функції в наступному наборі: підбір, розстановка і виховання кадрів, інформація, прогнозування, планування, регулювання. Він розглядає і управлінський цикл у складі етапів: вироблення і прийняття рішення, їх виконання, контроль, звітність про виконання [54].
Предмет правового регулювання в межах процесу управління В.А. Юсупов визначає в переліку таких елементів: організація інформаційних процесів, організація відносин, підбір і розстановка кадрів, орієнтація, організація методів управління, координація, контроль [55].
Г.В. Атаманчук відносить до загальних функцій управління: організацію, планування, регулювання, кадрове забезпечення, контроль [56].
Проаналізувавши достатня кількість робіт, можна виділити функції, які вказують більшість авторів. Найбільш часто вказуються такі функції, як прогнозування, планування, підбір і розстановка кадрів, інформаційне забезпечення, фінансування, організація, регулювання, координація та контроль. Багато суперечки зводяться до того, вважати чи не вважати будь-яку функцію самостійної, називати її так чи інакше і т.д.
Однак, як підкреслює Ю.М. Козлов, суть справи полягає "не в тому, щоб назвати функції, а в тому, щоб з достатнім ступенем обгрунтованості і чіткості визначити службове призначення кожної з них. Це завдання може бути вирішена на основі виділення основного, що характерно для діяльності з управління взагалі "[57]. А цим основним є характер найбільш загальних цілей управління, що випливають із змісту життєво важливих потреб об'єкта управління.
Розгляд природи функцій органу управління дозволяє перейти до аналізу останніх як менш загального поняття проти "функціями управління". Мова йде, іншими словами, про перехід від загального до конкретного. Оскільки функції органу управління похідні від функцій управління [58], остільки на поняття перших повністю поширюються всі основні характеристики поняття функцій управління. Спільне в них виявляється, по-перше, у змісті, характері властивостей, що відображають управління, бо й ті й інші є керуючим впливом держави, по-друге, у спрямованості, цільове призначення - їх сенс впливати на розвиток суспільної системи, забезпечувати виконання актуальних державних завдань. Тим не менш функції органів управління мають свої відмінності та особливості. Як підкреслює В. Б. Авер'янов, головна специфіка функцій органу управління обумовлюється необхідністю їх правової регламентації, характеристика якої розкриває найважливіші відмітні особливості, що дозволяють скласти досить повне наукове уявлення про функції органу управління [59].
Тому стосовно муніципальної службі, на наш погляд, слід говорити про наступну ланцюжку: функції соціального управління - функції місцевого самоврядування - функції органів місцевого самоврядування - функції муніципальної служби.
У найзагальнішому вигляді функції місцевого самоврядування та його органів - це основні напрямки діяльності муніципальних утворень, що забезпечують добробут становить його населення, що гарантують реалізацію прав і свобод людини і громадянина, стабільне та ефективне управління муніципальним освітою [60].
Функції місцевого самоврядування досліджувалися в основному в межах літератури по муніципальному праву різними вченими. Так, наприклад, В.І. Фадєєв приводить наступний перелік функцій місцевого самоврядування:
1) забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;
2) управління муніципальної власністю, місцевими фінансовими засобами;
3) комплексне соціально-економічний розвиток муніципальних утворень;
4) поліпшення умов життя громадян, створення сприятливого середовища життєдіяльності населення муніципального освіти;
5) охорона громадського порядку;
6) представництво та захист інтересів і прав муніципальних утворень, їх жителів, місцевого самоврядування як найважливішого елемента демократичної системи побудови і функціонування влади в державі [61].
Хоча принципово даний перелік функцій не викликає заперечень він представляється нам занадто розпливчасті і не може реально детермінувати діяльність муніципальних службовців. Ми приєднуємося до думки С.Ю. Фабричного про те, що: функції органів місцевого самоврядування та муніципальної служби носять формально-юридичний характер, зумовлений змістом чинного законодавства [62]. Таким чином, функції органів місцевого самоврядування безпосередньо пов'язані з колом їх компетенції, окресленої чинним законодавством про місцеве самоврядування. У науковій та навчальній літературі для визначення цього кола використовується поняття предметів відання місцевого самоврядування.
Предмети відання - ті сфери (області) суспільних відносин, в яких має право і повинен діяти суб'єкт [63]. Характеризуючи предмети відання місцевого самоврядування, С.Є. Чаннов відзначає, що це складна правова категорія, що включає в себе:
1) питання місцевого значення;
2) повноваження органів місцевого самоврядування з організації власної діяльності;
3) окремі державні повноваження, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування;
4) права, якими органи місцевого самоврядування наділені Законом про місцеве самоврядування 2003 року або іншими федеральними законами;
5) інші питання, не віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органів державної влади і не виключені з компетенції органів місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації [64].
Функції місцевого самоврядування є приватним по відношенню до наведених вище елементів структури предметів відання місцевого самоврядування. Так, наприклад, питання місцевого значення визначені у ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 року № 154-ФЗ і в ст. 14-16 Федерального закону «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ. Ці питання місцевого значення й будуть функціями органів місцевого самоврядування, а, опосередковано і функціями муніципальної служби.
Аналізуючи структуру предметів відання місцевого самоврядування, неважко помітити, що перші два з наведених вище елементів носять обов'язковий характер, а останні три - факультативний. Як наслідок і функції муніципальної служби, що випливають з функцій місцевого самоврядування, можуть бути поділені на обов'язкові та факультативні. Однак у будь-якому випадку всі вони носять публічний характер, тому що детермінуються основною метою муніципальної служби - досягнення суспільного блага, в даному випадку блага жителів муніципального освіти.
Мета у багатьох соціальних системах є важливим системоутворюючим чинником [65]. Особливість юридичного мислення полягає в тому, що при аналізі практично будь-якого питання юрист намагається розчленувати проблему на її складові, з тим, щоб отримати результат шляхом складання елементарних рішень. Цей підхід, однак, не спрацьовує при аналізі такої складної системи, як апарат публічного управління. Тим часом перевага системного підходу в порівнянні з елементарістскім підкреслюють багато вчених [66]. Сенс системного підходу не в аналізі якихось систем, а в системному розгляді деяких сукупностей елементів і зв'язків між ними, які позначаються як система. Тому місце муніципальної служби в системі публічної служби слід розглядати саме з позицій системності, основною ознакою якої є цілісність [67].
Апарат управління є системним об'єктом за об'єктивними ознаками. Ця думка була вперше висловлена ​​ще в працях Г. Емерсона і отримала подальший розвиток при формуванні школи «соціальних систем» на основі структурно-функціонального аналізу (Т. Парсонс, Р. Мертон) і загальної теорії систем (Л. Берталанфі, М. Раппопорт) . При цьому апараті управління можна виділити метасистему - держава, і численні підсистеми, однією з яких є публічна служба. У свою чергу в апараті публічної служби в якості підсистем виступають державна і муніципальна служби.
Як вже зазначалося вище, під системою в теорії організацій розуміється сукупність елементів і зв'язків між ними, що володіють ознакою цілісності, тобто виникненням на рівні системи в результаті взаємодії її частин властивостей, не притаманних окремим елементам, так само як і їх простої суми. Виходячи з цього, апарат державного управління розуміється як «цілісне формування, всі частини якого пов'язані між собою, певним чином впорядковані у своїх відносинах і постійно взаємодіють один з одним» [68]. Як ми бачимо, при дослідженні будь-якої системи можна виділити два об'єкти: 1) елементи і підсистеми, 2) зв'язку між ними. Правда, В.Б. Авер'янов проводить в даному випадку виділення не двох, а трьох об'єктів дослідження: 1) внутрішній устрій (структурний аспект); 2) процеси функціонування (функціональний аспект); 3) розвиток (генетико-прогностичний аспект). Проте, з нашої точки зору, процес розвитку системи невіддільний від процесу функціонування, так як сам розвиток йде через зміну зовнішніх і внутрішніх функцій. Що стосується функціонування системи, то воно здійснюється за допомогою реалізацій зв'язків між елементами системи з виходом на підсистеми і метасістеми (зовнішній аспект).
Система публічної служби є однією з систем управління державою, і поняття «публічна служба» та «апарат державного управління» повинні співвідноситися як приватна до загального. У свою чергу система публічної служби є загальним для вхідних в неї систем і елементів управління.
Муніципальна служба, будучи сама досить складною системою, одночасно є складовою частиною системи публічного управління. С.Ю. Фабричний в принципі справедливо вказує, що "ми можемо говорити про муніципальну службу як про систему, що складається з власної структурної бази у вигляді статусу муніципального службовця та проходження муніципальної служби, що входить на правах підсистеми в систему місцевого самоврядування" [69]. У той же час ми вважаємо, що муніципальна служба є підсистемою не тільки системи місцевого самоврядування, але і ряду більш складних систем: публічної служби, публічного управління і ін Графічно це співвідношення можна відобразити наступним чином.
Держава
Муніципальна
служба
Місцевий
самоврядування
Публічна
служба
 

Побудова оптимальної системи муніципальної служби можливе лише у разі повномірного обліку всіх систем вищого рівня. У зв'язку з цим постає питання про подібність і розходження муніципальної служби в таким видом публічної служби як державна служба.
  В останні роки в науковій літературі все частіше висловлюються думки про формування єдиних підходів до регулювання державно-службових і муніципально-службових відносин.
Так, на думку А.Ф. Ноздрачова, «державна цивільна і муніципальна служби базуються в частині правового регулювання на загальних принципах і підставах, виходячи з яких вони отримують нормативне закріплення» [70]. Ю.Н. Старилов також відзначає, що «муніципальна і державна служба, згідно з поширеною думкою, є видами публічної служби» [71]. З точки зору В.А. Козбаненко, єдність і цілісність державної і муніципальної служби може знайти «втілення за допомогою нормативного закріплення єдиних принципів організації та функціонування, інституційної взаємодії та структурного оформлення, регламентації правового статусу державних і муніципальних службовців, а також і багатьох інших питань» [72]. С.Є. Чаннов вказує, що «як державна, так і муніципальна служба відносяться до інститутів публічного права, і в силу цього мають багато спільного, тому що основною метою функціонування державної цивільної та муніципальної служби є забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Обидва ці виду публічної служби, забезпечуючи владні повноваження і управлінські функції, здійснюються на професійній основі кадровим корпусом державних і муніципальних службовців, що мають за своєю природою чимало спільного і особливого »[73]. Ю.М. Буравльов вважає, що «в концептуальному плані склалося розуміння того, що органічне поєднання цих двох різновидів публічної служби не тільки можливо, але і багато в чому доцільно» [74].
Як нам видається, ідея про єдність державної та муніципальної служби має право на існування. Доводи на користь такої позиції можуть бути такі:
- І державна і муніципальна служба є публічними інститутами, тобто їх діяльність спрямована на досягнення суспільного блага;
- Обидва цих виду служби пов'язані з реалізацією їх суб'єктами владних повноважень;
- Державна і муніципальна служба базуються на єдиних принципах;
- Правові статуси державного та муніципального службовця досить схожі.
Тут слід зазначити, що, кажучи про спільність державної і муніципальної служби, ми маємо на увазі тільки державну цивільну службу. Навряд чи можна говорити про спільність муніципальної служби з військової або правоохоронної.
Для державної цивільної служби, як і для служби муніципальної, характерно переважання імперативного режиму правового регулювання: дозволено тільки те, що прямо зазначено в законі. Тому в рамках проведених реформ, в частині правового забезпечення державної цивільної служби та муніципальної служби, необхідно реалізувати позитивний потенціал публічно-правового регулювання складаються в цих сферах відносин на основі їх летальної регламентації нормами та інститутами головним чином адміністративного права.
У той же час між цими двома видами службової діяльності є й відмінності. Завданнями державної служби є реалізація загальнодержавних функцій, в той час як завданнями муніципальної - вирішення питань місцевого значення. Державний службовець здійснює свої повноваження від імені та за дорученням держави, в той час як муніципальний - від імені та за дорученням муніципального освіти. Існують також відмінності у повноваженнях державних і муніципальних службовців, джерелах фінансування державної і муніципальної служби.
Тут, правда, можна відзначити, що в літературі висловлюються думки про необхідність повного об'єднання законодавства про державну та муніципальної службі. Так, наприклад, В. В. Куликов задається питанням: який сенс має розмежування державної і муніципальної служби? Обстоюючи повну ідентичність служби державної та служби муніципальної, він вказує, що «органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління. Службовці всіх рівнів управління мають статус державних »[75]. У зв'язку з цим С.А. Казаков зазначає, що «в науці адміністративного права формується точка зору, згідно з якою муніципальну службу слід було б віднести до категорії державної служби [76].
Представляється, що такий категоричний висновок є невірним. Органи місцевого самоврядування ніяк не можуть бути складовою частиною системи державного управління, тому в ст. 12 Конституції Російської Федерації прямо протилежне: "органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади». Це положення служить своєрідним конституційним бар'єром, що захищає місцеве самоврядування від неправомірного втручання в його справи органів державної влади. Така "розділеність" означає, наприклад, що органи місцевого самоврядування як такі не можуть бути перетворені в органи державної влади, а здійснення місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами не допускається (постанова Конституційного Суду від 24 січня 1997 р.); створюючи органи державної влади, суб'єкт Федерації не має наділяти їх повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення, підпорядковувати органи місцевого самоврядування державним органам і тим самим позбавляти громадян права на самостійне вирішення питань місцевого значення (визначення Конституційного Суду від 4 березня 1999 р.); положення, згідно з якими місцеві адміністрації вирішують питання місцевого самоврядування і водночас входять в систему виконавчої влади Республіки Комі, суперечать Конституції, оскільки встановлюють підпорядкованість місцевих адміністрацій органам державної влади (постанова Конституційного Суду від 15 січня 1998 р.) [77].
Тому при всьому безсумнівному схожості державної і муніципальної служби, відносити службовців органів місцевого самоврядування до державних, на нашу думку, все ж не можна.
З цієї причини законодавство про державну та муніципальної служби стає роздільним один від одного і носить самостійний характер, Разом з тим державна і муніципальна служби мають загальні принципи і основи правового регулювання, виходячи з яких отримують нормативне закріплення.
На нашу думку, в даний час назріла необхідність прийняття базового федерального закону, що регулює всі види публічної служби. У даному законі могли б знайти відображення такі питання, як: розмежування предметів ведення в регулюванні державної муніципальної служби; принципи побудови і функціонування публічної служби; основи права на рівний доступ до публічної служби; співвідношення між класними чинами, кваліфікаційними розрядами, військовими та спеціальними званнями, дипломатичними рангами; правила обчислення стажу державної і муніципальної служби; загальні принципи оплати праці державно і муніципальних службовців та ін [78]
Публічна служба, з нашої точки зору, повинна базуватися в цілому на тих же принципах, що державна, які сформульовані у Федеральному законі від 27 травня 2003 р. № 58-ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації". Разом з тим, крім зазначених у ньому принципів: федералізму; законності; пріоритету прав і свобод людини, С.Є. Чаннов виділяє кілька принципів, на яких має базуватися саме публічна служба Російської Федерації. Це принципи: 1) єдності системи публічної служби в Російській Федерації; 2) незалежності всіх її компонентів; 3) рівності всіх публічних службовців, незалежно від роду їх служби.
Важливим представляється принцип рівного доступу громадян до публічної службі. У Конституції України закріплено право громадян на доступ тільки до державної служби (ч. 4 ст. 32). Багато в чому це пов'язано з тим, що в 1993 р., коли була прийнята Конституція РФ, поняття «державна служба» трактувалося ширше, ніж тепер, багато в чому співпадає зі сферою публічної служби. Але і тоді цей пункт не закріплював право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування, яке, згідно зі ст. 12 Конституції, не входить до системи органів державної влади. Разом з тим, ми не вважаємо за доцільне закріплення права громадян РФ на службу взагалі, як це пропонує, наприклад, В.М. Манохін [79]. З нашої точки зору зміст даної норми полягає в конституційному закріпленні одного із способів здійснення громадянами України права брати участь в управлінні державою. Закріплення права громадян на службу в комерційних, та й взагалі в недержавних організаціях не сприяє реалізації цієї мети. Право на службу в таких установах вже закріплено ст. 37 Конституції РФ, яка гарантує свободу праці.
Як вже зазначалося вище, на наш погляд, було б доцільним наявність єдиного законодавчого акту, спрямованого на регулювання публічної служби Російської Федерації. Необхідність комплексного регулювання службової діяльності не викликає сумніву у вчених [80]. Тому розумним виглядала б розробка федерального закону про основи публічної служби в Російській Федерації, що регулює тільки найбільш загальні питання взаємозв'язку всі видів публічної службової діяльності.
Все це, як видається, буде сприяти збільшенню систематичності в регулюванні державно-службових і муніципально-службових відносин і побудови єдиної моделі публічної служби Російської Федерації.
§ 2. Принципи організації і функціонування муніципальної служби
Новий Федеральний закон «Про муніципальної службі в Російській Федерації», так само, як і втратив силу Федеральний закон «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» закріплює основні принципи муніципальної служби. Тут потрібно відзначити, що взагалі в прийнятих за останні роки численних законах Російської Федерації (в тому числі у Федеральних законах «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »важливе значення надається правовим засадам. Виходячи зі змісту терміну« принцип », що означає початок, основу, правові принципи визначаються як основні ідеї, закріплені в законі [81]. На думку BC Нечипоренко" принцип являє собою вихідне положення, основоположну ідею, об'єктивну закономірність розвитку муніципальної служби, напрям реалізації її цілей і функцій "[82].
Законодавчо закріплені принципи набувають значення імперативних вимог, конкретних правил і зобов'язують правоприменителя до певної поведінки або встановлюють певні заборони. Як зазначає Р.З. Лівшиць: «Принципи охоплюють всю правову ідею і надають їй логічність, послідовність, збалансованість, звільняючи від конкретики і подробиць» [83].
Саме поняття «принцип» є не тільки вихідним положенням якої-небудь теорії, але керівної ідеєю, основним правилом діяльності, основою пристрою або дії різних механізмів, в тому числі і соціальних.
Враховуючи значення правових принципів, можна сказати, що якість законів та ефективність правового регулювання багато в чому залежать від того, як у них сформульовано і розкрито такі принципи. У демократичній правовій державі правові принципи формулюються вченими на основі досягнень правової думки за всю історію цивілізації, вітчизняних досягнень, а також з урахуванням специфічних об'єктивних закономірностей розвитку суспільства. Разом з тим, ніякі наукові ідеї, які не отримали закріплення в законі, не можуть вважатися правовими принципами [84].
Тут слід зазначити, що для законодавства радянського періоду не було характерно закріплення в нормативних актах загальних принципів, характерних для регулювання будь-якого правового інституту. Згодом це породило певні юридичні та психологічні труднощі для законодавців і правопріменітелей, перш за все регіональних і місцевих, які не звикли керуватися принципами як нормами закону. Це досить чітко проявилося саме у законодавстві про місцеве самоврядування, коли законодавство суб'єктів Федерації нерідко суперечило (і суперечить зараз) загальним принципам, закріпленим у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Такий стан регіональні законодавці пояснювали тим, що в даному законі мова не йде про загальнообов'язкових нормах, а лише про «загальні принципи», які, на їхню думку, є лише рекомендаціями до застосування. З цим, зрозуміло, не можна погодитися. Принципи, закріплені законодавчо, на відміну від сформульованих вченими, але не зазначені безпосередньо в законі, є нормами, загальнообов'язковими для застосування.
У зв'язку з цим у теорії права відзначають регулятивну функцію правових принципів. Вона проявляється в тому, що у разі прогалин у законі, неузгодженості правових норм чи труднощів у їх застосуванні правоприменитель повинен керуватися правовими принципами. Важливо відзначити, що останні не тільки визначають рівень правового регулювання тих чи інших суспільних відносин, але й вказують на подальший розвиток законодавства [85].
Принципи муніципальної служби - це «... відправні і основні засади, керівні ідеї і вимоги, що лежать в основі формування і функціонування муніципальної служби »[86]. Стаття 4 чинного закону про муніципальну службу закріплює такі її принципи:
1) пріоритет прав і свобод людини і громадянина;
2) рівний доступ громадян, володіють державною мовою Російської Федерації, до муніципальної службі та рівні умови її проходження незалежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями муніципального службовця;
3) професіоналізм і компетентність муніципальних службовців;
4) стабільність муніципальної служби;
5) доступність інформації про діяльність муніципальних службовців;
6) взаємодію з громадськими об'єднаннями та громадянами;
7) єдність основних вимог до муніципальної службі, а також врахування історичних та інших місцевих традицій при проходженні муніципальної служби;
8) правова і соціальна захищеність муніципальних службовців;
9) відповідальність муніципальних службовців за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;
10) позапартійність муніципальної служби.
Зазначений закон є базовим для всієї системи муніципальної служби. Тому принципи, закріплені в ньому, повинні враховуватися при розробці всіх інших законодавчих і підзаконних актів про муніципальну службу [87]. У той же час, на нашу думку, будучи за своєю природою загальними нормами, зазначені вище принципи муніципальної служби повинні мати розвиток у інших статтях федерального закону про муніципальну службу, що регулюють конкретні питання муніципальної-службових відносин. Тому видається за необхідне зупинитися на цих принципах більш докладно.
1. Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина.
Даний принцип грунтується на ст. 2 Конституції РФ, яка говорить: "Людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання і захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави". Більш того, виходячи зі змісту ст. 18 Конституції РФ, саме права і свободи людини і громадянина повинні визначати діяльність органів законодавчої та виконавчої влади, місцевого самоврядування. Таким чином, можна констатувати, що даний принцип має значення не тільки для муніципальної служби, а й для всієї системи публічної служби Російської Федерації. Можна відзначити, що принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередньої дії, обов'язковості їх визнання, дотримання та захисту закріплений і в Законі «Про систему державної служби Російської Федерації» як принципу побудови та функціонування системи державної служби (ст. 3 ) і у Федеральному законі «Про державну цивільну службу Російської Федерації» як принцип цивільної служби (ст. 4).
Даний принцип знаходить вираження в окремих статтях Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації». Так, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 12 закону муніципальний службовець зобов'язаний дотримуватися при виконанні посадових обов'язків права і законні інтереси громадян і організацій.
З урахуванням усього вищевикладеного при відборі кандидатів на посади муніципальної служби особлива увага повинна приділятися їх здатності і готовності враховувати у своїй роботі інтереси громадян. Серйозним порушенням пріоритету прав і свобод слід вважати випадки, коли самі муніципальні службовці не дотримуються права людини, захист яких є сутністю їх діяльності.
2. Принцип рівного доступу громадян до муніципальної службі.
Даний принцип базується на конституційних положеннях про рівноправність громадян: громадяни Російської Федерації мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування. У той же час Конституція Російської Федерації прямо не закріплює права на рівний доступ громадян до муніципальної службі (на відміну від аналогічного права на рівний доступ до державної служби, яке закріплене в ст. 32).
Необхідність закріплення такого права на конституційному рівні відзначається багатьма вченими. Так, С.Ю. Фабричний наводить наступний доводи на користь доповнення Конституції Російської Федерації в частині прав громадян Російської Федерації на рівний доступ не тільки до державної, але і муніципальної службі:
- Органи місцевого самоврядування разом з органами державної влади складають структуру органів публічної влади, похідних від народного волевиявлення;
- Право громадян на місцеве самоврядування гарантовано Конституцією Російської Федерації і передбачає, серед іншого, можливість заміщення на професійній основі посади муніципального службовця;
- Гарантоване конституційне право на рівний доступ до муніципальної службі поряд з державною має бути інституційною основою концепції муніципальної служби [88].
Аналогічну позицію займає і В.І. Фадєєв [89].
У зв'язку з цим дуже цікавою нам видається цікавою позиція Конституційного Суду РФ, виражена в Постанові № 19-П від 15.12.2003 [90]. У ході розгляду справи Конституційний Суд зазначив, що зі статті 37 (частина 1) Конституції Російської Федерації, яка гарантує кожному право вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці, вибирати рід діяльності і професію, у взаємозв'язку з її статтями 19 і 32 (частини 2 і 4) випливає право громадян на рівний доступ до муніципальної службі, проходження якої є одночасно і здійсненням трудових прав.
Таким чином, систематично тлумачачи зазначені статті Конституційний Суд прийшов до висновку, що хоча текстуально (формально юридично) право на рівний доступ до муніципальної службі Конституція не закріплює, проте смисловий потенціал закладений у відповідні норми дозволяє говорити про його визнання державою.
Даний висновок видається цілком обгрунтованим. Принципи організації державної і муніципальної служби багато в чому схожі. Муніципальна служба як і державна є специфічним видом професійної діяльності, яка носить публічний характер. Тому, як нам видається, на сучасному етапі немає необхідності міняти конституцію Російської Федерації заради юридичного закріплення даного права, як це пропонують зазначені вище автори.
Право на рівний доступ до муніципальної службі, що випливає з Конституції Російської Федерації цілком може базуватися на законодавчих положеннях. У ч. 2 ст. 16 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» вказується, що при вступі на муніципальну службу, а також при її проходженні не допускається встановлення будь-яких було прямих або непрямих обмежень чи переваг залежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями муніципального службовця.
Це передбачає і певні особливі вимоги до осіб, що надходять на муніципальну службу, які є умовами реалізації права рівного доступу до муніципальної службі. Так, наприклад, стаття 16 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" встановлює загальні вимоги до кандидатів на заміщення посади муніципальної служби. До них відносяться:
- Наявність в особи громадянства Російської Федерації;
- Досягнення громадянином Російської Федерації віку 18 років;
- Володіння таким громадянином державною мовою Російської Федерації.
Крім того, особа, що надходить на муніципальну службу, має відповідати певним кваліфікаційним вимогам до рівня професійної освіти, стажу муніципальної служби (державної служби) або стажем роботи за спеціальністю, професійним знанням і навичкам, необхідним для виконання посадових обов'язків. Зазначені кваліфікаційні вимоги встановлюються муніципальними правовими актами на основі типових кваліфікаційних вимог для заміщення посад муніципальної служби, які визначаються законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до класифікації посад муніципальної служби
Нарешті, окрім умов вступу на муніципальну службу коментований закон містить перелік обставин, що перешкоджають заміщенню посади муніципальної служби, - обмеження, пов'язані з муніципальною службою (ст. 13 Закону). За наявності таких обставин громадянинові може бути відмовлено в прийомі на муніципальну службу.
Обмеження права рівного доступу до муніципальної службі можуть встановлюватися тільки федеральним законом і лише в тій мірі, в якій це пов'язано із забезпеченням мети і завдань муніципальної служби як особливого виду професійної діяльності. Наприклад, в якості такого обмеження можна розглядати встановлення граничного віку для перебування на посаді муніципальної служби - 65 років. Потрібно сказати, що питання про таке обмеження прав муніципального службовця з'явився предметом розгляду Конституційного Суду РФ. Люберецкий міський суд Московської області звернувся до Конституційного Суду РФ із запитом про перевірку конституційності встановлення граничного віку муніципального службовця.
Заявник вказував, що дані норми порушують конституційний принцип рівності прав і свобод людини і громадянина, а також приписи міжнародно-правових актів, які є частиною правової системи Російської Федерації, зокрема Конвенції МОП № 111 1958 року, яка забороняє дискримінацію в галузі праці та занять, і тому не відповідають статтям 15 (частина 4) і 19 (частина 2) Конституції Російської Федерації.
Згідно з правовою позицією, висловленою Конституційним Судом Російської Федерації муніципальна служба як професійна діяльність, яка здійснюється на постійній основі на муніципальної посади, не є виборною, так само як і державна служба, в силу свого публічно-правового характеру зв'язана з певними вимогами. Реалізуючи повноваження Російської Федерації в області організації місцевого самоврядування (стаття 72, пункт "н" частини 1, Конституції Російської Федерації) і встановлюючи на виконання припису пункту 17 статті 4 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" загальні принципи організації муніципальної служби та основи правового становища муніципальних службовців в Російській Федерації, федеральний законодавець вправі, враховуючи специфіку професійної діяльності муніципальних службовців, не тільки передбачити для муніципальних службовців гарантії правового і соціальної захищеності, багато в чому аналогічні тим, якими користуються державні службовці, а й поширити на них встановлені законодавством про державну службу вимоги до заміщення відповідних посад, у тому числі вимога про дотримання вікових критеріїв при прийомі на муніципальну службу і звільнення після досягнення граничного віку для перебування на муніципальній посади муніципальної служби, як це встановлено для державних службовців.
Разом з тим, кажучи про вікові межах доступу до муніципальної службі, не можна не відзначити дискусійність цього питання. Так, наприклад, А.М. Насташкін вважає, що встановлення граничного віку перебування саме на державній цивільній службі не відповідає Конституції РФ і загальновизнаним нормам міжнародного права [91]. А адже саме на схожість державної і муніципальної служби посилався Конституційний Суд Російської Федерації при розгляді питання про встановлення граничного віку перебування на муніципальній службі.
Критикуючи заборону на перебування на державній службі понад встановлений віку, А.М. Насташкін зазначає, що оновлення і змінюваність управлінського персоналу повинні досягатися «не шляхом поголовного звільнення всіх держслужбовців, які досягли певного віку, а строго індивідуально». На думку вказаного автора, високий рівень держслужби визначається не віком держслужбовців, а їхнім професіоналізмом, компетентністю та відповідальністю. Саме ці критерії повинні ставитися на перше місце при вирішенні питання про долю того чи іншого працівника держапарату. Для визначення ж професійного рівня державного службовця у тому числі його здатності заміщати відповідну посаду державної служби існує інститут атестації. Крім того, на думку А.М. Насташкіна поліпшення кадрового складу і забезпечення професіоналізму державних службовців в більшій мірі залежать від переведення державної служби на контрактну основу і впровадження механізмів конкурсного відбору на заміщення відповідних посад. З цими доводами автора важко не погодитися.
У зв'язку з цим видається, що обмеження перебування абсолютно всіх державних і муніципальних службовців на службі однаковим для всіх віком навряд чи обгрунтовано. Можливо, в даному випадку законодавчо слід було б диференціювати максимальний вік перебування на муніципальній службі залежно від групи посад і функціональних обов'язків службовця.

3. Принцип професіоналізму та компетентності муніципальних службовців.
Муніципальна служба є професійною діяльністю, що вимагає для свого здійснення спеціальних знань і навичок. Реалізація принципу професіоналізму та компетентності муніципальних службовців має сприяти формуванню стабільної і ефективної муніципальної служби, здатної вирішувати питання місцевого значення, виходячи з інтересів населення [92].
Реалізації цього принципу повинні перш за все сприяти закріплюються законодавством кваліфікаційні вимоги, що пред'являються до осіб, що претендують на зайняття посади муніципальної служби.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" для заміщення посад муніципальної служби кваліфікаційні вимоги пред'являються до рівня професійної освіти, стажу муніципальної служби (державної служби) або стажем роботи за спеціальністю, професійним знанням і навичкам, необхідним для виконання посадових обов'язків.
Кваліфікаційні вимоги до рівня професійної освіти, стажу муніципальної служби (державної служби) або стажем роботи за спеціальністю, професійним знанням і навичкам, необхідним для виконання посадових обов'язків, встановлюються муніципальними правовими актами на основі типових кваліфікаційних вимог для заміщення посад муніципальної служби, які визначаються законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до класифікації посад муніципальної служби.
У разі, якщо особа призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом, статутом поселення, а щодо посади голови місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) - статутом муніципального району (міського округу) та законом суб'єкта Російської Федерації можуть бути встановлені додаткові вимоги до кандидатів на посаду голови місцевої адміністрації.
У Саратовській області типові кваліфікаційні вимоги затверджені Законом Саратовської області «Про деякі питання муніципальної служби в Саратовській області» від 2 серпня 2007 року № 157-ЗСО. Зокрема, законом встановлено, що типовими кваліфікаційними вимогами, що пред'являються до рівня професійної освіти, є:
1) до вищих, головним і провідним посадам муніципальної служби - наявність вищої професійної освіти;
2) до старших і молодших посад муніципальної служби - наявність середньої професійної освіти, що відповідає напрямку діяльності.
Типовими кваліфікаційними вимогами, що пред'являються до стажу муніципальної служби (державної служби) або стажем роботи за фахом для громадян, що претендують на посади муніципальної служби, є:
1) для вищих посад муніципальної служби - наявність не менше шести років стажу муніципальної служби (державної цивільної служби області, державної служби інших видів) або не менше семи років стажу роботи за фахом;
2) для головних посад муніципальної служби - наявність не менше чотирьох років стажу муніципальної служби (державної цивільної служби області, державної служби інших видів) або не менше п'яти років стажу роботи за фахом;
3) для провідних посад муніципальної служби - наявність не менше двох років стажу муніципальної служби (державної цивільної служби області, державної служби інших видів) або не менше чотирьох років стажу роботи за фахом;
4) для старших посад муніципальної служби - наявність не менше трьох років стажу роботи за фахом;
5) для молодших посад муніципальної служби - без пред'явлення вимог до стажу.
Як видається, дані кваліфікаційні вимоги є завищеними. Практика показує, що в багатьох муніципальних утвореннях (в першу чергу, в сільських поселеннях) спостерігається гострий дефіцит кваліфікованих кадрів. Нерідкі ситуації, коли посади заступників голови місцевої адміністрації заміщають особи, які не мають вищої освіти і мають стаж роботи 3-4 року. Звичайно, загальний рівень освіти муніципальних службовців необхідно підвищувати. Однак при цьому треба дотримуватися поступовість. На нашу думку, кваліфікаційні вимоги для муніципальних службовців сільських поселень повинні бути знижені в порівнянні з кваліфікаційними вимогами, що пред'являються до службовців інших муніципальних утворень області.
Муніципальний службовець зобов'язаний підтримувати рівень кваліфікації, необхідний для належного виконання посадових обов'язків (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації"). У зв'язку з цим він має право на підвищення кваліфікації відповідно до муніципальним правовим актом за рахунок коштів місцевого бюджету (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації").
Принцип професіоналізму та компетентності службовців має значущість для будь-якої професійної служби. Тому він діє і на державній службі. Він закріплений як принцип побудови і функціонування системи державної служби і як принцип державної цивільної служби [93].
Одним із способів забезпечення реалізації даного принципу є за загальним правилом конкурсний порядок заміщення посад державної служби. У зв'язку з цим можна з жалем констатувати, що при розробці нового закону про муніципальну службу його автори відступили від цього принципу. Частина 1 ст. 17 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" містить диспозитивную норму, згідно якої "при заміщенні посади муніципальної служби в муніципальній освіті укладання трудового договору може передувати конкурс, в ході якого здійснюється оцінка професійного рівня претендентів на заміщення посади муніципальної служби, їх відповідності встановленим кваліфікаційним вимогам до посади муніципальної служби ". Таким чином, закон передбачає лише абстрактну можливість проведення конкурсу на заміщення посади муніципальної служби. Подібний підхід, цілком обгрунтований стосовно до трудових відносин, представляється абсолютно неприйнятним у відношенні публічної служби, різновидом якої є служба муніципальна [94].
Представляється, що закон про муніципальну службу повинен бути змінений у плані закріплення обов'язковості процедури конкурсного відбору при вступі на муніципальну службу.

4. Принцип стабільності муніципальної служби є необхідною умовою функціонування даного інституту.
Тільки в умовах стабільності і впевненості у своєму завтрашньому дні державний цивільний службовець може ефективно виконувати свої функції. Принцип стабільності муніципальної служби передбачає формування професійної служби, мінімізацію плинності кадрів при стабільному штатному складі [95].
Оскільки муніципальні службовці, на відміну від державних цивільних службовців, працюють на основі трудового договору, а не службового контракту, гарантіями стабільності їх служби, є передбачені трудовим законодавством правила змін трудового договору та його розірвання.
Так, за загальним правилом, трудовий договір з муніципальними службовцями носить безстроковий характер. Висновок строкового трудового договору допускається лише у випадках, прямо зазначених у чинному законодавстві (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовий договір, укладений на визначений строк при відсутності достатніх для цього підстав, встановлених органом, що здійснює державний нагляд і контроль за дотриманням трудового законодавства та інших нормативних актів, що містять норми трудового права, або судом, вважається укладеним на невизначений строк [96].
Зміна трудового договору (у тому числі переклад на іншу роботу) за загальним правилом допускається лише за письмовою згодою працівника (муніципального службовця). ТК РФ містить тільки два винятки: 1) без згоди працівника допускаються тимчасові переклади на іншу роботу; 2) відповідно до ст. 74 ТК РФ у разі, коли з причин, пов'язаних зі зміною організаційних або технологічних умов праці (зміни в техніці і технології виробництва, структурна реорганізація виробництва, інші причини), визначені сторонами умови трудового договору не можуть бути збережені, допускається їх зміна за ініціативою роботодавця [97].
5. Принцип доступності інформації про діяльність мунціпальних службовців.
Він грунтується насамперед на ч. 2 ст. 24 Конституції Російської Федерації: "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи, якщо інше не передбачено законом».
Реалізація принципу доступності інформації про діяльність муніципальних службовців нерозривно пов'язана з вирішенням більш загальної задачі - посилення відкритості діяльності органів місцевого самоврядування.
Ці завдання вирішуються в ході проведених в РФ адміністративної реформи і реформи місцевого самоврядування. Зокрема, в Концепції адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006 - 2008 рр.., Схваленої розпорядженням Уряду Російської Федерації від 25 жовтня 2005 р. № 1789-р, в числі інших завдань встановлено, що в найближчі роки повинна бути забезпечена інформаційна відкритість органів місцевого самоврядування.
Разом з тим, як видається, діючий Федеральний закон "Про муніципальної службі в Російській Федерації" не повною мірою відповідає даному принципу. Навпаки, окремі заборони, встановлені для муніципальних службовців, всіляко обмежують інформаційний обмін між органами місцевого самоврядування та громадянами. Так, наприклад, відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 14 закону муніципальному службовцю заборонено розголошувати або використовувати в цілях, не пов'язаних з муніципальною службою, відомості, які відповідно до федеральних законів до відомостей конфіденційного характеру, або службову інформацію, що стали йому відомими у зв'язку з виконанням посадових обов'язків. При цьому ніде в законі (та й взагалі в російському законодавстві) не дається визначення службової інформації. На практиці це дозволяє тлумачити цей термін як завгодно широко, забороняючи муніципальному службовцю (під страхом звільнення) розголошення будь-якої інформації про діяльність муніципального органу. Аналогічний заборона, встановлена ​​для державних службовців, вже критикувався з тих же причин [98].
На нашу думку, для вирішення даної проблеми на законодавчому рівні має бути дано поняття службової інформації, визначені порядок і критерії віднесення інформації до службової.
6. П рінціп взаємодії з громадськими об'єднаннями та громадянами.
Муніципальна служба, також, як і державна, не протиставляється громадянському суспільству, а навпаки, тісно взаємодіє з ним. На це і спрямований принцип взаємодії з громадськими об'єднаннями та громадянами.
При цьому двостороннє взаємодія службовців з громадськими об'єднаннями та громадянами на муніципальному рівні ще більш важливо, ніж на державному. Місцеве самоврядування є рівнем влади, найбільш наближеним до населення. Сама сутність місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення самостійно і під свою відповідальність. Відповідальне самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав що випливають звідси несприятливі соціально-економічні, політичні, тощо наслідки лягають на населення і можуть державою не компенсуватися [99].
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6октября 2003 вказує два способи вирішення населенням питань місцевого значення: безпосередньо або створювані населенням органи місцевого самоврядування. На практиці вирішення питань місцевого значення безпосередньо населенням використовує досить рідко. Тому особливо важливим є налагодження зворотного зв'язку між населенням муніципального освіти і створеними в ньому органами місцевого самоврядування, чому і служить принцип взаємодії муніципальних службовців з громадськими об'єднаннями та громадянами.
Взаємодія з громадськими об'єднаннями та громадянами здійснюється в різних інших формах. Для обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення за участю жителів муніципального освіти представницьким органом муніципального освіти, головою муніципального освіти можуть проводитися публічні слухання, а для обговорення питань місцевого значення, інформування населення про діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, здійснення територіального громадського самоврядування на частини території муніципального освіти - зборів громадян [100].

7. Принцип єдності основних вимог, що пред'являються до муніципальної службі в Російській Федерації, а також врахування історичних та інших місцевих традицій.
Даний принцип відображає особливості правового регулювання муніципальної служби, здійснюваного не тільки на федеральному рівні, але і на рівні суб'єктів РФ, а також муніципальних утворень, що дозволяє повною мірою враховувати при організації муніципальної служби, її регулюванні історичні та інші місцеві традиції [101].
У першу чергу законодавство про муніципальну службу грунтується на Конституції Російської Федерації. Конституція Російської Федерації прямо не регулює питання, пов'язані з організацією муніципальної службою, сам термін «муніципальна служба» в ній навіть не вживається. Разом з тим Конституція Російської Федерації вказує, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади (ст. 12), що зумовлює організаційне відділення муніципальної служби від державної; в ст. 72 встановлюється, що встановлення загальних принципів місцевого самоврядування перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, у силу чого законодавче регулювання муніципальної служби здійснюється на двох рівнях; статті 130-133 Конституції в загальному вигляді регулюють питання організації місцевого самоврядування.
Базовим законодавчим актом для всієї муніципальної служби є Федеральний закон "Про муніципальної службі в Російській Федерації". Крім цього на федеральному рівні різні питання організації, проходження муніципальної служби, правового статусу муніципальних службовців зачіпаються в таких законодавчих актах як:
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з послід. Зм.) (В частині організації муніципальної служби, правового статусу глави місцевої адміністрації);
Федеральний закон від 15 грудня 2001 р. № 166-ФЗ "Про державне пенсійне забезпечення в Російській Федерації" (з послід. Зм.) (В частині пенсійного забезпечення муніципальних службовців).
Зазначені нормативні акти і закріплюють єдині основні вимоги, які пред'являються до муніципальної службі та муніципальним службовцям.
Спрямованість законопроекту на забезпечення більш однакового підходу в регулюванні муніципальної служби Російській Федерації одночасно поєднується з наданням суб'єктам Російської Федерації права здійснювати дане регулювання, з огляду на свої історичні та інші місцеві традиції. З цією метою законопроектом передбачається самостійне регламентування регіонами окремих питань муніципальної служби [102].
З остаточного тексту закону про муніципальну службу була виключена стаття, що встановлює повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації у сфері правового регулювання муніципальної служби. В якості таких у ній були названі:
1) прийняття законів та інших нормативних правових актів суб'єкта Російської Федерації з питань муніципальної служби;
2) розробка та прийняття програм розвитку муніципальної служби на території суб'єкта Російської Федерації;
3) затвердження реєстру посад муніципальної служби в суб'єкт Російської Федерації;
4) затвердження типових кваліфікаційних вимог для заміщення посад муніципальної служби;
5) затвердження типового положення про проведення атестації муніципальних службовців;
6) затвердження типової форми контракту з особою, що заміщає посаду голови місцевої адміністрації за контрактом;
7) визначення граничних значень розміру оплати праці муніципальних службовців муніципальних утворень, яким надаються дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості у випадках і порядку, встановлених федеральним законодавством;
8) затвердження порядку обчислення стажу муніципальної служби та заліку в нього інших періодів трудової діяльності.
У той же час аналіз Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" показує, що всі ці повноваження у суб'єктів Російської Федерації збереглися [103].
Загальні положення про муніципальну службу зазвичай містяться в статутах муніципальних утворень. Інші питання організації муніципальної служби в муніципальному освіті можуть регулюватися рішеннями представницького органу, постановами і розпорядженнями глави муніципального освіти і глави місцевої адміністрації та іншими муніципальними правовими актами.
Саме на рівні муніципальних утворень в найбільшою мірою проявляється врахування історичних і національних традицій в організації муніципальної служби.
8. Принцип правової і соціальної захищеності муніципальних службовців.
Зазначений принцип покликаний забезпечити стабільність кадрів в органах місцевого самоврядування, а також захистити муніципальних службовців від політичної кон'юнктури, від сваволі керівника, гарантувати муніципальному службовцю необхідні умови роботи, щомісячне грошове утримання, пенсійне забезпечення, допомогу родині муніципального службовця в разі його смерті, пов'язаної з виконанням ним посадових обов'язків, і т.п.
Реалізації цього принципу присвячено цілий ряд статей Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації", зокрема, ст. 11, 20-25, 29, та інші. Найбільш важливою в цьому плані видається ст. 23, що встановлює гарантії муніципального службовця. Крім гарантій, що надаються всім працівникам, муніципальним службовцям гарантуються:
1) умови роботи, забезпечують виконання ним посадових обов'язків відповідно до посадової інструкції;
2) право на своєчасне та в повному обсязі отримання грошового утримання;
3) відпочинок, що забезпечується встановленням нормальної тривалості робочого (службового) часу, наданням вихідних днів і неробочих святкових днів, а також щорічної оплачуваної відпустки;
4) медичне обслуговування муніципального службовця і членів його сім'ї, в тому числі після виходу муніципального службовця на пенсію;
5) пенсійне забезпечення за вислугу років та у зв'язку з інвалідністю, а також пенсійне забезпечення членів сім'ї муніципального службовця в разі його смерті, яка настала у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків;
6) обов'язкове державне страхування на випадок заподіяння шкоди здоров'ю та майну муніципального службовця у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків;
7) обов'язкове державне соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження муніципальним службовцям муніципальної служби або після її припинення, але що наступили у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків;
8) захист муніципального службовця і членів його сім'ї від насильства, погроз та інших неправомірних дій у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків у випадках, порядку та на умовах, встановлених федеральними законами.
Серед даних гарантій в першу чергу хотілося б звернути увагу на гарантію отримання службовцям грошового утримання, тому що саме з нею пов'язане досить велика кількість теоретичних і практичних проблем.
Відповідно до ч. 1 ст. 22 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" оплата праці муніципального службовця здійснюється у вигляді грошового утримання, яке складається з посадового окладу муніципального службовця відповідно до замещаемой ним посадою муніципальної служби, а також із щомісячних та інших додаткових виплат, які визначаються законом суб'єкта Російської Федерації. На практиці грошове утримання службовців до прийняття нового закону зазвичай складалося з таких елементів:
- Посадовий оклад;
- Щомісячна надбавка до посадового окладу за кваліфікаційний розряд;
- Щомісячна надбавка до посадового окладу за вислугу років на муніципальній службі;
- Щомісячна надбавка до посадового окладу за особливі умови муніципальної служби;
- Щомісячна відсоткова надбавка до посадового окладу за роботу з відомостями, що становлять державну таємницю;
- Премія;
- Щомісячне грошове заохочення;
- Одноразова виплата при наданні щорічної оплачуваної відпустки;
- Матеріальна допомога [104].
Крім того, в деяких суб'єктах Російської Федерації передбачалася виплата муніципальним службовцям та інших надбавок. Як приклад можна навести надбавки за вчений ступінь, надбавки за почесне звання і за наявність Державних нагород Російської Федерації. Так, наприклад, п. 6 ст. 4 Закону Липецької області від 30 листопада 2000 року № 124-ОЗ «Про грошовому утриманні й соціальні гарантії муніципальних службовців муніципальної служби Липецької області» встановлена ​​щомісячна надбавка особі, яка має Державні нагороди Російської Федерації, встановлюється у розмірі 15 відсотків посадового окладу муніципального службовця. Пунктом 2 ст. 2 Закону Волгоградської області «Про грошовому змісті муніципальних службовців у Волгоградській області та осіб, що заміщають муніципальні посади у Волгоградській області» від 31 серпня 1999 року № 301-ОД встановлено наступні надбавки до посадового окладу: за вчений ступінь кандидата наук - 15 відсотків, доктора наук - 25 відсотків і почесне звання, присвоєне Указом Президента Російської Федерації, Верховної Ради СРСР або РРФСР, - 25 відсотків.
У принципі вказана структура грошового утримання може зберігатися і в даний час. У той же час новий закон про муніципальну службу не передбачає присвоєння муніципальним службовцям кваліфікаційних розрядів. При скасуванні кваліфікаційних розрядів зникає, відповідно, і надбавка за них.
Можна відзначити, що в ході обговорення проекту закону про муніципальну службу в Державній Думі Російської Федерації вносилися пропозиції про закріплення в ньому норми, яка передбачає обов'язкове привласнення муніципальним службовцям вже не кваліфікаційних розрядів, а класних чинів (за аналогією з законодавством про державну цивільну службу), причому в якості головної мети вказувалося саме збереження існуючої системи оплати праці [105], однак воно прийнято не було.
Після вступу в силу Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" надбавки за кваліфікаційний розряд (або за класний чин) можуть бути збережені за муніципальними службовцями в разі закріплення відповідних положень у законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Однак, наприклад, у Саратовській області це не було зроблено, в результаті муніципальні службовці втратили надбавки за кваліфікаційний розряд. Відповідно до Закону Саратовської області «Про деякі питання муніципальної служби в Саратовській області» від 2 серпня 2007 року № 157-ЗСО грошове утримання муніципального службовця складається з посадового окладу, щомісячних та інших додаткових виплат, до яких відносяться:
1) щомісячна надбавка до посадового окладу за вислугу років на муніципальній службі;
2) щомісячна надбавка до посадового окладу за особливі умови муніципальної служби;
3) щомісячна відсоткова надбавка до посадового окладу за роботу з відомостями, що становлять державну таємницю;
4) премія за виконання особливо важливих і складних завдань;
5) щомісячне грошове заохочення;
6) одноразова виплата при наданні щорічної оплачуваної відпустки;
7) матеріальна допомога.
Як видно, надбавка за кваліфікаційний розряд у даному переліку відсутній. Однак, крім природного невдоволення муніципальних службовців, це породило ще одну проблему. Справа в тому, що в більшості адміністрацій районного та міського рівня з муніципальними службовцями були укладені колективні договори, в яких їм гарантувалася виплата надбавки за кваліфікаційний розряд. У той же час практично всі муніципальні утворення Саратовської області є дотаційними, а відповідно до ч. 3 ст. 22 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" у муніципальних утвореннях, яким надаються дотації з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості у випадках і порядку, встановлених федеральними законами, розмір оплати праці муніципальних службовців встановлюється відповідно до граничних нормативів, передбаченими законами суб'єкта Російської Федерації. У зв'язку із змінами, внесеними в обласне законодавство про муніципальну службу, місцеві адміністрації не мають реальної можливості виконати обов'язкові для них умови колективного договору.
У цілому система оплати праці муніципальних службовців мало відрізняється від грошового утримання державних службовців. У той же час на муніципальному рівні відсутній один з варіантів оплати праці, передбачений для державних цивільних службовців. Відповідно до ч. 14 ст. 50 Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» за окремими посадами цивільної служби може встановлюватися особливий порядок оплати праці державних службовців, при якому оплата праці проводиться в залежності від показників ефективності та результативності професійної службової діяльності, визначених в терміновому службовому контракті. До цивільним службовцям, оплата праці яких здійснюється у вказаному особливому порядку, не застосовуються умови оплати праці, встановлені іншими частинами ст. 50 закону.
Ідея фінансування органів державної виконавчої влади залежно від досягнутих ними результатів в останні роки впроваджується в багатьох країнах світу. У Великобританії цей досвід був підсумовані в документах програми "Наступні кроки", в Австралії - в доповідях "Визначення результату та випуску", в США - в Законі про виконання і результати (GPRA) [106].
В даний час існуюча в Російській Федерації модель фінансового управління, що застосовується в органах виконавчої влади, практично не забезпечує взаємозв'язок між фінансовими ресурсами з одного боку, і цілями, кінцевими результатами діяльності державних установ - з іншого. Все це веде до низької ефективності фінансового управління, нераціонального витрачання фінансових коштів.
Для подолання цих недоліків системи фінансового менеджменту в державних органах влади пропонується, перш за все, по-перше, основним критерієм виділення асигнувань та оцінки видаткових потреб зробити досягнення конкретних вимірюваних показників, що характеризують прямі і кінцеві результати діяльності органу виконавчої влади. По-друге, акцент фінансового управління змістити від утримання органів виконавчої влади та контролю цільового використання фінансових ресурсів у бік фінансування законодавчо встановлених для них функцій, визначених економічно і соціально значущих програм, цілей і результатів, що має сприяти більш ефективному розподілу фінансових ресурсів, мінімізації їх втрат, пов'язаних з різними факторами і помилками, підвищенню довіри громадськості до органів виконавчої влади. Мова йде про перехід від переважного відтворення рутинних бюрократичних процедур, коли суспільство утримує адміністративні структури за фактом їх існування, до орієнтації їх на досягнення конкретних результатів. Важливим аспектом застосування моделей результативного фінансового управління є оцінка та зіставлення зобов'язань, прийнятих на себе органом виконавчої влади з кількістю фінансових ресурсів, необхідних для реалізації зобов'язань органів влади кожного рівня, і ступенем досягнення поставлених цілей, результативністю дій органу влади [107].
Як видається, використання особливого порядку оплати праці на муніципальному рівні ще більш доцільно, ніж на державному, оскільки муніципальна влада є владою, найбільш наближеною до населення [108], на рівні муніципального утворення відразу стають помітні всі достоїнства і недоліки роботи муніципальних службовців. Зрозуміло, в першу чергу це стосується муніципальних службовців вищої ланки. На нашу думку, муніципальних утворень повинно бути надано право встановлювати в відношенні окремих муніципальних службовців особливий порядок оплати праці, при якому їх грошове утримання буде залежати від конкретних показників ефективності та результативності: наповнюваності місцевого бюджету власними доходами, забезпеченості населення послугами у сфері освіти, охорони здоров'я та культури; обсягів дорожнього будівництва тощо Все це, на нашу думку, дозволить реально наблизити місцеве самоврядування до держави, що і є основною метою муніципальної реформи.
Питання виплати муніципальним службовцям належної їм грошового утримання регулюються, в основному, трудовим законодавством. Згідно з Трудовим кодексом оплата праці повинна проводитися не рідше ніж кожні півмісяця. Для окремих категорій працівників законодавством можуть бути встановлені інші строки її виплати. Потрібно сказати, що заробітна плата може виплачуватися у вигляді авансу і власне заробітної плати. Однак у цьому випадку розмір такого авансу не може бути нижче оплати праці за фактично відпрацьований час.
Стаття 142 ТК РФ закріплює право працівника у разі затримки виплати заробітної плати на термін більше 15 днів, сповістивши роботодавця в письмовій формі, припинити роботу на весь період до виплати затриманої суми. У період зупинення роботи працівник має право у свій робочий час відсутні на робочому місці і зобов'язаний вийти на роботу на наступний робочий день після отримання письмового повідомлення від працедавця про готовність провести виплату затриманої заробітної плати в день виходу працівника на роботу.
У зв'язку з вищевикладеним М.В. Пресняков відзначає наступну проблему. У статті 142 ТК РФ закріплюється вичерпний перелік випадків, коли не допускається припинення роботи у зв'язку з невиплатою заробітної плати. На відміну від державних службовців муніципальні службовці в даному переліку не названі. Потрібно зауважити, що ст. 14 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації" забороняє муніципальному службовцю припиняти виконання посадових обов'язків з метою врегулювання трудового спору. Однак розглянутий випадок не відноситься до трудових спорах. Таким чином, на його думку, чинне законодавство не містить заборони муніципальному службовцю припиняти виконання службових обов'язків у зв'язку з невиплатою грошового утримання [109].
Як видається, дана ситуація є недоробкою законодавця. Припинення функціонування органів місцевого самоврядування у зв'язку з припиненням виконання муніципальними службовцями своїх посадових обов'язків здатна паралізувати нормальну життєдіяльність муніципального освіти і за своїми наслідками цілком порівнянна з припиненням діяльності органів державного управління. У зв'язку з цим слід внести зміни до ст. 142 ТК РФ, включивши до переліку працівників, призупинення роботи яких у зв'язку з невиплатою заробленої плати не допускається, муніципальних службовців. На захист же муніципальних службовців в даному випадку повинна бути спрямована ст. 145.1 КК РФ: «Невиплата заробітної плати, пенсій, стипендій, допомог та інших виплат».
Ще на одну проблему, пов'язану з дотриманням норм ТК РФ, при оплаті праці муніципальних службовців вказує Т.А. Созонова. Мова йде про включення в трудовий договір з муніципальним службовцям положень про суміщення (ст. 151 ТК РФ). У разі настання тимчасової непрацездатності працівника або наявного вакантного місця посадові обов'язки відсутніх виконуються іншими працівниками, але, як показує практика, доплат за суміщення професій та виконання додаткових обов'язків, як правило, немає [110].
9. Принцип відповідальності муніципальних службовців за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків.
Відповідальність є необхідною умовою функціонування будь-якого публічного інституту, яким, як було зазначено вище, є і муніципальна служба. «Більшість посадових осіб та громадян у сфері управління, - писав щодо державних службовців В. А. Юсупов, - прагне виконати свій державний борг. Кожен суб'єкт адміністративно-правових зв'язків знаходиться в психологічному відношенні до процесу державного управління. Тут проявляються воля, свідомість, переконання особистості, які і визначають її відповідальна поведінка, і перш за все вони, а не примус, регулюють конкретні вчинки суб'єктів управління »[111].
Як відомо, у сучасному російському праві «відповідальність» розуміється частіше всього в двох сенсах. Перш за все це традиційне розуміння відповідальності як обов'язки зазнати певні негативні наслідки за скоєне протиправне діяння. Таку відповідальність називають негативної (ретроспективної). Однак, на думку багатьох юристів, поняття відповідальності не вичерпується лише її негативним аспектом. При розробці цієї теми досить давно було відмічено, що існує інша категорія відповідальності, яка зазвичай іменується позитивної відповідальністю (також активною або проспективної) [112].
Стосовно до муніципальним службовцям позитивна відповідальність виражається в усвідомленні їх особистої відповідальності за доручену справу. Проте зазначений вище принцип говорить про відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків. Отже, в даному випадку мова йде про негативну відповідальності.
Невиконання або неналежне виконання муніципальним службовцям з його вини покладених на нього посадових обов'язків є дисциплінарним проступком і тягне за собою застосування до нього заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 27 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації").
Поняття дисциплінарного проступку, дане у зазначеній статті, практично аналогічно міститься в ст. 192 ТК РФ.
Незважаючи на відсутність в законодавстві вичерпного переліку дисциплінарних проступків, вчені виділяють в дисциплінарному законодавстві ознаки, які можна об'єднати поняттям складу дисциплінарного проступку. Ці ознаки характеризують його з точки зору об'єкта посягання, об'єктивної сторони, суб'єкта і суб'єктивної сторони.
Під об'єктом правопорушення прийнято розуміти суспільні відносини, охоронювані нормами права, на які посягає правопорушник. Професор А.С. Пашков, вказував, що об'єктом дисциплінарного проступку загального характеру є трудові та суміжні з ними правовідносини, які на конкретному підприємстві складаються в певну сукупність - внутрішній трудовий розпорядок. Він підкреслював: «Безпосереднім об'єктом дисциплінарних проступків служать окремі елементи внутрішнього трудового розпорядку у вигляді груп однорідних правовідносин, пов'язаних з повним і доцільним використанням робочого часу, забезпеченням збереження майна, правильною організацією управління процесом праці і технологією виробництва, охороною здоров'я та життя членів трудового колективу» [113].
У юридичній літературі існує точка зору, відповідно до якої об'єктом дисциплінарного проступку слід вважати саму дисципліну праці. Професор Л.Л. Сироватський відзначала, що дисципліна праці є спільний об'єкт різного роду правопорушень у сфері трудової діяльності [114]. Припускаючи, що дисципліна праці є загальним об'єктом дисциплінарного проступку, вона вважала, що трудова дисципліна може бути об'єктом різних правопорушень, хоча з цього не випливає, що об'єкт всіх правопорушень однаковий. Визнання одного і того ж об'єкта для багатьох правопорушень нівелювало б відмінність між ними. Безпосереднім об'єктом дисциплінарного проступку є «внутрішній трудовий розпорядок, точніше, ті суспільні відносини, які складаються в процесі його здійснення та охороняються нормами трудового права. Окремі елементи внутрішнього трудового розпорядку - це повне і доцільне використання робочого часу, збереження та правильна експлуатація споруд, приміщень, обладнання, машин, матеріалів, інструментів, інвентарю; правильна організація управління процесом праці і технологією виробництва; охорона здоров'я та життя членів трудового колективу »[ 115].
Об'єктивною стороною дисциплінарного проступку є вольове поведінка суб'єкта, протиправне діяння (дія або бездіяльність). Об'єктивна сторона як елемент складу дисциплінарного проступку характеризується рядом ознак, до яких можна віднести протиправність, наявність суспільно шкідливих наслідків, причинний зв'язок між діянням порушника і наступними наслідками, час, місце і спосіб здійснення діяння.
У сфері муніципальної служби протиправність виражається в порушенні службовцям обов'язки дотримуватися дисципліни праці та належним чином виконувати свої трудові обов'язки. Протиправне поведінка муніципального службовця, не пов'язане з виконанням службових обов'язків, не є порушенням службової дисципліни (наприклад, невиконання громадського доручення) [116].
У об'єктивну сторону дисциплінарного проступку можуть включатися суспільно шкідливі наслідки, а також причинний зв'язок між протиправним діянням і наслідками. Необхідно розрізняти формальні та матеріальні склади дисциплінарних проступків.
До формальних складів відносять дисциплінарні проступки, які завдають шкоду суспільним відносинам самим фактом вчинення дисциплінарного проступку, при цьому реальний збиток не заподіюється. Дисциплінарним проступком з матеріальним складом заподіюється реальний матеріальний збиток наймачеві. Тому в даному випадку для залучення муніципального службовця до дисциплінарної відповідальності необхідно встановити наявність причинно-наслідкового зв'язку між діянням і несприятливими наслідками.
Суб'єктом правопорушення в даному випадку виступає муніципальний службовець, який допустив порушення трудової дисципліни. Цей суб'єкт повинен володіти особливим правовим властивістю - службової деліктоздатність, тобто здатність особисто нести відповідальність за порушення службової дисципліни.
Суб'єктивною стороною дисциплінарного проступку є сукупність ознак, що характеризують психічне ставлення правопорушника до свого протиправного діяння і до можливих шкідливих наслідків. Перш за все як такої ознаки виступає вина. Закон про муніципальну службу, також як і ст. 192 ТК РФ прямо вказує на наявність вини службовця в якості обов'язкової ознаки дисциплінарного проступку. Це означає, що якщо муніципальний службовець не виконує (неналежним чином виконує) свої обов'язки через те, що йому не були забезпечені належні умови праці, залучити його до відповідальності не можна. Також не буде порушенням дисципліни невиконання службовцям такої вимоги представником наймача, яке підлягає виконанню тільки за згодою службовця.
Дисциплінарне стягнення на муніципального службовця накладається в установленому Трудовим кодексом України порядку. Трудовий кодекс Російської Федерації встановлює, що за кожну провину може бути застосоване лише одне дисциплінарне стягнення. Разом з тим, Пленум Верховного Суду РФ встановив, що якщо, незважаючи на застосування дисциплінарного стягнення невиконання або неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов'язків триває, він може бути знову притягнуто до дисциплінарної відповідальності [117].
При застосуванні заходів стягнення адміністрацією при загальній дисциплінарної відповідальності повинні враховуватися ступінь тяжкості проступку, шкоду, заподіяну ним, обставини, за яких він зроблений, і загальна характеристика особи, яка вчинила дисциплінарний проступок [118].
Особливістю залучення муніципальних службовців до дисциплінарної відповідальності виступає те, що муніципальний службовець, який допустив дисциплінарний проступок, може бути тимчасово (але не більше ніж на один місяць), до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність, відсторонений від виконання посадових обов'язків із збереженням грошового утримання. Відсторонення муніципального службовця від виконання посадових обов'язків у цьому випадку проводиться муніципальним правовим актом.
Необхідність введення даної норми, на наш погляд, пояснюється по-перше, неприпустимістю виконання обов'язків муніципальної служби (а, значить, соціально значущих) особою, яка вчинила серйозне правопорушення, оскільки своїми навмисними або необережними діями він може ще заподіяти шкоду охоронюваним законом інтересам, по -друге, необхідністю недопущення приховування муніципальним службовцям обставин вчинення інкримінованого йому проступку, яке може бути здійснено з використанням його посадових повноважень. У той же час відсторонення муніципального службовця від виконання посадових обов'язків ще не визначає наперед питання про його винність. Тому ми ніяк не можемо погодитися з думкою А.В. Куракіна і А.А. Савосіна, які стосовно до державних службовців вказують: «тимчасове відсторонення державного службовця, який вчинив посадовий проступок, завжди передує застосуванню заходів дисциплінарних стягнень» [119].
Дисциплінарне стягнення застосовується до службовця на підставі відповідного наказу (розпорядження) посадової особи, наділеного правом залучати до дисциплінарної відповідальності. На практиці таким правом зазвичай наділяються керівники органів місцевого самоврядування. Зазначені посадові особи можуть делегувати це повноваження іншим особам, наприклад, керівнику підрозділу по роботі з кадрами, однак звільнення як міру дисциплінарного стягнення може застосовувати тільки та особа, яка наділена правом прийому на роботу та звільнення з роботи [120].
Наказ (розпорядження) про застосування дисциплінарного стягнення оголошується муніципальному службовцю під розписку протягом трьох робочих днів з дня його видання. У разі відмови службовця підписати зазначений наказ (розпорядження) складається відповідний акт.
Трудовий кодекс також регулює порядок зняття дисциплінарного стягнення. Виходячи з ч. 1 ст. 194, якщо протягом року з дня застосування дисциплінарного стягнення службовець не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається не мав такого. Видання для підтвердження цього факту будь-якого спеціального акта керівника не потрібно. У той же час якщо даному службовцю протягом зазначеного терміну буде оголошено нове стягнення, то раніше оголошене дисциплінарне стягнення не знімається.
Дисциплінарне стягнення може бути знято і раніше, ніж через рік. Це може зробити представник наймача як за власною ініціативою, так і на прохання самого службовця, клопотанням його безпосереднього керівника або представницького органу муніципальних службовців.
Зняте, в тому числі і достроково, дисциплінарне стягнення не тягне жодних юридичних наслідків. Зокрема воно не підлягає обліку при вирішенні питання про можливість звільнення муніципального службовця за неодноразове невиконання без поважних причин трудових обов'язків (п. 5 ст. 81 ТК РФ).
10. Принцип позапартійності муніципальної служби
Даний принцип є заключним у переліку, наведеному у ст. 4 Федерального закону "Про муніципальної службі в Російській Федерації". Суть його полягає в тому, що муніципальна служба, як публічна організація, повинна бути вільна від контролю окремих політичних організацій і рухів.
Завдання, що виконуються муніципальними службовцями, вимагають від них прояву нейтральності, компетентності, неупередженості. Службовці зобов'язані керуватися у своїй діяльності виключно законодавством і не повинні бути пов'язані рішеннями партій, політичних рухів та інших громадських об'єднань.
Муніципальним службовцям заборонено використовувати своє посадове положення в інтересах політичних партій, релігійних та інших громадських об'єднань, а також публічно висловлювати ставлення до зазначеним об'єднанням в якості муніципального службовця (п. 12 ч. 1 ст. 14 закону), а також створювати в органах місцевого самоврядування , інших муніципальних органах структури політичних партій, релігійних та інших громадських об'єднань (за винятком професійних спілок, а також ветеранських та інших органів громадської самодіяльності) або сприяти створенню зазначених структур (п. 13 ч. 1 ст. 14 закону).
У той же час принцип "політичної нейтральності" муніципальних службовців неправильно трактується. Законом не обмежується свобода совісті, думки і слова. Кожен муніципальний службовець має право дотримуватися будь-яких поглядів, бути членом політичної партії, але не використовувати статус службовця позаслужбових цілях. Таким чином, заборона має на меті забезпечити об'єктивність і нейтральність професійної муніципальної служби стосовно всіх громадян, незалежно від їх політичних поглядів і переконань [121].
Підводячи підсумки, відзначимо, що принципи муніципальної служби в цілому схожі з принципами державної цивільної служби, що підкреслює взаємозв'язок цих видів публічної служби.
§ 3. Правовий статус муніципального службовця

Центральним елементом законодавства про муніципальну службу є масив норм, присвячених правовому статусу муніципального службовця. І це цілком логічно: адже саме правовий статус муніципального службовця найбільшою мірою відображає його становище як публічної особи, що володіє владними повноваженнями. Норми про правовий статус встановлюють відміну муніципальної служби від звичайної трудової діяльності, а муніципального службовця, відповідно, від звичайного працівника. І, нарешті, правовий статус муніципального службовця в найбільшою мірою з усіх законодавчих норм про муніципальну службу зближує його з державним службовцем.

Перш, ніж звернутися до власне до аналізу правового статусу муніципального службовця - необхідно визначити, що таке «правовий статус» і «правове становище» як юридичні категорії.

Слід сказати, що ці поняття як і раніше є дискусійними в російській правовій науці. Існують різні точки зору щодо співвідношення самих термінів «правовий статус» і «правове становище», їх змісту і структури. Звернемося до найбільш значним дослідженням з цього питання.
Сам термін «правовий статус», в якості самостійної юридичної категорії виник в радянській правовій науці в 60-х роках XX століття. До цього періоду в роботах найбільших теоретиків права він зазвичай ототожнювався з правоздатністю (Н. Г. Александров, С. М. Братусь) або з правосуб'єктністю (А. В. Міцкевич, Б. К. Бегичев) і не розглядався в якості самостійної юридичної категорії .
Між цими категоріями, дійсно, існує безсумнівну схожість. Всі вони виникають у суб'єкта права одночасно і в рівній мірі є невідчужуваними. У цьому їх схожість, слугувало підставою для ототожнення.
Так, наприклад, А. В. Міцкевич розглядав правовий статус суб'єкта права аналогічно поняттю правоздатності виходячи з розуміння останньої як суми деяких загальних прав [122].
Між тим, правоздатність є визнана державою юридична здатність особи бути носієм передбачених законом прав і обов'язків, особливе соціальне властивість, якість суб'єктів права. Співвідношення між правоздатністю і суб'єктивними правами полягає в тому, що перша є передумовою других. Правоздатність - необхідна умова будь-якого правообладания. Не можна володіти тим чи іншими правами або обов'язками, не будучи правоздатним в цьому відношенні [123]. Тому невірно розглядати правоздатність як сукупність тих чи інших прав. Правоздатність - не сумарне вираз певного роду прав, не право, а здатність бути носієм права. Ніякої перелік прав та обов'язків не утворює і не може утворити поняття правоздатності.
Виходячи з цього В.А. Патюлін визначив правоздатність як визнану державою, юридично презюмируемой здатність бути суб'єктом права. Правовий статус не можна ототожнювати з правоздатністю, яка є не сумою прав і обов'язків, а лише властивість особистості бути суб'єктом прав і обов'язків [124].
Н.І. Матузов також вказував, що правове положення особи в суспільстві та її правосуб'єктність аж ніяк не збігаються поняття. Правосуб'єктність, безсумнівно, входить в правовий статус, характеризує його, але до нього не зводиться. Правосуб'єктність це властивість, якість суб'єкта, його здатність мати і самостійно здійснювати права та обов'язки. Правовий же статус - не властивість, не якість, а становище, стан особи (громадянина).
З цього зовсім не випливає, що правосуб'єктність громадянина не має ніякого відношення до його правовому становищу. Будучи складовою частиною правового статусу, правосуб'єктність не може не характеризувати правового становища громадян, проте це все ж таки різні категорії [125].
Ця думка, вперше висловлена ​​в середині 60-х років XX століття, згодом отримала все більш широке визнання в юридичній літературі. Вже в 70-х роках категорія «правового статусу» отримала досить широку розробку в працях таких вчених, як Н.В. Вітрук, Л.Д. Воєводін, В.А. Кучинський, Е.А. Лукашева, Н.І. Матузов, Г.В. Мальцев, В.І. Новосьолов, В.А. Патюлін та ін Однак і в даний час вона не має однакового розуміння в російській правовій науці.
Що ж таке правовий статус? У самому широкому вигляді правовий статус визначається в сучасній юридичній науці як юридично закріплене становище особи в суспільстві [126]. Проте правове становище особистості - це аж ніяк не статична категорія. Е.А. Лукашева справедливо вказує, що правовий статус виражається в складних зв'язках, що виникають між державою та індивідом [127]. Таким чином, правовий статус пов'язаний насамперед з поняттям активності особистості. Суть останньої категорії в тому, що людина активний, діяльний і реалізує себе через громадський рух [128].
В основі правового статусу лежить фактичний соціальний статус, то реальний стан людини в даній системі суспільних відносин. Найважливішою органічною частиною соціального статусу є правовий статус [129].
Говорячи про категорії правового статусу, необхідно відповісти на питання: чи є аналогічними категорії «правовий статус» і «правове становище» чи це різні поняття?
У юридичній літературі існують різні точки зору на це питання. Більшість сучасних авторів виходять з того, що істотних відмінностей між даними термінами немає. Так, Л.Д. Воєводін вказує, що зазначені терміни, по суті, означають одне й те саме явище - місце людини в суспільстві і державі. Говорячи інакше, місце людини в суспільному виробництві і розподілі, в управлінні справами суспільства і держави, у сфері приватної (приватної) життя, особистої безпеки. Зроблені спроби відокремити ці поняття, влити в них різний зміст, мало що дають для розуміння обговорюваної проблеми [130].
Разом з тим, є й інші точки зору. Так, Н.В. Вітрук і В.А. Кучинський розмежовували поняття правового статусу та правового становища індивіда, так як, на їхню думку, перше виступає частиною (ядром) другого [131].
Так само В. А. Патюлін пропонував розмежувати правовий статус і правове становище особи і громадянина, одночасно використовуючи терміни - «правове становище особи в СРСР (як громадянина СРСР)» і «правовий статус громадянина СРСР (сукупність прав та обов'язків, адресованих громадянину СРСР як суб'єкту даного роду, тобто як громадянину) »;« правове становище особи в СРСР (як конкретної особистості) »і« правовий статус громадянина СРСР ». При цьому крім правового статусу та правового становища громадянина, він запропонував ввести в науку поняття «правовий модус». Під правовим модусом запропоновано розуміти «сукупність норм об'єктивного права, що закріплюють на основі правового статусу громадянина права та обов'язки суб'єктів права даного виду за ознакою віку, статі, професії, роду занять і т. п. (наприклад, правової модус пенсіонерів, правової модус працівників професій з важкими умовами праці, правової модус працівників Крайньої Півночі і т. д.) »[132].
З урахуванням цього їм було запропоновано розрізняти правовий статус громадянина, його правовий модус і правове становище конкретної особи. Правове становище конкретної особи, на його думку, ширше правового статусу і правового модусу, тому що охоплює крім тих прав і обов'язків, які є загальними для всіх громадян, і тих, які характеризують той чи інший правовий модус, також додаткові права та обов'язки, які конкретна особистість набуває, вступаючи в різні правовідносини. Якщо правовий статус громадянина і його правовий модус, як правило, залишаються більш-менш тривалий час незмінними (вони можуть бути змінені у разі законодавчого закріплення нових прав та обов'язків або, навпаки, у разі скасування їх), то правове становище конкретної особи - категорія досить динамічна, її зміст швидко змінюється. Правовий модус у свою чергу також більш схильний до змін, більш динамічний, ніж правовий статус.
Пояснюється це, по-перше, відмінностями, що існують між численними правовими модусами і відображає об'єктивне розмаїття соціальних, професійних та інших ролей особистості, по-друге, наявністю дозвільних норм, що надають суб'єктам права (громадянам) можливість здійснювати певні юридично значимі дії. Це призводить до того, що громадяни набувають права, стають носіями обов'язків понад ті, які є елементами правового статусу чи правового модусу [133].
Тим не менш, на наш погляд, спроби розмежувати поняття «правове становище» і «правовий статус» представляються безпідставними як з семантичної, так і з юридичної точки зору. Латинське слово «status» в перекладі означає «стан», «стан». Полісемантичності, смислове подвоєння терміна не сприяє чіткому сприйняттю та аналізу одного з найважливіших понять правознавства [134]. Одночасне використання двох термінів «правове становище» і «правовий статус» викликано тим, що юридичне становище особистості надзвичайно складно по своїй структурі. Є декілька ступенів конкретизації цього положення від найбільш загального до найбільш конкретного.
Представляється, що для характеристики правового становища конкретної особи немає необхідності вводити в правову науку новий термін. Ще В.І. Новосьолов зазначав, що слід говорити лише про види правового статусу, які конкретизуються по відношенню до різних громадянам [135]. Конкретне положення особистості визначається індивідуальним правовим статусом, який дійсно є нестабільним і здатний мінятися від часу [136].
Не отримала підтримку у правовій науці і спроба В.А. Патюліна використовувати для характеристики правового становища людини термін «правовий модус». Латинське слово «modus» означає «міра, образ, спосіб, мода». Важко - стосовно прав і обов'язків громадян, узятим воєдино, - використовувати вирази «правова міра», «правовий спосіб» і аналогічні їм. Спроба використання даного терміну була піддана критиці те міркувань не лінгвістичним, а методологічним [137]. Було справедливо відмічено, що вже закріплені в науці терміни «правовий статус громадянина воообще», «правовий статус певної категорії громадян», «правовий статус конкретного громадянина» досить точно визначають поняття.
Таким чином, у подальшій роботі ми будемо виходити з того, що поняття «правовий статус» і «правове становище» є синонімами.
Розглянемо питання про те, що входить в структуру правового статусу. З питання про склад (перелік) елементів правового статусу в юридичній літературі висловлені численні точки зору, нерідко вкрай суперечливі. Ще не досягнуто єдиної думки з питання про можливість включення тих чи інших елементів з правовий статус, внаслідок чого пропоновані різними авторами конструкції статусу включають від 2-3-х до 6-7-ми елементів.
Усі дослідники правового статусу людини і громадянина сходяться лише в одному: в правовий статус входять права та обов'язки [138]. У правовій статус громадян входять не тільки, по-перше, основні права і обов'язки, і, по-друге, конкретні права та обов'язки, що виникають у різних конкретних правовідносинах [139].
У цьому зв'язку можна згадати, що В.І. Новосьолов включав до структури правового статусу ще й спеціальні «права-обов'язки». На його думку, серед правових категорій є одна специфічна категорія-права, що є в той же час обов'язками (право на працю і обов'язок працювати, право на освіту і обов'язок отримати встановлений мінімум освіти; право отримати паспорт і обов'язок мати паспорт і т.д. ). При детальному аналізі кожен комплекс «право-обов'язок» поділяється на відповідні право й обов'язок. Обов'язок тут, як і обов'язок взагалі, означає встановлюваний державою необхідний мінімум скоєних громадянином дій; право - дозволений максимум дій громадян [140].
Представляється, що виділення «прав-обов'язків» як специфічний елемент правового статусу не має під собою вагомих підстав. Наявність кореспондуючих прав і обов'язків досить давно відомо правовій науці, однак їх виділення в окрему групу не несе ніякого практичного результату.
Стосовно до правового статусу муніципальних службовців слід відзначити, що їх права і обов'язки закріплюються в різних нормативних документах і мають різну ступінь конкретизації. По-перше, муніципальний службовець, будучи громадянином Російської Федерації, володіє всіма правами і обов'язками громадянина, закріпленими в різних нормативних актах, і, перш за все, у Конституції Російської Федерації. При цьому законодавець припускає обмеження окремих конституційних прав муніципальних службовців (наприклад, права працювати за сумісництвом, права бути обраним, права на страйк та ін.) По-друге, Федеральний закон "Про муніципальної службі в Російській Федерації" закріплює спеціальні права і обов'язки муніципального службовця, обумовлені заняттям ним посади муніципальної служби. Саме ці права і обов'язки складають ядро ​​його правового статусу і в першу чергу вимагають свого вивчення. Нарешті, займаючи конкретну посаду муніципальної служби, муніципальний службовець у зв'язку з цим наділяється індивідуальними правами і обов'язками по даній посаді, що закріплюються в посадовій інструкції або посадову регламенті. Хоча ці права і обов'язки, безумовно, є дуже важливими, вивчення їх на теоретичному рівні навряд чи можливо в силу динамічності і індивідуального характеру.
У правовий статус, на думку деяких авторів, включаються також гарантії прав і обов'язків [141]. Однак, юридичні гарантії виконання громадянами покладених на них обов'язків лежать взагалі за межами статусу громадян, оскільки вони, як правило, реалізуються діяльністю окремих частин апарату державного управління, інших частин державного апарату (наприклад, органів прокуратури), громадських організацій. Юридичні гарантії реалізації громадянином його прав і охорони його законних інтересів складаються в основному не в активній діяльності громадянина на основі норм права, а в діяльності компетентних органів управління та інших (державних органів та у відповідних випадках - громадських організацій.
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Дисертація | 701кб. | скачати

Схожі роботи:
Муніципальне право 4
Муніципальне право 3
Муніципальне право 2 Муніципальне право:
Муніципальне право 2
МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО 2
Муніципальне право 5
Муніципальне право Росії
Контрольна робота з предмету Муніципальне право
Муніципальне право як комплексна галузь права
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru