приховати рекламу

Виборча система в Російській Федерації

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.


Нажми чтобы узнать.
скачати

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Кемеровський державний університет

Кафедра конституційного та адміністративного права

ТОКАРЄВ ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ

«ВИБОРЧА СИСТЕМА В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ»

ДИПЛОМНА РОБОТА




Зміст

Введення ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... 3.

1.Вибори в системі державної влади ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... .. ... .4.

1.1.Демократія і вибори ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... 4.

1.2.Вибори як політична цінність і правовий інститут ... ... .. ... ... ... .. 5.

1.3.Прінціпи організації та проведення виборів ... ... ... ... ... ... .. ... ... .... ... 7.

2.Поняття і види виборчих систем ... ... ... ... ... ... ... .... ... .. ... ... ... ... .. 14.

2.1.Понятіе виборчої системи ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... .. ... ... ... ... ... .. 14.

2.2.Мажорітарная система ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... .... ... 14.

2.3.Пропорціональная система ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... .16.

2.4.Полупропорціональние системи ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... 21.

2.5.Сістема єдиного переданого голосу ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... .. 22.

2.6. Змішані системи ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... 23.

3.Ізбірательное законодавство в системі конституційного права ... ... 25.

4.Істочнікі виборчого права Російської Федерації ... ... ... ... ... ... .. 37.

5.Історія розвитку виборчої системи Росії ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 43.

6.Розвиток російського виборчого законодавства (1993 - 1999 рр..) .60.

7.Федеральная виборча система ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. 66.

7.1. Вибори депутатів Державної Думи ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 68.

7.2.Порядок формування Ради Федерації ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .69.

7.3.Проблеми висування і реєстрації кандидатів, списків кандидатів на виборах до Державної Думи ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .70.

7.4.Роль виборчих комісій в організації та проведенні виборів ... 75.

7.5.Фінансірованіе виборчих кампаній ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 77.

8.Соотношеніе федерального виборчого законодавства та виборчого законодавства суб'єктів Російської Федерації ... ... .. 82.

9.Регіональние вибори ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 85.

10.Предложенія з розвитку виборчої системи Росії ... ... ... ... ... .89.

Список літератури ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .101.

Введення

В умовах становлення і розвитку в Росії демократичної правової держави народовладдя, яке в радянський період було одним з формальних інститутів держави, нині перетворилося на реальну конституційну основу всієї російської державності, механізм її реформування і подальшого розвитку. Від рішення виборців, що визначають шляхом виборів конкретний склад представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування, а також партійну приналежність і пов'язаний з нею подальший політичний курс виборних органів федерального, регіонального та місцевих рівнів, значною мірою залежить загальний напрямок руху країни на осяжний період.

Недостатньо оголосити Росію демократичною державою, включивши до Конституції країни відповідне положення. Головне - домогтися, щоб цей постулат міцно укорінився в свідомості мільйонів громадян, зробити демократію потребою широких мас населення. Найважливішу роль у цьому процесі відіграють вибори і референдум.

В історії досягнень людської цивілізації вибори і виборчі процедури займають своє особливе місце. Право громадян брати участь у формуванні владних інститутів є загальновизнаним елементом сучасного суспільства і держави. Кожна країна в своєму прагненні до політичної демократії відкрила нові можливості і умови перетворення громадян на повноправних суб'єктів світу політики та управління.

Сьогодні як ніколи відчувається потреба в конструктивних ідеях у різних галузях суспільного і державної діяльності. У нашій країні вже склалася практика правового вирішення таких складних проблем, як відкрите обрання представницьких і виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування.

Вибори - дуже ефективна форма не тільки ідеологічного, а й політичного виховання громадян, передусім молоді. Саме вибори сприяють формуванню активної життєвої позиції, про необхідність якої так багато даремно говорили в попередній період історії країни.

Вибори - це спосіб виховання прагнення до свободи, поєднаної з відповідальністю зробленого вибору по відношенню не тільки до самого себе, але і до десяткам, сотням тисяч своїх співгромадян.

І, нарешті, вибори - це потужний інструмент впливу на політичну владу, яка, прагнучи зберегти свої позиції в публічних органах, виконує волю виборців, відображену не тільки в передвиборних програмах і наказах, а й у повсякденному суспільному житті.

1. Вибори в системі державної влади

1.1.Демократія і вибори.

Система організації виборів (виборча система) і виборче право є необхідними елементами здійснення народовладдя - вихідного принципу російської державності. Конституція Російської Федерації містить засадничі положення, які стосуються організації та проведення виборів і мають вищу юридичну силу, пряму дію і застосування на всій території країни.

У Конституції позначена конституційно-правова формула взаємовідносин між демократією як політичною формою організації державної влади і виборами як інститутом, який забезпечує один з напрямків безпосередньої участі громадян в управлінні справами держави: це положення, віднесені до основ конституційного ладу і що стосуються політичних прав і свобод громадян, державної правосуб'єктності суспільства, згідно з якими єдиним джерелом влади в Російській Федерації є багатонаціональний народ, який здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Фундаментальною є конституційна характеристика інститутів референдуму і виборів як вищого і безпосереднього вираження влади народу.

До конституційним підставах становлення і розвитку політичної демократії та забезпечує її виборчого права та законодавства відносяться також верховенство Конституції і федеральних законів, наявність конституції (статуту) та законодавства у кожного суб'єкта Російської Федерації, єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Особливо важливі для розуміння природи конституційної демократії та правового регулювання виборчого процесу положення статті 32 Конституції Російської Федерації, що встановлюють політичне суб'єктивне право громадян України обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі. Для збереження і розвитку інститутів політичної демократії істотне значення має конституційна норма, яка забороняє видавати закони, що скасовують або применшують права і свободи людини і громадянина, які можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, в якій це необхідно для захисту конституційного ладу. Класичне визначення демократичної державності визнає як її атрибутивного ознаки наявність державних органів, що обираються громадянами на певний строк 1. Вирішення всього комплексу питань відтворення і ротації виборних інститутів влади через виборчий процес пов'язане з дотриманням ряду основних політико-правових принципів 2.

І хоча зазначені ознаки парламентарної демократії відносяться до досвіду функціонування і розвитку інститутів класичної моделі організації публічної влади, в своїх вихідних визначеннях вони мають загальне значення і сенс, оскільки основу будь-якої демократичної політичної системи становить єдність принципів показності громадських інтересів та виборності їх повноважних представників.

У них виявляє себе дійсна природа взаємин між суспільством і державою, громадянином і владою як двома конститутивними елементами будь-якої політичної системи. Вибори і демократія - хоч і взаємозалежні, але не збігаються категорії. Історична практика знає безліч прикладів використання виборів в ситуаціях, не припускають ротацію і передачу влади за підсумками голосування. Демократичні, вільні, відкриті і конкурентні вибори - підсумок тривалої еволюції соціальних, політичних і правових інститутів. У сучасних умовах переходу до системи політичної демократії, для якої волевиявлення громадян на виборах є вихідною умовою легітимності влади, безперервності, змінюваності та наступності у діяльності виборних державних інститутів, сама можливість переходу знаходиться в прямій залежності від послідовного освоєння і безумовного дотримання політичних і правових принципів організації і проведення виборів, культивування навичок демократичної участі громадян у виборчому процесі і розуміння ними соціального значення періодично проводяться виборчих кампаній.

Традиційний погляд на вибори як формальну процедуру формування органів публічної влади є обмеженим і неповним в ситуації, коли вибори перетворюються на інститут народовладдя, спосіб реалізації політичної правосуб'єктності громадян, конституційну основу державного ладу. У цьому контексті реальний зміст та різноманітні функції виборів можуть бути предметно розкриті і визначені в системі таких взаємопов'язаних категорій, як виборче право, виборча система і виборчий процес. Їх вивчення і становить предмет даного курсу.

1.2. Вибори як політична цінність і правовий інститут.

Становлення інститутів виборної демократії в нашій країні відбувалося за сценарієм розвитку будь-якого історичного процесу, а саме в умовах паралельного пошуку нової структури організації влади і оформлення інститутів політичної участі громадян в її здійсненні на федеральному і регіональному рівнях.

Особливість сучасного етапу укладена в його перехідності, коли старі інститути зберігають свій вплив на вироблення і прийняття стратегічних рішень, а нові ще не володіють необхідними якостями для адекватного впливу на політику майбутнього розвитку та її регулювання. Це означає, що в системі і процесах функціонування влади одночасно присутні носії протилежних суспільних тенденцій - модернізації та реставрації, і уособлюють їх технології соціального управління - авторитарна (олігархічна) і демократична (громадянська), що проявляється в перманентних кризах інституційних і конфліктах. Дозвіл останніх можливе лише за умови досягнення компромісу між провідними соціально-політичними силами і групами, що припускає, у свою чергу, наявність механізму узгодження інтересів і позицій. 1

Реальна можливість блокування негативних тенденцій в соціально-економічній та соціально-політичній сферах суспільного життя закладена в ідеології і практиці виборною і представницької демократії. Російський історичний досвід показав, що характерна риса взаємин між суспільством і державою полягає в їх взаємній недовірі один до одного. У нових умовах цим основним дійовим особам вітчизняної політичної сцени необхідно знайти публічно-правової мова врегулювання зустрічних вимог і претензій, оскільки в ході історичного розвитку їм і фактично, і юридично було притаманне бажання перетворити іншу сторону перш за все в об'єкт вирішення власних проблем, що і призвело до повної деградації державно-громадських інститутів, норм і цінностей. Подібна утилітарна, а по суті антисоціальна і антиправові, позиція як самого суспільства, так і відчуженого від нього держави обернулася циклічним процесом суспільних криз, революцій та адміністративно-бюрократичних реформ, а в кінцевому підсумку - руйнуванням загального культурного, правового і політичного простору.

Подолати взаємну недовіру та відчуження представляється можливим за допомогою освіти публічно-правової структури взаємодії суспільства і держави, яка стала б передумовою і умовою їхньої спільної діяльності й існування. Такою структурою є інститути безпосередньої та представницької демократії, завдяки яким влада і громадяни, зберігаючи умови власної автономії, відтворення та регулювання, співіснують в режимі постійного діалогу та взаємоконтролю. Ресурси їх інтеграції укладені в моделі конституційно-демократичної державності, в рамках якої присутня реальна можливість включення громадян до процесів вироблення і прийняття рішень з ключових питань суспільного розвитку та орієнтації діяльності державних інститутів і установ на практичне здійснення цих, а не інших рішень.

Однак стосунки між суспільством і державою, владою і громадянином в умовах демократичної форми їх організації не є ідеальними. Політичний цивільний контроль за діяльністю державних інститутів теж має цілу низку конфліктогенних якостей. Демократія породжує свої тупикові лінії поляризації суспільних груп та інтересів. Дилеми, які несуть в собі негативні тенденції розвитку, провокують кризи і навіть електоральні катастрофи. Такі ірраціональні форми демократії, як маргінальна демократія, несуть в собі настільки ж руйнівний потенціал, як тоталітарна або бюрократична держава. Звідси нагальна потреба всебічно осмислити це суспільно-історичне явище, зрозуміти його політичну природу, розкрити юридичний зміст і гарантувати найменші соціальні витрати в ситуації переходу до системи відповідальної участі громадян та їх виборних представників у структурах і процесах влади.

Вибори - найважливіший інститут організації і функціонування публічної влади в сучасних політичних організаціях. Вони складають нову проблемну область і сферу професійної діяльності. У сучасній науці феномен влади взагалі і виборної влади зокрема осмислюється представниками самих різних професій, і насамперед юристами, істориками, політологами і політиками. Сьогодні, як і вчора, політики не тільки вибудовують конкретні схеми суспільного устрою, але й реалізують абстрактні види стратегії і тактики зміни існуючих інститутів державної влади і управління; юристи не обмежуються питаннями формулювання норм позитивного права та законодавства, що регламентує владу в її необхідних проявах, а активно включаються в обгрунтування політичної практики перетворення бажаного образу держави і права в реальність. 1

Сучасне поняття виборної демократії і виборчого законодавства як системи державно-правових інститутів, заснованих на політичному волевиявленні громадян і регулюючих їх участь у виборчому процесі, відрізняється від уявлень, вироблених в минулому. Нове виборче право складає значну за своїм обсягом і дії область юридичних дій, правил і процедур, які забезпечують політичну ротацію і передачу влади за підсумками регулярно проведених виборів.

1.3. Принципи організації і проведення виборів.

Регламентація принципів організації і проведення виборів до органів державної влади складає найважливішу частину предмета правового регулювання в галузі суспільних виборчих відносин. Виборче право являє собою сукупність інститутів, норми яких регулюють зміст суб'єктивного виборчого права громадян, а також формально-юридичні гарантії, умови і порядок здійснення даного права. Тому питання про принципи виборчого права не може бути обмежений рамками суб'єктивної форми участі громадян у виборчому процесі, представленої в категоріях загального рівного і прямого виборчого права. У повному обсязі свого змісту і юридичної вираження сюди органічно входять фундаментальні засади виборчого процесу, що відображають демократичну природу виборів як політичного інституту народовладдя і забезпечують вільне і відкрите участь громадян у процесах і структурах державної влади.

Аналіз чинного федерального і регіонального законодавства, що стосується питань організації та функціонування виборних інститутів публічної влади в частині правового регулювання політичних прав і свобод, юридичних гарантій, процедур і виборчих дій, в сукупності забезпечують їх реалізацію, показав, що до політико-правових та адміністративних підставах виборчого процесу можна віднести вельми обмежена кількість власне нормативних принципів його організації.

Ряд юридичних формул міститься в преамбулі Федерального закону від 19 вересня 1997 року "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", згідно якої демократичні вільні та періодичні вибори до органів державної влади, а також референдум є вищим безпосереднім вираженням що належить народу влади. Додаткові визначення сформульовано у статті 3, призначеної для юридичної кваліфікації в цілому принципів проведення виборів, - відкритість і гласність.

Стан і рівень юридичної розробки системи загальнормативний принципів організації і проведення виборів не дозволяють дати їх вичерпну - перечневую і змістовну - характеристику. Прикладом відкритої юридичної формули є визначення принципу альтернативності виборів, що міститься у статті 32 зазначеного Закону. Розвиток сучасного виборчого права в умовах поглиблення і розширення демократичних засад в організації та проведенні виборів робить вельми актуальним завдання формування універсального стандарту (критеріїв) системи (переліку) політико-правових та організаційно-технологічних принципів ротації та передачі публічної влади за підсумками виборчих кампаній, до якого можна віднести наступні основні принципи організації і проведення виборів.

1.4.Обязательность виборів.

Даний принцип заснований на політико-правовому вимозі, щоб вибори в демократичній правовій державі були єдиним юридично гарантованим і легітимним способом формування органів державної влади. Обов'язковість виборів передбачає, що компетентні державні органи повинні регламентувати час діяльності виборних інститутів публічної влади та забезпечувати їх відтворення на регулярній основі через виборчий процес.

Загальний правовий режим обов'язковості проведення всіх видів виборів встановлений у статті 9 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", при цьому основний акцент зроблено, головним чином, на умови і процедуру призначення виборів. Регіональна практика організації та проведення виборів показала, що введення інституту призначення виборів не гарантує в повному обсязі обов'язковості їх проведення. Відкритою залишається проблема скасування та перенесення терміну призначених виборів.

Інститут призначення виборів, в комплексі регульованих ним виборчих відносин - їх періодичності, термінів, зміни нормативних термінів, тобто продовження або скорочення часу виконання повноважень виборних органів державної влади, - є найважливішим інструментом забезпечення або, навпаки, обмеження виборчих прав громадян. Симптоматично, що ці моменти процедури організації виборів отримали розгорнуту оцінку у низці рішень Конституційного Суду Російської Федерації, зокрема, в постанові від 30 квітня 1997 року у справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 17 вересня 1995 року "Про вибори до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та до органів місцевого самоврядування ". Правові позиції Конституційного Суду грунтувалися на тому, що здійснення права громадян Російської Федерації на участь у вільних періодичних виборах припускає наявність регулюють вибори приписів у конституціях (статутах) і законах суб'єктів Російської Федерації, конкретно визначають терміни повноважень виборних органів і тим самим - періодичність виборів. Ці приписи нормативних актів повинні відповідати приписам Конституції Російської Федерації і федеральних законів, що мають більш загальний характер, наприклад, що встановлює максимальні граничні терміни повноважень виборних органів суб'єктів Російської Федерації, без визначення конкретних термінів і тим більше дат голосування. Суд зазначив, що відсутність такої нормативної бази, як і затягування термінів повноважень виборних органів, порушує гарантії загального і рівного виборчого права, обмежує виявлення дійсної волі виборців. 1

1.5. Періодичність виборів.

Цей принцип пов'язаний з правовими обмеженнями повноважень виборних органів державної влади за термінами їх виконання. Фактично і юридично це означає, що вибори повинні проводитися в обов'язковому порядку і через певні проміжки часу.

Нормативна регламентація часу діяльності виборних інститутів публічної влади покликана, з одного боку, забезпечити стабільність їх функціонування, а з іншого - гарантувати змінюваність (ротацію) депутатів і виборних посадових осіб за підсумками голосування. Періодичність проведення виборів є одним з необхідних умов демократичності та легітимності формованих через виборчий процес державних інститутів. Принцип періодичності виборів кваліфікується низкою міжнародних документів як загальна умова визнання їх правосуб'єктності. Так, у статті 21 Загальної декларації прав людини, затвердженої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, зазначено, що воля народу, будучи основою влади уряду, "повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах ...". У підпункті 5.1 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Наради з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ) від 29 червня 1990 підкреслено, що до числа елементів справедливості, які суттєво необхідні для повного вираження рівних і невід'ємних прав усіх людей, відносяться "вільні вибори , які проводяться через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування ".

Правове визначення принципу періодичності виборів у федеральному виборчому законодавстві не завершено в тій мірі, в якій це необхідно для послідовної реалізації положень відповідних міжнародно-правових актів. Так, якщо терміни повноважень виборних федеральних органів державної влади юридично встановлені на рівні конституційно-правових норм, то термін повноважень регіональних органів державної влади може змінюватись в більш широкому часовому діапазоні, хоча законодавство суб'єктів Російської Федерації, як правило, встановлює термін повноважень регіональних органів, аналогічний термінами діяльності федеральних органів, а в статті 8 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" прямо передбачено, що максимальний термін повноважень виборних регіональних органів встановлюється законами суб'єктів Російської Федерації і не повинен перевищувати п'яти років.

1.6. Відкритість і гласність виборів.

Відкритість і гласність відносяться до універсальних принципів організації виборних інститутів публічної влади. Федеральне виборче законодавство містить сукупність норм, що забезпечують реалізацію даного принципу в діяльності виборчих комісій на всіх стадіях виборчого процесу, а також відкритість і гласність виборчих кампаній для всіх учасників виборчого процесу - кандидатів, виборчих об'єднань і блоків, виборців. Так, гласність забезпечується, зокрема, введенням у виборчий процес інституту спостерігачів, вимогою закону про систематичної публікації в засобах масової інформації відомостей про надходження та витрачання коштів виборчих фондів, обов'язковістю офіційної публікації повних даних про результати виборів в обсязі даних протоколів виборчих комісій всіх рівнів.

1.7. Свобода виборів.

Принцип свободи виборів передбачає добровільність участі громадянина у виборчому процесі і, як наслідок, неприпустимість будь-яких форм впливу з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах, а також на його вільне волевиявлення. Існує зовнішнє протиріччя між окремими складовими елементами організації і проведення демократичних виборів, полягає в тому, що чинне виборче законодавство передбачає, з одного боку, інститут визнання виборів такими, що відбулися або не відбулися в залежності від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні, і, з іншого боку, інститут добровільності та свободи участі виборців у виборах. Систематичне тлумачення поняття "вільні вибори", засноване на текстах Конституції Російської Федерації і визначеннях федерального виборчого законодавства, полягає в тому, що через виборчий процес не тільки формуються інститути публічної влади, але й забезпечується легітимний і представницький характер виборних органів державної влади, а ці політико -правові якості демократії виявляють себе тільки через вільні вибори і безпосередньо пов'язані з юридично фіксованого квотою участі виборців у виборах, яка є необхідною формою визнання політичною спільнотою права виборних органів державної влади здійснювати функції публічної влади в межах і терміни, встановлені законами. 1

1.8. Альтернативність виборів.

Принцип альтернативності складає вихідну передумову організації і проведення демократичного конкурентного виборчого процесу. Відкрита юридична формула цього принципу розгорнута у статті 32 вищевказаного Закону. Так, у разі якщо до дня голосування у виборчому окрузі не залишиться жодного кандидата, або число залишилися зареєстрованих кандидатів буде менше встановленої кількості мандатів або рівним йому, або буде зареєстрований тільки один список кандидатів, вибори в даному виборчому окрузі за рішенням відповідної виборчої комісії відкладаються на строк не більше чотирьох місяців для додаткового висування кандидатів (списків кандидатів) та здійснення наступних виборчих дій (як виняток закон допускає проведення голосування по одній кандидатурі на виборах депутатів органів місцевого самоврядування, а також передбачає таку можливість при повторному голосуванні на федеральних і регіональних виборах ).

Принцип альтернативності виборів є нормативним початковим і кінцевим умовою проведення виборчих кампаній та юридичного визнання їх результатів. Власне поняття "альтернативність виборів" було введено в юридичний обіг визначенням Конституційного Суду Російської Федерації від 4 листопада 1996 року по запиту Читинської обласної Думи. Конституційний Суд кваліфікував альтернативність як найважливішої умови справді вільних виборів, що забезпечує виборцю реальну можливість віддати перевагу одному з декількох кандидатів шляхом вільного волевиявлення.

Федеральне виборче законодавство не містить повної характеристики принципу альтернативності виборів. Юридично не визначено, чи повинно це політичне якість виборчого процесу охоплювати всі його стадії і на яких умовах можливе проведення безальтернативних виборів стосовно їх окремим категоріям - повторні вибори, повторне голосування; чи повинен він дотримуватися при проведенні виборів усіх рівнів - федеральних і регіональних - або існують певні обмеження і виключення з цього правила. Неоднозначне трактування реалізації принципу альтернативності дозволила ряду суб'єктів Російської Федерації встановити у своєму законодавстві режим безальтернативних виборів. Видається, що принцип альтернативності є загальною умовою організації і проведення всіх виборів і федеральне законодавство прямо повинно кваліфікувати його як імперативної вимоги демократичної виборчої практики. 1

1.9. Рівні та види виборів.

У виборчому законодавстві Російської Федерації - демократичного федеративної правової держави - ​​відповідно до конституційної моделі організації системи органів державної влади представлені такі рівні виборів органів державної влади: федеральні вибори, регіональні вибори.

Федеральні вибори - це вибори Президента Російської Федерації, депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, а також в інші федеральні державні органи, передбачені Конституцією Російської Федерації і обрані безпосередньо громадянами Російської Федерації відповідно до федеральними законами (при цьому конституційно-правової перелік інших федеральних державних органів є відкритим у зв'язку з можливістю поширення виборчих процесів на Конституційні Збори та інші органи).

Регіональні вибори - це вибори в законодавчі (представницькі) і виконавчі органи державної влади, інші державні органи та на виборні посади в суб'єктах Російської Федерації, передбачені їх конституціями, статутами і проводяться на основі федеральних законів і відповідно до законів суб'єкта Російської Федерації, а в Як виняток, за відсутності законодавчої бази, відповідно до нормативних правових актів, які затверджуються головою виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації на основі та відповідно до Указу Президента Російської Федерації про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на участь у виборах законодавчого (представницького) органу державної влади відповідних суб'єктів Російської Федерації (в 1996 році в Кемеровській і Тульської областях).

В даний час в Російській Федерації принцип виборності в тій чи іншій формі поширюється не тільки на депутатів (членів) законодавчого (представницького) органу та вищих посадових осіб виконавчого органу державної влади, але і на склад інших державних органів (зокрема, в деяких суб'єктах Російської Федерації в ході прямих виборів обираються члени Конституційних Зборів), тобто на державні органи, як входять у систему поділу державної влади (законодавчі (представницькі) і виконавчі органи), так і не входять у вказану систему (Конституційні Збори).

Вибори депутатів законодавчого (представницького) органу державної влади в цілому, або одного з його палат, виборного посадової особи відповідного рівня можуть бути як прямими, коли вони обираються безпосередньо виборцями - громадянин на виборах безпосередньо (особисто) голосує за кандидата (список кандидатів) або проти нього (списку кандидатів) або проти всіх кандидатів (списків кандидатів), так і непрямими, коли одна з палат парламенту формується на ступінчастою, посадовий або територіальній основі. Специфічною особливістю забезпечення представницького характеру Федеральних Зборів Російської Федерації - федерального парламенту - є використання змішаних виборчих процедур: виборів і формування.

Поряд з проведенням прямих виборів депутатів Державної Думи виборча практика передбачає щодо Ради Федерації - верхньої палати федерального парламенту - механізм формування, заснований на проведенні регіональних виборів. Порядок формування Ради Федерації базується на конституційному положенні про те, що в його склад входять по два представники від кожного суб'єкта Російської Федерації: по одному від представницького і виконавчого органів державної влади. У Федеральному законі від 5 грудня 1995 року № 192-ФЗ "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації" уточнено: до його складу входять глава законодавчого (представницького) органу і голова виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації за посадою 1. При цьому в ряді регіонів конституції та інші нормативні акти передбачають обрання глави виконавчої влади (президента чи голови уряду) в рамках різних процедур, а саме: спеціальним державним органом або парламентом або в ході прямих виборів. Глава Республіки Мордовія на перший після прийняття республіканської Конституції термін обирається членами Конституційного Зборів, а на наступні - в ході прямих виборів, в Республіці Дагестан - Конституційними Зборами, в Республіці Алтай - Державним Зборами (законодавчий і представницький орган державної влади), в Удмуртської Республіці - Державною Радою, в Республіці Хакасія Голова Уряду обирається безпосередньо виборцями. У ряді регіонів з двопалатної структурою законодавчого (представницького) органу державної влади глава зазначеного органу обирається на спільному засіданні палат. Таким чином, порядок формування Федеральних Зборів як представницького і законодавчого органу Російської Федерації є змішаним (прямі вибори і формування, що є різновидом непрямих виборів), при цьому регіональні вибори, замінюючи власне федеральні вибори, є складовим політико-правовим, конститутивним елементом формування верхньої палати парламенту .

Певний вплив на перспективи та особливості розвитку механізму виборів (формування) на федеральному рівні надає введення в конституційну матерію такого нетрадиційного федерального інституту, як Конституційні Збори. Статус цього органу в конституційно-правовому сенсі недостатньо визначений, оскільки згідно з Конституцією основні питання, зокрема про порядок його виборів або формуванні, повинні вирішуватися окремим федеральним конституційним законом.

У виборчому законодавстві юридично оформлені такі основні види виборів:

-Чергові вибори;

-Дострокові вибори;

-Вибори в порядку ротації частини депутатів чи депутатів однієї з палат представницького органу державної влади;

-Вибори замість вибулого депутата (додаткові вибори);

-Повторні вибори у випадках, передбачених законодавством про вибори.

Чергові вибори проводяться після закінчення встановленого конституцією (статутом) строку повноважень законодавчого (представницького) або виконавчого органу (виборного посадової особи) державної влади відповідного рівня. Дострокові вибори проводяться у зв'язку з достроковим припиненням їх повноважень. Вибори депутатів в порядку ротації проводяться відносно частини депутатів чи депутатів однієї з палат представницького органу державної влади в порядку і строки, передбачені конституцією (статутом), законами суб'єкта Російської Федерації. Вибори замість вибулого депутата (додаткові вибори) проводяться в разі складання депутатом своїх повноважень на підставах та в порядку, передбачених законодавством про вибори. Повторні вибори призначаються і проводяться у випадках, коли названі види виборів визнані такими, або недійсними за рішенням відповідної виборчої комісії або за рішенням суду.

В цілому вибори депутатів (членів) законодавчого (представницького) органу державної влади нового скликання можуть бути проведені в рамках обов'язкового - чергових (або дострокових) виборів (або виборів в порядку ротації) - і факультативного компонентів виборчого процесу, тобто без проведення або з проведенням (у вищезгаданих випадках) повторних виборів. 1 При цьому вибори замість вибулого депутата (додаткові вибори) також можуть складатися з обов'язкового та факультативного компонентів організації виборчого процесу. Необхідно відзначити, що якщо справа стосується організації виборів виконавчих органів державної влади (виборного посадової особи), то, на відміну від виборів депутатів законодавчого (представницького) органу державної влади, можуть бути призначені тільки чергові або дострокові вибори. Тобто тут має місце більш обмежений перелік видів юридично можливих виборів. При цьому якщо чергові (дострокові) вибори є загальними для всіх депутатів, то вибори в порядку ротації є частковими виборами, оскільки вони проводяться тільки щодо фіксованої в законодавстві про вибори частини депутатського корпусу (у тому числі у вигляді ротаційного поновлення однієї з палат парламенту) з тим, щоб, з одного боку, забезпечити можливу зміну представництва політичних сил і, з іншого боку, зберегти наступність у роботі законодавчого (представницького) органу державної влади.

У сучасних умовах проведення виборів на федеральному і регіональному рівнях здійснюється без жорсткої (як це було раніше, принаймні, до 1991 року) зв'язку з єдиними строками їх призначення і проведення. Регіональним органам державної влади надано право самостійного правового регулювання виборчих процесів на своїх територіях, у тому числі використання виборчої системи, включаючи закріплення видів і механізмів виборів, строків повноважень і відповідно дати призначення виборів. У цьому відношенні федеральний та регіональний рівні виборів не пов'язані між собою єдиними термінами їх організації та проведення, що передбачає здійснення на федеральному рівні рамкового правового регулювання регіональних виборів. Це пов'язано з тим, що Конституція Російської Федерації 1993 року (на відміну від колишньої Конституції РРФСР) хоча і не містить положень, що визначають порядок організації і проведення цих виборів, але тим не менш регулює основні елементи правового статусу громадянина Російської Федерації як виборця незалежно від рівня і видів виборів.

Певне, а в ряді випадків істотний вплив на інститут виборів надає інститут референдуму. Відповідно до Федеральним конституційним законом від 10 жовтня 1995 року "Про референдум Російської Федерації" на референдум Російської Федерації не можуть виноситися питання про дострокове припинення або продовження терміну повноважень, а також про проведення дострокових виборів або дострокового формування або про відстрочення таких виборів (формування) відповідних федеральних органів державної влади (п. 2 ст. 3). З метою забезпечення виборчих прав громадян передбачено, що проведення виборів одночасно з проведенням референдуму Російської Федерації не допускається, при цьому проведення регіональних виборів одночасно з регіональним референдумом регулюється законами суб'єкта Російської Федерації. 1

2. Поняття і види виборчих систем

2.1. Поняття виборчої системи.

У науковій літературі термін "виборча система" вживається звичайно в двох значеннях - широкому і вузькому.

У широкому сенсі виборча система - це система суспільних відносин, пов'язаних з виборами органів публічної влади. Сфера цих відносин дуже широка. У неї входять питання та визначення кола виборців і обраних, і інфраструктури виборів (створення виборчих одиниць, виборчих органів та ін), і відносин, що складаються на кожній зі стадій виборчого процесу аж до його завершення. Регулюється виборча система нормами виборчого права, що розуміється як система правових норм, що є підгалузь конституційного (державного) права. Однак не вся виборча система регулюється правовими нормами. До її складу входять також відносини, що регулюються корпоративними нормами (статутами політичних суспільних об'єднань та ін), а також звичаями і традиціями даного суспільства.

Проте нас більше цікавить виборча система в так званому вузькому сенсі. Це спосіб визначення того, хто з балотувалися кандидатів обраний на посаду або в якості депутата. У залежності від того, яка буде використана виборча система, результати виборів при одних і тих же підсумки голосування можуть виявитися зовсім різними. Тому політичні сили нерідко борються між собою за більш вигідну для себе виборчу систему (втім, оцінюючи її вигідність, вони можуть і помилитися).

2.2. Мажоритарна система.

Найбільш поширена на виборах система більшості, іменована мажоритарною (від франц. - Більшість). При цій системі обраним вважається той, за кого було подано більшість голосів, а голоси, подані за інших кандидатів, пропадають. Ця система - єдино можлива при виборах одного посадової особи (президента, губернатора та ін.) Коли ж вона застосовується для виборів колегіального органу влади, наприклад, палати парламенту, зазвичай створюються одномандатні виборчі округи, тобто в кожному з них повинен бути обраний один депутат.

У країнах, що мають тривалі демократичні традиції, політичне життя давно монополізована політичними партіями, представники яких переважно і балотуються на виборах і потім утворюють в парламенті чи іншому представницькому органі відповідні партійні фракції, що діють організовано. У тих же країнах, де партійна система ще знаходиться в стадії становлення, а виникаючі політичні партії великого авторитету в суспільстві не мають, вибори за мажоритарною системою створюють слабо організовану палату. Більше шансів для обрання мають люди, які вміють добре говорити, запалювати маси привабливими гаслами, але далеко не завжди здатні до ретельної, хоча і рутинної, законодавчій роботі, в якій демонстрація власної особистості абсолютно не потрібне. Ми у себе в країні спостерігали це на прикладах з'їздів народних депутатів, які часом приймали рішення, продиктовані емоціями від істеричних виступів окремих депутатів. Мажоритарна система має кілька різновидів, обумовлених різними вимогами до величини необхідного для обрання більшості голосів.

Найпростіший різновид - це система відносної більшості, за якої обраним вважається кандидат, який одержав більше голосів, ніж будь-який з інших кандидатів. Така система застосовується, наприклад, на парламентських виборах в США, Великобританії, Індії, частково в Німеччині і частково, як відомо, у нас в Росії. Дуже часто вона застосовується при місцевих виборах. Практично чим більше кандидатів балотуються на одне місце, тим менше голосів потрібно для обрання. Якщо кандидатів більше двох десятків, може виявитися обраним кандидат, за якого подано 10 відсотків голосів або навіть менше. До того ж у законодавстві ряду країн, де застосовується дана система, не передбачені ні обов'язковість участі виборців у голосуванні, ні мінімальна частка їхньої участі, необхідна для визнання виборів дійсними. 1 У Великобританії, наприклад, якщо у виборчому окрузі висунутий один кандидат, він вважається обраним без голосування, бо йому досить проголосувати самому за себе. А оскільки при даній системі значна частина голосів, а саме голоси, подані за необраних кандидатів, пропадає, то часом буває, що партія, кандидатів якої країною підтримала більшість виборців, отримує в палаті парламенту меншість місць.

Кілька більш справедливою виглядає мажоритарна система абсолютної більшості, при якій кандидату для обрання необхідно отримати більше половини голосів. У якості бази для підрахунку при цьому може виступати або загальна кількість поданих голосів, або число поданих голосів, визнаних дійсними. У другому випадку число. Голосів, необхідну для обрання, може виявитися меншим, ніж у першому. Хоча і менш ймовірно, але все ж цілком можливо, що і при цій системі партія, кандидати якої країною зібрали більшість голосів, отримає меншість парламентських мандатів. Це може статися у випадку, якщо виборці, які голосують за таку партію, виявляться зосередженими в невеликому числі виборчих округів, а виборці "партії меншості", навпаки, доб'ються хоча б навіть незначного, але переваги в більшості виборчих округів. Адже після того, як планка 50 відсотків + 1 голос узята, який отримав абсолютну більшість кандидату ніякі додаткові голоси вже не потрібні. Хрестоматійний приклад - вибори у французьке Національні збори (нижню палату Парламенту) в 1958 році, коли Французька комуністична партія, вийшовши в країні на перше місце за кількістю зібраних голосів, отримала всього 10 мандатів, тоді як Об'єднання на підтримку республіки, зібрало голосів дещо менше, придбало тим не менш 188 мандатів, тобто майже в 19 разів більше.

При системі абсолютної більшості, чим більше у виборчому окрузі кандидатів, тим менша ймовірність, що хтось із них одержить абсолютну більшість голосів. Тому вибори за такою системою часто виявляються нерезультативними. Уникнути цього можливо різними способами.

Перший спосіб - так зване альтернативне голосування. Воно передбачає, що виборець в одномандатному виборчому окрузі голосує не за одного кандидата, а за кількох, вказуючи цифрами навпроти їхніх прізвищ їх перевагу для нього. Проти прізвища самого бажаного кандидата він ставить цифру 1, проти прізвища наступного по перевагу (тобто кого б він хотів бачити обраним, якщо перший не пройде) - цифру 2 і так далі. При підрахунку голосів бюлетені розкладаються по перших перевагам. Кандидат, який отримав більше половини перших переваг, вважається обраним. Якщо ж не обрали ні один з кандидатів, з розподілу виключається кандидат, у якого менше всього перших переваг, а його бюлетені передаються іншим кандидатам у відповідності із зазначеними в них другими уподобаннями. Якщо і після ні у одного з кандидатів немає абсолютної більшості бюлетенів, виключається кандидат з найменшим числом перших і других переваг, і процес продовжується до тих пір, поки у будь-якого з кандидатів не збереться абсолютна більшість бюлетенів. Перевага цього способу в тому, що можна обійтися однократним голосуванням. Застосовується він, наприклад, при виборах нижньої палати Парламенту в Австралії. Теоретики, щоправда, сумніваються, наскільки обгрунтовано прирівнювання другого і тим більше третього переваги до першого. 1

Інший спосіб, більш поширений, перебаллотіровка кандидатів, що зібрали певну частку голосів. Це другий тур виборів або повторне голосування. Частіше можна зустріти перебаллотіровку двох кандидатів, що отримали найбільшу кількість голосів у першому турі (у згаданому нашому федеральному законі так і передбачено), хоча, наприклад, при виборах у французьке Національні збори у другий тур проходять всі кандидати, які отримали в першому турі голоси не менше 12 , 5 відсотка зареєстрованих виборців округу.

Для обрання в другому турі досить відносної більшості голосів, і тому таку систему називають системою двох турів. Якщо ж у другому турі теж вимагається абсолютна більшість голосів, як, наприклад, в Німеччині при виборах Федерального президента особливої ​​колегією - Федеральними зборами, а відносної більшості достатньо лише в третьому турі, то система називається системою трьох турів.

2.3. Пропорційна система.

Явна несправедливість по відношенню до беруть участь у виборах політичних партій, яку часто несе в собі мажоритарна система, породила систему пропорційного представництва партій і рухів, скорочено іменовану пропорційною системою. Її основна ідея полягає в тому, щоб кожна партія отримувала у парламенті чи іншому представницькому органі число мандатів, пропорційне числу голосів, поданих за її кандидатів на виборах. Вимога пропорційного представництва часом піднімається на конституційний рівень (див., наприклад, ч. 3 ст. 68 Конституції Іспанії).

Проте пропорційна система має не тільки плюси, а й мінуси. До числа останніх належить, по-перше, та обставина, що голосування за пропорційною системою проводиться у багатомандатних виборчих округах, в яких змагаються списки кандидатів, висунуті політичними партіями і рухами, отже, виборець повинен вибирати не між персонами, як при мажоритарній системі (хоча і при ній практично для виборця часто більше значима партія, ніж особистість кандидата, висунутого нею), а між партіями (рухами) і голосувати за список кандидатів, з якого йому відомі у кращому разі кілька лідерів. Щоправда, з іншого боку, керівництво партії (руху) може таким чином поряд з гучними ораторами провести до парламенту невідомих широкій публіці людей, які, будучи професіоналами у різних сферах, у змозі компетентно брати участь у розробці законів і контролі за діяльністю виконавчої влади. Втім, слід зазначити, що може скластися і така ситуація, коли ці невідомі люди опиняться особистостями даремними або навіть одіозними.

По-друге, необмежене використання пропорційної системи може призвести до появи в палаті безлічі дрібних фракцій, об'єднаних навколо маловпливових, але амбітних лідерів, які, не будучи здатні до конструктивної співпраці, шляхом обструкції перешкоджають прийняттю необхідних для країни або відповідного регіонального співтовариства рішень. Характерний приклад представляв собою польський Сейм у 1989-1993 роках, де при загальній чисельності 460 депутатів однієї з великих фракцій виявилася налічувала менше півтора десятків депутатів фракція Партії любителів пива. 1 Такі ситуації особливо небажані в умовах, коли уряд повинен спиратися на парламентську більшість. Навіть якщо така більшість вдається створити, воно зазвичай недовговічне, і розкол його призводить до урядових криз. Наприклад, в Італії в умовах дії Конституції 1947 року, яка заснувала парламентарну республіку, і пропорційної системи виборів палат Парламенту уряд трималося зазвичай не більше року. 1

Щоб уникнути небажаної політичної дробности парламентських палат, яка породжується пропорційною системою виборів, у ряді країн запроваджено так званий загороджувальний пункт, тобто встановлений мінімальний відсоток голосів, які повинен зібрати партійний список кандидатів для участі у пропорційному розподілі мандатів. Однією з перших, якщо не першою, загороджувальний пункт у вигляді 5-процентної застереження встановила Федеративна Республіка Німеччина, де закон допустив до розподілу мандатів у Бундестазі тільки партійні списки, що зібрали не менше 5 відсотків дійсних голосів (там є ще окремі винятки з цього правила, але ми їх торкнемося нижче). Надалі загороджувальний пункт став застосовуватися досить широко, включаючи постсоціалістичні країни, і зазвичай коливається від 3 до 5 відсотків. У Польщі ж з 1993 року для того, щоб бути допущеними до розподілу мандатів, партійні списки по виборчих округах повинні отримати не менше 5 відсотків, списки партійних коаліцій - не менше 8 відсотків, а списки під всепольській окрузі - не менше 7 відсотків голосів виборців. Тут, мабуть, найбільш високий рівень огорожі парламенту від малих партій. Тим самим мандати, які могли б дістатися дрібним політичним угрупованням, передаються великим і розподіляються між ними. Так дозволяється протиріччя між справедливістю і доцільністю. Втім, справедливість чисто пропорційного розподілу в силу викладеного вище виявляється досить умовною.

У країнах зі сформованою партійною системою збиток від загороджувального пункту незначний. Навпаки, там, де, як у нас, чіткої партійної системи ще немає, в результаті дії загороджувального пункту пропадає значна частина голосів виборців. У нас в Росії, за деякими даними, на виборах до Державної Думи 1995 року з-за 5-процентного бар'єру пропало близько половини поданих голосів. Звідси висновок: потрібні великі політичні об'єднання.

Розподіл мандатів при пропорційній системі відбувається за кількома схемами.

Одна з них полягає у визначенні виборчої квоти (раніше вона іменувалася виборчим метром), тобто того числа голосів, яка необхідна для обрання одного депутата. Потім на квоту ділиться число голосів, зібраних кожною з допущених до розподілу мандатів партій, і частка від цього розподілу дає число мандатів, належних цієї партії. Визначається квота різними способами.

Найпростішим є квота, названа по імені її творця - британського барристера (адвоката вищої кваліфікації) Хейр. Квота Хейр визначається шляхом ділення загальної кількості поданих голосів на число що підлягають розподілу мандатів. Щоб читач ясніше уявив собі, як відбувається розподіл, наведемо простий числовий приклад.

Припустимо, що у виборчому окрузі, від якого підлягають обранню 7 депутатів, балотуються списки п'яти партій і співвідношення поданих за них голосів наступне:

А - 65 Б - 75 В - 95 Г - 110 Д - 30

Всього, таким чином, подано 375 голосів (на практиці це могли б бути, наприклад, 375 тис. або 37,5 млн. голосів). Квота Хейр буде виглядати так: Про = 375: 7 = 53,6. Ділимо результати партій на квоту і отримуємо:

А - 65: 53,6 = 1 мандат і в залишку 11,4 голосу; Б - 75: 53,6 = 1 мандат і в залишку 21,4 голосу; У - 95: 53,6 = 1 мандат і в залишку 41 , 4 голоси; Г - 110: 53,6 = 2 мандати і в залишку 2,8 голосу; Д - 30: 53,6 = 0 мандатів і в залишку 30 голосів.

Ми розподілили 5 мандатів з 7. Решта можна розподілити різними методами. Один з них - застосовуваний при виборах до російської Державної Думи метод найбільшого залишку, при якому нерозподілені мандати переходять до партій, які мають найбільші невикористані залишки голосів. У нашому прикладі залишилися два мандати перейшли б до партій В і Д. Підсумок був би таким:

А - 1 мандат, Б - 1, В - 2, Г - 2, Д - 1 мандат,

але таким чином, партія Б отримала б один мандат на 75 голосів, а партія Д - на 30.

Інший метод - найбільшої середньої - полягає в тому, що кількість отриманих партією голосів ділиться на число отриманих нею мандатів плюс один, (цей метод застосовувався у Франції до 1958 р.), а нерозподілені мандати передаються партіям з найбільшими середніми. Приклад:

А - 65: (1 +1) = 32,5; Б - 75: (1 +1) = 37,5; В - 95: (1 +1) = 47,5; Г - 110: (2 +1 ) = 36,7; Д - 30: (0 +1) = 30;

Два нерозподілених мандата в цьому випадку перейшли б до партій Б і В. Партія Д залишилася б без представництва. Підсумок би змінився: А - 1 мандат, Б - 2, В - 2, Г - 2, Д - 0 мандатів. Але і тут виходить не зовсім справедливо: у партії А один мандат на 65 голосів, а у партії Б - на 37,5.

У деяких країнах застосовуються поліпшені квоти. Поліпшення досягається часто шляхом збільшення знаменника дробу або додавання до неї одиниці. Наприклад, в Італії застосовується така квота: О = х: (у +2), де х - загальна кількість поданих голосів, а у - число мандатів. У нашому прикладі квота була б О = 370: (7 +2) = 41,1 і мандати розподілилися так:

А - 65: 41,1 = 1 (залишок 23,9); Б - 75: 41,1 = 1 (залишок 33,9); У - 95: 41,1 = 2 (залишок 12,8); Г - 110: 41,1 = 2 (залишок 27,8), Д - 30: 41,1 = 0 (залишок 30).

Тут, вдалося розподілити вже не 5, а 6 мандатів. Останній нерозподілений мандат перейшов би до партії Б і при методі найбільшого залишку, і при методі найбільшої середньої.

Можна згадати ще квоту, запропоновану в минулому столітті британським баристером Друпа: О = [х: (у + 1)] + 1, яка в нашому прикладі дорівнювала б 42,1, але результат був би той самий, що і в попередньому випадку.

У розглянутих прикладах брався один виборчий округ. Проте буває так, що розподіл решти мандатів відбувається на більш широкій території - об'єднаних виборчих округів (Австрія) або навіть всієї країни (Італія). Так, в Австрії виборчими округами по виборах в нижню палату парламенту - Національна рада - є землі - суб'єкти федерації. Після здійсненого у виборчих округах першого розподілу мандатів другий розподіл здійснюється у двох об'єднаних виборчих округах, один з яких охоплює три землі (включаючи найбільшу - Відень), а інший - шість земель. У таких виборчих округах сумуються нерозподілені мандати і невикористані залишки голосів із відповідних земель, і розподіл завершується застосуванням методу д'0ндта, суть якого викладена нижче. При цьому партії, які не отримали мандатів при першому розподілі, з другого розподілу виключаються.

Щоб уникнути другого розподілу, в деяких країнах застосовується метод дільників. Він полягає в тому, що кількість голосів, отриманих кожною партією, ділиться на ряд зростаючих чисел, після чого отримані приватні розташовуються у порядку спадання. Те приватне, яке за своїм порядковим місцем відповідає числу мандатів, що припадають на даний виборчий округ, являє собою виборчу квоту, а число рівних їй або перевищують її приватних, які має партія, вказує на те число мандатів, яке вона отримує. Звернемося до числового прикладу і застосуємо метод математика д'0ндта, який передбачає поділ на ряд послідовних цілих чисел, починаючи з одиниці.

Подільники:

1

2

3

4

5

Партії






А

65

32,5

21,7

16,25

13

Б

75

37,5

25

18,75

15

У

95

42,5

31, 7

23,75

19

Г

110

55

36,

27,5

22

Д

30

15

10

7,5

6

7 найбільших приватних дають відповідним партіям мандати (А - 1, Б - 2, В - 2, Г - 2, Д - 0), а найменше з них - 37,5 - являє собою в даному випадку виборчу квоту. Цей метод, застосовуваний, зокрема, при виборах нижньої палати іспанського парламенту - Конгресу депутатів - вигідний великим партіям.

В інших країнах ділиться число голосів, отриманих кожною партією, на дещо інший ряд дільників: це або тільки непарні числа, або додатково до цього перше число буває дробовим (наприклад, 1,4) і так далі. У залежності від цього трохи іншим може виявитися і результат розподілу, Звернемося до наших числах.

Подільники: 1,4, 3, 5, 7.

Партії: А - 46,4; 21,7; 13; 9,3; Б - 53,6; 25; 15; 10,7; У - 67,9; 31,7; 19; 13,6; Г - 78,6; 36,7; 22; 15,7; Д - 21,4; 10; 6; 4,3;

При застосуванні модифікованого методу Сент-Лагюе (діє, наприклад, в Болгарії), результат вийшов той самий, але міг би при іншому співвідношенні голосів вийти іншим. Ця система вважається більш вигідною для середніх за впливом партій.

Особливо слід відзначити інститут, який дозволяє партіям порушити пропорцію при розподілі мандатів і отримати найбільшу кількість голосів. Цей інститут - об'єднання в блоки. Припустимо, що партії А, Б і Д утворили блок, який має в сукупності 160 голосів. За методом д'0ндта розподіл буде наступним:

Подільники: 1, 2, 3, 4, 5;

Партії:

Блок - 170; 85; 56,7; 42,5; 34;

В - 80: 40; 26,7; 20; 16;

Г - 110; 55; 36,7; 27,5; 22;

Блок отримав чотири мандати, партія В - два і партія Г - один. Тепер відбувається розподіл всередині блоку:

Подільники: 1, 2, 3, 4, 5;

Партії:

А - 65; 32,5; 21,7; 16,25; 13; Б - 75; 37,5; 25; 18,75; 15; Д - 30; 15; 10; 7,5; 6.

Загальний результат відрізняється від отриманого в попередніх випадках, коли партії не були об'єднані в блок. Об'єднаних динения допомогло партіям А, Б і Д відібрати мандат у партії У на користь партії А.

Підсумок: А - 2 мандати, Б - 2 мандати, У -1 мандат, Г - 2 мандати, Д - 0 мандатів. Партії А для отримання одного мандата вистачило тепер 32,5 голоси, тоді як партія В має один мандат на 80 голосів.

У результаті всіх наведених способів партія (подолала у відповідних випадках загороджувальний пункт) отримує певну кількість мандатів в представницькому органі. Зазвичай партія встановлює черговість кандидатів у списку, відповідно до якої кандидатам дістаються мандати. Очевидно, що чим ближче кандидат перебуває до початку списку, тим вище його шанси стати депутатом. Першими за списком йдуть лідери партії, а потім інші кандидати, чиє місце визначається ступенем їхньої близькості до лідерів або їх цінністю для лідерів. Однак те, що виборець не може впливати на відбір кандидатів на так звані мандатні місця в списку, викликає численні нарікання, відповіддю на які в ряді країн було запровадження преференційного голосування. 1

Суть цього інституту полягає в тому, що виборець, який голосує за партійний список кандидатів, отримує право вказати в ньому кандидатів, обрання яких було б для нього особливо бажано, тобто визначити свої переваги (преференції) в рамках списку. Якщо, наприклад, кандидат, поміщений в кінці списку, отримає переваги більшості виборців, що віддали голоси за список цієї партії, або числа виборців, рівного діючої в країні виборчої квотою, йому зобов'язані дати мандат в першочерговому порядку, а хтось, заздалегідь поміщений на мандатний місце, цього мандату не отримає. Здавалося б, інститут цілком демократичний, але безліч випадків зловживання ним спонукало італійського законодавця урізати в 1993 році відповідне право виборців, які можуть тепер висловлювати не більше одного переваги. Адже дійсно, супротивники партії, не розраховуючи на обрання власних кандидатів, можуть проголосувати за цю партію і з допомогою преференційного голосування відняти мандати у її лідерів на користь майбутніх рядових парламентаріїв. Таким чином, фракція, та й сама партія, виявиться обезголовленої.

2. 4. Полупропорціональние системи.

За цією назвою об'єднані системи, які, будучи засновані на мажоритарному принципі, тобто на вимозі більшості голосів для обрання, все ж таки дають певні можливості представництва і меншості виборців. Це досягається завдяки застосуванню так званого обмеженого вотуму, при якому виборець голосує не за таке число кандидатів, що дорівнює числу підлягають обранню від виборчого округу депутатів, а за менший.

Типовим прикладом такої системи була діяла в Японії до 1993 року система єдиного непередаваного голосу. При цій системі партія в багатомандатному виборчому окрузі висуває не список кандидатів, який балотується як єдине ціле, а окремих кандидатів. Виборець ж у цьому багатомандатному окрузі голосує лише за одного з кандидатів, хоча від округу має бути обране декілька або навіть багато депутатів. Обраним вважається кандидат, який зібрав найбільшу кількість голосів.

Інший приклад обмеженого вотуму - порядок виборів частини сенаторів в Іспанії. Виборчим округом служить провінція, від якої обираються, як правило, чотири сенатора, але виборець голосує не більше ніж за трьох кандидатів. Обраними вважаються чотири кандидати, що отримали в провінції найбільше число голосів.

Обмежений вотум вимагає від політичних партій точного розрахунку при висуненні їх кандидатів. Треба добре уявляти собі, скільки голосів налічує партійний електорат і як вони можуть розподілитися між кандидатами від партії. Адже якщо партія висуне у виборчому окрузі дуже багато кандидатів, голоси її електорату "розпилені" між ними і цілком може трапитися, що жоден не виявиться обраним. З іншого боку, якщо кандидатів буде мало, то вони можуть отримати більше голосів, ніж потрібно для обрання, а ці зайві голоси нічого партії не дають, крім жалю про невикористаної можливості провести додатково ще одного або більше своїх депутатів.

Той факт, що виборець, який належить до більшості, може впливати своїм голосуванням на вибір не всіх депутатів від виборчого округу, відкриває можливості для меншості провести в представницький орган у цьому виборчому окрузі одного або навіть декількох своїх депутатів, або кілька депутатів пройдуть від різних меншин. Зрозуміло, пропорційного представництва тут, як правило, не виходить (більшість зазвичай буває непропорційно велике), і тому такі виборчі системи називають полупропорціональнимі. 1

До цієї ж групи систем відноситься і так званий кумулятивний вотум, застосовуваний, зокрема, на виборах до органів місцевого самоврядування в Баварії та деяких інших землях Німеччини. Виборець у Баварії має три голоси, що менше числа депутатів від даного виборчого округу, але він може або віддати три голоси одному з кандидатів, або віддати два голоси одному кандидату, а третій - іншому, або, нарешті, роздати по одному голосу трьом кандидатам. Система вважається придатною для невеликих виборчих одиниць (територій), в яких виборці добре знають всіх кандидатів, а їх політична приналежність для виборців великого значення не має.

2.5. Система єдиного переданого голосу.

Ця система в теорії вважається самою справедливою, тому що дозволяє поєднувати персональний вибір із забезпеченням пропорційності представництва партій. Однак її поширенню перешкоджає певна технічна складність визначення результатів виборів.

У багатомандатному окрузі кандидати висуваються в такому ж порядку, як при системі єдиного непередаваного голоси, тобто кожна партія може висунути стільки кандидатів, скільки визнає необхідним, і допускається висування незалежних кандидатів. Виборець же діє, як при мажоритарній системі з альтернативним голосуванням, тобто проти прізвища найбільш бажаного кандидата відзначає першу преференцію, потім проти прізвища наступного - другу і так далі. Формально він не пов'язаний партійною приналежністю кандидатів, хоча на практиці, швидше за все, буде приймати її до уваги, зважаючи на рекомендаціями партії, якій симпатизує.

Після встановлення загального числа проголосували або загального числа дійсних бюлетенів визначається виборча квота. Потім бюлетені розкладаються по пачках з урахуванням перших переваг, виражених певним кандидатам. Кандидати, що отримали квоту, вважаються обраними. Проте зазвичай такі кандидати отримують понад квоту певний надлишок голосів, який їм не потрібен. Цей надлишок передається кандидатам, які не одержали квоти, відповідно до другими уподобаннями. Питання: які ж саме бюлетені треба передати?

Наприклад, квота становить 2700 голосів. Кандидат А отримав 3700 перших переваг. У нього 1000 зайвих голосів. З усіх його 3700 бюлетенів в 370 (10%) друге перевагу надано кандидату Б, а в 740 (20%) - кандидату В. Що стосується решти бюлетенів, то там друге перевагу або надаватиметься кандидатам, також отримав квоту, або нікому не віддано. Тому з 1000 зайвих голосів 100 (10%) віддаються кандидату Б, а 200 (20%) - кандидату В. Якщо, скажімо, кандидат В тим самим добрав голосу до квоти, він також вважається обраним.

Якщо після того, як розподілені надлишки голосів, залишилися незаміщений мандати і необраних кандидатів, виключаються необраних кандидатів, що отримали найменше число голосів, а бюлетені, в яких їм віддано першого перевагу, передаються іншим кандидатам у відповідності з другими уподобаннями подібно до того, як робиться при альтернативному голосуванні.

За цією системою обирається, наприклад, верхня палата індійського парламенту - Рада штатів. Однак треба мати на увазі, що голосують там не виборці, а депутати законодавчих зборів штатів. Тому всі підрахунки робляться вельми кваліфікованими людьми. 1

2.6. Змішані системи.

Змішана виборча система виникає тоді, коли при виборах однієї і тієї ж представницької палати застосовуються різні системи. Це звичайно продиктовано прагненням поєднати переваги різних систем і по можливості виключити або компенсувати їх недоліки. Характерний у цьому відношенні порядок виборів німецького Бундестагу, що послужив прикладом для низки країн, у тому числі і для Росії.

Відповідно до федерального виборчим законом у редакції 1994 року, половина складу Бундестагу (328 депутатів) обирається в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості. Інша половина обирається по земельних списками кандидатів, тобто кожна з 16 земель (суб'єктів федерації) є багатомандатних виборчим округом, у якому балотуються земельні списки кандидатів, складені політичними партіями, мандати між якими розподіляються за пропорційною системою. Відповідно кожен виборець має два голоси перший в одномандатному виборчому окрузі, а другий за земельну список. Обидві партії подаються в одному конверті. Кандидат від партії може одночасно балотуватися і в одномандатному виборчому окрузі, і по земельному списком.

З визначенням результату виборів в одномандатному окрузі все ясно: хто отримав більше перших голосів, ніж інші кандидати, той і обраний. Що ж стосується визначення результатів виборів по земельних списками, то це набагато складніша справа.

Спочатку підраховуються другі голоси, подані за кожен із земельних списків. При цьому не враховуються другі голоси тих виборців, які свій перший голос віддали за кандидата, який переміг у виборчому окрузі, якщо цей кандидат був висунутий не партією, а виборцями, або партією, земельну список кандидатів якої у відповідній землі не був допущений земельною виборчим комітетом. Із загальної кількості депутатських мандатів від даної землі виключаються мандати, отримані в одномандатних виборчих округах кандидатами, які висунуті виборцями, а також партіями, не допущеними до розподілу мандатів за пропорційною системою (не подолали загороджувальний пункт).

Тут мова йде про партії, земельні списки яких не отримали на території країни 5 відсотків дійсних другий голосів або не провели своїх кандидатів у депутати хоча б у трьох одномандатних виборчих округах. Це обмеження не поширюється на земельні списки кандидатів від партій національних меншин; їх списки допускаються до участі у розподілі мандатів, навіть якщо не подолають загороджувальний пункт.

Таким чином, крім другого голосів, поданих за земельні списки партій національних меншин, при розподілі мандатів за пропорційною системою враховуються другі голоси, тільки подані за земельні списки партій, що подолали загороджувальний пункт. Кількість залишкових мандатів розподіляється між цими списками наступним чином.

Загальне число цих мандатів множиться на число других голосів, поданих за земельні списки партії по країні, і ділиться на загальну кількість другий голосів, поданих за все беруть участь у розподілі земельних списків. Кожна земельна список отримує спочатку число мандатів, рівне цілому числу в отриманому приватному від ділення. Решта мандати розподіляються між земельними списками згідно найбільшим дробям. Якщо земельна список, за який подано більше половини другого голосів, що беруть участь у розподілі, отримує не більше половини мандатів, йому з числа мандатів, які розподіляються по дробям, в будь-якому випадку передається ще один мандат.

З числа мандатів, одержуваних земельною списком партії в результаті пропорційного розподілу, віднімається кількість мандатів, вже отриманих нею в одномандатних виборчих округах. Відповідно при передачі мандатів кандидатам із земельної списку партії не враховуються ті з них, хто обраний до цих виборчих округах. Якщо на земельну список довелося більше мандатів, ніж у ньому значиться кандидатів, зайві мандати нікому не передаються. Якщо ж партія отримала в одномандатних виборчих округах більше мандатів, ніж їй належить в результаті пропорційного розподілу, всі її мандати зберігаються за нею, а загальне число мандатів у Бундестазі відповідно збільшується.

Допускається також блокування земельних списків партій, що діє, як ми показали вище.

Так, на виборах до Бундестагу 300 мандатів отримали в одномандатних виборчих округах незалежні кандидати і кандидати від партій, що не допущені до участі у виборах по земельних списками, а також від партій, що не подолали загороджувальний пункт. Розподілу за пропорційною системою підлягають, отже, 356 мандатів, з яких 28 отримані в одномандатних виборчих округах даної землі кандидатами від партій, що подолали загороджувальний пункт. При цьому загальне число дійсних другий голосів по країні склало, наприклад, 50 мільйонів, з яких за земельні списки партій, що подолали загороджувальний пункт, подано 35 мільйонів. Припустимо, далі, що з них у даній землі, на яку припадає 40 мандатів, 2 мільйони голосів подано за партію А (в одномандатних виборчих округах нею отримано 14 мандатів), 1,2 мільйона - за партію Б (в одномандатних округах - 6 мандатів ), 1,8 мільйона - за партію В (в одномандатних округах - 7 мандатів) і 0,5 мільйона - за партію Г (в одномандатних округах - 1 мандат).

Виробляємо передбачені законом розрахунки (вказівка ​​на мільйони для простоти опустимо):

А - (356 х 2): 50 = 14,24; Б - (356 х 1,2): 50 = 8,544; В - (356 х 1,8): 50 = 12,816; Г - (356 х 5): 50 = 3,56.

Таким чином, партія А отримує 14 мандатів, партія Б - 8, партія В - 12 і партія Г - 3 мандати, тобто розподілено 37 мандатів з 40. Решта три мандати передаються партіям, в яких найбільша дробова частина, - В, Г і Б.

Отримуємо загальний підсумок:

А - 14; Б - 8 +1 = 9; В - 12 +1 = 13; Г - 3 +1 = 4.

Мандати отримують (за винятком кандидатів, обраних в одномандатних виборчих округах):

із земельної списку партії А - 14 - 14 = 0 кандидатів; із земельної списку партії Б - 9-6 = 3 кандидата; із земельної списку партії В - 13-7 = 6 кандидатів; із земельної списку партії Г - 4-1 = 3 кандидата. 1

На відміну від порядку виборів до Державної Думи, встановленого у нас багато в чому з урахуванням досвіду Німеччини, там існує певний зв'язок між голосуванням виборця в одномандатному виборчому окрузі та його голосуванням за ту чи іншу земельну список. Його другий голос враховується лише в тому випадку, якщо відданий за ту ж партію, що і перший (зрозуміло, якщо партія подолала загороджувальний пункт). У нас же голосування по одномандатному виборчому округу проводиться абсолютно незалежно від голосування по федеральному виборчому округу: можна в одномандатному окрузі проголосувати, наприклад, за незалежного кандидата, а у федеральному - за список якої-небудь партії, і голос буде враховуватися при пропорційному розподілі мандатів.

3. Виборче законодавство в системі конституційного права

У своєму розвитку виборче законодавство все більш оформляється у досить самостійну, відокремлену галузь російського законодавства. У цьому, безумовно, є позитивні моменти: розвивається специфічний інструментарій правового регулювання виборчих правовідносин, уточнюються основні поняття і терміни виборчого права, здійснюється детальне опрацювання виборчих процедур та заходів відповідальності за їх порушення. Це сприяє, з одного боку, універсалізації, а з іншого, конкретизації порядку підготовки і проведення виборів усіх рівнів. Проте в даний час було виявлено і негативні сторони розростання відокремленого регулювання виборів виключно засобами виборчого законодавства. Воно веде до розриву системних зв'язків виборчого права та конституційного права Російської Федерації. Між тим виборче право перш за все є підгалуззю конституційного права.

Зміст найважливіших інститутів виборчого права в першу чергу має визначатися тими принципами і нормами, які закладені в основоположних конституційно-правових актах, що встановлюють виборчі права громадян саме як права конституційні, і в цій якості не підлягають необгрунтованим обмеженням. Виборче законодавство як федеральний, так і суб'єктів РФ має також більшою мірою враховувати конституційні основи організації державної влади і місцевого самоврядування, існуюче конституційне розмежування предметів ведення між Російською Федерації та її суб'єктами. Більш повний облік цих правових реалій повинен в чималому ступені становити зміст сучасного етапу вдосконалення російського виборчого законодавства.

Крім того, слід враховувати, що власне виборчі закони не вичерпують усього різноманіття нормативних актів, що регулюють порядок проведення виборів. У повному обсязі виборчий процес визначається системою законодавчих актів, деякі з яких до цих пір не прийняті, а інші в чому застаріли.

Нагальна завдання полягає в тому, щоб заповнити прогалини законодавства, домогтися синхронного розвитку норм усіх його галузей, в тій чи іншій мірі торкаються питання виборів, досягти становища, при якому вони були б взаємно доповнюють і ні в якій мірі не суперечили один одному.

3.1. Конституційне регулювання принципів виборчого права

У діючій Конституції Російської Федерації виборче право регулюється надзвичайно лапідарно. У ній немає норм, необхідних для завершення процесу становлення російської виборчої системи. На конституційному рівні обов'язковість демократичних принципів виборчого права виводиться із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права. Необхідно, щоб саме в Конституції РФ були закріплені загальне рівне і пряме виборче право при таємному голосуванні, а також принцип проведення виборів з розумною періодичністю.

Вимагають конституційного закріплення такі питання, як вік, після досягнення якого громадянин Російської Федерації має активним виборчим правом, можливо, і додаткові підстави набуття пасивного виборчого права. У конституційно-правовому регулюванні (як на рівні федеральної Конституції, так і на рівні конституцій республік у складі Російської Федерації, статутів країв, областей) доцільно закріпити в загальній формі норму, згідно з якою організація і проведення виборів покладаються на виборчі комісії. У цьому зв'язку в перспективі слід розглянути доцільність включення до Конституції Російської Федерації самостійного розділу "Принципи виборчого права" чи "Виборча система"

У свою чергу, законодавчим органам суб'єктів Російської Федерації важливо забезпечити відповідність принципів виборчого законодавства, закладених в конституціях і статутах суб'єктів Російської Федерації, Конституції Російської Федерації і федеральним законам. Для цього дані конституційні (статутні) норми повинні одночасно враховувати повноваження Російської Федерації з регулювання питань виборчого права, а також особливості побудови і функціонування виборчих систем суб'єктів Російської Федерації. 1

Норми конституцій, статутів суб'єктів Російської Федерації повинні виражати найбільш загальні, безумовно необхідні принципи і норми виборчого права. Надмірність нормативного регулювання питань виборчої системи в конституціях і статутах суб'єктів Російської Федерації може призвести до девальвації самого цього регулювання і з'явитися фактором, необгрунтовано стримуючим законотворчість даних суб'єктів Російської Федерації.

Поряд з особливими моментами в конституційному (статутному) регулюванні основ виборчої системи в різних суб'єктах Російської Федерації, що виражають специфіку організації державної влади і місцевого самоврядування в даних суб'єктах, можна виділити загальні принципи цього регулювання, які мають однакову цінність для всіх суб'єктів РФ:

- Закріплення обов'язковості загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні для всіх виборів в органи державної влади суб'єкта Російської Федерації та до органів місцевого самоврядування, їх періодичне проведення;

- Встановлення основних принципів ведення виборчих кампаній кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками, що гарантують проведення виборів в умовах багатопартійності (право на вибір форм передвиборної агітації, створення кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками власних виборчих фондів, рівність статусу всіх кандидатів, зареєстрованих кандидатів і деяких інших);

- Визначення статусу виборчої комісії суб'єкта Російської Федерації, основ її взаємодії з іншими органами державної влади суб'єкта Російської Федерації;

- Встановлення умов здійснення пасивного виборчого права громадянами при проведенні виборів в суб'єкт Російської Федерації;

- Закріплення основних гарантій відкритості виборчого процесу, гласності в діяльності виборчих комісій (законодавчі гарантії статусу спостерігачів на виборах, публікація рішень виборчих комісій, відомостей про хід виборчої кампанії і деяких інших). 1

3.2. Правові характеристики законодавства про політичні об'єднаннях та законодавства про вибори.

Незважаючи на те, що російські політичні об'єднання виступали в якості основних суб'єктів виборчого процесу вже в трьох виборчих кампаніях по виборах до федерального парламенту, а також були активними учасниками виборів до законодавчих органів суб'єктів Російської Федерації, правові основи російської багатопартійності почали формуватися після опублікування і набрання силу в силу Федерального Закону "Про політичні партії".

Таким чином, зроблено суттєвий крок на шляху вирішення найважливішої суспільно-політичного завдання, пов'язаної з більш чітким визначенням ролі політичних партій та їх місця серед інститутів громадянського суспільства.

Сьогодні тільки на федеральному рівні зареєстровано 58 політичних партій, 36 політичних організацій і 105 політичних руху. А в регіонах політичні об'єднання обчислюються вже тисячами.

Відповідно до Федерального Закону № 95 від 11.07.2001 року політична партія визначається як громадське об'єднання, створене з метою участі громадян Російської Федерації в політичному житті суспільства за допомогою формування і вираження їхньої політичної волі, участі у громадських та політичних акціях, у виборах і референдумах, а також з метою представлення інтересів громадян в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Законом встановлюються вимоги, які пред'являються до політичних партій: наявність регіональних відділень більш ніж у половині суб'єктів Федерації, загальна чисельність членів політичної партії - не менше 10 тис. громадян Російської Федерації, при цьому більш ніж у половині суб'єктів Федерації регіональні відділення партії повинні мати чисельність не менше 100 членів політичної партії, а в решті регіональних відділеннях не повинно бути менше 50 членів партії, при цьому керівні та інші органи політичної партії, всі її структурні підрозділи повинні знаходитися на території Російської Федерації.

Політична партія має право здійснювати свою діяльність на всій території Російської Федерації.

Згідно з концепцією закону в Росії не передбачаються створення і діяльність міжрегіональних, регіональних та місцевих політичних партій, а також інших політичних громадських об'єднань. Протягом двох років загальноросійські політичні громадські об'єднання, створені до набрання чинності Федерального закону "Про політичні партії", має право перетворитися в політичні партії відповідно до названим Законом. У той же період раніше зареєстровані міжрегіональні, регіональні та місцеві політичні громадські об'єднання або трансформуються в структурні підрозділи нових політичних партій, або втратять статус політичного об'єднання і будуть діяти як громадські об'єднання на підставі їх статутів, які будуть застосовуватися в частині, що не суперечить коментованого Федеральним законом .

Основними принципами діяльності політичних партій проголошуються законність і гласність, свобода партій у визначенні своєї внутрішньої структури, цілей, форм і методів діяльності, за винятком установлених законом обмежень. Забороняється створення і діяльність політичних партій, цілі або дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу і порушення цілісності Російської Федерації, підрив безпеки держави, створення збройних формувань, розпалювання соціальної, расової, національної та релігійної ворожнечі. Діяльність політичних партій також не повинна порушувати права і свободи громадян, гарантовані Конституцією РФ і федеральними законами.

Відповідно до Закону політична партія може бути створена на установчому з'їзді політичної партії або шляхом перетворення в політичну партію загальноросійської громадської організації, загальноросійського громадського руху. Для підготовки і проведення установчого з'їзду передбачається створення організаційного комітету. У випадку ж перетворення діючого громадського об'єднання в політичну партію освіта організаційного комітету необов'язково.

Політичні партії та їх регіональні відділення підлягають державній реєстрації і наділяються у зв'язку з цим правами юридичної особи. При цьому реєстрація регіональних відділень здійснюється після реєстрації політичної партії і повинна бути завершена більш ніж у половині суб'єктів Федерації не пізніше ніж через шість місяців з дня реєстрації політичної партії. Тільки після цього політична партія може здійснювати свою діяльність у повному обсязі. В іншому випадку свідоцтво про державну реєстрацію політичної партії втрачає свою силу, а запис про її створення, внесена до єдиного державного реєстру юридичних осіб, анулюється.

З метою забезпечення демократичних принципів в організації і діяльності політичних партій Законом передбачаються вимоги до їх статутів. Дотримання цих вимог дозволить забезпечити виборність і змінюваність керівних органів політичних партій, а також демократичну процедуру прийняття рішень, у тому числі при висуванні кандидатів у ході проведення виборів до органів державної влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно із Законом членство в політичній партії є добровільним, фіксованим і індивідуальним. Членами політичної партії можуть бути громадяни Російської Федерації, які досягли віку 18 років. Чи не має право бути членами політичної партії іноземні громадяни, особи без громадянства, а також особи, визнані судом недієздатними. Обмеження права на вступ у політичні партії чи обов'язок призупинення членства в політичній партії може встановлюватися для певних категорій громадян Російської Федерації федеральними конституційними законами і федеральними законами. Член політичної партії може складатися тільки в одному регіональному відділенні даної політичної партії - за місцем постійного або переважного проживання.

З метою забезпечення фінансової прозорості діяльності політичних партій Законом визначається порядок формування грошових коштів та іншого майна політичної партії, а також порядок подання партією щорічно фінансових звітів.

В якості одного з видів державної підтримки політичних партій передбачається щорічне державне фінансування партій за результатами їхньої участі у виборах, а не в період проведення самих виборів, як це передбачено чинним законодавством. Така форма фінансування політичних партій досить широко поширена у світовій практиці. Державне фінансування політичної партії (за рахунок коштів федерального бюджету) здійснюється за умови, що висунутий цією партією або виборчим блоком, до складу якого входила партія при проведенні виборів, федеральний список кандидатів на виборах депутатів Державної Думи або кандидат на посаду Президента Російської Федерації отримав не менш 3% голосів виборців, які взяли участь в голосуванні, або в одномандатних виборчих округах з виборів до Державної Думи було обрано не менше 12 кандидатів, висунутих політичною партією або виборчим блоком. Виділення бюджетних коштів у зазначених цілях передбачається розпочати з 2004 року.

Оскільки політичні партії відіграють особливу роль в організації електоральних процесів, Законом встановлено, що політичні партії є єдиним видом громадських об'єднань, які мають право самостійно висувати кандидатів при проведенні виборів до органів державної влади (ця норма набуде чинності після завершення дворічного перехідного періоду). Одночасно визначено критерії, відповідно до яких партія визнається бере участь у виборах:

а) висунутий нею (або виборчим блоком, до складу якого вона входить) і зареєстрований федеральний список кандидатів у депутати Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації;

б) висунутих нею (або виборчим блоком, до складу якого вона входить) та зареєстрованих кандидатів у депутати Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації не менш ніж у 5 відсотках одномандатних виборчих округів;

в) висунутого нею (або виборчим блоком, до складу якого вона входить) і зареєстрованого кандидата на посаду Президента Російської Федерації;

г) висунутих нею (у тому числі в складі виборчого блоку) та зареєстрованих кандидатів на посаду вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) не менш ніж у 10 відсотках суб'єктів Російської Федерації;

д) висунутих нею (у тому числі в складі виборчого блоку) та зареєстрованих кандидатів (списки кандидатів) у депутати законодавчих (представницьких) органів суб'єктів Російської Федерації не менш ніж у 20 відсотках суб'єктів Російської Федерації;

е) висунутих нею (у тому числі в складі виборчого блоку) та зареєстрованих кандидатів (списки кандидатів) на виборах до органів місцевого самоврядування більш ніж у половині суб'єктів Російської Федерації.

У разі якщо протягом п'яти років після створення партії її участь у виборах не відповідає встановленим критеріям, така політична партія підлягає ліквідації.

Законом передбачені й інші підстави ліквідації політичної партії, а також підстави зупинення її діяльності.

У зв'язку з прийняттям Федерального закону "Про політичні партії" передбачено внесення відповідних змін і доповнень до Федерального закону "Про громадські об'єднання", а також у федеральні закони, що встановлюють гарантії виборчих прав громадян і регулюють порядок проведення виборів до органів державної влади та органи місцевого самоврядування .

Не принижуючи величезної позитивної ролі, якою новий Федеральний закон має зіграти у вдосконаленні суспільно-політичних відносин, не можна не відзначити і ряд внутрішніх протиріч, що містяться у Законі, які можуть породити певні проблеми на практиці.

Закон забороняє створення і діяльність на території Російської Федерації політичних партій іноземних держав та структурних підрозділів зазначених партій. Членами російських політичних партій не має права бути іноземні громадяни та особи без громадянства. Разом з тим Закон дозволяє політичним партіям встановлювати і підтримувати міжнародні зв'язки з політичними партіями та іншими громадськими об'єднаннями іноземних держав, вступати в міжнародні спілки та асоціації.

Аналогічним чином право політичних партій створювати об'єднання й союзи з іншими громадськими об'єднаннями, в тому числі вступати з ними у виборчі блоки, погано узгоджується із забороною на створення політичних партій за ознаками професійної, расової, національної чи релігійної приналежності, оскільки для громадських об'єднань таких обмежень не встановлено.

Протягом двох років разом з реєстрацією знову утворюються політичних партій належить перереєстрація, назвемо це так, вже існуючих політичних громадських об'єднань, які ухвалять рішення про перетворення на політичні партії. Після закінчення зазначеного терміну загальноросійське політичне громадське об'єднання, не преобразовавшееся в політичну партію, втрачає статус політичного громадського об'єднання і діє як загальноросійська громадська організація або загальноросійський громадський рух на підставі статуту, який застосовується в частині, що не суперечить Закону "Про політичні партії".

3.3. Законодавство про вибори та законодавство про ЗМІ та свободи інформації

У ході виборів до Державної Думи в 1999 р. висвітилася одна з істотних особливостей Федерального закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації", а саме: він виявився недостатньо узгоджений з законодавчими актами, що регулюють свободу слова і свободу масової інформації. Як відомо, в період проведення виборів у Державну Думу діяльність засобів масової інформації здійснюється в загальному режимі, встановленому Конституцією Російської Федерації, Законом Російської Федерації "Про засоби масової інформації", а також деякими іншими законодавчими актами про засоби масової інформації з урахуванням ряду спеціальних вимог і обмежень, передбачених у Федеральному законі "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" і у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації". Однак останні закони містять досить суперечливе регулювання участі засобів масової інформації у виборчих кампаніях. Цими нормами повинні керуватися як керівники засобів масової інформації, так і журналісти, які беруть участь у висвітленні виборчої кампанії. Відповідні правила обов'язкові і для безпосередніх суб'єктів виборчого процесу (кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків), які є у виборчій кампанії партнерами ЗМІ. У результаті в період виборів загострюються питання про межі регулювання діяльності ЗМІ в період виборчої кампанії.

У тих випадках, коли виборчі комісії, здійснюючи контроль за передвиборчою агітацією, виходили з пріоритету норм виборчого законодавства над положеннями законодавства про ЗМІ, це викликало природне опір ЗМІ та призводило до певної дестабілізації виборчого процесу. Найчастіше обмежувальне регулювання передвиборної агітації засобами виборчого законодавства, маючи на меті досягнення одних цілей, на ділі призводило до досягнення результатів, які дуже складно пояснити з точки зору логіки Конституції, та й загальноприйнятих норм проведення виборів у демократичному суспільстві. Так, згідно з Федеральним законом "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" (пункт 4 статті 56), кандидат, зареєстрований в одномандатному виборчому окрузі, не вправі скористатися безкоштовним ефірним часом на каналах організацій телерадіомовлення, що підпадають під дію пункту 2 статті 55 Федерального закону (тобто загальноросійських державних організацій телерадіомовлення). Зазначена норма була введена в закон з урахуванням досвіду парламентських виборів у 1995 р. для того, щоб керівники так званих "карликових" виборчих об'єднань, які висунули списки кандидатів по федеральному виборчому окрузі, не могли використовувати безкоштовний ефірний час, призначений для виборчого об'єднання в цілому, для підтримки виборчої кампанії лідера партії, зареєстрованого в одномандатному виборчому окрузі. На практиці ж вийшло, що багатьом відомим політикам, лідерам політичних партій і рухів створювалися перешкоди для виступів з викладом позиції партії, руху на каналах загальноросійських державних телерадіокомпаній в рахунок безкоштовного ефірного часу.

Перед законодавцем стоїть завдання узгодити виборче законодавство до законодавства про ЗМІ, забезпечивши послідовне дотримання всіх прав і свобод громадян в період виборчих кампаній. Обмеження, які накладаються відповідно до закону про вибори на ведення агітації через ЗМІ зареєстрованими кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками, які зареєстрували федеральні списки кандидатів, не можуть зачіпати свободи вираження думок з політичних питань у ЗМІ для громадян, громадських об'єднань. Жорстке заборонне регулювання в даному напрямку здатне створити суттєві перешкоди для здійснення свободи слова, свободи масової інформації, закріплених у Конституції Російської Федерації.

3.4. Законодавство про державну службу

Що стосується використання "адміністративного ресурсу" виборчим законодавством встановлені певні заборони. Зокрема:

- Зареєстрованим кандидатам, що заміщають згідно з Федеральним законом "Про основи державної служби Російської Федерації" державні посади категорії "А", забороняється використовувати переваги свого посадового становища;

- Зареєстровані кандидати, що знаходяться на державній та муніципальній службі, повинні бути звільнені на час участі у виборах від виконання службових обов'язків і також не вправі використовувати відповідні переваги;

- Зареєстрований кандидат, що заміщає державну посаду категорії "А" або виборну муніципальну посаду, має право вести передвиборну агітацію лише у вільний від виконання посадових обов'язків час.

Разом з тим законодавством про державну службу недостатньо регулюється ряд вельми значущих для виборчого процесу правових понять. До їх числа можна віднести, наприклад, такі як "робочий час" і "час відпочинку", "інша службова залежність" (наприклад, по відношенню до посад категорії "А"). Без нормативного уточнення цих понять неможливо реально обмежити використання балотуються чиновниками будь-яких рангів своїх повноважень і можливостей. У результаті порушується принцип рівності кандидатів, що є базовим для всієї системи виборчих правовідносин у цивілізованому суспільстві.

Особлива якість набуває "адміністративний ресурс" у випадках активної участі провідних представників як виконавчої, так і законодавчої влади федерального і регіонального рівня у створенні та підтримці діяльності суспільно-політичних організацій, що виступають у ролі виборчих об'єднань і блоків. У той же час відповідно до статті 11 Федерального закону "Про основи державної служби Російської Федерації" державним службовцям заборонено використовувати службове становище в інтересах громадських об'єднань, а також використовувати в неслужбових цілях кошти матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення, інше державне майно і службову інформацію .

Таким чином, для запобігання вищевказаних зловживань службовим становищем у період виборчої кампанії потрібно, з одного боку, конкретизація положень законодавства про державну службу, що обмежують подібні порушення, а з іншого більш послідовне дотримання заборон і обмежень, наявних у чинному виборчому законодавстві. Разом з тим слід також визнати, що рішення ряду питань пов'язано не тільки із законодавчим регулюванням, а й із зміцненням етичних засад державної служби.

3.5. Законодавство про благодійну діяльність, цивільне законодавство

Статус благодійних організацій і порядок їх діяльності визначаються Федеральним законом "Про благодійну діяльність та благодійні організації". Згідно зі статтею 6 цього Закону благодійною організацією є неурядова (недержавна і немуніціпальная) некомерційна організація, створена для реалізації передбачених цим Федеральним законом цілей шляхом здійснення благодійної діяльності в інтересах суспільства в цілому або окремих категорій громадян. Очевидно, що цілі створення і діяльності зазначених організацій жодним чином не пов'язані з підготовкою і проведенням виборів. Участь у різного роду виборчих акціях суперечить самому призначенню благодійності.

У той же час федеральний виборче законодавство вводить ряд істотних обмежень на здійснення благодійної діяльності в період виборчої кампанії організаціями, засновниками, власниками, власниками та (або) членами керівних органів яких є кандидати, зареєстровані кандидати, виборчі об'єднання, виборчі блоки, які висунули або зареєстрували списки кандидатів та (або) окремих кандидатів, довірені особи та уповноважені представники виборчих об'єднань, виборчих блоків, довірені особи зареєстрованих кандидатів. Такого роду заборону обгрунтований лише в якості санкції за наявне зловживання правом на передвиборну агітацію, але ні в якому разі не може бути підставою для створення перешкод у діяльності благодійних організацій, яка здійснювалася і до початку виборчої кампанії.

Згідно формулюванні пункту 5 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", яким на період виборчої кампанії реклама комерційної або іншої діяльності організацій, засновниками, власниками, власниками та (або) членами керівних органів яких є кандидати, зареєстровані кандидати, виборчі об'єднання, виборчі блоки, які висунули або зареєстрували списки кандидатів та (або) окремих кандидатів, довірені особи та уповноважені представники виборчих об'єднань, виборчих блоків, довірені особи зареєстрованих кандидатів, допускається тільки на підставах, передбачених Федеральним законом, що передбачає її оплату виключно з коштів виборчого фонду. Зазначені обмеження на рекламу "комерційної та іншої діяльності" організацій, пов'язаних з кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками, в період виборів не повинно призводити до порушення гарантованої Конституцією свободи економічної діяльності, порядок здійснення якої визначений у цивільному і деяких інших галузях законодавства (зокрема , адміністративному, податковому). 1

3.6. Цивільне процесуальне законодавство

Конституція Російської Федерації гарантує кожному громадянину Російської Федерації судовий захист його прав і свобод. Зазначена норма Конституції конкретизована в статті 63 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", згідно з якою рішення і дії (бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб, а також рішення і дії (бездіяльність) виборчих комісій, комісій референдумів та їх посадових осіб, які порушують виборчі права громадян та право громадян на участь у референдумі, можуть бути оскаржені до суду.

Як показує практика, при проведенні практично будь-якої виборчої кампанії мають місце судові розгляди щодо заяв, поданих у зв'язку з порушенням виборчих прав громадян Російської Федерації. На нинішній день порядок їх розгляду регулюється Цивільним процесуальним кодексом РРФСР, Законом Російської Федерації "Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян".

Проте Цивільний процесуальний кодекс приймався в той час, коли вибори проводилися на безальтернативній основі. Для громадян Російської Федерації спеціально обмовлялася можливість тільки захисту активного виборчого права - права обирати, в зв'язку з чим в ЦПК РРФСР була передбачена і до теперішнього часу діє окрема глава 23 "Скарги на неправильності в списках виборців", що складається всього з трьох безнадійно застарілих статей. Вона вимагає зміни або введення нової відповідної глави, присвяченій розгляду скарг, пов'язаних з порушенням виборчих прав громадян.

Статті 90, 239-6 ЦПК РРФСР визначають десятиденний термін розгляду скарги на дії (бездіяльність) державних органів, громадських організацій та посадових осіб. У той же час Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" скорочує терміни розгляду скарг, пов'язаних з порушенням виборчих прав громадян у період проведення виборів. Так, рішення щодо заяв, що надійшли в ході виборчої кампанії, приймаються у п'ятиденний термін, але не пізніше дня, що передує дню голосування, а в день голосування - негайно. У випадку, якщо факти, наведені у скаргах, вимагають додаткової перевірки, рішення по них приймаються не пізніше ніж у десятиденний термін. Більш того, зазначений Закон надає суду можливість розглядати скаргу на рішення виборчої комісії про підсумки голосування, про результати виборів протягом двох місяців з дня її подачі. Однак такий термін не передбачено жодною статтею ЦПК РРФСР. Максимальний термін розгляду цивільних справ - один місяць.

На практиці застосування термінів розгляду названих справ, незважаючи на неузгодженість законів, їх встановили, не викликає особливої ​​складності - при розгляді справ суди, як правило, керуються Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", а також відповідними федеральними законами про вибори.

Більш складна ситуація з термінами, які, на жаль, не знайшли свого відображення в жодному федеральному законі, а їх відсутність негативно позначається на реалізації виборчих прав громадян. Це, зокрема, строки звернення до суду зі скаргою з питання порушення виборчих прав громадян, оскарження судових рішень, виконання судових рішень.

Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" не встановлює термінів оскарження рішень і дій (бездіяльності), які порушують виборчі права громадян. Разом з тим, у ряді випадків суди керуються нормами ЦПК РРФСР і Закону Російської Федерації "Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян", згідно з якими передбачено тримісячний термін оскарження. Навряд чи правильно застосовувати тут аналогію закону. У цивільне процесуальне законодавство повинні бути введені спеціальні процесуальні строки, які застосовуються при розгляді даної категорії цивільних справ.

Тримісячний строк для звернення до суду прийнятний тільки щодо скарги, поданої на рішення виборчої комісії про підсумки голосування або результати виборів, але навряд чи прийнятний, якщо мова йде про відмову в реєстрації кандидата. Позитивне рішення суду про скасування відмовної рішення виборчої комісії, прийняте після підбиття підсумків голосування, не може відновити порушене право кандидата, оскільки виконання його неможливо.

Негативне значення має і відсутність скорочених термінів підготовки мотивованого судового рішення, вступу його в законну силу, подачі касаційної скарги та її розгляду судом вищої інстанції факту. Наприклад, відповідно до вимог ЦПК РРФСР касаційна скарга на яке відбулося рішення суду може бути розглянута вищою судовою інстанцією не раніше ніж через 10 днів з моменту виготовлення мотивованого судового рішення (термін подання касаційної скарги - 10 днів). На виготовлення такого рішення ЦПК РРФСР передбачає три дні, разом виходить, що касаційна скарга може бути розглянута лише після закінчення 13 днів. Звідси випливає висновок, що фактично будь-який кандидат, якій безпідставно відмовили в реєстрації, а згодом відновили за рішенням суду, буде перебувати в нерівних умовах по відношенню до інших кандидатів через нестачу часу на проведення передвиборної агітації.

Особливе значення мають і строки виконання судових рішень, прийнятих у виборчих спорах. Цивільний процесуальний кодекс РРФСР містить вичерпний перелік судових рішень, що підлягають негайному виконанню, в числі яких тільки одне рішення, що стосується виборчого права, - про призначення дати виборів представницьких органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 210). В інших випадках суд сам вирішує звертати чи ні своє рішення до негайного виконання.

Така недоробка в законодавстві створює певні проблеми для правопріменітелей. Наприклад, у Владивостоці за два дні до голосування рішенням суду була скасована реєстрація кандидата на посаду мера міста, але рішення не було звернуто до негайного виконання, і відповідно територіальна виборча комісія не могла його виконати. 1

Виникають ситуації, при яких напередодні дня голосування суд скасовує рішення виборчої комісії про відмову в реєстрації кандидата, федерального списку кандидатів і не звертає його до негайного виконання. Тут також обмежуються можливості кандидатів домогтися істини.

Всі ці питання повинні бути чітко врегульовані. Більш того, якщо суд винесе позитивне рішення, а виборча комісія не виконає його, то судове рішення передається на примусове виконання судового пристава, згідно з Федеральним законом "Про виконавче провадження", в якому також необхідно домовитися про терміни виконання з урахуванням швидкоплинності виборчої кампанії. Зараз стаття 2398 ЦПК РРФСР встановлює загальний місячний термін виконання вступило в законну силу рішення суду, прийнятого за скаргою. Разом з тим, що пройшли виборчі кампанії показали, наскільки важлива оперативність прийняття судових рішень та їх виконання.

3.7. Кримінальне законодавство. Законодавство про адміністративні правопорушення

Сучасне кримінальне законодавство Російської Федерації містить дві статті, в яких містяться три склади злочинів, які передбачають кримінальну відповідальність за порушення виборчих прав громадян. До прийняття Кримінального Кодексу 1996 р., колишній Кримінальний Кодекс передбачав відповідальність за вісьмома складам злочинів.

В даний час кримінально-правові санкції поширюються виключно на посадових осіб, членів виборчих комісій, членів ініціативних груп чи комісій з проведення референдуму. Разом з тим, у разі підробки виборчих документів, суб'єктами злочину слід було б визнавати і збирачів підписів.

Адміністративне законодавство про відповідальність за порушення виборчих прав зазнало істотних змін. Набрав чинності Федеральний закон "Про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми". З'явилося багато нових складів правопорушень у Кодексі України про адміністративні правопорушення.

Якщо в період кампанії з виборів депутатів Державної Думи в 1999 р. відповідальність за порушення виборчих прав передбачалася тільки в 13 складах правопорушень, то в період кампанії з виборів Президента Російської Федерації - вже по 24 статтях.

У новому КоАП РФ від 30.12.2001 адміністративним правопорушенням, які посягають на права громадян, виділена 5-й розділ, в якій зібрані 24 статті, що передбачають відповідальність за порушення виборчого законодавства. Разом з тим, зник складу правопорушення, відповідальність за яке раніше наступала за статтею 40-3 - "Поширення про кандидата у депутати або на виборну посаду шляхом опублікування або іншим способом неправдивих відомостей з метою впливу на результат виборів".

Практика проведення виборів довела необхідність вдосконалення порядку провадження в адміністративних правопорушень, пов'язаних з проведенням виборів. Так, відповідно до чинного виборчого законодавства виборчої комісії надано право складати протокол про адміністративне правопорушення, тобто порушувати адміністративне провадження. Право на подальший розгляд, у тому числі припинення виробництва, виборчої комісії не надано. 1 Це компетенція суду. Однак правозастосовча практика виборчих комісій йде по шляху широкого застосування більш серйозних "санкцій" відповідно до виборчого законодавства, таких як винесення попередження, скасування реєстрації. Застосування адміністративної відповідальності ініціюється слабо. Швидше за все, це пов'язано з тим, що застосувати попередження або скасування реєстрації більш просто, ніж перенести спір до суду загальної юрисдикції, коли потрібне дотримання безлічі процедур. Федеральний закон від 2 січня 2000 р. виключили положення про строк, протягом якого має бути розглянуто справу про порушення виборчого законодавства. В умовах обмеженого часу проведення виборчих кампаній таке положення не може сприяти захисту прав і законних інтересів їх учасників.

В цілому слід зазначити, що в законодавстві про адміністративні правопорушення найбільший акцент зроблений на відповідальності кандидатів, засобів масової інформації. У меншій мірі встановлена ​​відповідальність інших суб'єктів виборчої кампанії.

4. Джерела виборчого права Російської Федерації

Джерелами виборчого права Російської Федерації є правові акти, які містять норми, що встановлюють зміст конституційного права громадян України обирати і бути обраними до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування та регулюють порядок здійснення цього права.

Джерела виборчого права утворюють певну систему, в якій кожен вид джерел має своє функціональне призначення. При цьому різні джерела виборчого права мають різну юридичну силу. Найвищу юридичну силу мають норми виборчого права, що містяться в Конституції Російської Федерації.

4.1. Конституція Російської Федерації як джерело виборчого права.

Статтею 3 Конституції Російської Федерації встановлено, що вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори. Це положення становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації. Тим самим встановлюється ієрархічне положення виборів в системі інших демократичних інститутів.

Конституція є основою для розвитку всього виборчого законодавства. Це проявляється в різних формах.

По-перше, Конституція визначає зміст виборчих прав громадян Російської Федерації.

Статтею 32 Конституції Російської федерації встановлено, що громадяни Російської Федерації мають право обирати і бути обраними до органів державної влади та органи місцевого самоврядування. Не мають права обирати і бути обраними тільки громадяни, визнані судом недієздатними, а також утримуються в місцях позбавлення волі за вироком суду.

Згідно зі статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені Федеральним законом лише в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави . Таким чином, обсяг можливих обмежень виборчих прав громадян встановлено безпосередньо Конституцією Російської Федерації.

По-друге, у Конституції Російської Федерації проводиться розмежування компетенції між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації в сфері виборчого законодавства.

Статтею 71 Конституції Російської Федерації (п. "в") встановлено, що регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина (а отже, і виборчих прав) знаходиться у веденні Російської Федерації. У віданні Російської Федерації знаходиться також формування федеральних органів державної влади (п. "г" ст. 71).

У той же час захист прав і свобод людини і громадянина перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (п. "б" ч. 1 ст. 72). Встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування в Російській Федерації також належить до спільної ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (п. "н" ч. 1 ст. 72). Це означає, що відповідно до федеральних законів суб'єкти Російської Федерації здійснюють детальне регулювання всіх питань організації цієї системи, що включає і визначення конкретних способів формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зі статті 73 Конституції Російської Федерації слід, що ряд питань виборчого права належить до виключного ведення суб'єктів Російської Федерації. Так, суб'єкт Російської Федерації самостійно визначає виборчу систему, що застосовується при виборах в законодавчий (представницький) орган державної влади, а також самостійно встановлює ряд конкретних параметрів виборчих процедур та інститутів відповідно до особливостей суб'єкта Російської Федерації. Природно, що при цьому мають дотримуватися стандарти виборчих прав громадян, встановлені Конституцією Російської Федерації і федеральними законами. 1

По-третє, Конституція Російської Федерації визначає коло федеральних державних органів, що обираються громадянами Російської Федерації, і встановлює рівень їх нормативного регулювання. До числа таких органів відносяться Президент Російської Федерації і Державна Дума Федеральних Зборів Російської Федерації.

Конституція Російської Федерації встановлює основи виборчого права при виборах Президента. Досить докладний регулювання засад виборів Президента обумовлено його статусом глави держави і широким обсягом його конституційних повноважень. Конституція передбачає, що порядок виборів Президента Російської Федерації визначається федеральним законом, тобто вибори Президента можуть проходити тільки у відповідності з федеральним законом, прийнятим у встановленому Конституцією порядку. Такий закон був прийнятий 21 квітня 1995 року.

Відповідно до статті 96 Конституції Державна Дума обирається строком на чотири роки; порядок формування іншої палати Федеральних Зборів - Ради Федерації - і порядок виборів депутатів Державної Думи встановлюються федеральними законами.

Порядок виборів депутатів Державної Думи встановлено Федеральним законом "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації", прийнятим 9 червня 1995 2.

По-четверте, Конституція виходить з того, що демократичні принципи виборчого права є частиною правової системи Російської Федерації. Особливістю Конституції Російської Федерації, прийнятої в 1993 році, в порівнянні з Конституцією 1978 року є відсутність у ній спеціального розділу "Виборча система". Колишня Конституція Росії встановлювала демократичні принципи виборчого права (загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні) стосовно до виборів всіх рівнів. Такого роду спільність правового регулювання була можлива в силу єдності в організації системи Рад. У діючій Конституції ці принципи визначені тільки щодо виборів Президента Російської Федерації.

Разом з тим статтею 15 Конституції Російської Федерації встановлено, що загальновизнані принципи і норми міжнародного права і договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Як відомо, демократичні принципи виборчого права визначені, зокрема, у Загальній декларації прав людини та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права.

По-п'яте, у самій Конституції встановлено загальний механізм захисту конституційних норм, що визначають виборчі права громадян.

Норми Конституції Російської Федерації відповідно до статті 15 Конституції мають пряму дію. У силу цього при вирішенні різного роду суперечок з приводу виборчого права обгрунтована посилання на норми Конституції. Суди всіх рівнів зобов'язані вживати заходів щодо забезпечення прямої дії Конституції. Зараз активно формується практика застосування судами містяться в Конституції Російської Федерації норм виборчого права.

Якщо законами, що визначають процедуру проведення виборів до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування, порушується Конституція Російської Федерації, Конституційний Суд Російської Федерації при наявності відповідних звернень відповідно до статті 125 Конституції Російської Федерації і Федеральним конституційним законом від 24 червня 1994 року 2 "Про Конституційний Суд Російської Федерації "розглядає ці справи і має право визнати відповідні акти або окремі їх положення неконституційними. Акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають чинність. У практиці діяльності Конституційного Суду Російської Федерації розгляд справ з приводу виборчого права отримало достатнього поширення.

По-шосте, Конституція визначає міру самостійності населення відповідних територій у формуванні органів місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 131 Конституції Російської Федерації населення відповідних територій самостійно визначає структуру органів місцевого самоврядування. Тим самим створюється основа для регулювання актами органів місцевого самоврядування ряду питань, що виникають при проведенні муніципальних виборів.

4.2. Федеральні закони як джерела виборчого права.

Федеральними законами регулюється проведення виборів у федеральні органи державної влади, а також встановлюються основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації при проведенні виборів до всіх органів державної влади та органи місцевого самоврядування в Російській Федерації. Останнє завдання вирішується Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", прийнятого Державною Думою 5 вересня 1997 1.

Зазначений Закон має особливе значення в системі джерел виборчого права, тому що, по-перше, має універсальний характер, оскільки в ньому встановлюються гарантії виборчих прав громадян, загальні для всіх виборів незалежно від їх рівня, і його дія поширюється також на референдуми, проведені в Російській Федерації, а по-друге, конкретизує зміст конституційного права громадян обирати і бути обраними, формулює гарантії його реалізації стосовно різних стадіях виборчого процесу, визначає основні поняття і терміни виборчого права, встановлює порядок захисту виборчих прав громадян, а також закладає організаційно- правові основи побудови виборчої системи Росії як федеративної держави.

Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" має більш високу юридичну силу, ніж інші закони. Згідно з пунктом 7 статті 1 цього Закону "федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації, нормативні правові акти про вибори і референдуми, прийняті в Російській Федерації, не повинні суперечити цьому Закону. У разі, якщо федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації, нормативні правові акти про вибори і референдуми, прийняті в Російській Федерації, суперечать цьому Закону, застосовуються норми цього Закону ".

Очевидно, що після прийняття Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" прийняті раніше акти федерального законодавства і законодавств суб'єктів Російської Федерації повинні були бути приведені у відповідність з його положеннями. В даний час ця робота проводиться на рівні Федеральних Зборів Російської Федерації і законодавчих органів суб'єктів Російської Федерації.

Серед актів федерального виборчого законодавства відзначимо Федеральний закон «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування» 2, в якому встановлені тимчасові правила призначення і проведення муніципальних виборів для тих суб'єктів. Російської Федерації, у яких немає законодавчої бази для виборів до органів місцевого самоврядування, а так само не сформований організаційний механізм їх проведення - відповідні виборчі комісії.

Склад федеральних законів, що є джерелами виборчого права, не вичерпується власне виборчими законами, якими є закони про вибори Президента Російської Федерації, депутатів Державної Думи, про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації, про забезпечення конституційних прав громадян Російської Федерації обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування. Крім них при проведенні виборів до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування повинні застосовуватися і багато інших федеральні закони, що містять окремі норми виборчого права.

Ці федеральні закони, якими регулюються окремі інститути виборчого права (статус громадських об'єднань, що беруть участь у виборах, діяльність засобів масової інформації у зв'язку з передвиборчою агітацією, відповідальність за порушення виборчих прав громадян і деякі інші), впорядковують деякі сторони виборчого процесу, і визначають правові категорії, найбільш важливі для побудови виборчого законодавства.

Так, відповідальність за порушення порядку проведення виборів і порушення виборчих прав громадян встановлена ​​Кримінальним кодексом Російської Федерації та Кодексом України про адміністративні правопорушення. Порядок розгляду судами скарг у зв'язку з порушенням виборчих прав громадян регулюється Цивільним процесуальним кодексом РРФСР, а також Законом Російської Федерації "Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян". Статус виборчих об'єднань визначається відповідно до Федеральним законом "Про громадські об'єднання". Проживання громадянина на території виборчої дільниці, що є підставою для включення його до списку виборців, встановлюється відповідно до Закону Російської Федерації "Про право громадян України на свободу пересування, вибір місця перебування і проживання в межах Російської Федерації". Федеральними законами також визначаються такі поняття як "державний службовець", "благодійна організація", "органи місцевого самоврядування", "засоби масової інформації" та інші.

4.3. Закони суб'єктів Російської Федерації як джерела виборчого права.

Якщо федеральні закони з різним ступенем повноти регулюють вибори в усі органи державної влади та місцевого самоврядування в країні, то закони суб'єктів Російської Федерації встановлюють порядок виборів тільки в органи державної влади суб'єктів Федерації і до органів місцевого самоврядування.

Важливими джерелами виборчого права суб'єктів Російської Федерації є конституції республік, статути країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів. У цих нормативних правових актах, які є основоположними для всієї системи законодавства суб'єктів Російської Федерації, закріплюється ряд найважливіших норм виборчого права: визначається термін повноважень виборних органів державної влади, порядок призначення виборів до органів державної влади та до органів місцевого самоврядування, а також умови здійснення громадянами Російської Федерації пасивного виборчого права при виборах до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. У ряді конституцій і статутів суб'єктів Російської Федерації міститься спеціальна глава "Виборча система '", в якій разом з рішенням вищевказаних питань у загальній формі формулюються принципи проведення виборів на території суб'єкта Російської Федерації. 1 Слід відзначити, що Конституційним Судом Російської Федерації розглядалися справи про відповідність конституцій ряду республік (Хакасія, Башкортостан) Конституції Російської Федерації. Як правило, вказані справи стосувалися питань здійснення пасивного виборчого права.

На даний момент система виборчих законів кожного суб'єкта Російської Федерації, як правило, складається із законів про вибори законодавчого (представницького) органу державної влади, про вибори глави виконавчого органу державної влади (губернатора, голови адміністрації, президента), про вибори депутатів представницького органу місцевого самоврядування і про вибори глави муніципального освіти. Найчастіше замість двох останніх законів приймається один загальний закон про муніципальних виборах. У ряді суб'єктів Російської Федерації прийнято закони про виборчу комісії суб'єкта Федерації, про гарантії виборчих прав громадян. Деякі суб'єкти Російської Федерації провели кодифікацію свого виборчого законодавства. Зокрема, виборчі кодекси прийняті у Воронезькій і Свердловській областях.

4.4. Акти місцевого самоврядування як джерела виборчого права.

Актами місцевого самоврядування може визначатися зміст низки виборчих процедур при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування. Ці акти приймаються у відповідності з федеральними законами, законами та іншими нормативними правовими актами законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Встановлення виборчих процедур актами органів місцевого самоврядування грунтується на статті 131 Конституції Російської Федерації, згідно з якою населення відповідних територій має право самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування, тобто рішення про конкретний складі виборних органів місцевого самоврядування може бути ухвалене тільки на місцевому рівні.

Відповідно до статті 8 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1 у статутах муніципальних утворень визначається структура та порядок формування органів місцевого самоврядування, а також термін повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Під порядком формування органів місцевого самоврядування слід розуміти визначення того, які органи місцевого самоврядування обираються безпосередньо населенням, а які - формуються іншим способом. Регулювання муніципальних виборів відноситься до ведення муніципальних утворень не в повному обсязі, тому що відповідно до статті 23 зазначеного Закону порядок проведення муніципальних виборів визначається законами суб'єктів Російської Федерації.

Склад виборчих процедур, які підлягають регулюванню актами місцевого самоврядування, встановлюється федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. Так, Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" передбачає, що порядок складання списків виборців встановлюється "справжнім Федеральним законом, федеральними конституційними законами, іншими федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень" (ст. 18). Згідно зі статтею 23 цього Закону, законом суб'єкта Російської Федерації, нормативним правовим актом органу місцевого самоврядування може бути передбачена діяльність територіальної виборчої комісії на постійній основі.

Федеральний закон, як правило, допускає регулювання тих чи інших виборчих процедур статутами муніципальних утворень. Це пов'язано з тим, що статут є основним нормативно-правовим актом муніципального освіти. Це досить стабільне джерело муніципального права. Статути підлягають державній реєстрації відповідно до статті 8 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Важливість виборчих процедур для здійснення місцевого самоврядування зумовлює їх регулювання статутами муніципальних утворень.

4.5. Нормативні акти виборчих комісій.

Федеральними законів і законами суб'єктів Російської Федерації деякі виборчі комісії (як правило, це Центральна виборча комісія Російської Федерації, виборчі комісії суб'єктів Російської Федерації) наділяються правом приймати інструкції і деякі інші нормативні акти. Так, статтею 22 федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" встановлено, що Центральна виборча комісія Російської Федерації в межах своєї компетенції має право видавати інструкції з питань однакового застосування цього Закону, а у випадках, передбачених федеральними конституційними законами і федеральними законами, також інструкції з питань однакового застосування відповідних федеральних конституційних законів і федеральних законів.

Таким чином, на відміну від раніше розглянутих джерел виборчого права, нормативні акти мають дещо інше призначення: вони не створюють нових виборчих процедур, які прийняття спрямоване на забезпечення однакового застосування відповідних законів.

Проте у ряді випадків, коли в законах міститься пряме відсилання на те, що певні відносини регулюються актами виборчих комісій, можна стверджувати, що ці акти є підзаконними джерелами виборчого права. Так, у статті 47 Федерального закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" сказано: "порядок публікації агітаційних передвиборних матеріалів у періодичних друкованих виданнях ... встановлюється Центральною виборчою комісією Російської Федерації за участю державних органів, що забезпечують дотримання конституційних прав і свобод в галузі масової інформації ". Відповідно до цього і деякими іншими положеннями зазначеного Закону Центральна виборча комісія Російської Федерації прийняла Інструкцію про порядок надання ефірного часу на каналах державних телерадіокомпаній виборчим об'єднанням, виборчим блокам, кандидатам у депутати Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації та публікації агітаційних передвиборних матеріалів у періодичних друкованих виданнях з державною участю.

Стаття 21 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" 1 говорить: "Рішення і акти виборчих комісій, комісій референдуму, прийняті в межах їх компетенції, встановленої цим Законом, федеральними конституційними законами, іншими федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, обов'язкові для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, державних установ, органів місцевого самоврядування, кандидатів, зареєстрованих кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, громадських об'єднань, організацій, посадових осіб, виборців і учасників референдуму ".

5. Історія розвитку виборчої системи Росії

5.1. Вибори в Державні думи і Установчі збори в 1906-1917 роках.

Участь населення (або значної його частини) у формуванні виборних органів державної влади мав для державно-політичного розвитку Росії воістину колосальне значення.

У тому чи іншому вигляді вибори в Росії проводилися ще в Х столітті (вибори частини членів Боярської думи, формування церковних Помісних соборів, вибори царя в 1613 р., вибори органів земського і міського самоврядування в XIX ст. І т.д.), але вони не мали загальнодержавного значення і не були спрямовані на формування представницьких органів державної влади. 2

У цій якості російська виборча система існує трохи більше вісімдесяти років і факт її виникнення пов'язаний зі створенням першої Державної думи. За первинним проектом - Маніфесту від 6 серпня 1905 року (виданого в період наростання революційних подій 1905-1907 рр..) - Державна дума створювалася як "особливе законосовещательное встановлення". Правовою основою перших її виборів стало Положення про вибори, затверджене імператорським указом одночасно з Маніфестом про її створення. 3

Згідно з цим актом право обирати не було загальним. Стаття 6 Положення виключала з числа виборців жінок, осіб молодше 25 років, що навчаються у навчальних закладах, військовослужбовців армії і флоту, які перебувають на дійсній військовій службі, "бродячих інородців" та іноземних підданих.

Таким чином, законодавчо вводився досить високий віковий ценз, статевої ценз та ценз осілості. З політичного життя країни виключалися армія і студентство, в середовищі яких в умовах тривала російсько-японської війни були найбільш сильні антиурядові настрої. Слід зазначити, що перераховані цензи в цей період діяли в більшості розвинених країн світу.

Правда, жінки з високим матеріальним становищем у Росії як би побічно могли брати участь у виборах, реалізуючи це право через близьких родичів (чоловіків, синів). Взагалі передача права на участь у виборах - явище, досить рідко зустрічається у виборчому праві інших держав, так як воно суперечить основному принципу виборів, що полягає в особистому волевиявленні громадянина (підданого), - характерна для виборчої системи Російської імперії. Не тільки жінки могли надавати свої майнові цензи чоловікам і синам, а й сини за уповноваженням батьків могли брати участь у виборах замість них, користуючись батьківським майновим цензом.

У результаті основним суб'єктом виборчого права в Росії ставало не персональне особа, що відповідає вимогам майнового цензу, а представник сім'ї, що має формально необхідним за законом майном.

Крім того, права участі у виборах позбавлялися особи, які вчинили корисливі злочини, злочини проти власності, визнані неплатоспроможними боржниками. При цьому виборчих прав позбавлялися не всі боржники, а лише ті, неспроможність яких була викликана їх власними "винними діями".

Однак у силу того, що в російському кримінальному праві діяв принцип презумпції винності, досить було підозри у вчиненні конкретною особою зазначених діянь для довічного позбавлення його виборчих прав. Те саме стосувалося й осіб, виключених з етичних міркувань з відповідного стану (позбавлення священика духовного сану, виключення з товариства або дворянських зборів і т. д.).

Проте у виборчій системі Росії поряд з явно репресивними діяли і вельми демократичні обмеження. Наприклад, особи, що займають поліцейські посади, а також посади губернатора, віце-губернатора, градоначальника, і їх помічники також позбавлялися права голосу в тій місцевості, по якій вони займали відповідну посаду. Причому якщо поліцейські не вписувалися до складу жодної курії (групи виборців), то перелічені посадові особи, навпаки, займали в них чільне положення й своїм вибором могли істотно вплинути на результат усього голосування.

Поділ на курії було запозичене з положень земської виборчої реформи 1864 року. В основу розподілу було покладено майновий ценз. З точки зору участі у виборах все населення Росії було поділено на чотири курії: землевласників (великих поміщиків); міських виборців (осіб, що володіють нерухомістю в місті чи торгово-промисловим підприємством); волосних і сільських обивателів (селян-домохозяев); робітників.

Найбільше число депутатів Державної думи представляли курію землевласників. Уповноважені від цієї частини підданих обиралися на так званих попередніх з'їздах шляхом підсумовування всієї землі та іншого майна осіб, що з'явилися на з'їзд. При цьому кількість уповноважених, обраних попередніми з'їздом, визначалося числом повних виборчих цензів, представлених його учасниками. У зв'язку з цим кількість безпосередньо беруть участь у з'їздах землевласників при виборах в третю Державну думу в 51 губернії європейської частини Росії більше, ніж у п'ять разів перевищувала кількість уповноважених, які обиралися від другої половини курії землевласників, в той час як уповноважені представляли кількість виборців, більш ніж у дев'ять разів перевищує число перших. Загальна ж чисельне нерівність норми представництва всередині однієї курії за рахунок застосування майнового цензу було більше, ніж у 45 разів.

Таким чином, незважаючи на те, що розглянута виборча система була частиною широкомасштабної реформи державного устрою країни, в неї в ході формування найбільш надійною для російського політичного режиму курії землевласників зберігалася історична спадкоємність колишнього феодально-патріархального режиму.

Наступну виборчу курію становили міські виборці, які обирали своїх уповноважених на двох з'їздах. У першому з'їзді брали участь особи, які володіють у протягом року на праві власності або довічного володіння в межах міських поселень нерухомим майном вартістю (у залежності від категорії населеного пункту) від 300 до 3 тис. рублів, а також особи, які володіють у межах повіту торгово-промисловим підприємством, з якого вони сплачували податок не менше 50 рублів в рік.

У другому з'їзді брали участь особи, які володіють не менш року окремою квартирою або виплачують квартирний податок, а також особи, не менше року виплачують промисловий податок або перебувають на державній, міський чи земської службі.

Тут виникає нова тенденція, що відрізняє цю групу виборців від учасників губернських з'їздів землевласників: ценз осілості не менше року.

Третя курія - волосних або сільських обивателів (простіше кажучи - селян) - у виборчому процесі була представлена ​​через з'їзд уповноважених від волостей, що формується у складі двох виборних від кожного волосного сходу. Виборні обиралися з числа селян-домохозяев, які відповідають таким вимогам: вони повинні належати або бути приписаними до складу сільських товариств даної волості, володіти в ній на правах власності землею і особисто вести на ній господарство. На них поширювався ценз осілості, не менше року.

Та обставина, що уповноважених обирали з числа селян-домохозяев, позбавляло значну частину селян виборчих прав.

Найбільше число виборців представляли виборщики останньої - робочої курії. Причому оскільки революційні настрої в робочому середовищі були найбільш сильні на великих заводах з великою концентрацією робочої сили, то за кількістю виборців вони були прирівняні до дрібним підприємствам (від підприємств з кількістю працівників від 50 до 1000 і менше 50 обиралося по одному виборщики). Правда, ценз осілості для цієї категорії виборців був менший і становив шість місяців.

В історичній літературі радянського періоду з опорою на марксистсько-ленінське вчення про класову боротьбу нерівноправність у відношенні працівників дрібних, середніх і великих підприємств пояснювалося тим, що на великих підприємствах підвищується інтенсифікація праці, зростає ступінь експлуатації людини людиною, а концентрація робітничого класу неминуче веде до його консолідації та зростання революційної свідомості. Але ніхто не намагався пояснити суперечності між статтею 9 Положення про вибори, яка встановлює неучасть у виборах осіб жіночої статі, та статті 44, враховує при виборах статевий розподіл тільки на підприємствах, де працює до однієї тисячі осіб, а там, де працює більше, - немає . Мабуть, цей феномен можна пояснити лише наявністю в Росії великих текстильних підприємств з переважно жіночим складом працівників, які грають велику роль в економіці, яких було неможливо позбавити елементів участі в політичному житті країни.

Від описаної загальної схеми виборів робилося багато відступів. Так, в семи містах - Петербурзі, Москві, Варшаві, Києві, Лодзі, Одесі і Ризі вибори були не непрямі, а прямі. У цих містах вибори депутатів Державної думи, згідно статті 133 Положення, вироблялися закритою подачею голосів за допомогою записок. Основний виборчої одиницею були виборчі збори, які об'єднували виборців по розрядах. В основу поділу на розряди також було покладено майновий ценз і наявність нерухомості в місті (ст. 42).

В особливу виборчу одиницю було виділено православне населення Люблінської та Седлецької губерній, по одному депутату в Думу окремо обирали Кубанське, Терское, Забайкальському та Уральське козачі війська, а Амурське і Уссурійському війська вибирали одного депутата спільно.

Крім загального правила, що дозволяє ділити виборців у повітах за національною ознакою, Положення про вибори встановлювало особливі правила обліку національного чинника на конкретних територіях. Зокрема, всі губернії, області і округи Кавказу для виборів ділилися на шість виборчих округів, причому один з них складало руське населення. Кожен округ вибирав по одному депутату Державної думи.

У Віленської і Ковенської губерніях утворювалося не одне губернське зібрання, як у всіх інших, а два, в тому числі - одне від російського населення. В особливому порядку обиралися чотири депутати від населення Великого князівства Фінляндського: вибори проводилися Фінляндським сеймом з числа осіб, які мають право брати участь у виборах до сейму.

Хоча вибори до Державних думи здійснювалися за мажоритарною системою, суттєве значення для їх характеристики мав їх партійний склад. Незабаром після проголошення Маніфестом 17 жовтня 1905 роки свободи спілок в Росії діяло понад 100 політичних партій. За соціально-класовому складу 4 партії були монархічними, 38 - буржуазними консервативного і ліберального напрямків і 45 - дрібнобуржуазними.

Вже в першій Державній думі число безпартійних депутатів склало менше 22 відсотків. З точки зору партійної приналежності з 478 депутатів 179 (37,4%) представляли партію кадетів, 63 (13%)-автономістів, 16 (3,3%) - октябристів, 97 (20,3%) - трудовиків і 18 (3 , 7%) - соціал-демократів. Таким чином, депутати виявилися розділені по фракціях, але жодна з них не отримала в Думі абсолютної більшості. При цьому провідне становище в ній займала фракція конституційних демократів, відстоювала в Думі ідею ліквідації поміщицького землеволодіння і перетворення Росії на парламентську монархію. Ні на те, ні на інше самодержавство піти не могло і через 72 дні після скликання розігнало першу Державну думу.

Вибори кожної наступної Думи проводилися на основі нового Положення про вибори, що затверджується Імператором і вводив все нові й нові обмеження виборчих прав. Проте в другій Держдумі депутати, враховуючи досвід попередньої, об'єдналися в блоки, що включають представників кількох політичних партій. З 490 депутатів праві - чорносотенці і октябристи - займали 97 місць (19,8%), безпартійні - 22 місця (4,5%), ліберали на чолі з кадетами - 156 місць (31,8%), так звані прогресисти - 35 місць (7,1%) і ліві (соціал-демократи, соціалісти-революціонери, народні соціалісти і трудовики) - 180 місць (36,8%). За об'єктивною оцінкою В. І. Леніна, друга Дума виявилася лівіше першої. Як результат - вона продовжила курс своєї попередниці, спрямований на бойкот уряду, і незабаром розділила її долю.

Третя Держдума увійшла в історію Росії як найбільш реакційна за своїм складом: із 442 депутатів вкрай правим дісталося 50 місць (11,3%), націоналістам - 26 (5,9%), помірно правим - 70 (15,8%), октябристів і примкнули до них - 155 (35%), прогресистів і Мірнообновленци - 28 (6,3%), кадетам - 54 (12,2%), польському коло - 18 (4%), мусульманської групі - 8 (1,8 %), трудовикам - 13 (2,9%) і соціал-демократам - 20 (4,7%). Таким чином, 409 депутатів (майже 97%) були представниками буржуазно-поміщицьких партій. Як вірно помітив історик С. М. Казанцев щодо Положення про вибори від 3 червня 1907 року, на підставі якого пройшли вибори в третю Держдуму, "новий закон забезпечив можливість співіснування самодержавства і Думи" 1. Це дозволило Думі допрацювати свій строк до кінця.

Що стосується останньої - четвертої Державної думи, то її партійний склад суттєво не змінився. Порівняння наведених цифр дозволяє зробити висновок, що чим більш демократичний виборчий закон діяв в Росії, тим більше лівої за своїм партійним складу виявлялася Державна дума і тим важче їй вдавалося взаємодію з урядом, і навпаки.

За оцінкою вчених-державознавців, сучасників виборчої системи Російської імперії, "законодавство про вибори надзвичайно складно. Це, можливо, найбільш заплутана і недосконала система виборів, яка коли-небудь існувала". На думку Н.І. Лазаревського, це істотний недолік її, оскільки, чим складніше виборча система, тим більше можливостей для всякого роду помилок і підробок. 2

Російська виборча система була поступово сформована 23 нормативно-правовими актами. Основні її риси були закладені Положенням про вибори до Державної думи від 6 серпня 1905 року. Потім окремі положення були уточнені в височайше затверджених 18 вересня 1905 Правилах про застосування та приведення у дію Установи Державної думи та Положення про вибори.

Найвищий Маніфест від 17 жовтня 1905 року "Про вдосконалення державного порядку" заклав ідею часткової зміни змісту виборчого процесу, яка була реалізована в іменному найвищому указі Правительствующему Сенату від 11 грудня 1905 року "Про зміну Положення про вибори до Державної думи". 3

Проте цими актами було встановлено порядок виборів лише для центральної Росії. Що ж стосується околиць імперії, то на них Положення про вибори поширювалося особливими актами. 4

З формальної точки зору перераховані акти були видані з порушенням встановленого порядку. Ще Маніфестом від 1 січня 1810 "Про утворення Державної ради" встановлювалося, що "всі Закони, Статути та Установи в первісних їх передвістях пропонуються і розглядаються в Державній раді, і потім дією Державної Влада надходять до призначеному їм здійсненню". 5

Однак жоден з названих актів не був представлений до Державної ради.

Подальше формування виборчого законодавства також йшло на порушення порядку, встановленого Маніфестом від 17 жовтня 1905 року, яким вводилося непорушне правило, що говорить: "Ніякий закон не міг сприйняти силу без схвалення Державної думи". Тим не менш, ні в першу, ні в другу Державну думу жодного законопроекту, що стосується їх обрання, внесено не було.

Більше того, законодавством 1906 було внесено кілька серйозних змін у процедурні моменти формування і розпуску Думи. Так, Найвищим Маніфестом від 20 лютого 1906 року "Про зміну Установи Державної ради і про перегляд Установи Державної думи" встановлювалося, що обидва ці органи державної влади щороку скликаються і розпускаються указами Імператора 1. З урахуванням цієї обставини Найвищий Маніфест від 3 червня 1907 року "Про розпуск Державної думи і про час скликання нової думи", який в радянській історичній літературі ототожнюється з державним переворотом, можна вважати легітимним.

Враховуючи, що всі перераховані вище акти отримали височайше затвердження з боку імператора, їх можна віднести до числа актів вищої юридичної сили, за значимістю рівний законом. При цьому слід зазначити, що поряд з ними виборче законодавство Російської імперії включало до свого складу значне число підзаконних актів, що виходили з так званого Особливого діловодства з виборів до Державної думи, утвореного у складі Міністерства внутрішніх справ. Розроблені їм акти вносилися до Ради міністрів, який потім представляв їх на затвердження імператора.

Тим не менше досвід перших загальнодержавних виборів першого в історії Росії представницького органу державної влади наклав печатку на формування всієї виборчої системи в наступні роки.

5.2. Вибори депутатів Установчих зборів.

Як відомо, після зречення імператора Миколи II від престолу влада в Росії перейшла до рук Тимчасового уряду. Вже в одному з перших актів - Декларації про склад і завдання Тимчасового уряду від 3 березня 1917 року - був сформульовані наступні цілі: негайна підготовка до скликання на засадах загального рівного таємного і прямого голосування Установчих зборів; вибори до органів місцевого самоврядування на тих же засадах; усунення для солдатів всіх обмежень у користуванні громадськими правилами, наданими всім іншим громадянам. 1

Таким чином, цим актом Тимчасового уряду були закладені основи нової виборчої системи Росії і зміст виборчих прав її громадян, в корені відрізнялися від раніше діяли в Російській імперії.

Мета скликання Установчих зборів 1918 року відбувся в утвердженні конституційних основ нового політичного і державного устрою, вироблених Тимчасовим урядом. Досягненню цієї мети і були підпорядковані вибори, проведені на підставі Положення про вибори до Установчих зборів від 11 вересня 1917 року. 2

Стаття 1 Положення вперше в історії Росії закріплювала найдемократичніші принципи участі населення в обранні членів Установчих зборів: вибори були загальними, без різниці статі, рівними і прямими при таємному голосуванні і з застосуванням почав пропорційного представництва. Виборчим правом володіли виключно громадяни Росії. Віковий ценз встановлювався в 20 років (ст. 3). Допускалося зниження вікового цензу щодо військовослужбовців, які користувалися правом участі у виборах, якщо досягали до дня виборів віку, встановленого для останнього дострокового призову. Відповідно до загальносвітової практики у виборах не брали участь особи, визнані у встановленому порядку божевільними або божевільними, а також глухонімі, що знаходяться під опікою (ст. 4).

Поряд з цим встановлювався досить великий перелік осіб, позбавлених права участі у виборах (ст. 5). До них ставилися "присуджені набрав чинності судовим вироком до каторжних робіт до закінчення 10 років після відбування покарання; до заслання на поселення, до віддачі в виправні арештантські відділення, до укладання у виправному будинку, в'язниці або фортеці, з позбавленням або обмеженням прав стану - до закінчення п'яти років після відбування покарання; засуджені за крадіжку (за винятком покарання, що накладається світовими суддями), шахрайство, привласнення або розтрату ввіреного майна та інші майнові злочини - до закінчення трьох років після відбуття покарання; неспроможні боржники, визнані зловмисними банкротами, - до закінчення трьох років з дня визнання такими; військовослужбовці, визнані винними в скоєнні військових злочинів, - до закінчення трьох років з моменту відбуття покарання ". Проте в тому випадку, якщо стосовно військовослужбовця відбування покарання було відстрочено до закінчення війни, право на участь у виборах за ним зберігалося.

Члени царствовавшего в Росії Будинку Романових не мали ні активного, ні пасивного виборчого права.

Примітно, що, як і в царській Росії, незважаючи на формальне проголошення Тимчасовим урядом різного роду громадянських свобод, Положення про вибори не визнавало принцип презумпції невинності. Тому ті з обвинувачених, щодо яких як запобіжний захід застосовувалося утримання під вартою, виявлялися позбавленими виборчих прав.

Аналогічно виборчого законодавства активне і пасивне виборче право в Росії в цей період збігалося. Це означало, що особи, які могли обирати, могли також бути обрані членами Установчих зборів, навіть якщо вони були внесені в списки по іншому виборчому округу або зовсім не внесені до них.

Як зазначалося вище, вибори в Установчі збори проводилися "з застосуванням почав пропорційного представництва". Це означало, що відповідно до статті 42 Положення вони проводилися шляхом подачі голосів за один із заявлених списків. У списку вказувалися прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання кожного кандидата, а також назва організації, яка запропонувала цю кандидатуру. Він підписувався не менш ніж ста особами, що володіли правом на участь у виборах по даному округу. До переліку додавалися заяви всіх кандидатів зі згодою балотуватися у цьому окрузі за даним переліку (ст. 43-44).

Кожен виборець мав право підписати тільки один список. У тому випадку, якщо його підпис виявлялася під кількома списками, дійсної вважалася тільки підпис, поставлена ​​на першому за часом подачі списку (ст. 46). Цікаво, що для реалізації пасивного виборчого права таке обмеження не встановлювалося: один і той же кандидат міг бути виставлений в декількох списках одночасно, але не більш як у п'яти в загальній складності (ст. 48) і в різних округах (ст. 49).

Число кандидатів могло бути менше числа членів Установчих зборів, але не повинна була перевищувати його більш ніж наполовину (ст. 47). Допускалася можливість об'єднання різних списків в один, що підписується всіма представниками, але таке з'єднання могло бути зроблено лише один раз (ст. 53-54). Списки були пов'язаними, тобто не допускали перестановок кандидатів виборцями. 1

Голосування проводилося шляхом подачі виборчих записок (бюлетенів). Кожна записка повинна була містити не більше одного списку. Облік виборців проводився на підставі іменних посвідчень, відповідних списку виборців. Посвідчення разом зі списками кандидатів і конвертом доставлялися виборцю на будинок не пізніше ніж за сім днів до дня голосування (ст. 63). При цьому особи, які не отримали заздалегідь посвідчення і списки кандидатів, могли це зробити у виборчій комісії в день голосування.

Разом з тим власне волевиявлення виборцями здійснювалося на самому виборчій дільниці, незважаючи на те, що виборчі записки видавалися більшості виборців заздалегідь: у закритому приміщенні голосують запечатували конверт і передавали його голові комісії, який на їхніх очах опускав його в урну для голосування. Процедура голосування тривала три дні.

Положення не містило жорсткої вимоги про визнання дійсними тільки офіційно виготовлених бланків записок. Вважалися дійсними та інші записки, що містять тотожний текст або текст, перекладений на інші мови (ст. 78). Разом з тим визнавалися недійсними записки, що не відповідають затвердженим комісією зразком, - містять більше одного списку або список з внесеними змінами, а також підпис виборця чи інші знаки, що дозволяють встановити особу писав (ст. 56, 57, 60, 79).

Своєрідно вирішувалося питання про проведення повторного голосування. Положення не встановлювало конкретного числа виборців, неявка яких на виборчу дільницю вела до визнання виборів на цій дільниці не відбулися. Вибори могли бути визнані такими, якщо неявка виборців становила понад 10 відсотків від загального числа виборців, внесених до списків по округу.

У цьому випадку призначалося повторне голосування на тих дільницях, де явка виборців була особливо низькою. Якщо і це не давало позитивного результату, то результати голосування на дільницях, де вибори не відбулися, у розрахунок не приймалися (ст. 88).

Такий підхід, неможливий при мажоритарній системі, опинявся цілком прийнятним при пропорційній, оскільки вакантні місця членів Установчих зборів у цьому випадку виявлялися б заміщеними в результаті волевиявлення більш активних виборців.

Підрахунок голосів виборців, поданих за списки кандидатів, проводився за однією з найскладніших методик, розробленої математиком д'0ндтом. У відповідності зі статтею 89 Положення кількість голосів виборців, поданих за кожен список, послідовно поділялося на ряд цілих чисел (1, 2, 3, 4 і т.д.). З отриманого результату відбиралося число, найбільш точно відповідає числу членів Установчих зборів, обраних у даному окрузі. Всі отримані від розподілу приватні, починаючи з кратного числа депутатів, розташовувалися в порядку спадання величини. Остання з них вважалося виборчим знаменником.

Кількість членів Установчих зборів, що припадає на кожного списку, визначалося шляхом ділення кількості голосів, поданих за даний список, на виборчу знаменник. Якщо при такому розподілі місць між кандидатськими списками останнє місце припадало на два і більше списку, то перевага віддавалася кандидату з того списку, за який подано більшу кількість голосів. При рівності голосів питання вирішувалося жеребкуванням.

Природно, що в Росії, значна частина населення якої на момент виборів в Установчі збори була неписьменна, проведення перших в історії пропорційних виборів являло собою завдання не з легких. Тому в ході виборів застосовувалася змішана виборча система.

Зокрема, в ряді віддалених від центру виборчих округів: Аму-Дар'їнське, Архангельському, Закаспійському, Камчатському, окрузі Китайської Східної залізниці, Олонецком, Ординський і деяких інших використовувалося поєднання пропорційної та мажоритарної систем. Іншими словами, застосовувалася описана вище пропорційна система, в основі якої лежали ті ж списки, але голосувати з деякими відхиленнями і в межах даного округу. Число кандидатів, внесених до списку, не повинна була перевищувати числа членів Установчих зборів, обраних від даного округу. Одне і те ж особа могла бути виставлено кандидатом лише в одному з перерахованих округів. 1

Виборець міг голосувати за один із списків, не вносячи в нього яких-небудь змін. Він міг також голосувати за кількох кандидатів одного із заявлених списків. Нарешті, він міг сполучати в одній виборчої записці кандидатів різних списків. Разом з тим в такій змішаною системою було більше елементів пропорційної, ніж мажоритарної виборчої системи. Тобто фактично вся виборча система могла бути віднесена до числа пропорційних.

Найважливішою складовою частиною розглянутої виборчої системи є гарантії фактичної реалізації виборчих прав громадян. У систему гарантій включається процедура гласного складання списків виборців і завчасного їх оприлюднення, можливість включення виборців у додаткові списки в день голосування і, зрозуміло, порядок оскарження порушень зазначеної процедури.

Протягом десяти днів з моменту оприлюднення списку представник місцевої адміністрації міг заявити протест, а особи, що користуються правом участі у виборах, подати скаргу на неправильність або неповноту списку. Протести та скарги подавалися до міської або селищну управу або вищі - волосну і земську - управи.

Скарги та протести на невключення до списків виборців або неповноту відомостей про них, що заслуговують на задоволення, управи задовольняли самостійно. Всі інші скарги переправлялися в повітову виборчу комісію з відповідним поясненням. За додатковими списками скарги і протести могли також подаватися через відповідну управу в повітову і міську виборчі комісії. При цьому сторони могли взяти участь у їх розгляді.

Рішення повітової та міської виборчих комісій могли бути оскаржені і опротестовані в окружний суд за адміністративним відділенню, який розглядав їх у п'ятиденний термін.

Потім, на підставі відповідних рішень перерахованих органів, але не пізніше десяти днів до дня голосування могли вноситися відповідні зміни до списків виборців.

Таким чином, виборче законодавство Тимчасового уряду не тільки поєднало в собі найбільш передовий досвід розвинених країн світу, але і врахувало ті національно-історичні особливості російського електорату, які мали місце в момент проведення виборів в Установчі збори. П. Розенталь оцінював розглянутий вище виборчий закон як "найдосконаліший, найбездоганніший, найдемократичніший закон усіх часів і всіх країн" 1

У результаті застосування пропорційної виборчої системи в ході виборів 12 листопада 1917 року було обрано 707 депутатів Установчих зборів. У тому числі: есерів - 370 (52,3%), більшовиків - 175 (24,8%), лівих есерів - 40 (5,7%), меншовиків - 16 (2,3%), кадетів 17 (2, 4%), народних соціалістів - 2 (0,3%), представників національних партій та організацій - 12,2%. Таким чином, вибори за партійними списками виявили реальний розклад політичних сил в країні. У переважно аграрної Росії більшість місць в Установчих зборах отримали представники селянської партії - есери. А більшовики, навіть незважаючи на те, що володіли державною владою, зібрали менше чверті голосів виборців, що і визначило подальшу долю Установчих зборів.

5.3. Виборча система радянського періоду

Одна з першорядних завдань, яку довелося вирішувати більшовицькому уряду після розпуску Установчих зборів, була пов'язана зі створенням нової виборчої системи, яка могла б юридично забезпечити політичне панування більшовиків у вищому органі представницької влади країни. Таким органом відповідно до Конституції РРФСР 1918 року став З'їзд Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. Однак жодна з раніше діяли в Росії виборчих систем не могла вирішити поставлену більшовиками завдання. Тому автори Конституції РРФСР 1918 року були змушені конструювати принципово нову виборчу систему, основні принципи якої отримали закріплення в першій радянській Конституції.

Перш за все це введення вперше в Росії, та й у світі так званого трудового цензу. Відповідно до нього до участі у виборах допускалися:

«1) все, що добувають засоби до життя продуктивним і суспільно корисною працею;

2) особи, зайняті домашнім господарством, що забезпечує для перших можливість продуктивної праці, як-то: для робітників і службовців усіх видів і категорій, зайнятих у промисловості, торгівлі, сільському господарстві та ін.;

3) селяни і козаки-хлібороби, які не користуються найманою працею з метою отримання прибутку;

4) солдати Червоної Армії і Флоту;

5) громадяни, що входили до перелічених вище категорії, але втратили в якій-небудь мірі працездатність »(ст. 64). При цьому активне і пасивне виборчі права збігалися.

Не менш докладно Основний закон встановлював конкретний перелік "елементів", позбавлених виборчих прав.

До них ставилися особи:

«1) вдаються до найманої праці з метою отримання прибутку;

2) живуть на нетрудові доходи, як-то: відсотки з капіталу, доходи з підприємств, надходжень з майна і т. п.;

3) приватні торговці, торговельні і комерційні посередники;

4) ченці і духовні служителі церков і релігійних культів;

5) службовці і агенти колишньої поліції, особливого корпусу жандармів і охоронних відділень, а також члени царствовавшего в Росії Дома "(ст. 65 Конституції РРФСР).

Природно, що цей перелік доповнювали особи, що підпадають під традиційні обмеження: визнані у встановленому порядку душевнохворими або божевільними, а одно перебувають під опікою і засуджені за корисливі і ганьблять злочини на строк, встановлений законом або судовим вироком. Перераховані особи позбавлялися як пасивного, так і активного виборчого права.

Навіть такий детальний список категорій виборців і "позбавленців" вимагав уточнень, які містилися в інструкціях, прийнятих виборчими комісіями і виконавчо-розпорядчими органами влади.

Великі труднощі викликала процедура розподілу потенційних виборців на осіб, що користуються найманою працею для отримання прибутку і для підтримки власного існування. Так, до першої категорії поряд з заводчиками і фабрикантами потрапляли підрядники будівельних робіт, власники кустарних майстернях, власники візницький підприємств (наприклад, артілей ямщиків) і так далі, тобто ті категорії, які не могли обійтися без найманої праці в силу виробничої необхідності.

У той же час законодавство відділяло від них робітників, селян і службовців, які користувалися найманою працею не для отримання прибутку, а в силу необхідності. Наприклад, не можна було позбавляти виборчого права чоловіка і дружину, що працюють на фабриці і для нагляду за малолітніми дітьми наймають прислугу. Не могла бути позбавлена ​​виборчих прав селянка-вдова, що має малолітніх дітей і наймає наймита для обробки її земельної ділянки.

Разом з тим проблема обмеження виборчих прав у масштабах всієї країни принципового значення не мала. За РРФСР у 1924-1925 роках позбавлені виборчих прав в сільській місцевості становили 0,8 відсотка, а в містах - 2,7 відсотка виборців. Нагадаємо, що при виборах до Державної думи в Російській імперії мали виборчим правом лише 15 відсотків населення країни.

Загальновідомо, що виборча система - це інститут, похідний від панівного в країні політичного режиму. Розглянута виборча система була яскравим тому підтвердженням.

Ще однією специфічною рисою розглянутої виборчої системи, що відбиває її класовий характер, було наділення трудящих іноземців правом обирати і бути обраними до Рад усіх рівнів (примітка 2 до ст. 64).

Істотно - до 18 років - був знижений віковий ценз. Причому молодь, що проходить службу в Червоній Армії, могла брати участь в голосуванні і до настання зазначеного віку. «Автори виборчого законодавства" розділили громадянське і політичне повноліття ", заклавши тим самим" основи для майбутнього досить довільного зниження виборчого віку та перетворення армії в привілейовану курію, де кожен, який досяг на день виборів призовного віку, отримував право керувати державою. »1

Проте головною особливістю розглянутої виборчої системи був не склад виборчого корпусу, а порядок формування виборних органів влади. Виборча система, що діяла в радянській Росії з 1918 по 1936 рік, багато в чому за формою була побудована аналогічно діяла в Російській імперії під час виборів до Державної думи, незважаючи на те, що по суті принципово від неї відрізнялася. Об'єднували ці системи багатоступінчасті вибори.

Вибори в радянській Росії були триступінчастими для міського пролетаріату і чотириступеневими - для сільського. Нижньою ланкою системи були сільські Ради, що формуються населенням безпосередньо. З їх складу обиралися представники в волосні Ради з розрахунку один депутат на кожні 10 членів Ради і в повітові (районні) Поради - з розрахунку один депутат на одну тисячу жителів, але не більше 300 депутатів на весь повіт (ст. 25 і 53 Конституції) .

Наступною ланкою були губернські (окружні) Поради, які формувалися з представників міських і волосних з'їздів Рад з розрахунку один депутат на 25 тисяч сільських або 5 тисяч міських виборців, але не більше 500 депутатів на всю область. І завершував цю конструкцію Всеросійський з'їзд Рад, що складався з представників міських Рад (за нормою - один депутат на 25 тис. виборців) і губернських Рад (один депутат на 125 тис. жителів).

Необхідно відзначити, що в радянській виборчій системі на цьому етапі розвитку загальність виключалася за рахунок усунення від участі у виборах так званих експлуататорських елементів. Рівність подменялось неоднаковим представництвом соціальних верств, на їхню положенню і ролі в процесі виробництва, пряме представництво (в місцевих, регіональних та центральних органах влади) замінювалося представництвом трудових громад (комун), міських і сільських. Нарешті, таємне голосування державою пролетарської диктатури скасовувалося, тому що "в порядку створення радянського представництва пролетаріат організується в клас, щоб знищити всяке класовий поділ суспільства. Цей процес безглуздо було б робити" таємно образующе ", з іншого боку," комуністам в період робітничої диктатури не потрібні попутники, які пішли б з ними лише під покривом таємниці ». 1

У результаті в країні, де 74,6 відсотка населення становили селяни (у тому числі заможні, так звані куркулі), у складі вищого органу державної влади беззаперечну перевагу отримували представники міського пролетаріату. Причому основною ланкою виборчої системи виступав не виборець, не електорат в цілому, а виборчі збори, що діяли в суворій відповідності з інструкціями, які затверджуються вищими виконавчо-розпорядчими органами влади.

5.4. Система загальнонародних виборів.

У Конституції СРСР 1936 року вперше в історії радянських конституцій виділяється окрема глава "Виборча система". Декларація про побудову соціалізму "в основному" дозволила внести два найважливіших зміни до виборчої системи: перейти від багатоступінчастих виборів до прямих і скасувати обмеження класового характеру, повернувшись до принципу загальних виборів. Крім того, голосування стало таємним і голоси виборців рівними. У системі органів державної влади відбувся перехід від системи з'їздів до системи Рад, безпосередньо обираються населенням. Вищим органом державної влади був проголошений Верховна Рада СРСР.

Фактично переважна більшість з дев'яти статей розглянутої глави Конституції розкривають зміст перерахованих принципів. Закріплюючи принцип загального виборчого права, Конституція СРСР 1936 року уточнювала вік виборців - 18 років. Це означало, що відповідно до статті 135 Конституції будь-який громадянин, що досяг зазначеного віку, мав право обирати і бути обраним до Верховної Ради СРСР, Верховна Рада РРФСР, а також в інші нижчестоящі Поради. Спочатку і положення про вибори, видані на основі Конституції, не містили вікових обмежень. Однак у більш пізній період (починаючи з 1946 р.) в порушення формальної логіки Конституції положення вводили віковий ценз для обрання депутатом Верховної Ради СРСР - 23 роки і Верховної Ради РРФСР - 21 рік.

Згідно з Конституцією від виборів відсторонялися божевільні та особи, засуджені судом з позбавленням виборчих прав як факультативної міри покарання. Однак і ця стаття Конституції СРСР допускала довільне тлумачення. Зокрема, постановою Президії Верховної Ради СРСР від 1 грудня 1945 року "Про внесення до списків виборців осіб, які мають судимість і перебувають під слідством" роз'яснювалося, що до списків виборців вносяться також особи, які перебувають під слідством, але не містяться під вартою, якщо вони не позбавлені виборчих прав. На практиці це означало, що будь-яка особа, що перебуває в слідчому ізоляторі чи ізоляторі тимчасового утримання, позбавлялося виборчих прав. Таке положення зберігалося до грудня 1958 року.

Своєрідно вирішувалося питання з визначенням критерію віднесення осіб до числа божевільних. Лише в Положенні про вибори від 9 січня 1950 вперше був визначений юридичний критерій - визнання особи божевільним: визначення або вирок суду, засновані на відповідних актах судово-психіатричних експертиз, або представлений відповідними відділами охорони здоров'я у виконкоми Рад депутатів трудящих список, що включає осіб, що перебувають на лікуванні в психіатричних лікарнях і колоніях.

Конституційний принцип рівного виборчого права також дотримувався не в повній мірі. На практиці у відсутності законодавчої регламентації розкид числа голосуючих в різних виборчих округах становив до 50 і більше відсотків при виборах до складу Ради Союзу - однієї з палат Верховної Ради СРСР.

Що ж до виборів в іншу палату - Рада Національностей, то вони здійснювалися за єдиною квотою: 25 депутатів від кожної союзної республіки, 11 депутатів від кожної автономної республіки, 5 депутатів від кожної автономної області і 1 депутат від кожного національного округу. Таким чином, різні за кількістю жителів республіки, наприклад РРФСР і Естонська РСР, виявлялися представлені однаковою кількістю депутатів. При цьому, оскільки більшість автономних республік, автономних областей та усі національні округи були розташовані на території Росії, РРФСР в кінцевому рахунку отримувала більшість місць у Раді Національностей.

Але, головним недоліком розглянутої виборчої системи стало висування кандидатів за виробничим принципом і їх обрання за територіальним. Згідно з Конституцією та положенням про вибори право висування кандидатів належало громадським організаціям і товариствам трудящих: комуністичним партійним організаціям, професійним спілкам, кооперативам, організаціям молоді, культурним товариствам і спілкам. А голосування за цих кандидатів відбувалося за територіальним виборчим округам. Тому виборці в більшості своїй не мали уявлення про ділові та моральні якості висунутих кандидатів. У цьому не було особливої ​​необхідності, оскільки на один мандат на практиці висувався лише один кандидат.

Перші вибори до Верховної Ради СРСР, проведені за новою виборчою системі 12 грудня 1937 року, показали, що в них взяло участь 96,8 відсотка від загального числа виборців. При цьому за кандидатів до Ради Союзу було подано в середньому 98,6 відсотка, а до Ради Національностей - 97,8 відсотка голосів.

Верховна Рада РРФСР, на відміну від союзного, мав однопалатну структуру, тому вибори до його складу проходили за іншою схемою виборчих округів. Спочатку один депутат у його склад обирався від 150 тисяч виборців. Цей критерій нарізки округів вимагав на кожних нових виборах зміни їх кордонів. У всьому іншому розглядаються виборчі системи повністю збігалися.

Оскільки прийняття Конституції СРСР 1977 року не було обумовлено будь-якими кардинальними змінами в державному чи політичному устрої Радянського Союзу, то і виборча система не зазнала будь-яких істотних змін. Як і Конституція СРСР 1936 року, Основний закон 1977 року містив спеціальну главу "Виборча система", в якій у загальному вигляді закріплювалися принципи виборчого права, умови їх реалізації громадянами та основи виборчого процесу. Зокрема, стаття 95 містила перелік принципів виборчого права: загальне, рівне, пряме при таємному голосуванні. Як і раніше, в Конституції йшла мова тільки про вибори до Рад.

Наступні статті розкривали зміст перерахованих принципів. Так, стаття 96 була присвячена принципу загальних виборів. З неї випливало, що суб'єктами, з виборчим правом, як і раніше виступають тільки громадяни СРСР. Про осіб іншої державної належності Конституція не згадувала. Зате в Законі СРСР від 6 липня 1978 року "Про вибори до Верховної Ради СРСР" зазначено, що "проживають на території СРСР іноземні громадяни та особи без громадянства в списки виборців не включаються" і, отже, у виборах не беруть участь.

Що стосується громадян СРСР з'явилася норма про включення до списків всіх громадян, які досягли до дня виборів або в день виборів 18 років і проживають (постійно або тимчасово) на момент складання списків на території даної Ради. Норма про надання права на участь у виборах незалежно від терміну проживання виборців була новелою для вітчизняного виборчого права.

У зв'язку з цим надання громадянину можливості голосувати за місцем його тимчасового проживання може розглядатися як певне ослаблення режиму прописки, не властиве попередньому періоду розвитку радянської виборчої системи.

Істотно змінилися і конституційні обмеження загального виборчого права. Зокрема, до числа осіб, позбавлених права обирати і бути обраними, потрапили тільки визнані у встановленому порядку божевільними. Але сам порядок їх визнання такими порівняно з 1936 роком не змінився. Однак це не означає, що особи, засуджені судом до позбавлення волі, придбали виборчі права. На практиці у виправних установах просто не створювалися виборчі дільниці і що містяться в них укладені виявлялися фактично позбавлені виборчих прав.

Наступною новелою Конституції СРСР 1977 року було введення вікового цензу для реалізації пасивного виборчого права. Ценз для виборів до Верховної Ради СРСР був знижений до 21 року, але вперше закріплено в Конституції.

Відповідно до принципу рівного виборчого права Конституція наділяла кожного виборця одним голосом і правом на участь у виборах на рівних підставах. Хоча нерівність виборців у процесі формування палат Верховної Ради все ще зберігалося, на відміну від Конституції СРСР 1936 року, число депутатів Ради Союзу стало постійним - 750 - і дорівнює кількості депутатів Ради Національностей, а число виборців, представлених одним депутатом, безперервно змінювалося. 1

У числі новел виборчої системи 1977 слід вказати закріплення Конституцією ряду нових принципів. Перш за все - принципу вільних виборів. Частина друга статті 100 гарантувала громадянам СРСР і громадським організаціям право на вільне і всебічне обговорення політичних, ділових та особистих якостей кандидатів у депутати, а також надавала право агітації на зборах, у пресі, по телебаченню і радіо.

Розширився коло суб'єктів, які мають право висування кандидатів: поряд з організаціями КПРС, профспілками, комсомолом і кооперативами, це право придбали трудові колективи і зборів військовослужбовців по військових частинах. Разом з тим зберігалася і колишня практика висунення кандидатів за виробничим принципом і голосування за територіальним принципом, а також "виборів без вибору".

Наступним новим організаційним принципом функціонування виборчої системи став принцип державного фінансування виборів (ч. 3 ст. 100). Строго кажучи, даний принцип не був новим, оскільки в силу високої централізації і бюрократизації виборчої системи в нашій країні процес виборів ніколи раніше не допускав участі в них інших джерел фінансування. Однак уперше він отримав конституційне закріплення лише в Основному законі 1977 року.

Поряд з деяким розширенням прав громадян обирати і бути обраними з'явилося і одне додаткове обмеження. Стаття 101 свідчила, що громадянин СРСР не може, як правило, бути обраним до двох Рад. Разом з тим це обмеження не можна не оцінити позитивно, оскільки воно обмежувало практику використання численних депутатських постів як безкоштовний додаток до номенклатурної партійної чи державної посади.

Таким чином, істотних змін Конституція СРСР 1977 року у діяла раніше радянську виборчу систему не внесла.

Основна реформа радянської виборчої системи почалася в період перебудови. Початок їй було покладено прийняттям Закону СРСР від 1 грудня 1988 року «Про вибори народних депутатів СРСР». 1

Найбільш важливі новели цього Закону та практика їх реалізації:

Один з найважливіших етапів процесу виборів - висування кандидатів у депутати та обговорення їх ділових та особистих якостей. Відповідно до статті 9 Закону право висування кандидата належало трудовим колективам, громадським організаціям і зборам виборців за місцем проживання і військовослужбовців по військових частинах, причому кількість висунутих кандидатів Закон не обмежував. Таким чином, виборці отримали право висунення альтернативних кандидатів. Однак, як показала практика, в 399 територіальних і національно-територіальних виборчих округах (більше 25%) на виборах депутатів З'їзду народних депутатів у 1989 році було висунуто по одному кандидату, причому в 13 округах ці вибори були визнані не відбулися. 1 Причина в тому, що стаття 38 Закону про вибори свідчила: "До реєстрації подається будь-яке число кандидатів". А в цю формулу укладається і сто, і один, і жодного кандидата.

У ході передвиборної кампанії друк неодноразово повідомляла про порушення прав виборців та кандидатів у депутати. Багатьох кандидатів запрошували в діяли тоді комітети Компартії України і пропонували зняти свою кандидатуру з голосування. Однак у ході виборчої кампанії було порушено лише одну судову справу, та й то про наклеп. Справа в тому, що Закон про вибори (ст. 13) містив відсилочну норму: особи, які перешкоджають здійсненню громадянином (а не колективом громадян) права обирати і бути обраним народним депутатом СРСР, "несуть встановлену законом відповідальність". Але була лише одна стаття Кримінального кодексу РРФСР (ст. 132), встановлювала відповідальність за перешкоджання виборам шляхом насильства, обману, погроз або підкупу. Однак нічого подібного в описаному випадку не відбувалося. А адміністративна відповідальність у Законі тоді не була передбачена.

Викликає питання і порядок висування кандидатів у депутати, встановлений Законом. Згідно зі статтею 37 Закону, що розглядається зборів виборців за місцем проживання з висунення кандидатів у депутати скликалися відповідними Радами народних депутатів або їх президіями спільно з окружними виборчими комісіями, тоді як висування кандидатів у депутати від трудових колективів вироблялося на зборах (конференціях) трудових колективів, а від громадських організацій - їх республіканськими, крайовими, обласними, районними, районними, міськими, районними у містах органами. У наявності явне нерівноправність: трудові колективи та громадські організації висували кандидатів самостійно, а збори громадян за місцем проживання - з відома органів радянської влади.

Закон про вибори (ст. 47) надавав трудовим колективам, виборцям, громадським організаціям право безперешкодної агітації за своїх кандидатів. Однак у ряді місць передвиборні збори проводилися не у відповідності з Законом про вибори, а відповідно до діяли в той момент Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" , який передбачав отримання попереднього дозволу виконкому місцевої Ради на проведення мітингу чи зібрання. 1 Годі говорити про те, що, незважаючи на попереднє узгодження, виконкоми та президії Рад у більшості випадків не надавали приміщення для проведення передвиборних заходів, хоча Законом передбачалося, що вибори проводяться за державний рахунок.

Серйозні проблеми в ході виборів виникали при вирішенні таких питань, як забезпечення кворуму виборців для висування кандидата. Стаття 37 Закону встановлювала, що збори по висуненню кандидата у депутати "правомочним, якщо на ньому присутні не менше 500 виборців, що проживають на території виборчого округу". Природно, що в більшій частині округів, особливо розташованих переважно в сільській місцевості, таких приміщень явно не вистачало, зібрати в них людей було проблематично. Як показала практика 1989 року, тривало таке зібрання 10-12 годин, отже, проводити його під відкритим небом - теж не вихід, та й як в такому випадку організувати реєстрацію учасників?

Однак найбільша кількість критичних зауважень викликало Положення про обрання депутатів від громадських організацій. Справа в тому, що в 1500 територіальних і національно-територіальних виборчих округах вибори здебільшого проводилися на альтернативній основі. Таким чином, зовсім не обов'язково перемагав кандидат, висунутий відповідним комітетом КПРС, виконкомом чи іншої, близької до офіційної влади структурою.

Щоб створити "противагу" цим депутатам на З'їзді, 750 народних депутатів СРСР обиралися від громадських організацій. По 100 - від КПРС; від професійних спілок СРСР; від кооперативних організацій (колгоспів, споживчих товариств і т. п.). І по 75 - від ВЛКСМ; від жіночих рад, об'єднаних в Комітет радянських жінок; від організацій ветеранів війни і праці, об'єднаних Всесоюзним радою; від об'єднань науковців, згуртованих відповідними всесоюзними товариствами; різних творчих спілок.

Подібний механізм виборів одночасно суперечив ряду принципів виборчого права, в тому числі принципом прямого виборчого права, оскільки самі виборці, навіть входили до складу відповідних громадських організацій, були позбавлені можливості безпосередньої участі у виборах, оскільки депутати від їх організацій обиралися на конференціях, пленумах і з'їздах , що проводяться відповідно до статуту цієї організації. Крім того, принцип рівного виборчого права порушувався й тому, що, наприклад, працююча жінка, член КПРС, яка полягає у лавах профспілки, винахідник отримувала право голосувати за 5 кандидатів у депутати, а безпартійний чоловік, пенсіонер, але не ветеран - мав на виборах лише один голос.

До того ж подібні вибори суперечили всяким демократичним засадам. Пояснимо на одному прикладі. На 100 місць від КПРС на січневому (1989р.) пленумі було висунуто 100 кандидатів. Тобто вибори були безальтернативні. При цьому 52 людини не отримали жодного голосу "проти", оскільки з учасників пленуму їх ніхто не знав. При цьому керівники ЦК КПРС, Уряду зібрали по декілька голосів "проти", в їх числі - М. С. Горбачов.

Приблизно за такою ж схемою формувався З'їзд народних депутатів РРФСР 1990 році. Територіальні вибори проводилися за мажоритарною системою абсолютної більшості, проте повторне голосування і вже тим більше повторні вибори проводилися в мінімальному числі виборчих округів. Тим не менш, З'їзд народних депутатів РРФСР ні разу не зібралася у повному складі, оскільки постійно в будь-якому окрузі проводилися довибори у зв'язку з вибуттям депутата.

Описана виборча система також не була ідеальною. Але це була остання виборча система радянського типу в нашій країні. По суті вона вже несла в собі елементи перехідної, пострадянської виборчої системи - альтернативні вибори, голосування за місцем проживання, можливість висування необмеженої кількості кандидатів.

У результаті її дії в нашій країні вперше був створений представницький орган державної влади. Це був самостійний, незалежний орган влади, а зробили його таким виборці та депутати. 1

6. Розвиток російського виборчого законодавства (1993 - 1999 рр..)

Після прийняття Конституції Російської Федерації постало завдання реформування російського виборчого законодавства. Саме зміна складу органів державної влади зажадав ухвалення федеральних законів про вибори (формуванні) цих органів. У 1993 р. перші вибори депутатів Державної Думи та Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації проводилися на основі Положень про вибори, затверджених указами Президента РФ. Однак ця ситуація могла зберігатися тільки в рамках перехідного періоду, оскільки згідно з Конституцією Російської Федерації формування палат Федеральних Зборів може здійснюватися тільки відповідно до федеральних законів.

6.1. Перший етап (1993 - 1996 рр..)

Особливістю Конституції Російської Федерації 1993 р., в порівнянні з раніше діючими, є відсутність спеціальної глави "Виборча система". У самій Конституції регламентується вельми обмежений обсяг питань виборчого права. У зв'язку з цим федеральному законодавцеві необхідно було шукати нетрадиційні рішення в побудові нової системи російського виборчого законодавства. Відкинувши ідею кодифікації виборчого законодавства, Російської Федерації як невідповідну Конституції РФ, законодавець став на шлях обмеженою, цільової його систематизації. Вона була проведена при розробці та прийнятті Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації" (1994 р.), в якому були визначені принципи виборчого права, загальні для всіх виборів в Російській Федерації, і встановлені гарантії реалізації виборчих прав громадянами. Цей федеральний закон відповідав конституційному принципу федералізму, так як спирався на закріплене в Конституції розмежування предметів ведення між Російською Федерацією і її суб'єктами, відповідно до якого регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина відноситься до ведення Російської Федерації (пункт "в" ст. 71 Конституції).

Необхідність федерального законодавчого регулювання саме основних гарантій виборчих прав громадян Російської Федерації довела практика виборів в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів РФ, що проводилися після грудня 1993 Поряд з позитивними тенденціями в організації виборів в законодавчі (представницькі) органи державної влади країв, областей , міст федерального значення, автономної області, автономних округів в 1993 - 1994 рр.., цей досвід мав ряд негативних рис, головна з яких - недостатня гарантованість виборчих прав громадян Російської Федерації.

Регулювання виборчих прав громадян у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації" носило виключно рамковий характер. На відміну від всіх раніше відомих російських виборчих законів даний закон не регулював вичерпним чином процедуру виборів у визначений орган державної влади або місцевого самоврядування. За цим законом неможливо було проводити вибори кожного рівня за відсутності відповідного федерального закону або закону (іншого нормативного правового акту) законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, докладним чином регулює всі питання виборчої системи, виборчого процесу, застосовуваних на цих виборах. У той же час рамковий характер федерального закону, його спрямованість у ряді випадків до законодавця ні в якій мірі не знижували його властивості як акту прямої дії. Цей закон містив правовий механізм захисту виборчих прав громадян: у разі порушень громадяни могли звернутися за захистом своїх прав до суду або виборчу комісію.

У федеральних законах "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" і "Про вибори Президента Російської Федерації", прийнятих у 1995 р., було зазначено, що дані вибори проводяться також у відповідності з Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації ". Таким чином, на мінімальну рамкову регулювання, яке містилося у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації", накладалася конкретна регламентація інститутів виборчого права та виборчих дій, що враховує особливості проведення виборів Президента Російської Федерації і депутатів Державної Думи. 1

Найбільші труднощі виникли при прийнятті Закону України "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації". При підготовці проекту цього Закону в 1995 р. ключовим питанням було визначення ступеня наступності проекту з Положенням про вибори депутатів Державної Думи в 1993 р. і особливо з основами мажоритарно-пропорційної виборчої системи. Необхідно було скорегувати виявлені недоліки цієї виборчої системи. Президент Російської Федерації вніс у Державну Думу проект Федерального закону "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації", що містив ряд перспективних змін. Зокрема, пропонувалося встановити нове співвідношення депутатських мандатів, що підлягають розподілу за пропорційним і мажоритарним принципами (відповідно 150 і 300), а також скасувати привілей кандидатів з федеральних списків виборчих об'єднань і виборчих блоків висувати свої кандидатури в одномандатних виборчих округах без збору підписів виборців, що було обов'язково для інших кандидатів, які балотуються по цих округах. Багато позицій, викладені в цьому проекті, не зустріли підтримки Державної Думи, яка прагнула до збереження існуючої раніше виборчої системи. Однак Президент Російської Федерації і Рада Федерації наполягали на федералізації виборчої системи при виборах до Державної Думи. У результаті використання погоджувальних процедур було вироблено компромісне рішення, і Федеральний закон був прийнятий з урахуванням поправок, прийнятих з участю Ради Федерації.

Корекція виборчої системи, яка містилася в прийнятому Законі, була пов'язана з порядком формування складу федерального списку кандидатів. Було встановлено, що виборче об'єднання, виборчий блок, визначаючи порядок розміщення кандидатів у списку, розбивають його повністю або частково на регіональні групи кандидатів (по суб'єктах Російської Федерації або групам суб'єктів Російської Федерації), при цьому в частині списку, що включає кандидатів, які не входять до регіональні групи, могло бути не більше 12 кандидатів. Це правило дозволило в деякій мірі стимулювати активність виборчих об'єднань і блоків на регіональному рівні і в той же час зменшити завищене представництво столичних політичних груп в Державній Думі. 1

6.2. Другий етап (1996 - 1999 рр..)

Початок нового етапу розвитку федерального виборчого законодавства було покладено Федеральним законом "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" від 26 листопада 1996 р. Його прийняття було обумовлено тим, що до 1996 р. в багатьох суб'єктах РФ не були обрані органи місцевого самоврядування. В основному це було пов'язано з тим, що в ряді суб'єктів Федерації не були прийняті закони про муніципальних виборах, хоча це повинно було бути зроблено відповідно до Конституції і Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". У результаті виявилося порушеним конституційне право громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.

Проблема була вирішена шляхом свого роду нормативної інтервенції федерального законодавця в сферу відносин, регулювання яких належало до ведення суб'єктів Російської Федерації. У Федеральному законі "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" було встановлено тимчасові правила призначення та проведення виборів представницьких органів місцевого самоврядування для тих суб'єктів Російської Федерації, в яких не була сформована законодавча основа проведення виборів до органів місцевого самоврядування або не були утворені відповідні виборчі комісії. Встановлювалося, що даний Федеральний закон застосовується з метою захисту конституційних прав громадян Російської Федерації в частині, не врегульованій законами суб'єктів РФ і прийнятими відповідно до статутів муніципальних утворень нормативними правовими актами місцевого самоврядування.

Практика застосування Федерального закону "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" часто розвивалася досить суперечливо, про що свідчать судові рішення у справах про призначення виборів до органів місцевого самоврядування, розглянутим за заявами прокурорів, громадських об'єднань, громадян .

Слід зазначити, що прийняття Федерального закону "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" відкрило принципово новий етап у розвитку російського виборчого законодавства. Якщо на першому етапі після прийняття Конституції РФ регулювання виборів в суб'єктах Російської Федерації з боку федерального законодавця переважно носило рамковий характер і у федеральних законах за загальним правилом не визначався зміст конкретних виборчих процедур, то після прийняття зазначеного закону досить чітко стала набирати силу тенденція до переносу центру ваги в регулюванні виборів у суб'єктах РФ від законодавця суб'єкта до федерального законодавцю, що згодом виявилося при прийнятті Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (1997 р.). Цим законом встановлювалося виключно докладний регулювання практично всіх виборчих процедур (призначення виборів, складання списків виборців, формування і порядок діяльності виборчих комісій, висування і реєстрація кандидатів, передвиборна агітація, фінансування виборів, голосування, підрахунок голосів і визначення результатів виборів), що спирається на централізований організаційно -правовий механізм, основу якого складає система виборчих комісій. Одночасно в сферу федерального регулювання були введені референдум суб'єкта Російської Федерації і місцевий референдум.

По суті, цей Федеральний закон у порівнянні зі своїм попередником значною мірою втратив рамковий характер. У більшості випадків при регулюванні тих чи інших аспектів виборчого процесу законодавець суб'єкта Російської Федерації, будучи позбавлений можливості творчо розвивати норми Федерального закону, змушений лише відтворювати їх. У той же час ряд норм даного закону, в рівній мірі звернених до законодавчих органів як Російської Федерації, так і суб'єктів Російської Федерації, не в усьому враховують специфіку проведення виборів і референдумів в суб'єктах РФ і особливо на місцевому рівні. Це дуже чітко проявляється в порядку утворення багатомандатних виборчих округів, формування виборчих комісій, створення виборчих фондів кандидатами, ряді інших аспектів регулювання виборчого процесу.

У Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" передбачена його більш висока юридична сила по відношенню до інших законів, які регулюють вибори. Це стосується як федеральних законів, так і законів суб'єктів Російської Федерації. Таким чином, фактично цей закон відіграє роль квазіконстітуціонного федерального закону. Федеральні закони про вибори і, зокрема, "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" і "Про вибори Президента Російської Федерації", повинні відповідати цьому Федеральному закону. Однак Конституція Російської Федерації не передбачає ситуацій, в яких один федеральний закон має вищу юридичну силу по відношенню до іншого федеральному закону. Що стосується пріоритетності норм Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" щодо норм законів суб'єктів Російської Федерації, то даним положенням Федерального закону ігноруються положення частин 4 і 6 статті 76 Конституції РФ, згідно з якими у разі протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта Федерації, виданим з питань поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, діє нормативний правовий акт суб'єкта Федерації.

Ряд виборчих правовідносин не зачіпає питань, що відносяться до ведення Російської Федерації і спільному ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Однак на ділі практично всі права суб'єктів Російської Федерації на самостійне регулювання виборчих процедур були зведені до встановлення якихось гарантій виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації, що доповнюють гарантії, закріплені Федеральним законом. Практика довела безплідність цієї конструкції в умовах, коли практично всі питання виборчого права вирішені на федеральному рівні.

Одним з найбільш серйозних наслідків прийняття Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" стали складності приведення всього масиву законодавства про вибори і референдуми в суб'єктах Російської Федерації у відповідність із федеральними гарантіями виборчих прав і права на участь в референдумі. Суб'єктам Російської Федерації належало практично повністю оновити прийняте в 1994 - 1997 рр.. законодавство про вибори і референдуми. Ситуація ще більше загострилася, коли Федеральним законом від 30 березня 1999 р. в Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" були внесені ще більш великі зміни, також потребують відображення в законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Такі різкі повороти в федеральної законодавчої політиці, що прямо зачіпають інтереси суб'єктів Російської Федерації, перешкоджають стабілізації регіонального виборчого законодавства.

Більшість новел, що містяться у Федеральному законі "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" від 24 червня 1999_г. і Федеральному законі "Про вибори Президента Російської Федерації" від 31 грудня 1999 р., були зумовлені Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації".

Найбільш істотні нововведення даних законів:

- Розширені повноваження виборчих комісій, у віданні яких знаходиться реєстрація кандидатів, федеральних списків кандидатів, застосування санкцій до кандидатів, виборчим об'єднанням, виборчим блокам, які допустили порушення виборчого законодавства (повідомлення кандидатом недостовірних відомостей про себе або про своє майно, зловживання службовим становищем, порушення правил агітації, фінансування виборчих кампаній і ряд інших). Найбільш чутливими з цих санкцій є відмова в реєстрації кандидатів, списків кандидатів та скасування рішення про реєстрацію кандидата, списку кандидатів;

- В якості альтернативи збору підписів при виборах в Державну Думу запроваджено інститут виборчої застави і водночас більш формалізовані правила перевірки підписів виборців на підтримку кандидатів, списків кандидатів;

- Визначено значне число складів "виборчих правопорушень", пов'язаних з непрямою агітацією за кандидатів, списки кандидатів;

- Встановлений досить жорсткий режим ведення передвиборної агітації через ЗМІ, визначено новий порядок випуску агітаційних матеріалів, спрямований на забезпечення підконтрольності відповідних процесів виборчим комісіям; значно розширені обов'язки державних ЗМІ щодо забезпечення рівних умов передвиборної агітації виборчих об'єднань, виборчих блоків;

- Розширено перелік заборонених джерел фінансування виборчих кампаній кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків; введена обов'язок створення виборчих фондів до реєстрації кандидатів, федеральних списків кандидатів; розширено цільове призначення виборчих фондів (фінансування виборчої кампанії, а не тільки передвиборної агітації, як це було раніше) ; введена система періодичної фінансової звітності кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків (що включає перший, проміжний і підсумковий фінансові звіти); передбачені додаткові повноваження виборчих комісій по здійсненню контролю за правильністю фінансування виборчих кампаній;

- Замість можливості дострокового голосування для всіх виборців передбачено використання відкріпних посвідчень для громадян, відсутніх за місцем проживання в день виборів.

Мінімальні і вельми суперечливі зміни зазнала і сама виборча система, закріплена у Федеральному законі про вибори депутатів Державної Думи. Зокрема, загальнофедеральних частина федеральних списків кандидатів була збільшена з 12 до 18 чоловік; у разі вибуття з федерального списку одного з перших трьох кандидатів скасовується реєстрація даного списку; аналогічна санкція застосовується і в разі вибуття зі списку більше 25% кандидатів. 1

У той же час деталізація виборчих процедур у федеральних законах "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" і "Про вибори Президента Російської Федерації" зовсім не виключила право прийняття Центральною виборчою комісією РФ різного роду інструкцій та роз'яснень, в деяких з яких (як було продемонстровано під час федеральних виборчих кампаній в 1999 і 2000 рр..) істотно змінювалося зміст норм федеральних законів.

Таким чином, загальним підсумком двох етапів розвитку федерального виборчого законодавства стало переважно кількісне накопичення нормативного матеріалу. Відбувалося це часом на шкоду конституційним поділом повноважень Федерації і його суб'єктів. Якщо на першому етапі таке втручання федерального законодавця було цілком виправдано і коректно, то на наступних етапах подібна тенденція стала перешкодою не тільки для самостійного законотворення суб'єктів Федерації, але і перешкодила структурування власне федерального законодавчого масиву. Нагальною проблемою сьогодення є приведення Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" до рамкової регулювання виборів усіх рівнів та звільнення його від статусу квазіконстітуціонного закону, що утрудняє реалізацію конституційного розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації. 1

7. Федеральна виборча система

7. 1. Вибори депутатів Державної Думи

Історично склалося так, що порядок проведення виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації значною мірою визначав основні напрямки розвитку всієї системи російського виборчого законодавства, зміст основних інститутів і процедур виборчого права, що застосовуються при проведенні виборів усіх рівнів. У зв'язку з цим аналіз законодавства про вибори в Державну Думу і практики його застосування є ключовим моментом для оцінки стану виборчого законодавства Російської Федерації в цілому і необхідною умовою для вироблення пропозицій щодо вдосконалення усієї виборчої системи в Росії.

У 1995 р. було 45 колективних учасників виборів до Державної Думи, причому у розподілі мандатів брали участь лише 4 великих політичних об'єднання, які перемогли на виборах. 39 виборчих об'єднань не набрали необхідної кількості голосів виборців. Вони розпорошили голоси значної частини голосували (49,5%). У результаті 4 виборчих об'єднання отримали призові мандати за рахунок майже половини виборців, їх не підтримали.

У цьому відношенні Державна Дума третього скликання, обрана у 1999 р., виявилася більш легітимною. Формально показність нижньої палати парламенту підтверджена на виборах в значно більшою мірою, хоча немає жодних гарантій того, що при збереженні нинішньої виборчої системи на наступних виборах не повториться ситуація 1995 року. При цьому слід враховувати підсумки виборів не тільки по федеральному округу, але і по одномандатних округах. У 1995 р. мажоритарна система відносної більшості, яка застосовувалася в цих округах, призвела до того, що депутати тут виявилися обраними 29% виборців, що проголосували. Причому 39 з 225 депутатів, або більше 17% отримали менше 20% голосів. Якщо ж враховувати загальне число зареєстрованих виборців, то виявиться, що депутати від мажоритарних округів було обрано менш ніж однієї п'ятої їхніх голосів. Таке ж становище було на виборах 1999 року. У ряді одномандатних округів (Іркутський, Рязанський, Тульський, Ярославський, Ленінградський, західний - Санкт-Петербурзький і інших) депутати отримали менше 25% голосів. У 8 округах вибори не відбулися, оскільки тут проти всіх кандидатів було подано більше голосів, ніж за кандидата, який виграв у своїх суперників (у 5 з цих округів відносну більшість голосів склало від 11 до 16% всіх голосів виборців). У цілому, як і на виборах в 1995р., Депутати в одномандатних округах виявилися обраними приблизно 20-25% голосів зареєстрованих виборців.

На стадії підготовки та реєстрації списку кандидатів керівництво виборчих об'єднань, виборчих блоків часто не враховує думку своїх регіональних структур. У результаті рядові виборці відлучені від контролю за цією найважливішою стадією виборчого процесу. За свідченням засобів масової інформації, лідери деяких партій включали в свої списки будь-кого, хто був готовий фінансувати виборчу кампанію і внести в касу партії або руху певну суму. Встановлені законом суворі правила висування кандидатів на з'їздах, конференціях виборчих об'єднань (блоків) таємним голосуванням не спрацьовують.

Для того, щоб Державна Дума стала дійсно представницьким органом, що виражає реальні інтереси суспільства, необхідні подальші корективи системи виборів депутатів. Тут можна кілька варіантів підвищення ефективності виборчої системи.

Одна з найбільш радикальних заходів пов'язана з переходом від змішаної виборчої системи до мажоритарної, звичної для населення і застосовується на виборах представницьких і законодавчих органів у переважній більшості суб'єктів Російської Федерації.

Відомий головний недолік мажоритарної системи - вона позбавляє представництва в парламенті ту частину виборців, кандидати яких зазнали на виборах невдачу, що, втім, компенсується другим туром виборів. У цілому застосування цієї системи наближає кандидатів у депутати до виборців, гарантує з організаційно-правового боку осмислене використання громадянами своїх виборчих прав голосуванням за відомих їм осіб.

Застосування мажоритарної системи зовсім не означає витіснення політичних партій з числа суб'єктів виборчого процесу. Поряд з виборцями вони збережуть право висування своїх кандидатів. При цьому, обираючи партійних висуванців, громадяни отримають можливість оцінити не тільки політичну платформу кандидатів, але і їх особисті і ділові якості. У мажоритарному виборчому окрузі в ході передвиборної агітації за і проти кандидатів ясніше висвічуються і точніше, ніж при обговоренні "пропорційних" списків, оцінюються та недоліки претендентів на депутатські мандати, зменшується можливість потрапляння до парламенту осіб із сумнівним минулим або цим. Мажоритарна система дозволяє впорядкувати процес партійного будівництва, оскільки дає можливість реальної оцінки соціальної значущості кожної партії і її дійсного ваги в громадській думці. Застосування мажоритарного принципу може сприяти, як показує світовий досвід, формування в країні великих політичних партій парламентського типу, що має підвищити стабільність функціонування всієї політичної системи.

Є суттєві резерви і в чинній змішаній виборчій системі, яка, по суті справи, так і не стала змішаною, а являє собою дві незалежні виборчі системи - пропорційну і мажоритарну. Необхідно органічно поєднати обидві ці системи.

Пропоновані зміни могли б полягати в ухваленні наступної конструкції.

Зберігається співвідношення мандатів за пропорційною і мажоритарної систем 225: 225.

Вся територія Російської Федерації ділиться на 450 виборчих округів - за кількістю депутатських мандатів. По всіх виборчих округах кандидати в депутати висуваються виборчими об'єднаннями, блоками і виборцями безпосередньо ("незалежні кандидати"). Виборче об'єднання, блок може висунути не більше одного кандидата в окрузі. Крім того, виборче об'єднання, блок має право зареєструвати загальнофедеральних список кандидатів, при цьому в виборчий бюлетень включається трійка лідерів і назва цього об'єднання, блоку, але не висувається кандидат по конкретному округу. При цьому в загальнофедеральні списки не можуть включатися кандидати, висунуті виборчими об'єднаннями, блоками по виборчих округах.

Таким чином, виборець отримує один виборчий бюлетень з переліком кандидатів, висунутих виборчими об'єднаннями, блоками, і незалежних кандидатів.

При голосуванні виборець зазначає прізвище кандидата (незалежного або висунутого виборчими об'єднаннями, блоками) або трійку лідерів виборчого об'єднання, блоку, якому він віддає свій голос. Кожен виборець має один голос.

Після закінчення голосування підраховуються голоси, подані за кожного кандидата, висунутого у виборчому окрузі, а також голоси, подані за виборчі об'єднання, блоки, які хоча і не висунули кандидатів по округу, але чия трійка лідерів, а також найменування (символ) було включено в бюлетень для голосування.

Визначення підсумків виборів проводиться окремо по одномандатних виборчих округах і по федеральних списками кандидатів. Обраними по одномандатних виборчих округах вважаються 225 кандидатів, що отримали найбільше (у відсотках) кількість голосів виборців по 450 одномандатних виборчих округах. При цьому від одного виборчого округу може бути обраний лише один кандидат. Потім голоси, подані за кандидатів, висунутих відповідними виборчими об'єднаннями, блоками, які не були обрані в одномандатних округах, а також голоси, подані за відповідне виборче об'єднання, блок (у тому випадку, якщо воно не висувало своїх кандидатів по округах), підсумовуються в масштабах всієї країни, після чого проводиться пропорційний розподіл мандатів між федеральними списками кандидатів виборчих об'єднань, виборчих блоків. 1

Плюси пропонованої змішаної виборчої системи, полягають, зокрема, в тому, що вона дозволяє при збереженні системи пропорційного представництва наблизити виборчу кампанію кожного кандидата у депутати до виборчого округу, при цьому більшою мірою забезпечується змагальність кандидатів на особистій основі. Незалежні кандидати отримують можливість на рівних конкурувати з представниками організованих політичних сил в рамках більш компактних виборчих округів.

При використанні пропонованої системи враховуються голоси виборців, подані за кандидатів виборчих об'єднань, які не пройшли за мажоритарними округами. Таким чином, в результаті пропорційного розподілу депутатських мандатів більш повно відбивається воля всіх виборців.

Виборчі об'єднання, блоки, бажаючи зберегти свої позиції у виборчій кампанії, повинні будуть змінити свою тактику, перенісши центр ваги агітації та всієї роботи з виборцями в округи, більше і активніше працюючи безпосередньо з населенням. Таким чином вони отримають більш об'єктивну оцінку виборців.

Особливість цієї системи як системи "змішаної" полягає в тому, що від частини виборчих округів не буде своїх представників у Думі, а інтереси цих виборців стануть захищати в парламенті депутати від відповідних виборчих об'єднань, виборчих блоків. Це порушить ті округу, де виборці не висловили досить виразно переваг по відношенню до конкретних кандидатів у депутати. Таким чином, в кінцевому підсумку воля самих виборців виявиться вирішальним чинником у встановленні співвідношення представництва в парламенті за пропорційною і мажоритарної систем.

Ще один варіант зміни виборчої системи в більшій мірі, ніж запропоновані вище, зберігає наступність з нині діючою системою, передбачає зменшення кількості депутатів, обраних за партійними списками до 150. Це збереже можливість позитивного впливу виборчої системи на розвиток багатопартійності, в той же час обмежить до розумних меж вплив політичних об'єднань на формування Державної Думи і буде в більшій мірі відповідати реальної ролі цих об'єднань у суспільному житті. 1

7.2. Порядок формування Ради Федерації

Як відомо, в 1993 р. депутати Ради Федерації обиралися загальними прямими виборами.

До Ради Федерації відповідно до частини 2 статті 95 Конституції Російської Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта Російської Федерації: по одному від представницького і виконавчого органів державної влади.

Порядок формування Ради Федерації до 8 серпня 2000 року був визначений Федеральним законом від 5 грудня 1995 року № 192-ФЗ "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації": палата складалася з 178 представників суб'єктів Російської Федерації - голів законодавчих (представницьких) і глав виконавчих органів державної влади (за посадою). Всі члени Ради Федерації поєднували виконання обов'язків у палаті федерального парламенту з обов'язками у відповідному суб'єкті Російської Федерації.

8 серпня 2000 набув чинності новий Федеральний закон від 5 серпня 2000 року № 113-ФЗ "Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації" 22 Відомості Верховної Ради України, 2000, № 32, ст. 3336. Тепер палата складається з представників, обраних законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, або призначених вищими посадовими особами суб'єктів Російської Федерації (керівниками вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації). Термін повноважень таких представників визначається терміном повноважень органів, їх обрали або призначили, однак повноваження представників можуть бути припинені достроково обраний (призначений) його органом у тому ж порядку, в якому був обраний (призначений) член Ради Федерації.

Членом Ради Федерації може бути обраний (призначений) громадянин Російської Федерації, не молодший 30 років, володіє відповідно до Конституції Російської Федерації правом обирати і бути обраним до органів державної влади.

Кандидатури для обрання представника в Раді Федерації від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації вносяться на розгляд цього органу його головою, а у двопалатному законодавчому (представницькому) органі - по черзі головами палат. При цьому група депутатів чисельністю не менше однієї третини від загального числа депутатів може внести альтернативні кандидатури. Рішення про обрання представника від законодавчого (представницького) органу приймається таємним голосуванням і оформляється постановою зазначеного органу, а двопалатного законодавчого (представницького) органу - спільною постановою обох палат.

Рішення вищого посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) про призначення представника в Раді Федерації від виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації оформляється указом (постановою) вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації). Указ (постанова) в триденний строк направляється в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Російської Федерації і вступає в силу, якщо на черговому або позачерговому засіданні законодавчого (представницького) органу дві третини від загального числа його депутатів не проголосують проти призначення даного представника.

Обрання (призначення) всіх членів Ради Федерації у відповідності з новим Федеральним законом завершено до 1 січня 2002 року.

Знову обрані (призначені) представники будуть працювати тільки на постійній основі.

Рада Федерації є постійно діючим органом. Періодичність його засідань визначається самою палатою. Засідання Ради Федерації є основною формою роботи палати. Вони проходять окремо від засідань Державної Думи, за винятком заслуховування послань Президента Російської Федерації або Конституційного Суду Російської Федерації, виступів керівників іноземних держав. 1

7.3. Проблеми висування і реєстрації кандидатів, списків кандидатів на виборах до Державної Думи

Відповідно до чинного закону висунення кандидатів відбувається по-різному залежно від того, висуваються вони безпосередньо виборцями в одномандатних виборчих округах або виборчими об'єднаннями (блоками) за загальним федеральному округу.

Виходячи з цього та враховуючи досвід, накопичений в ряді демократичних держав, в законі про політичні об'єднаннях слід намітити заходи демократизації внутрішньополітичного життя партії і створити перешкоди для появи партій вождистського типу. Крім того, необхідно більш докладно регламентувати демократичну процедуру висунення кандидатів. У законі доцільно встановити правило, згідно з яким учасники з'їздів і конференцій партій і рухів можуть пропонувати для обговорення як претендентів на депутатський мандат будь-яку кандидатуру, включаючи свою, брати участь в обговоренні кандидатів, підтримувати пропоновані кандидатури або вносити пропозиції про їх відведення. Можливо введення правила, за яким для забезпечення змагальності кандидатів і можливості вибору кращих з них кількість обговорюваних на з'їздах і конференціях кандидатур повинне перевищувати встановлений кількість мандатів, які подаються відповідним виборчим об'єднанням, виборчим блоком. Учасникам з'їздів і конференцій щодо висунення кандидатів (списків кандидатів) необхідно надавати об'єктивну інформацію про біографічних даних кандидатів.

Що стосується кандидатів, які балотуються одночасно в Державну Думу і на іншу посаду, то в законі варто встановити заборону на суміщення участі одних і тих же осіб у виборах різних рівнів, якщо при цьому одні й ті ж кандидати домагаються несумісних мандатів.

Збір підписів виборців на підтримку висунення кандидата (списків кандидатів) в даний час в практиці російських виборів є основним і найбільш поширеним способом реалізації пасивного виборчого права.

Встановлена ​​процедура збору підписів має цілий ряд істотних вад. Так, очевидно логічне протиріччя між забороною (зокрема, з боку Центрвиборчкому) на проведення передвиборної агітації до моменту реєстрації кандидата (списків кандидатів) та об'єктивною необхідністю саме агітувати (а не тільки інформувати) виборців на користь конкретних кандидатів у процесі збору підписів, тобто у заборонений для цього період.

Чинне законодавство про вибори надає посадовим особам виборчих комісій право вирішувати дуже багато питань, пов'язаних з перевіркою підписних листів, на свій розсуд. Суб'єктивна позиція може проявлятися (і на практиці самим безпосереднім чином проявляється) у визначенні складу робочих груп з перевірки підписних листів, організації їх діяльності, фінансування, встановлення методик перевірок та їх інтенсивності, критеріїв відбраковування підписів і листів і т.д. і т.п. 1

Згідно з вимогами закону недостовірними вважаються підписи виборців, виконані від імені різних осіб одним особою або від імені однієї особи іншою особою. У той же час підставами для такого серйозного висновку щодо десятків і сотень тисяч підписів виборців є письмові висновки експертів з числа фахівців органів внутрішніх справ, органів юстиції, військових комісаріатів та органів, які здійснюють облік населення, підготовлені протягом декількох днів. Це при тому, що найбільш кваліфікованим в даній сфері Фахівці-графологи в цивільному та кримінальному процесі відводиться для вирішення аналогічних завдань, але у незрівнянно менших масштабах, один місяць тільки для попередніх (досудових) висновків.

Етап реєстрації кандидатів, федеральних списків кандидатів виборчих об'єднань і блоків при проведенні виборів до Державної Думи в 1999 р. висвітлив низку вад виборчого законодавства та практики його застосування, які спричинили порушення виборчих прав громадян. При цьому порушувалося як пасивне виборче право кандидатів, виключених з виборчого процесу рішенням виборчих комісій на підставі неповноти або суттєвої недостовірності поданих ними відомостей, так і активне виборче право їх потенційних виборців.

Приймаючи в цих випадках остаточне рішення про виключення кандидата з федерального списку або про відмову в реєстрації кандидатові-одномандатники, виборчі комісії в більшості випадків перевищували свої повноваження, надавши своїй реєстраційній функції контрольний характер, а відмови в реєстрації за названими підставами - характер санкції за недосконале правопорушення . Цьому значною мірою сприяли дефекти самого закону про вибори депутатів, в якому некоректно вирішена фундаментальна правова проблема співвідношення провини і відповідальності.

Дана обставина проявилося, в першу чергу, в тому, що, перераховуючи у ч. 6 ст. 47 Федерального закону про вибори депутатів Державної Думи підстави для відмови в реєстрації кандидата, федерального списку кандидатів, законодавець дав загальним переліком дві принципово різні групи таких підстав. Перша включає в себе порушення закону (тобто все те, що в законі охарактеризовано словом "порушення"), а друга група охоплює всі інші підстави для відмови, які законодавець не визнав за можливе охарактеризувати як порушення. При цьому до першої групи належать: істотне порушення порядку збирання підписів, істотне порушення порядку створення виборчого фонду та порушення заборони на заняття учасниками виборчого процесу благодійною діяльністю в ході виборів, а "також інші підстави, передбачені законом" (п.п. "а" , "д", "е" ст. 47 Федерального закону). У цих випадках виборча комісія виступає не тільки як реєструючий, а й як контролюючий орган, який застосовує конституційно-правові санкції до порушників закону у вигляді заборони на подальшу участь у виборах. Тому відмова в реєстрації, винесений в якості санкції за відповідні правопорушення, носить остаточний характер (якщо, звичайно, не буде скасований рішенням суду). 1

Відмова ж в реєстрації по всіх інших підстав - це не санкція за правопорушення, оскільки тут немає ніякого правопорушення (тобто немає діяння, що заподіює шкоду суспільству). Тому таку відмову за змістом закону не виключає можливості повторних уявлень тим же самим виборчим об'єднанням чи кандидатом документів на реєстрацію. Перераховані в п.п. "Б", "в", "г" ст. 47 Федерального закону положення (відсутність або неналежне оформлення документів, недостатня кількість представлених достовірних підписів виборців, суттєва недостовірність поданих відомостей) не кваліфікуються як правопорушення. Стосовно до цих випадків закон не проводить різниці між фальсифікацією відомостей і звичайною недостовірність, викликаної простою помилкою. Якщо ж у виборчій комісії виникає підозра у фальсифікації відомостей, то вона має право звернутися до прокуратури, надавши правоохоронним органам можливість розібратися в даному питанні. Сама ж виборча комісія, дотримуючись принципу презумпції невинності, повинна всяку недостовірність розглядати як помилку.

У законі немає абсолютно ніяких перешкод до того, щоб працівники виборчих комісій, одержавши, наприклад, від ГИБДД більш точні, на їхню думку, відомості про автотранспортних засобах кандидатів, запропонували б кандидатам у депутати уточнити свої дані або довести достовірність поданих ними відомостей, оскільки помилки , як показала практика, можуть бути і у відомостях компетентних органів.

Сенс реєстраційної діяльності виборчих комісій полягає не в тому, щоб покарати когось за неточність надану інформацію або її відсутність, а в тому, щоб сприяти встановленню тих точних відомостей, які відповідно до закону необхідні для реєстрації. Головне ж, щоб відомості, остаточно представлені виборчим комісіям, а в кінцевому підсумку - виборцям, носили б достовірний характер і відповідали б вимогам закону. Однак правозастосовча практика пішла по шляху численних неправомірних відмов у реєстрації кандидатів і виключення їх зі списків (стосовно кандидатів, висунутим за списками виборчих об'єднань і блоків).

Порушення виборчих прав мали місце і в тих випадках, коли кандидати, отримавши відмову в реєстрації або будучи виключеними зі списків на підставі недостовірності відомостей, вже не встигали у термін, виділений законом для подачі документів, представити документи повторно. І тут до громадян була застосована санкція (причому, досить жорстка) за дії, що не носять характер правопорушення. Отже, і в цих випадках були порушені основоположні принципи права, згідно з якими немає покарання без правопорушення, а покарання має бути пропорційно порушенню в тому випадку, коли таке порушення є.

У даному випадку дефект правозастосовчої практики виборчих комісій не настільки очевидний, оскільки істотна частка відповідальності за подібні порушення виборчих прав лягає на саму виборче законодавство. Справа в тому, що у виборчих законах встановлені єдині терміни для здійснення таких різних за своїм правовим змістом дій, як подача підписних листів (або внесення застави) і подача інших документів, необхідних для реєстрації. 1

Правовий сенс встановлення термінів подачі підписних листів та внесення застави полягає в тому, щоб перевірити суспільну значимість претендентів на владу, що виражається в їх суспільної підтримки. У цьому випадку законодавець вважає, що саме термін в 30 днів (не раніше ніж за 85 днів і не пізніше ніж за 55 днів до дня голосування) дозволяє, з одного боку, допустити до виборів всі ті політичні об'єднання, які висловлюють якісь значимі соціальні позиції, а з іншого - відсіяти претендентів на владу, що не користуються достатньою підтримкою виборців. Що ж до термінів надання інших відомостей, то їх правовий зміст визначається необхідністю дати суспільству достовірну інформацію про учасників виборчого процесу.

Очевидно, що закон повинен спеціально домовитися про терміни і процедуру для необхідного уточнення змісту тих виборчих документів, які не пов'язані з підписними листами і заставою. Однак при розумному правовому підході до даного питання з боку виборчих комісій можна, не порушуючи вимог закону про вибори, забезпечити реалізацію виборчих прав громадян та кандидатів у депутати. Виборчі комісії могли б так організувати свою роботу, щоб до початку передвиборної агітації (а це єдине за змістом закону тимчасове обмеження в даному випадку) виправити недостовірну інформацію. Така правова позиція відповідає змісту закону, і не суперечить його тексту. А головне - це єдиний правильний конкретизація ст. 24 Конституції Російської Федерації, згідно з якою "органи державної влади повинні ... надати кожному можливість ознайомлення з документами, що безпосередньо зачіпають його права і свободи". Очевидно, що стосовно до розглянутої нами ситуації мова повинна йти не про оголошення документа державним органом у самому процесі ухвалення рішення, що зачіпає чиїсь права і свободи, а про попереднє ознайомлення з документами, коли у людини є можливість підготуватися до захисту своїх прав.

Слід зазначити, що у своїй оцінці суттєвого або несуттєвого характеру спочатку несуттєвих відомостей про майно кандидатів (оскільки відомості про їх приватної власності не підлягали оцінці) виборчі комісії діяли досить довільно. Тут позначилося те обставина, що в законі відсутні критерії для визначення істотного або несуттєвого характеру виявленої недостовірності відомостей.

Виправданим з правової точки зору є такий підхід до проблеми вироблення гарантій проти можливого свавілля з боку виборчих комісій, коли цілком можна залишити оцінку ступеня недостовірності відомостей на розсуд виборчої комісії за умови, що у кандидатів є можливість уточнити відомості, які комісія визнала істотно недостовірними.

З урахуванням сказаного в процесі подальшого вдосконалення виборчого законодавства необхідно: 1) чітко розмежувати відмову в реєстрації по підставі порушення закону від рішення відкласти питання про реєстрацію з-за неповноти або недостовірності представлених відомостей і 2) визначити терміни і процедуру уточнення в процесі реєстрації змісту тих виборчих документів, які не пов'язані з підписними листами і заставою. 1

7.4. Роль виборчих комісій в організації та проведенні виборів

Закріплена у федеральному законодавстві система виборчих комісій в Російській Федерації є головним організаційним механізмом, який покликаний забезпечувати періодичне демократичне обрання федеральних і регіональних органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування.

Федеральні закони "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", а також Федеральний закон "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" містять принципово нові положення і норми, що кардинально змінили порядок формування виборчих комісій. Звужено коло потенційних учасників виборів з числа громадських об'єднань. Тепер висувати кандидатів у депутати Державної Думи і відповідно працювати у виборчих комісіях можуть тільки загальноросійські політичні громадські об'єднання (політичні партії, інші політичні організації, політичні рухи), створені та зареєстровані в Мін'юсті Росії не пізніше ніж за рік до дня голосування в порядку, встановленому федеральними законами (стаття 32 Федерального закону про вибори депутатів Державної Думи).

Значно підвищився статус самих виборчих комісій. Помітно розширено перелік їх функцій. Вперше на них покладено обов'язок не тільки реалізовувати, але і захищати виборчі права громадян. Все це конкретизується положеннями статей 18-31 Закону про вибори депутатів Державної Думи.

З одного боку, ці норми, безумовно, є чинником демократизації виборчої системи в Росії. З іншого боку, зазначене розширення прав виключно політичних громадських об'єднань призвело до деякої нейтралізації і навіть втрати представництва у виборчих комісіях незалежних непартійних кандидатів.

Перш за все, це стосується формування та діяльності Центральної виборчої комісії Російської Федерації. Процедура призначення членів виборчого органу країни в Державній Думі надзвичайно політизована. Так, 5 членів Комісії повинні призначатися Державною Думою з числа кандидатур, запропонованих не тільки депутатськими об'єднаннями, але і безпартійними депутатами. На ділі ж жоден член ЦВК Росії з делегованих Державною Думою в 1999 р. не призначений на основі пропозицій незалежних депутатів. Всі вони є "повноважними партійними представниками" політичних депутатських об'єднань.

Кожен з них у період підготовки виборів у Державну Думу мав можливість регулярно зустрічатися з представниками свого виборчого об'єднання, брати участь у семінарах, проводити або організовувати для його функціонерів необхідні консультації у Центральній виборчій комісії Російської Федерації, оперативно передавати важливі для партійного виборчого штабу документи і, як правило, зацікавлено брати участь у розгляді письмових звернень, що надійшли до Комісії від свого об'єднання. Всі інші політичні (виборчі) об'єднання, а також незалежні кандидати таких можливостей не мали.

У виборах депутатів Державної Думи брали участь самостійно або у складі виборчих блоків 65 політичних громадських об'єднань, а гарантовані місця у виборчих комісіях призначалися тільки чотирьом - у яких парламентські фракції. Із статистичних даних випливає, що члени комісій з правом вирішального голосу, які представляли виборчі об'єднання, які мали фракції в Державній Думі другого скликання, склали у виборчих комісіях суб'єктів Російської Федерації 25%, окружних - 27%, територіальних - 21%, дільничних - 11% . Як бачимо, умови участі виборчих об'єднань у роботі виборчих комісій по виборах депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації третього скликання не можна вважати рівними. 1

У 75% відповідей, отриманих в ході опитування голів виборчих комісій різного рівня, що діяли в період парламентських виборів 1999 р., міститься інформація про прояв в ході виборів лобіювання інтересів парламентських виборчих об'єднань і упередженого ставлення до інших виборчих об'єднанням з боку членів виборчих комісій з правом вирішального голосу, які були призначені до складу комісій на основі пропозицій виборчих об'єднань, що мали фракції у Державній Думі другого скликання. І це зрозуміло - виборчі комісії, що складаються з представників політичних партій і рухів, за своєю природою не можуть бути незалежні від представлених у комісіях політичних громадських об'єднань. Звідси висновок: законодавець заклав у правові акти про вибори далеко не всі норми, необхідні для створення рівних умов суперництва виборчих об'єднань у ході виборів, а також для забезпечення статусу виборчих комісій як незалежних і неупереджених органів.

Важливою умовою дотримання виборчими комісіями у повній мірі вимог законодавства і забезпечення прав учасників виборчого процесу був громадський контроль за голосуванням та підбиттям підсумків виборів. З метою створення умов для такого контролю законодавець істотно розширив положення, що стосуються гласності в діяльності виборчих комісій. Їм поставлено в обов'язок доводити до відома виборців інформацію про зареєстрованих кандидатів, їхні дані, а також результати голосування по кандидатах і федеральним списками. У нових федеральних законах про вибори введена спеціальна стаття про призначення і повноваження членів виборчих комісій з правом дорадчого голосу, розширені повноваження спостерігачів, окремо визначені повноваження іноземних і міжнародних спостерігачів.

Поняттю "громадський" повною мірою відповідає контроль з боку спостерігачів. Відповідно до статті 2 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" призначати спостерігачів мають право, крім виборчих об'єднань, виборчих блоків, зареєстрованих кандидатів та громадських об'єднань, безпосередньо виборці. Правда, на цей рахунок законодавцем введено кілька умов, у залежність від яких поставлена ​​можливість реалізації вищеназваної норми.

По-перше, здійснення права призначення спостерігачів безпосередньо виборцями можливо лише при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування. Вибираючи главу виконавчої влади суб'єкта Федерації, представників до законодавчого органу республіки, краю, області, міста федерального значення або автономної області, автономного округу, депутатів Державної Думи, інших посадових осіб на регіональному та федеральному рівні, права на здійснення контролю за правильністю і законністю проведення виборчими комісіями голосування, а також підведення його підсумків, виборці позбавлені.

По-друге, навіть якщо проводяться вибори до органів місцевого самоврядування, не в кожному регіоні виборці можуть скористатися своїм правом громадського контролю за ходом голосування та встановленням результатів виборів, оскільки Федеральним законом визначено, що зазначеним правом виборці можуть скористатися тільки у випадку, якщо воно закріплене в законі відповідного суб'єкта Російської Федерації. 1

На підставі викладеного можна зробити висновок про те, що для значної частини виборців сьогодні відсутні законодавчі гарантії забезпечення громадського контролю за проведенням голосування та підбиттям його підсумків при проведенні виборів усіх рівнів. Більше того, існують встановлені федеральним законодавством перешкоди для самостійного закріплення таких гарантій суб'єктами Російської Федерації.

Можна припустити, що законодавець, встановлюючи можливість громадського контролю з боку виборців тільки при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування, керувався тим, щоб не ускладнювати роботу виборчих комісій внаслідок призначення великого числа спостерігачів, оскільки при проведенні регіональних, а тим більше федеральних виборів, до виборчих кампанії залучається значна кількість виборців. Однак на цей рахунок можна було б передбачити в законодавстві низку заходів, які, з одного боку, поставлять перешкоди на шляху призначення необмеженої кількості спостерігачів виборцями, а з іншого - дозволять розширити демократичні форми громадського контролю та поширити практику їх використання на виборах у федеральні і регіональні органи державної влади.

Серед таких заходів могли б бути наступні:

- Закріплення в законодавстві норм, що обмежують призначення спостерігачів виборцями при проведенні федеральних і регіональних виборів тільки рівнем дільничних виборчих комісій (варіант - територіальних);

- Наділення правом призначення спостерігача в дільничну виборчу комісію (територіальну) тільки громадянина, постійно чи переважно проживає на території відповідної виборчої дільниці (на відповідній території);

- Встановлення вимоги про можливість призначення спостерігача тільки групою виборців з певним числом її учасників (у разі надання права призначення спостерігача від виборців і в дільничну, і в територіальну виборчі комісії можливе встановлення вимоги про різній кількості учасників груп виборців, що призначають спостерігачів у відповідні виборчі комісії) .

Закріплення у федеральному законодавстві перерахованих вище положень могло б сприяти підвищенню ролі громадського контролю у виборчих кампаніях, а також посилення довіри до результатів виборів, встановленню більшої відкритості у діяльності виборчих комісій і, як наслідок, зміцненню гарантій виборчих прав громадян Російської Федерації. 1

7.5. Фінансування виборчих кампаній

Відмінною рисою проведення виборчих кампаній в умовах сучасної Росії є зростаючий вплив фінансових чинників на стратегію і тактику передвиборних дій кандидатів, виборчих об'єднань і виборчих блоків. Наявність необхідних фінансових ресурсів у даних суб'єктів виборчого процесу є істотною умовою проведення ефективної виборчої кампанії. З року в рік зростає загальний обсяг витрат на фінансування виборчих кампаній. Виборчі комісії стикаються зі зростаючою кількістю колізій з питань фінансування виборчих кампаній. Одночасно в адміністративній та судовій практиці дедалі збільшується кількості справ, пов'язаних з фінансуванням виборів. Проблеми отримання та витрачання грошових коштів на цілі передвиборної боротьби отримують чітке громадське звучання.

Підвищення ролі та значення фінансових факторів при підготовці та проведенні виборів у Росії стало можливо в умовах реформування російського суспільства. Демократичні процеси в нашій країні, найбільш яскраво проявилися в становленні багатопартійності, визнання і законодавче закріплення політичних прав і свобод громадян, розвитку інституту періодичних вільних виборів, нерозривно пов'язані з розвитком ринкових засад в економіці, руйнуванням монопольного становища держави в економічній сфері. Конкуренція різних політичних сил, що беруть участь у виборах, неминуче приводить їх до пошуку власних джерел фінансування виборчої кампанії, вироблення самостійної тактики витрачання зібраних коштів.

У цих умовах з'явилася можливість встановити у виборчому законодавстві порядок, відповідно до якого бюджетні кошти більше не є єдиним джерелом фінансування передвиборної агітації та інших дій, спрямованих на обрання кандидатів, а кандидати, політичні партії та рухи при проведенні виборчих кампаній можуть витрачати грошові кошти самостійно , керуючись правилами, встановленими в законі.

Таким чином, ставши на шлях економічних і соціально-політичних реформ, Російська Федерація виявилася в руслі тих загальних закономірностей, яким підкоряється політичне життя демократичних держав. Однією з таких закономірностей є підвищення ролі фінансового чинника у проведенні виборчих кампаній політичними партіями і рухами. Реакцією держави і суспільства на даний процес є вдосконалення правового регулювання фінансових аспектів виборчих кампаній, а також посилення державного контролю за фінансовою діяльністю кандидатів і політичних партій і рухів.

Особливе значення фінансування виборчих кампаній набуває у зв'язку з тим, що в даний час досягнуто такий рівень розвитку суспільних комунікацій, коли різко зросли можливості їх використання в цілях передвиборної агітації. Це особливо очевидно щодо електронних засобів масової інформації. Мобілізація значних фінансових ресурсів певної партією, політичною групою для агітації через ЗМІ створює їм істотні переваги у виборчій кампанії і може мати серйозний вплив на волевиявлення виборців. Тому виникає завдання обмежити вплив грошей на вибори з тим, щоб запобігти перетворенню виборчих кампаній в пряму чи опосередковану купівлю голосів виборців.

Таким чином, виборче законодавство, регулюючи фінансування виборчих кампаній, виконує одночасно два завдання. З одного боку, воно створює можливості для самостійного фінансування кандидатами, політичними об'єднаннями проведених ними виборчих кампаній. З іншого боку, законодавство про фінансування виборчих кампаній обмежує безпосередній вплив сильних економічних структур на волевиявлення виборців. 1

Однією з найбільш істотних проблем, якої поки що не знайдено адекватного рішення в російському виборчому законодавстві, є проблема "незалежного фінансування передвиборної агітації". Правовою основою незалежного фінансування передвиборної агітації є конституційні гарантії свободи слова. Громадяни та їх об'єднання вправі обговорювати особисті якості кандидатів, програми політичних партій, критикувати їх діяльність і т.п. Для поширення даних поглядів можуть бути використані і фінансові ресурси. Ця діяльність не може бути припинена на період проведення виборів. Разом з тим, оскільки незалежна передвиборна агітація може впливати і на результати виборів, потрібно, щоб вона в тій чи іншій мірі була законодавчо регламентована.

Проблема незалежного фінансування передвиборної агітації має для Росії велику актуальність. Відповідно до п. 1 ст. 37 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" держава забезпечує громадянам, політичним громадським об'єднанням вільне проведення агітації. Не можна виключати того, що зазначена агітаційна діяльність може супроводжуватися фінансовими витратами, проте витрати можуть підлягати публічного контролю тільки в тому випадку, якщо вони представляють собою явну, пряму підтримку діяльності, яка сприяє обранню кандидата (список кандидатів), тобто є частиною скоординованої виборчої кампанії кандидата , виборчого об'єднання, виборчого блоку. Відповідно до п. 11 ст. 47 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" громадяни та юридичні особи мають право надавати фінансову (матеріальну) підтримку діяльності, яка сприяє обранню кандидата (список кандидатів) тільки через відповідні виборчі фонди.

З урахуванням того, що незалежне фінансування передвиборної агітації в нашій країні вже отримало певне поширення, доцільно, щоб зазначена фінансова діяльність була відкритою, доступною для державного та громадського контролю. Для цього можна передбачити обов'язок громадських об'єднань і громадян, які при проведенні передвиборної агітації незалежно від виборчих кампаній кандидатів, виборчих об'єднань, блоків проводять матеріально-фінансові витрати, у встановлені терміни направляти в уповноважений державний орган (можливо, в Центральну виборчу комісію Російської Федерації або відповідну виборчу комісію суб'єкта РФ) декларації про проведені витрати і джерелах фінансування. Встановлення обов'язку декларування доцільно тільки у відношенні грошових витрат, що перевищують певні межі, які повинні бути встановлені законом. За порушення обов'язку щодо декларування агітаційних витрат громадянами та громадськими об'єднаннями слід передбачити цивільно-правову та адміністративно-правову відповідальність. 1

Останнім часом при проведенні федеральних виборів спостерігається тенденція до скорочення частки бюджетних грошей у загальному обсязі коштів, що надійшли до виборчих фондів. Цю закономірність можна пояснити не лише збільшенням кількості кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, що беруть участь у виборах, при збереженні обмежених можливостей держави на фінансування їхніх виборчих кампаній, але й перш за все підвищенням значущості інших джерел фінансування виборчих кампаній. За роки, що минули після введення інституту виборчих фондів, суб'єкти виборчого процесу освоїли технологію добування грошей для фінансування своїх виборчих кампаній.

На сьогодні значення виділення бюджетних коштів у виборчі фонди кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків полягає насамперед у створенні мінімального рівня рівних можливостей їх участі у виборчій кампанії. При цьому ідеологія зрівняльного фінансування без прив'язки до реальної суспільної підтримки того чи іншого кандидата, виборчого об'єднання швидше представляє не чітко продуману стратегію впливу держави на політичні процеси, а є компромісною, актуальною для перехідного періоду, коли суспільство відмовилося від моделі повністю державного фінансування виборчих кампаній, але ще не сформувало органічної моделі, що поєднує приватне і державне фінансування виборчих кампаній.

У той же час практика проведення виборів у Російській Федерації, і особливо на федеральному рівні, довела, що існуючий зрівняльно-дотаційний підхід до фінансування виборчих кампаній всіх кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків має бути істотно скоректований. Це насамперед стосується фінансової підтримки з боку держави виборчих об'єднань і виборчих блоків. При проведенні виборів депутатів Державної Думи в 1995 р. 26 із 43 виборчих об'єднань і виборчих блоків, що зареєстрували списки кандидатів і отримали від Центральної виборчої комісії кошти у виборчі фонди для фінансування передвиборної агітації, не використовували власних коштів. І саме ці виборчі об'єднання і блоки отримали найменше число голосів виборців. Таким чином, збір підписів виборців і подальша реєстрація кандидатів (списків кандидатів) відповідною виборчою комісією не може розцінюватися як прояв серйозний підтримки об'єднання (блоку) з боку виборців. Отже, підставою для виділення виборчими комісіями коштів у виборчі фонди повинен бути не факт реєстрації кандидата (список кандидатів), а отримання встановленої кількості голосів виборців за результатами виборів. Саме таким шляхом розвивається інститут прямого публічного фінансування політичних партій та кандидатів у зарубіжних країнах. 1

Таким чином, потрібно формування нової, більш гнучкої моделі прямого державного фінансування виборчих кампаній кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків. Основи цієї моделі бачаться в таких підходах до фінансування:

- Слід відмовитися від перерахування бюджетних коштів у виборчі фонди кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків авансом, тобто безпосередньо після реєстрації кандидатів (списків кандидатів). Державні дотації повинні виплачуватися в якості компенсації частини витрат на виборчу кампанію, понесених кандидатом, виборчим об'єднанням, виборчим блоком;

- Загальний обсяг грошових коштів, що спрямовуються кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам на компенсацію витрат на їх виборчі кампанії, доцільно встановлювати окремим рядком відповідного бюджету;

- Правом на компенсацію частини витрат повинні володіти тільки виборчі об'єднання, виборчі блоки, що одержали встановлену законом кількість голосів виборців; частка витрат, які підлягають компенсації, також повинна бути встановлена ​​законом;

- Компенсація виплачується кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам тільки після здачі ними повного фінансового звіту у відповідну виборчу комісію;

- До кандидатів, виборчим об'єднанням, виборчим блокам, які порушили правила формування і витрачання коштів виборчих фондів, виборчими комісіями може бути застосована санкція у вигляді позбавлення права на компенсацію або зменшення її розмірів.

Враховуючи особливості політичного розвитку Росії (існувала протягом усього радянського періоду однопартійну систему), вважаємо, що було б правильно не створювати ситуацію, коли політична партія, яка отримала найбільшу кількість голосів, претендує на пропорційно більший обсяг державних субсидій, а забезпечити рівні умови субсидування для всіх виборчих об'єднань, виборчих блоків, які отримали встановлений рівень підтримки з боку виборців.

Диференційований підхід при розподілі державних субсидій кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам повинен бути доповнений правовими гарантіями рівного доступу до можливостей непрямого фінансування виборчих кампаній з боку держави (шляхом надання безкоштовного ефірного часу, можливостей безкоштовних публікацій у певних друкованих виданнях, безкоштовного користування державними, муніципальними приміщеннями для проведення зустрічей з виборцями і т.д.).

Прозорість фінансування виборчих кампаній є найважливішою умовою контролю за законністю фінансових операцій, які здійснюються кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками. Володіння достовірною і легко доступною офіційною інформацією про фінансування виборчих кампаній руйнує монополію державних органів з моніторингу фінансової діяльності кандидатів та політичних партій. Якщо механізми забезпечення прозорості фінансування працюють досить ефективно, це дозволяє істотно розширити можливості контролю за дотриманням встановленого порядку фінансування виборів за рахунок залучення в нього самого широкого спектру інститутів громадянського суспільства (громадських організацій, засобів масової інформації і т.д.). 1

8. Співвідношення федерального виборчого законодавства та виборчого законодавства суб'єктів Російської Федерації

Сама поява проблеми співвідношення федерального виборчого законодавства та виборчого законодавства суб'єктів Російської Федерації в першу чергу пов'язано зі змінами в федеративний устрій Російської Федерації, які відбулися в пострадянський період. Сьогодні на зміну уніфікованості в законодавчому регулюванні виборів, яке відповідало недостатнього розвитку федеративних начал в державному устрої Росії, прийшли принципово нові політико-правові реалії.

Однак у законодавстві і на практиці нерідко не враховується та обставина, що суб'єкти Федерації поза межами ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації вправі здійснювати власне правове регулювання відповідно до статті 76 (частина 4) Конституції РФ у вирішенні цілого ряду питань : визначення суттєвих параметрів виборчої системи (у вузькому сенсі цього терміна), організація підготовки і проведення виборів, встановлення конкретних виборчих процедур, що відбивають специфіку організації державної влади в суб'єкті Федерації та умови її здійснення.

Особливість виборчого законодавства, що регулює проведення виборів в суб'єктах Російської Федерації, полягає в тому, що воно регулює відносини, що стосуються як ведення Російської Федерації, так і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, а також власного ведення суб'єктів Російської Федерації. Зазначене поділ предмета регулювання обумовлює й розмежування законодавчих повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами. Тим часом у цьому питанні і до цього дня немає достатньої визначеності. Існують дві крайності: відносити виборче законодавство суб'єктів Російської Федерації до сфери виключної компетенції органів державної влади суб'єктів Російської Федерації або ж до сфери виняткового ведення Російської Федерації і спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації.

Таким чином, необхідно більш послідовне дотримання конституційних основ співвідношення федерального виборчого законодавства та виборчого законодавства суб'єктів Російської Федерації. Це створить передумови для усунення численних правових колізій і зробить вплив федерального законодавства на підготовку і проведення виборів у суб'єктах Федерації більш ефективним, таким, що відповідає реаліям федеративного устрою Російської Федерації. 1

Однією з умов того, щоб федеральні гарантії виборчих прав громадян не порушували конституційні прерогативи суб'єктів Російської Федерації у сфері виборчого законодавства, є достатня стабільність законодавчого регулювання з боку федерального законодавця. Періодичне радикальне оновлення федерального регулювання виборчих прав громадян істотно знижує стійкість законодавчого регулювання в суб'єктах Російської Федерації, змушує законодавчі органи суб'єктів Російської Федерації невиправдано часто переглядати прийняті законодавчі акти про вибори, посилює суперечності у регулюванні тих чи інших інститутів виборчого права на рівні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, породжує колізії в правозастосовчій практиці. У результаті це суперечить початкової мети федеральних законодавчих ініціатив - забезпечення більш високого рівня захищеності виборчих прав громадян Російської Федерації.

Для реалізації цілей, які є у виборчому законодавстві, потрібно забезпечити максимально безконфліктне взаємодія двох його основних підсистем: федерального виборчого законодавства та виборчого законодавства суб'єктів Російської Федерації.

Для формування працюючої системи регулювання виборів в суб'єктах Російської Федерації, адекватної федеративного устрою Росії, потрібно забезпечити такий механізм взаємодії між органами державної влади Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, який би не просто забезпечував пріоритет законодавчих актів того чи іншого рівня, а грунтувався на чіткому розумінні власної відповідальності і меж правового регулювання на відповідному рівні влади, усвідомленні необхідності взаємодії з відповідними органами державної влади та органами місцевого самоврядування при вирішенні конкретних завдань як в рамках окремих інститутів виборчого права, так і стосовно розвитку виборчого законодавства в цілому. З урахуванням структурної складності виборчого законодавства тільки тісна взаємодія між федеральним законодавцем і законодавцем суб'єкта Російської Федерації здатне створити передумови для формування ефективного механізму реалізації норм виборчого законодавства при проведенні виборів в суб'єктах Російської Федерації. Однак така взаємодія не може носити виключно субординаційних характер, властивий тим сферам суспільних відносин, які становлять предмет виключного федерального регулювання. На наш погляд, поєднання координаційних і субординаційних почав, властивих рамкової регулювання виборчих прав громадян при проведенні виборів у суб'єктах РФ, найбільш точно відповідає завданням розвитку вільних і демократичних виборів в суб'єктах

Проведення послідовної законодавчої політики в галузі регулювання виборчих прав громадян на федеральному рівні, доповнене модельними, рекомендаційними актами для суб'єктів Російської Федерації, є найважливішою передумовою безконфліктного розвитку двох основних елементів (підсистем) російського виборчого законодавства - федерального законодавства і законодавства суб'єктів Російської Федерації, а також гармонізації системи виборчого законодавства Російської Федерації в цілому. 1

9. Регіональні вибори

Їх підсумки вже неодноразово аналізувалися фахівцями, але в основному з точки зору їх політичних результатів. Не менш важливе значення для створення нової російської державності має вдосконалення регіонального електорального законодавства. Особливості виборчої системи можуть позначатися на розвитку політичних процесів найдраматичнішим чином. Зокрема, деякі політологи вважають, що однією з причин трагічної долі Сальвадора Альєнде стала специфіка чилійського виборчого законодавства. У цій країні для перемоги на президентських виборах досить набрати відносну більшість. У результаті Альєнде, який обрав шлях кардинальних реформ, спирався на підтримку лише третини виборців, тобто легітимність його влади була дуже слабкою. Звичайно, далеко не завжди вплив електорального законодавства простежується настільки явно, проте у всіх випадках виборчі закони зумовлюють багато аспектів функціонування політичних інститутів. Особливо це стосується країн, де виборчі системи перебувають у стадії становлення або кардинальної трансформації.

Вихідні принципи формування регіональних владних структур закладені у російській Конституції. Її 77-я стаття (ч. 1) говорить:

"Система органів державної влади республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів встановлюється суб'єктами Російської Федерації самостійно відповідно до основами конституційного ладу Російської Федерації і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом". Таким чином, з грудня 1993 р. російські регіони отримали право самі визначати статус, структуру і порядок обрання власних представницьких органів.

Перші вибори до регіональних владні структури відбувалися в умовах ще недостатньо сформувалася на федеральному рівні законодавчої бази. Порядок обрання регіональних органів у цей період регулювався указами Президента Російської Федерації. Першим в їхньому ряду слід назвати Указ від 21 вересня 1993 р. № 1400 "Про поетапну конституційну реформу в Російській Федерації". Згідно з ним переривалися повноваження З'їзду і Верховної Ради Росії, але система місцевих Рад ще зберігалася. Проте вже Указом від 9 жовтня 1993 р. № 1617 "Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" фактично давався сигнал до ліквідації Рад усіх рівнів. Що і було незабаром здійснено по всій Росії. У кінці жовтня 1993 послідували ще два президентські укази, які визначили основні контури реформи органів влади в регіонах:

"Про основні засади організації державної влади в суб'єктах Російської Федерації" і указ № 1765. затвердив "Основні положення про вибори до представницьких органів державної влади краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу". Дуже багато аспектів виборчого процесу в цих документах не були обумовлені, що призвело на перших порах до великих відмінностей в місцевих тимчасових Положеннях про вибори.

У наступні роки електоральне законодавство як на федеральному, так і на місцевому рівнях було значно вдосконалено. У жовтні 1994 р. був прийнятий Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації", що визначає необхідність дотримання регіональним законодавством найважливіших загальноприйнятих норм демократії. Даний документ в першу чергу вимагає неухильного дотримання принципів загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Підкреслюється також неприпустимість обмеження виборчих прав громадян залежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового стану, ставлення до релігії, переконанні, приналежності до громадських об'єднань. 1 Значне місце в документі відводиться визначенню основних параметрів підготовки та проведення виборів в регіонах: утворення виборчих округів, діяльності виборчих комісій, правилам висування і реєстрації кандидатів, умовам здійснення передвиборної агітації, порядку голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. У той же час федеральний закон залишає досить широке поле для творчості законодавцям у регіонах. Як буде показано нижче, місцеві закони про вибори мають досить суттєві відмінності.

Спираючись на федеральну правову базу, регіональні представницькі органи могли тепер перейти від тимчасових Положень про вибори до розробки повноцінного електорального законодавства. Протягом 1995-1997 рр.. практично повсюдно були прийняті власні закони про вибори органів законодавчої та виконавчої влади суб'єктів Федерації. Черговий виборчий цикл скрізь проводився вже за цими законами, що у свою чергу зажадало у вересні 1997 р. прийняти нову редакцію загальноросійського закону "Про основні гарантії виборчих прав ..."

Якщо зіставити діючі регіональні закони про вибори, можна побачити як багато спільного, так і досить значні відмінності. У рамках даної статті немає можливості для докладного аналізу всіх аспектів електорального законодавства. Відзначимо лише ті моменти, які мають істотний вплив на політичні результати виборів. Найбільша подібність існує відносно норм, що гарантують дотримання демократичних прав виборців (загальне, рівне, пряме виборче право тощо), оскільки вони визначені федеральним законом. Правда, в деяких суб'єктах Федерації в зв'язку з цим взагалі не вважали за потрібне вводити дані норми у своє законодавство. Так, у законі про вибори депутатів Волгоградської обласної Думи не обумовлено право обирати і бути обраним незалежно від статі, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, переконань. Це, звичайно, не означає, що в області фактично існують подібні обмеження, але в умовах незрілості російської демократії, підвищеної соціальної та етнічної конфліктності дублювання зазначених норм не можна вважати зайвим.

Здавалося б, просте запитання - хто має право голосувати на регіональних виборах? - Також допускає неоднозначні тлумачення. У ряді суб'єктів Федерації мова йде просто про громадян, які проживають на їх території, в інших - про громадян, що проживають "постійно або переважно". Проте в даний час в багатьох російських регіонах проживають тисячі людей, статус яких вимагає уточнення. Участь або неучасть їх у голосуванні може іноді суттєво позначитися на результатах. Напевно, оптимальним можна визнати шлях, обраний законодавцями Саратовської області, які конкретно перерахували категорії громадян, що тимчасово проживають на території області та допущених до виборів: учні та студенти навчальних закладів, військовослужбовці та члени їх сімей, вимушені переселенці. 1

Численні суперечки, часом доходили до Конституційного Суду. виникали навколо обмежень для осіб, які балотуються на ту чи іншу посаду. Особливо це стосується, звичайно, губернаторів і президентів республік. Якщо встановлення вікового цензу для вищих керівників регіонів практично повсюдно було визнано доцільним, то питання про проживання претендентів на території даного суб'єкта Федерації вирішувалося по-різному. Відомо, що періодично деякі популярні московські політики починають претендувати на те чи інше губернаторське крісло. Як правило, це не викликає захоплення у представників місцевих еліт, і вони прагнуть законодавчим шляхом убезпечити себе від заїжджих конкурентів. Наприклад, від волгоградських і саратовських кандидатів на губернаторський пост потрібно проживати на території області не менше року. Такий варіант має дві сторони. Не можна заперечувати, що відбувається певне обмеження політичного вибору, в той же час від можливих неприємних сюрпризів страхується не тільки місцева еліта, але і все населення регіону. Що стосується обмежень, пов'язаних з володінням національною мовою, які намагалися ввести в деяких республіках, то їх слід визнати неправомірними.

Практично ні одні регіональні вибори не обходилися без скандалів навколо збору підписів, необхідних для реєстрації кандидатів. Сама необхідність попереднього відсіву випадкових осіб представляється розумної. Разом з тим нинішні правила з цим завданням справляються не дуже успішно. Загальновідомо, що збір підписів давно став прибутковим промислом для деяких "фахівців з виборчих технологій". З іншого боку, при відповідному підборі складу виборчих комісій можливе усунення неугодних владі кандидатів. Альтернативою збору підписів деяким фахівцям бачиться введення виборчої застави, але це збільшить і так чималий вплив грошей на виборчі процеси. У проекті нової редакції федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав ..." передбачається надати кандидату самому вирішувати, чи збирати підписи або внести заставу. Проте перспективи ухвалення цього документа досить туманні. Тому проблема збору підписів залишається актуальною. Здається, що проблема полягає не в тому, що необхідність подання певної кількості підписів знижує конкуренцію. Бар'єр у два-три відсотки цілком переборна для будь-якого серйозного кандидата. Так, у Волгоградській області, де від претендентів на посаду губернатора було потрібно 30 тисяч підписів, причому в кожному районі не понад сім відсотків від загальної кількості, це завдання успішно вирішили п'ять претендентів. Набагато більш важливо, щоб процедура збору підписів та їх розгляду в комісіях максимально виключала можливість неоднозначного тлумачення закону як з боку кандидатів, так і з боку виборчкомів. Зокрема, дуже важливий момент, пов'язаний зі збором підписів, - це роль адміністрації підприємств і установ у даному процесі. У багатьох регіональних законах містяться пункти про те, що адміністрація зобов'язана надавати сприяння у створенні рівних умов для висунення кандидатів. Дещо інший підхід у пензенських законодавців, які сформулювали наступні положення: "Участь адміністрації підприємств усіх форм власності, установ та організацій у зборі підписів ... не допускається. Збір підписів в процесі і в місцях видачі заробітної плати забороняється". Видається, що така норма в більшій мірі може перешкоджати можливим зловживанням.

В останні кілька років надзвичайну гостроти набула проблема проникнення організованої злочинності у владу. Сучасне законодавство поки цього мало перешкоджає, тим більше що минулі судимості не є перешкодою при реєстрації кандидатів. Безумовно, громадяни мають право робити вільний вибір, але вони повинні чітко уявляти, за кого голосують. Для цього необхідно зобов'язати кандидатів при висуванні повідомляти про наявні судимості, а виборчі комісії також в обов'язковому порядку повинні доводити цю інформацію до населення, аж до включення безпосередньо до бюлетеня. 1

Важливий блок електорального законодавства складають статті, що регулюють фінансування виборів. У цьому відношенні зроблено значний крок вперед в порівнянні з початком 90-х років, коли законодавці були просто не готові до нових умов. В даний час в регіональних законах чітко визначені порядок формування виборчих фондів, джерела їх поповнення, статті витрат, максимальні суми пожертвувань і витрат. Від регіону до регіону ці суми досить істотно різняться. Наприклад, у Волгограді гранична сума витрат кандидата в депутати обласної законодавчого органу не повинна перевищувати мінімального розміру оплати праці більш ніж у 200 разів. У Саратовській області аналогічна сума не може бути більше 1100 мінімальних оплат, а в Пензенській - ця межа встановлена ​​в 3000 мінімальних оплат. Здається, що занадто занижувати дану планку не слід. Це призведе не до вирівнювання можливостей кандидатів, а до збільшення тіньових витрат, які і так мають широке поширення. Резерви удосконалення законодавства в плані контролю за фінансуванням виборів полягають у посиленні норм, що визначають порядок звітності кандидатів після виборів. Зараз практика нерідко така, що фінансові звіти здають далеко не всі, і перевірка їх найчастіше формальна.

Зростаюча винахідливість деяких не надто охайних учасників виборів вимагає постійної уваги законодавців до питань регулювання передвиборної агітації. Наприклад, кандидати, які мають відношення до комерційних структур, намагаються здійснювати додаткову агітацію у формі реклами власних фірм. Цілком можливо ввести законодавчі обмеження проти цього, змусивши оплачувати подібну рекламу тільки з коштів виборчих фондів. які, як зазначалося, мають свої межі. Дуже важливо, щоб у всіх законодавчих актах містилися недвозначні положення, що забороняють проведення передвиборної агітації, що супроводжується врученням подарунків, наданням виборцям безкоштовно або на пільгових умовах товарів, послуг, цінних паперів, виплатою грошових коштів, і навіть обіцянка передачі якихось матеріальних благ. Зокрема, з урахуванням петербурзького досвіду слід передбачити заборону договорів кандидатів з виборцями про який-небудь матеріальну винагороду у разі перемоги даного претендента. Не у всіх суб'єктах Федерації законодавством передбачені надійні заслони проти недобросовісної анонімної агітації, яка містить наклеп або збудливою соціальну, національну, релігійну ворожнечу. Для того, щоб не допустити подібної "чорної" пропаганди, всі агітаційні матеріали повинні містити повну інформацію про відповідальних за видання: вихідні дані, видавництво, тираж. Кандидатів слід зобов'язати всі зразки агітаційних друкованих матеріалів представляти в обласну виборчу комісію.

Пильної уваги законодавців вимагають положення, що регулюють процедуру голосування і порядок визначення підсумкових результатів. Широкий інтерес громадськості до цих питань виявився після скандальних виборів в Законодавчі збори Санкт-Петербурга, але фахівцям давно було відомо значення процедурних моментів. Почати треба. мабуть, з посилення контролю за достроковим голосуванням, що іноді проводиться за рахунок організованого підвезення виборців, яким за невелику плату "рекомендується" голосувати за конкретного кандидата. Найбільше значення подібна методика має під час виборів до органів місцевого самоврядування, оскільки зазвичай для них характерна низька явка, і навіть сотня-друга голосів, отриманих таким чином, можуть виявитися вирішальними. 1

Інший процедурний момент, який може суттєво вплинути на результати, - це голосування поза виборчими дільницями, за допомогою переносних скриньок. У даному випадку можливості для зловживань з'являються вже не у кандидатів, а в членів комісій. При обході квартир можна підказати виборцю "правильний" вибір, а в крайньому випадку можна і самому заповнити бюлетень. Щоб перешкодити цьому, необхідна чітка регламентація процедури. Наприклад, в Саратовській області при виборах обласної Думи першого скликання не обмовлялося кількість переносних виборчих скриньок на кожній ділянці, а на наступних виборах вказувалося, що їх не може бути більше трьох. Тим самим полегшуються умови для контролю з боку громадських спостерігачів. Запроваджено також норма, що вимагає повільного відсторонення від роботи члена комісії при спробі порушити таємницю голосування або вплинути на волевиявлення виборців. Значно розширена категорія осіб, які мають право громадського контролю в день голосування. Спочатку це були тільки спостерігачі від кандидатів та виборчих об'єднань. В даний час до них додані довірені особи, іноземні спостерігачі та представники засобів масової інформації. А масове присутність спостерігачів досить суттєво позначається на об'єктивності роботи комісій. Дуже ретельно порядок голосування поза виборчими дільницями розписаний в Пензенському законодавстві. У більшості регіонів для голосування на дому необхідна письмова заява виборця, але в Пензі, крім того, бюлетені можна видавати на дому лише тим виборцям, чиї заяви заздалегідь зареєстровані комісією. Ця норма спрямована проти відомої практики, коли у разі поганої явки члени комісії обходять будинки виборців і самі пропонують їм проголосувати поза дільницею.

Істотний вплив на результати виборів надають правила визначення переможців. У переважній більшості регіонів для перемоги в муніципальних виборах або обрання в обласній законодавчий орган потрібно одержати просту більшість голосів. Дія цієї норми нерідко призводить до того. що офіційні підсумки виборів неадекватно відображають політичні симпатії більшості електорату. Наприклад, на виборах депутатів Волгоградської обласної Думи в 1997 р. 10 із 16 мандатів отримали прихильники комуністів. але при цьому шестеро з них набрали в своїх округах менше 30% голосів (деякі - менше 20%). У разі проведення другого туру навряд чи всі б вони стали переможцями. Зворотний приклад мав місце в Санкт-Петербурзі в 1998 р. Як відомо, там після першого туру виборів в Законодавчі збори в більшості округів лідирували "яблучники", але в другому турі майже всі вони програли. Таким чином, двотурові вибори представляються більш об'єктивними, але, враховуючи слабкі фінансові можливості регіонів і пасивність 'виборців, в даний час говорити про широке впровадження даної системи було б передчасно. А ось встановити норму, яка вимагає від переможця набирати більшу кількість голосів, ніж у графі "проти всіх кандидатів", слід було б повсюдно. Тим самим виборці округів, де адміністративним шляхом усунені неугодні владі кандидати, могли б зробити результати таких виборів недійсними. 1

Необхідність отримання абсолютної більшості, на наш погляд, слід зафіксувати в законах про вибори глав виконавчої влади суб'єктів Федерації. Поки ця норма є не у всіх регіонах, але посада губернатора (президента республіки) занадто відповідальна, щоб вирішувати її долю голосами меншини електорату. Досвід Саратовської області свідчить, що, коли губернатор спирається на підтримку переважної частини населення (понад 80%)? це дозволяє швидко стабілізувати політичну обстановку і впевнено займатися конструктивною роботою. Крім того, на губернаторських виборах в електорату також повинна бути можливість протестного голосування: зробити вибори недійсними, проголосувавши проти всіх кандидатів.

Завершуючи огляд регіонального законодавства, не можна не зупинитися на таких моментах, як гласність при оголошенні результатів виборів, можливість їх оскарження, відповідальність за порушення. Від чіткості формулювань тут дуже багато залежить. Так, у законі про вибори голови адміністрації Волгоградської області зафіксовано, що облвиборчком просто "передає засобам масової інформації результати виборів". Тобто публікація тут залежить вже від ЗМІ. У Саратовській і Пензенській областях закон вимагає від виборчої комісії здійснити офіційну обов'язкову публікацію підсумків. Таке становище, звичайно, більшою мірою відповідає принципу гласності. У законах також має бути чітко обумовлено, хто і в яких випадках має право ознайомитися з протоколами комісій і самими бюлетенями. Що стосується можливості оскарження, то вона не просто повинна бути відзначена в загальній формі. Бажано сформулювати статті, які визначають цю процедуру в конкретних виборчих діях: перешкоджання вільному волевиявленню громадян та роботі виборчих комісій, фальсифікація підписів виборців, порушення умов проведення передвиборної агітації, порушення порядку фінансування виборів і т.п.

Вже зараз регіональні закони про вибори представляють достатньо зрілі документи, детально і повно опрацьовують основні аспекти організації і проведення виборчих кампаній. Чи правомірно говорити про їх відповідно в цілому міжнародним стандартам демократії, про реальний посилення юридичних гарантій виборчих прав громадян. Однак політичний процес в Росії динамічно розвивається, з'являються все нові виборчі технології. У зв'язку з цим, оскільки прийняття нових федеральних законів про вибори затримується, більш рішуче повинні боротися проти "брудних" виборів регіональні законодавці. 1

10. Можливі варіанти розвитку виборчої системи Росії

Виборча система Росії не дуже вдала (її пропонують змінити і парламентарії, і Президент Російської Федерації, та представники засобів масової інформації, які виражають громадську думку).

Особливе значення має вдосконалення виборів в одну з палат парламенту - Державну Думу (інша палата - Рада Федерації - складається з представників суб'єктів Федерації), хоча свої недоліки має порядок виборів і в суб'єктах Федерації (ці вибори регулюються законами суб'єктів), і на муніципальному рівні.

Як відомо, на виборах до Державної Думи застосовується змішана виборча система, ідея якої була запозичена у Німеччини. Половина депутатів Думи (225) обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, а інша половина - за пропорційною системою за єдиним федеральному округу. Кожен виборець має два голоси. Один голос він подає за конкретного кандидата в одномандатному окрузі, а другий - за ту чи іншу партію (виборче об'єднання, виборчий блок). Кожне виборче об'єднання висуває свій список кандидатів, який публікується до виборів і реєструється в Центральній виборчій комісії. У першому випадку обраним вважається кандидат, який одержав більше голосів в порівнянні з будь-яким іншим кандидатом по округу. Це обрання - персональне. При голосуванні за список того чи іншого виборчого об'єднання кожне з них отримає число місць у пропорції до зібраних голосів, а кандидати отримають депутатські мандати, як правило, в порядку черговості у списку.

За інших рівних умовах мажоритарна виборча система відносної більшості ефективна при двопартійної системи (наприклад, у Великобританії, США). Пропорційна система забезпечує представництво різних партій, соціальних верств в умовах сформованої, стабільної багатопартійності. Вона зміцнює "багатополюсність" політичної системи. Поєднання двох цих підходів здавалося б ідеальним. Але в Росії немає двопартійної системи (або хоча б тільки двох конкуруючих великих блоків), немає і справжньої багатопартійності. Багато партій - це угруповання навколо лідерів, мало пов'язані з повсякденними потребами громадян і регіонів ("партії Садового кільця"). Тому з'єднання двох різних виборчих систем в Росії призводить не стільки до позитивних результатів (вони є), скільки до подвоєння недоліків.

Для подолання ряду з них у 1999 році були внесені поправки в закон про гарантії виборчих прав і права брати участь у референдумі (цей закон неодноразово змінювався і до 1999 року), а також прийнято новий закон про вибори до Державної Думи. У результаті були введені важливі новели: виборчу заставу (поряд з можливістю як і раніше збирати підписи виборців для реєстрації кандидатів), публікація відомостей (у тому числі у виборчому бюлетені) про незнятої або непогашеної судимості, обов'язок повернути грошові кошти, отримані від держави для цілей виборів, якщо кандидат або виборче об'єднання набрали за результатами голосування незначний відсоток голосів (відповідно менше 3% і 2%), що свідчить про відсутність їх підтримки виборцями. На таких же умовах, відшкодовуються державі або органам місцевого самоврядування витрати, пов'язані з використанням кандидатами або партіями державних і муніципальних засобів телебачення, радіо, пресі. Передбачено й певні гарантії проти маніпулювання виборчими технологіями. Однак принципові підходи до російської виборчої системі залишилися колишніми, у зв'язку з чим, критика про її недосконалість триває. 1

Вона почалася відразу після перших виборів до Державної Думи у 1993 році, коли виявилося, що на вибори до законодавчих зборів суб'єктів Федерації і місцеві представницькі органи (муніципальні збори і ради) не приходять навіть ті 25% зареєстрованих виборців, чия участь зробило б вибори відбулися. Доводилося неодноразово оголошувати повторні вибори, витрачаючи час виборців і державну скарбницю.

Свої пропозиції про докорінну зміну чинної виборчої системи по виборах в Думу направив до парламенту Президент Росії.

Пропозиції зводяться до наступного. По-перше, прийняти окремі заходи, не змінюючи самої системи, які дозволять скасувати "влада меншості". Останнє, як вважають автори пропозицій, пов'язано з тим, що оскільки в одномандатних виборчих округах (а в них вибирається половина депутатів Думи) висувається безліч кандидатур (зазвичай не менше 10), то голоси виборців "розбиваються" між ними. У результаті при використанні того різновиду мажоритарної виборчої системи, яка застосовується (системи відносної більшості), в Думу проходять кандидати, які хоч і отримали більшість в порівнянні з іншими кандидатами, але мають за собою підтримку меншості виборців (звідси і "влада меншості"). У зв'язку з цим пропонується, знову-таки не змінюючи принципів системи, або підвищити поріг явки виборців до 50-55% числа зареєстрованих, або ввести обов'язкове голосування. Є й інша пропозиція: для того щоб залучити виборців на голосування, слід оплачувати їхню явку на вибори, оскільки вони пожертвували своїм вихідним днем "заради держави".

По-друге, є пропозиції про корінної ломки існуючої виборчої системи: відмови від виборів за партійними списками (тієї частини виборів, відповідно до якої обирається половина депутатів Думи - 225), про відмову від принципу відносного мажорітарізма (решта 225) і про перехід цілком до мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості в два тури.

Ці пропозиції мають різну цінність. Значне підвищення порогу явки виборців іншим шляхом, крім введення обов'язкового голосування (про нього ми скажемо нижче), практично нереально. В даний час на виборах законодавчих зборів суб'єктів Федерації, муніципальних органів часто не вдається досягти явки і тих 25% виборців, які зробили б вибори відбулися. Навіть у Санкт-Петербурзі, місті з відомими культурними традиціями, доводилося повторно призначати дати нових виборів. У Владивостоці в жовтні 1998 року вибори через неявку виборців не відбулися в 14-й раз. Навряд чи ситуація зміниться, якщо ми напишемо в законі 55% замість 25%. Буде лише гірше: там, де зараз вибори все-таки проходять, вони будуть нескінченно переноситися на нову дату, і вже не 14, а, можливо, більше.

Тому, з точки зору авторів деяких пропозицій, залишається тільки одне - юридична, державний примус - санкції за неучасть у виборах.

Щоправда, можна піти шляхом країн англосаксонського права: не встановлювати жодної планки явки на вибори, як це існує у Великобританії, США, Індії, Австралії та інших країнах. Теоретично (на практиці так не буває) вибори можуть вважатися такими, що відбулися, якщо прийде голосувати хоча б один виборець. Їм, до речі, може бути і один з кандидатів по виборчому округу (вибори здійснюються по одномандатних виборчих округах) - він теж виборець. Вибори до того ж у цій групі країн на відміну, наприклад, від Росії можуть бути неальтернатівнимі: якщо суперників немає, єдиний в окрузі кандидат оголошується обраним без голосування. Так нерідко буває в Індії. Після завершення терміну реєстрації кандидатів задовго до дати виборів Центральна (національна) виборча комісія оголошує обраними без голосування кандидатів, у яких не було суперників. При такому способі вибори завжди будуть такими, що відбулися і позбавляє державу від зайвих витрат.

Пропоноване деякими авторами введення обов'язкового голосування, звичайно, різко змінить сучасну картину, призведе до великого збільшення числа голосуючих. Там, де таке положення було, явка виборців іноді зростала до 90%, бо неучасть у виборах зареєстрованих виборців карається. 1

Санкції за неявку на голосування різні. Іноді покарання обмежується лише тим, що у будівлі суду чи мерії вивішується список абсентеїстів - громадян, які не виконують свій громадянський обов'язок відповідно до закону, які не з'явилися голосувати. Це захід громадського осуду, використовувана, наприклад, в Бельгії. Більш серйозним покаранням є штраф, що накладається на абсентеїстів тільки за постановою суду (зазвичай суддею одноосібно). У деяких країнах він невеликий (у перерахунку на долари США - близько 1 дол в Єгипті). У Туреччині штраф вже більше - близько 14 дол США, а в Люксембурзі, де життєвий рівень значно вище, штраф за першу неявку складає 80 дол США, за другу - 240.

Більш суворим, особливо для службовців "середнього класу" (підприємців, фермерів або робітників такий захід впливає в меншій мірі), є позбавлення виборчих прав (зазвичай ненадовго) за постановою суду. Воно тягне за собою те наслідок, що "позбавленець" не може бути прийнятий на державну і муніципальну службу, навіть на "просту" (а не тільки класифіковану), наприклад вчителем у школу, що міститься на кошти муніципального (місцевого) бюджету. З колишньої служби, звичайно, не звільняють, але можливості вибору нового місця роботи стають вельми обмеженими для певних категорій осіб. В окремих країнах використовуються і більш суворі покарання. У Пакистані, коли на референдумі (плебісциті) мова йшла про ісламізацію країни і одночасно про голосування за єдину кандидатуру президента генерала Зія уль-Хака, неявившегося загрожувало нетривалий тюремне ув'язнення. Отже, примусовими заходами можна, звичайно, забезпечити високу явку виборців до урн. Але це буде лише формальна більшість, арифметична "влада більшості", оцінена до того ж лише з точки зору явки виборців, а не результатів голосування. При обов'язковому голосуванні прийдуть голосувати особи, яким байдуже, за кого голосувати. Вони формально виконають свою громадянську обов'язок. 1

Пропозиція запровадити винагороду за участь у виборах, навряд чи практично можливо. Адже в такому випадку також йде купівля голосів виборців, тільки це роблять не кандидати, а держава.

Головне полягає в тому, що всі нововведення у російському виборчому законі, навіть якщо будуть прийняті, при збереженні принципів існуючої виборчої системи не приведуть навіть з юридичної точки зору до "влади більшості". Припустимо, нам вдалося (шляхом обов'язкового голосування або введення великої винагороди) забезпечити в країні і в кожному окремо взятому виборчому одномандатному окрузі явку 100% виборців. Одномандатних округів з виборів до Державної Думи половина - 225. Припустимо, що в нашому окрузі балотувалися 10 кандидатів на одне місце, а на останніх виборах в Думу в 1999 році було по 17, 19, а в одному окрузі навіть 20 кандидатів. Серед 10 кандидатів 8 отримують по 10% голосів виборців, 9-й кандидат - 9%, а 10-й - 11%. Обрано буде останній, хоча по суті проти нього голосували 89% виборців. Якщо ж врахувати, що вибори визнаються такими що відбулись при явці 25% виборців, то, отже, при десяти кандидатури депутат може бути обраний лише трьома відсотками виборців округу, тобто висловлювати інтереси 3% його населення, а при 20 кандидатів - декілька більш сотої частини. Щось подібне (хоча не в такій мірі) було з обранням в Думу у Мавроді.

Державна Дума прийняла зазначені вище поправки, а потім і новий закон (1999 р.), але принцип обрання половини депутатів за мажоритарною системою відносної більшості залишається. Це означає, що при великій кількості партій та кандидатів ми не наблизимося навіть до формального поданням про "влади більшості", який існує в англосаксонських країнах, де практично борються за владу тільки дві партії і де результати голосування не дають розкиду голосів не тільки по 20, а іноді навіть по 5 кандидатам.

Президент РФ у документі направленому в Держдуму, вніс радикальну пропозицію: ліквідувати мажоритарну систему відносної більшості, скасувати пропорційну систему (вибори за списками партій або виборчих об'єднань), відповідно до якої обирається друга половина депутатів Державної Думи, і перейти повністю до мажоритарної системи абсолютної більшості у два тури. У першому турі за цієї системи обраними вважаються ті кандидати, які отримають більшість голосів, поданих виборцями і визнаних дійсними, тобто щонайменше 50% + 1 голос. У другому турі (він іноді проводиться через тиждень, частіше - через два після першого туру) знову на голосування виборців пропонуються кандидатури. При даній системі це можуть бути лише два кандидати, які набрали в першому турі більше голосів порівняно з іншими кандидатами (так йде справа на президентських виборах у Росії, але такий порядок можна ввести, і це існує в деяких країнах, для парламентських виборів), а можуть бути три-чотири кандидати, що отримали в першому турі визначене, встановлене законом кількість голосів (наприклад, 12,5% у Франції або в Шрі-Ланці). Оскільки в першому турі голоси при багатопартійній системі теж "розбиваються" між різними кандидатами, у Франції на голосування у другому турі, як правило, не пропонується більше трьох кандидатів. У будь-якому випадку підрахунок голосів і визначення переможців у другому турі проводяться за мажоритарною системою відносної більшості. У першому турі зазвичай заміщається невелике число депутатських мандатів: мало політиків, які спираються на підтримку більшості виборців. Переможці по суті визначаються у другому турі. У даному випадку число голосів, поданих за кожного переможця, нерідко близько до половини, але майже ніколи це не буває 50% + один голос (якщо кандидатів два, то буває голосування "проти всіх" і недійсні бюлетені, якщо більше двох - голоси "розбиваються "). Тому, навіть якщо не враховувати "вимушений" вибір виборця у другому турі (у першому турі він, можливо, голосував інакше), така система теж може не дати арифметичної "влади більшості". До того ж ця система завжди пов'язана з відволіканням виборців від їх поточних справ на голосування вдруге, вона дорого обходиться бюджету. Особливо дорого обходяться додаткові вибори. За даними Центральної виборчої комісії, витрати на один мандат при додаткових виборах втричі перевищують витрати на основних. 1

Пропонований Президентом РФ перехід до двотурової мажоритарною виборчою системою по одномандатних округах одночасно тягне за собою ліквідацію порядку виборів другої половини депутатів Думи за партійними списками (списками виборчих об'єднань), коли виборець віддає свій другий голос не за конкретного кандидата по округу, а за ту чи іншу партію, а потім кожна партія отримує таку кількість мандатів, яке відповідає отриманому нею кількістю голосів виборців.

На ділі виборець голосує усвідомлено, але не за особистість, а за ту чи іншу партію, довіряючи її програму та її лідерам. Це набагато більш політично орієнтоване голосування. Правда, виборець не знає точно, хто саме буде здійснювати цю програму. Можна бути лише впевненим у тому, що якщо партія подолає загороджувальний бар'єр (у Росії це 5%, в Ізраїлі - 1,5%, в Данії - 2%, в Аргентині - 3%, але, наприклад, у Єгипті - 8% і в Туреччині - 10%), тобто отримає встановлений відсоток голосів від загальної кількості голосів, поданих виборцями, і таким чином буде допущена до розподілу депутатських місць за пропорційною системою, лідери партії отримають мандати.

Пропозиція президента про ліквідацію цієї частини виборчої системи, так само як і скасування системи відносної більшості, не могло бути розглянуто Думою відповідно до регламентів парламенту, тому що законопроект про внесення змін до виборчого закону був уже прийнятий у першому читанні, коли до парламенту надійшла поправка президента (він володіє правом законодавчої ініціативи), що пропонує принципово нову схему такої системи. Однак після прийняття палатою (однопалатним парламентом) законопроектів у першому читанні не можна змінювати принципову концепцію законопроекту, а саме це малося на увазі в реченні Президента РФ.

Одночасно надійшли й інші пропозиції, зокрема - щодо модифікації пропорційної системи. Це пропорційна система з невеликими багатомандатних виборчих округах і обов'язковим преференційними (кращим) вотумом (обов'язковим у тому сенсі, що він передбачений у законі, але справа виборця скористатися ним).

При такій виборчій системі країна ділиться на порівняно невеликі виборчі округи, від кожного з яких обираються, наприклад, від 7 до 12 (іноді менше, інколи більше) депутатів. Такі округу є у Фінляндії, в Японії (в останній до такої системи перейшли з 1996 року, щоправда, в Японії є округи і побільше), але преференційного вотуму немає. Число депутатів від різних округів буде, як видно з зазначених чисел, неоднаковим, оскільки виборчі округи не повинні перетинати меж адміністративно-територіальних одиниць, а об'єднувати їх (дрібні одиниці) або розташовуватися усередині них (більші одиниці адміністративно-територіального поділу). Це необхідно для організації виборів, для підрахунку поточних результатів. Однак число обраних від округу депутатів має бути пропорційно чисельності його населення: чим більше населення, тим більше воно посилає депутатів. Принцип рівності повинен дотримуватися, але з дозволеними законом відхиленнями. Абсолютно рівних округів за чисельністю населення (у даному випадку розміри території значення не мають) бути не може: не можна, наприклад, зробити всі округи, від яких обирається, скажімо, по 7 депутатів, з точною чисельністю населення в 1 млн. 117 тис. 253 людини. Тому закони всіх країн, де діє така система, дозволяють певні відхилення. Адже і в Росії для одномандатних округів з виборів до Думи нерівність в чисельності населення може становити 10%, в певних випадках - 15%, а в гористих, віддалених поселеннях і т.д. - Ще більше. У невеликих багатомандатних округах такий розрив можна навіть зменшити. 1

При системі невеликих багатомандатних округів кожна партія публікує імена своїх 7-12 кандидатів (числа умовні) в єдиному виборчому бюлетені (іноді використовуються бюлетені різного кольору для різних партій, а нерідко це заборонено, колір повинен бути однаковим, оскільки в деяких країнах є традиційні кольори, наприклад для деяких релігійних вірувань).

При такій системі, виборець голосує спочатку за певну партію (панашажу, тобто голосування за кандидатів з різних партійних списків не допускається, бюлетень з таким голосуванням визнається недійсним). Відзначаючи знаком партію (так і було на виборах у Думу в 1995 і в 1999 рр..), Виборець по пропонованій системі на цьому не зупиняється. Він водночас відзначає у своєму партійному списку (а це не 400, а 7-12 прізвищ) кілька імен. Кількість їх залежить від числа преференцій, яким на рівних умовах буде мати у відповідності з законом про вибори кожен виборець. Зазвичай це не більше двох, бо більше число ускладнює підрахунки, хоча і не робить їх особливо скрутними. Якщо закон встановлює одну преференцію, то виборець зазначає знаком чи цифрою "1" певного кандидата, до якого він має особливі симпатії, вважаючи, що якщо голосів не вистачить на всіх кандидатів, зазначене виборцем особа повинна отримати мандат в першу чергу. Один виборець зазначає одного кандидата, інший може відзначити іншого. Якщо преференцій дві, то першою преференцією виборець відзначає найбільш бажаного кандидата, другий - теж бажаного, але поступається першому. Якщо голосів по пропорції (по так званої виборчої квотою) вистачить більш ніж на двох (а в окрузі, де обирається, скажімо, 7 депутатів, це буває рідко), то інші кандидати будуть отримувати місця в порядку черговості у списку. Порядок кандидатів у списку теж встановлюється партійним керівництвом, хоча в даному випадку можна внести корективи з метою демократизації. Про це ми скажемо нижче.

Якщо при підрахунку голосів окружною виборчою комісією партія долає загороджувальний бар'єр (він повинен бути однаковим в масштабі країни), то комісія зобов'язана при розподілі мандатів оголосити обраними і вручити депутатські мандати в першу чергу особам, які мають найбільше число преференцій. Припустимо, що в нашому списку партії, за яку ми голосували, є 7 кандидатів. На першому місці стоїть лідер місцевої партійної організації, на другому - відомий ювелір, що дає найбільші внески в партійну касу (у відповідності з їх стелею, який і більшості демократичних країн встановлений законом), на третьому - жінка, відома в окрузі як організатор допомоги багатодітним сім'ям , потім йдуть місцеві функціонери партії, а на останньому місці - людина з народу - "дядько Вася", водопровідник, слюсар, не раз виручав родини під час побутових негараздів. При підрахунку голосів (кожен виборець має одну преференцію) виявляється, що у лідера партії 68 преференцій, у ювеліра - 35, у жінки під № 3 - 103, у "дяді Васі" - 74, у решти не більше 20. За пропорції до отриманих голосів наша партія має право не на 7 мандатів (за неї голосували 22% виборців), а тільки на 2. В результаті місцевий партійний лідер, ювелір і деякі інші функціонери не обрані, а мандати отримують жінка і дядько Вася. Виборець висловив свою волю, голосуючи і за партію, і за конкретну особу, якій (яким) він найбільш симпатизує. І все завершилося в одному турі, без нових обтяжливих турбот. Якби мандатів дісталося більше двох, вони були б розподілені в порядку черговості у списку: третій мандат отримав би лідер партії, що стоїть під № 1, четвертий - під № 2 і т.д. Перехід до такої системи може збільшити участь виборців у виборах, але гарантувати "влада більшості" не може. Для цього потрібні не юридичні, а фактичні умови. 1

До основного пропозицією про використання в Росії пропорційної системи з невеликими багатомандатних округах і преференційних вотумом (а така система дає можливість завершити вибори в один тур) можна зробити додаткові пропозиції, спрямовані на її вдосконалення.

По-перше, необхідні заступники депутатів Думи. Проводити додаткові вибори у зв'язку з достроковим звільненням мандата перехід на державну службу і, отже, несумісність посад, смерть депутата і т.д.) - зайва розкіш. Крім того, що це відволікає виборців, додаткові вибори, як говорилося, пов'язані з великими витратами.

Тому, як це існує в багатьох країнах, потрібно ввести законом інститут заступника депутата. Заступники депутатів - ті ж кандидати, обрані одночасно з депутатами. Виборча комісія оголошує заступниками осіб, що одержали найбільшу кількість голосів (преференцій) після обраних депутатів або осіб у порядку черговості у списку кандидатів від даної партії. Може і сама партія визначити заступників, вказуючи заступника до кожного кандидата. У Бразилії до кожного сенаторові одночасно обираються навіть два заступники. Якщо партія розраховує завоювати всі місця по даному округу, вона може вказати кандидатів у заступники додатково в списку (на практиці такого не буває). Виборці за заступників окремо не голосують, вони голосують за депутата, і від нього залежить, буде обрано заступника чи ні. Обрання депутата означає і обрання заступника. Виборці також можуть голосувати одночасно за депутата і його заступника, але роздільне голосування не допускається. Заступник може бути присутнім в Думі з правом дорадчого голосу, виступати (правда, за згодою депутата, і слово йому дадуть в останню чергу).

Інститут заступників виключає додаткові вибори і вже в цьому його величезний плюс. Зокрема, він є у Франції, правда, при іншій виборчій системі. По-друге, виборчу заставу передбачений у Росії законом 1999 року (багато в чому це пов'язано з рекомендаціями вчених-юристів), але деякі питання залишаються. Цей захід має на меті підвищення відповідального ставлення до виборів з боку кандидатів і партій, позбавлення в округах і партійних списках від несерйозних кандидатів, від тих, хто не має шансів бути обраним, але використовує вибори, надання державою безкоштовного ефірного часу і газетних смуг для самореклами або реклами, наприклад, своєї фірми. Адже серед 43 партій, які брали участь у виборах в Думу в 1995 році, були такі, які не мали жодних шансів на перемогу. У списках партій були і любителі пива, і союз працівників житлово-комунального господарства, і асоціація адвокатів, і т.д. Надто легко було потрапити у виборчий бюлетень. Природно, що з 43 виборчих об'єднань 39 не пройшли 5%-ний загороджувальний бар'єр, але ж державні кошти на виборчу кампанію вони отримали і витратили. Більш того, 16 партій не набрали навіть тих 200 тис. голосів, які у них були у вигляді підписів виборців при реєстрації в Центральній виборчій комісії. Закон 1999 року зберігає можливість вибору: можна внести виборчу заставу, а можна збирати підписи виборців. 1

Зараз громадяни можуть балотуватися в одномандатних округах, навіть якщо вони ніяк не пов'язані з цими округами та не проживають в них. На виборах 1999 р. ряд могутніх і викликають неоднозначну реакцію осіб вступили на політичну арену саме таким чином, часто обираючи для початку своєї політичної кар'єри регіони бідніші, де їх багатства і популярність дали їм певні переваги перед більш слабкими опонентами. У цьому зв'язку можна змінити виборчий закон, включивши до нього вимога постійного проживання в окрузі для кандидатів на виборні посади. Про це, зокрема, говориться і в підсумковій доповіді ОБСЄ, зробленому за результатами спостереження за виборами в 1999 році.

Виборча застава, швидше за все, не є юридичною дискримінацією. Він рівною мірою відноситься до всіх партій і всім кандидатам. Звичайно, він обмежує можливості участі у виборах матеріальними факторами, може стати фактично дискримінацією. Але там, де існують власність і гроші, іншого поки не придумали. А матеріальна сторона справи - ​​це вже питання не права, а соціальних відносин у суспільстві. По-третє, в багатьох країнах (США, Великобританія та ін) існує звичай, згідно з яким кандидатом висувається особа, що живе постійно або тривалий термін (у Бразилії - 5 років з 10, які передують виборам) у цьому виборчому, окрузі, де воно балотується в якості кандидата. (До речі, в цьому випадку Р. Абрамович не зміг би висуватися кандидатом у депутати і бути обраним до Думи від Чукотки, а Б. Березовський - від Карачаєво-Черкесії.) У Бразилії це конституційна норма. Такий порядок наближає кандидата до виборців.

А пропонована пропорційна система з дрібними багатомандатних округах і преференційних вотумом дає для цього широкі можливості.

По-четверте, наша виборча система може бути вдосконалена за рахунок зміни порядку державного фінансування виборів. У демократичних країнах держава виділяє грошові кошти не всім зареєстрованим партіям та кандидатам, як у Росії, а тим з них, які користуються хоча б невеликим, але впливом у виборців. Зазвичай державні кошти для виборів виділяють партіям, що мають в парламенті певне число місць (наприклад, 5 в Японії), що свідчить про вплив партії серед виборців, або що отримали на минулих виборах до парламенту певний відсоток голосів (зазвичай 2-3%). У Франції для цього потрібно мати не менше 50 депутатів у нижній палаті парламенту з 577. Зрозуміло, існує сувора звітність про використання таких коштів, чого немає в Росії.

По-п'яте, у виборчих законах різних країн світу в останні десятиліття все частіше передбачаються заходи, покликані відсікти від виборів тих кандидатів і партії, які нікого не представляють, крім самих себе, і тим самим зробити вибори менш заплутаними, більш "поляризованими". Почасти це здійснюється введенням виборчої застави, про який говорилося вище, шляхом встановлення відшкодування державі понесених витрат непопулярними партіями та кандидатами, введенням загороджувального бар'єру (пункту). Юридично ці заходи недискримінаційних: вони дають всім рівні можливості досягати успіху. Але на ділі вони можуть стати порушенням принципів демократії (партії, непопулярні нині, можуть стати потім дуже популярними, і це бувало) і привести до найгострішої фактичної дискримінації. 1

Вибори в Державну Думу в 1995 році чітко виявили недоліки російської виборчої системи, які новим законодавством не усунені. Тоді 39 виборчих об'єднань (з балотувалися 43) отримали в цілому половину голосів виборців (49,5%), але не послали в Думу жодного депутата, оскільки жодна з цих об'єднань не подолало 5%-ний загороджувальний бар'єр. Навіть об'єднання "Жінки Росії" не отримало мандатів (деякі його лідери були обрані лише по одномандатних округах), хоча жінки складають більше половини виборців у Росії. Вони одержали таку кількість голосів виборців, яке, не будь бар'єру, дало б їм більше десятка місць у Думі, але їх місця, як і інших із загального числа 39 об'єднань, були передані подолав бар'єр чотирьом виборчим об'єднанням, що збільшило їх представництво приблизно вдвічі. Конституційний Суд Росії двічі обговорював питання про загороджувальний бар'єр. Перший раз він відмовився від його юридичної оцінки. Другий раз, в 1998 році, визнав його припустимим за умови, що до розподілу мандатів можуть бути допущені більше ніж одна партія (виборче об'єднання).

У Росії існує інститут несумісності депутатського мандата (наприклад, з державною службою, хоча в суб'єктах Федерації, в тому числі в Московській області з цього правила допускаються виключення), але немає інституту неізбіраемості, який відомий конституційного права багатьох розвинених держав. За нього не можна балотуватися в якості кандидатів осіб, які займають певні посади, які можуть вплинути на хід виборів (посади суддів, прокурорів, в деяких країнах губернаторів та ін.) Якщо такі особи бажають балотуватися, вони повинні задовго до виборів (зазвичай не менше 6 місяців, а то й року) подати у відставку.

Пропозиції

Голови Виборчої комісії Кемеровської обласної Разиграева Є.С. щодо вдосконалення федерального виборчого законодавства 1

1. Чинну Конституцію РФ вважаю необхідно доповнити спеціальної главою про виборчу систему. Визначити місце Центральної виборчої комісії в системі державних органів влади і наділити її правом законодавчої ініціативи.

2. Усунути протиріччя між ст.32 Конституції, де говориться, що «не мають право обирати і бути обраними громадяни, визнані судом недієздатними, а також утримуються в місцях позбавлення волі за вироком суду", та п.6 ст. 18 Федерального Закону РФ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», де сказано, що якщо військовослужбовець до призову не проживав на території даного муніципального освіти, він не включається до списків виборців під час виборів до органів місцевого самоврядування, тобто фактично він позбавлений права обирати і бути обраним, так як він знятий з реєстрації, де проживав до призову і тому не може брати участь у виборах, а за місцем служби йому забороняє закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації ».

3. Федеральні Закони РФ «Про вибори депутатів Державної Думи Російської Федерації», «Про вибори Президента Російської Федерації» передбачають, що Центральна виборча комісія Російської Федерації має право звернутися з поданням провести перевірку достовірності біографічних і інших даних кандидата. Необхідно записати, що Центральна виборча комісія Російської Федерації зобов'язана провести таку перевірку.

4. Необхідно розкрити зміст понять: істотного і грубого, і неодноразового порушення допускаються учасниками виборчого процесу при зборі підписів, при наданні недостовірності відомостей кандидатом, при проведенні агітації і відповідно з цим розробити шкалу покарань, щоб санкції відповідали тяжкості скоєних порушень.

5. Необхідно узгодити положення виборчого законодавства, що стосуються використання засобів масової інформації у передвиборний період, до положень закону «Про засоби масової інформації», «Про рекламу» і Конституцією. Встановити законодавче регулювання порядку надання ефірного часу кандидатам і порядку передвиборної агітації.

6. Передбачити збільшення чисельності членів дільничних виборчих комісій з правом вирішального голосу на ділянках з кількістю виборців 1000, так як 3-7 членів не в змозі нормально організувати голосування при ділянці і забезпечити виконання всіх заявок для голосування поза приміщенням.

7. З урахуванням проведення голосування в часовому відрізку з 8 до 20 годин, що збігається з графіком роботи більшості підприємств з безперервним циклом виробництва, передбачити дострокове голосування, тоді не доведеться керівників з безперервним циклом виробництва ламати голову, як змінити графік роботи змін з тим, щоб працюючі на підприємствах змогли вчасно проголосувати, не порушивши виробничий цикл і знайти кошти для оплати більш тривалої роботи однієї зі змін, а так само зможуть проголосувати особи, що виїжджають у відпустку, відрядження, що знаходяться в день виборів на шляху прямування та особи, які не можуть проголосувати в день виборів з релігійних причин.

8. Передбачити голосування в СІЗО, ІТТ, лікарнях за списками - складеним керівниками цих установ з повідомленням відповідних виборчих комісій про виключення з їхніх списків осіб, які на день голосування перебуватимуть у СІЗО, ІТТ, лікарнях.

9. Ввести до закону порядок негайної обробки протоколів територіальними комісіями без перерви відразу після їхнього отримання до встановлення підсумків голосування на території, тобто аналогічно вимогам встановленим для дільничних комісій.

10. Доцільно внести зміни до чинного законодавства, щоб арифметичні помилки та інші піддаються перевірці неточності відбивалися в оригіналі протоколу, а не вимагали складання нового протоколу. Це важливо і тому, що копії третій примірників протоколів після закінчення підрахунку голосів лунають спостерігачам, які в подальшому можуть висувати претензії до знову складеними протоколами.

11. Необхідно узаконити систему ГАС «Вибори», як джерело офіційних результатів.

12. Встановити відповідальність для:

- Особи (виборця), що почав спробу проголосувати під чужим ім'ям;

- Члена дільничної виборчої комісії за видачу виборчого бюлетеня особі, що зробив спробу проголосувати під чужим ім'ям.

13. Встановити термін оскарження минулих виборчих кампаній (виборів).

За поданими пропозиціями дана позитивна оцінка в Центральній Виборчій Комісії і всі вони в даний час враховані в пакеті пропозицій ЦВК, направленому у Державну Думу ФС РФ для розгляду, ухвалення і подальшого внесення змін до чинних законодавчих актів щодо виборів.

Але як би не були досконалі юридичні документи, не вони, в кінцевому рахунку, вирішують справу. Для виборів гідних депутатів, професійного і ефективного парламенту, разом з тим тісно пов'язаного з народом, який знає сподівання простих людей і здатного діяти в ім'я цього, потрібні ще багато складові. Вибори будуть відображати справжню волю народу, коли складеться його довіру до лідерів держави і партій.

Список літератури

1.Норматівние матеріали

  1. Конституція Російської Федерації 1993 року. М.: МАУП, 2000р ..

  • Федеральний Конституційний Закон від 17.12.2001г. 6-ФКЗ "Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації" (схвалений СФ ФС РФ 05.12.2001) Збори законодавства РФ ", 24.12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916

  • Федеральний Конституційний Закон від 10.10.1995г. 2-ФКЗ "Про референдум Російської Федерації" (схвалений СФ ФС РФ 03.10.1995) "Збори законодавства РФ", 16.10.1995, N 42, ст. 3921

  • "Кодекс України про адміністративні правопорушення" від 30.12.2001г. 195-ФЗ (прийнятий ГД ФС РФ 20.12.2001) М., МАУП, 2002р.

  • Федеральний Закон від 10.07.2001 р.. 89-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федеральні Закони" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "і" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "(прийнято ДД ФС РФ 14.06.2001) Збори законодавства РФ ", 16.07.2001, N 29, ст. 2944

  • Федеральний Закон від 12.04.2001р. 35-ФЗ "Про внесення зміни до пункту 11 статті 51 Федерального Закону" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "(прийнято ДД ФС РФ 15.03.2001) Збори законодавства РФ", 16.04.2001, N 16, ст. 1532,

  • Федеральний Закон від 08.02.2001г. 3-ФЗ "Про внесення доповнення в Федеральний Закон" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "(прийнято ДД ФС РФ 25.01.2001)" Збори законодавства РФ ", 12.02.2001, N 7, ст. 608,

  • Федеральний Закон від 02.01.2000г. 4-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення" (прийнято ДД ФС РФ 01.12.1999) "Збори законодавства РФ", 10.01.2000, N 2, ст. 125

  • Федеральний Закон від 31.12.1999г. 228-ФЗ "про вибори Президента Російської Федерації (прийнято ДД ФС РФ 01.12.1999)" Збори законодавства РФ ", 03.01.2000, N 1 (ч. II), ст. 11,

  • Федеральний Закон від 06.12.1999г. 210-ФЗ "Про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми" (прийнято ДД ФС РФ 05.11.1999) "Збори законодавства РФ", 06.12.1999, N 49, ст. 5906,

  • Федеральний Закон від 24.06.1999г. 121-ФЗ (ред. від 10.07.2001, із змінами. Від 15.01.2002) "Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації" (прийнято ДД ФС РФ 02.06.1999) "Збори законодавства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3178,

  • Федеральний Закон від 30.03.99г. 55-ФЗ "Про внесення змін і доповнень в Федеральний Закон" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "(прийнято ДД ФС РФ 05.03.99)" Збори законодавства РФ ", 05.04.99, N 14, ст. 1653,

  • Федеральний Закон від 22.06.1998г. 85-ФЗ "Про внесення змін і доповнень в Федеральний Закон" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "(прийнято ДД ФС РФ 20.05.1998)" Збори законодавства РФ ", N 26, 29.06.1998 , ст. 3005

  • Федеральний Закон від 19.09.1997г. 124-ФЗ (ред. від 10.07.2001, із змінами. Від 15.01.2002) "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (прийнято ДД ФС РФ 05.09.1997) "Збори законодавства РФ", 22.09.1997, N 38, ст. 4339,

  • Федеральний Закон від 26.11.96г. 139-ФЗ "Про внесення доповнень в Федеральний Закон" Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації "(прийнято ДД ФС Ф 23.10.96)" Збори законодавства РФ ", 02.12.96, N 49, ст. 5498,

  • Федеральний Закон від 26.11.96г. 138-ФЗ (ред. від 22.06.98) "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" (прийнято ДД ФС РФ 23.10.96) (разом з "тимчасовим положенням про проведення виборів депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації, які не забезпечили реалізацію конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування ")" Збори законодавства РФ ", 02.12.96, N 49, ст. 5497,

  • Ухвала Конституційного Суду РФ від 22.01.2002 р. 2-п "У справі про перевірку конституційності частини другої статті 69, частини другої статті 70 і статті 90 Конституції Республіки Татарстан, а також пункту 2 статті 4 та пункту 8 статті 21 закону Республіки Татарстан" Про вибори народних депутатів Республіки Татарстан "у зв'язку зі скаргою громадянина М. М. Салямова" "Російська газета", N 19, 31.01.2002

  • Ухвала Конституційного Суду РФ від 15.01.2002 р. 1-п "У справі про перевірку конституційності окремих положень статті 64 Федерального Закону" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "і статті 92 Федерального Закону" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "у зв'язку зі скаргою громадянина А. М. Траспова" "Російська газета", N 12, 22.01.2002

  • Ухвала Конституційного Суду РФ від 23.03.2000г. 4-П "У справі про перевірку конституційності частини другої статті 3 Закону Оренбурзької області від 18 вересня 1997 року" Про вибори депутатів Законодавчих Зборів Оренбурзької області "у зв'язку зі скаргою громадян Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В.І . Лошманова і Л. Г. Маховою "" Збори законодавства РФ ", 27.03.2000, N 13, ст. 1429,

  • Ухвала Конституційного Суду РФ від 11.11.1999г. 15-П "У справі про тлумачення статей 84 (пункт" б "), 99 (частини 1, 2 і 4) і 109 (частина 1) Конституції Російської Федерації" "Збори законодавства РФ", 22.11.1999, N 47, ст . 5787,

  • Ухвала Конституційного Суду РФ від 17.11.98г. 26-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Федерального Закону від 21 червня 1995 року" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "" Збори законодавства РФ ", 30.11.98, N 48, ст. 5969,

  • Постанова Ради Федерації ФС РФ від 05.01.2000г. 4-СФ "Про призначення дострокових виборів Президента Російської Федерації" "Збори законодавства РФ", 10.01.2000, N 2, ст. 166,

  • Указ Президента РФ від 09.08.99г. 1014 "Про призначення виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації нового скликання" "Збори законодавства РФ", 09.08.99, N 32, ст. 4049,

  • Указ Президента РФ від 30.05.1997г. 535 "Про забезпечення виборчих прав військовослужбовців, співробітників органів внутрішніх справ російської федерації, федеральних органів податкової поліції та працівників органів прокуратури Російської Федерації" "Збори законодавства РФ", N 22, 02.06.1997, ст. 2572,

  • Визначення Конституційного Суду РФ від 02.11.2000г. 234-О "Про відмову в прийнятті до розгляду скарги ряду громадських об'єднань на порушення конституційних прав і свобод положеннями Федеральних Законів" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "та" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "Збірник« Документи КС РФ »№ 6 2000р.

  • Визначення Конституційного Суду РФ від 08.06.2000г. "Про відмову в прийнятті до розгляду скарги громадянина Берга Олега Вікторовича на порушення його конституційних прав і свобод низкою положень Федеральних Законів" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "і" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "Збірник« Документи КС РФ »№ 3 2000р.

  • Визначення Конституційного Суду РФ від 14.01.2000г. "За запитом Вінницького обласного суду про перевірку конституційності окремих положень статей 1 і 3 Федерального закону" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "Збірник« Документи КС РФ »№ 1 2000р.

  • Визначення Конституційного Суду РФ від 05.11.98г. 134-О "у справі про тлумачення статті 81 (частина 3) та пункту 3 розділу другого" прикінцеві і перехідні положення "Конституції Російської Федерації" Збірник «Документи КС РФ» № 6 1998р.

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 14.01.2000г. 69/785-3 (ред. від 22.03.2000) "Про Інструкцію про порядок формування і витрачання грошових коштів виборчих фондів кандидатів, зареєстрованих кандидатів при проведенні виборів Президента Російської Федерації" "Російська газета", N 14, 20.01.2000,

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 21.10.1999г. 27/360-3 "Щодо роз'яснень з деяких питань застосування положень федерального закону" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації ", що забороняють використання переваг посадового чи службового становища, при підготовці та проведенні виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації третього скликання" "Російська газета", N 214, 28.10.1999,

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 21.10.1999г. 27/359-3 "Про деякі питання проведення передвиборної агітації в ході під готування до виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації третього скликання" "Російська газета", N 214, 28.10.1999,

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 30.09.1999г. 17/166-3 "Про перелік підлягають опублікуванню відомостей про доходи і про майно зареєстрованих кандидатів в одномандатних виборчих округах і кандидатів, що входять в зареєстрований федеральний список кандидатів у депутати Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації третього скликання" "Вісник Центрвиборчкому РФ", N 11 , 1999,

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 25.09.1999 n 16/134-3 "Щодо роз'яснень деяких питань застосування статей 45, 47 і 64 Федерального Закону" Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "при внесенні виборчої застави для реєстрації кандидатів, висунутих по одномандатних виборчих округах, федеральних списків кандидатів "" Російська газета ", N 196, 05.10.1999,

  • Постанова Центрвиборчкому РФ від 21.09.1999 n 15/114-3 "Щодо роз'яснень порядку реалізації виборчих прав військовослужбовців і співробітників правоохоронних органів в період підготовки і проведення виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації третього скликання" "Російська газета", N 197, 06.10 .1999,

  • Постанова про волосні з'їздах Рад від 26 січня 1922 / / СУ РРФСР. 1922. № 10. Ст. 92.

  • Постанова про вибори до Верховної Ради СРСР від 7 червня 1937 / / СЗ СРСР. 1937. Ст. 182.

    1. Положення про вибори депутатів Державної Думи у 1993 році / / СА. 1993. № 39. Ст. 3597.

    2. Положення про вибори депутатів Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації у 1993 році / / СА. 1993. № 42. Ст. 3994.

    3. Всеросійські Установчі збори: Стеногр. М., 1996. Державна дума в Росії в документах і матеріалах. М., 1957.

    4. "Перелік загальноросійських державних організацій телерадіомовлення і загальноросійських державних періодичних друкованих видань, які підпадають під дію підпунктів" а "і" в "пункту 1 статті 47 Федерального Закону" про вибори Президента Російської Федерації "(затв. Центрвиборчкомом РФ)" Російська газета ", N 9 , 14.01.2000

    5. <Лист> ЦБ РФ від 29.12.1999г. 365-Т "Про продовження терміну дії дозволів на відкриття особових рахунків Центральною Виборчою Комісією Російської Федерації, виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації, окружними та територіальними виборчими комісіями" "Вісник Банку Росії", N 79, 22.12.1999

    6. Збірник законодавчих та інших правових актів з питань виборів у федеральні органи державної влади та референдуму Російської Федерації. М.: Весь Світ, 2000.

    7. Конституції республік у складі Російської Федерації: Зб. документів / Держдума. М., 2000. Вип. 1; 2001. Вип. 2.

    8. Коментар до Конституції Російської Федерації / Заг. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правова культура", 2000.

    9. Коментар до Конституції Російської Федерації / Відп. ред. Л. А. Окуньков. М.: БЕК, 1996.

    10. Конституція Російської Федерації: Наук.-практ. коментар / За ред. Б. Н. Топорніна. М.: МАУП, 1999.

    11. Конституційний Суд Російської Федерації. Постанови та визначення. 1992-2000 / Упоряд. і відп. ред. Т. Г. Морщакова. М.: Новий Юрист, 2001.

    12. Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. М, 1998.

    13. Сполучені Штати Америки. Конституція і законодавчі акти. М.: Прогрес-Універс, 1999.

    14. Федеративна Республіка Німеччина. Конституція і законодавчі акти. М.: Прогрес, 1991.

    15. Французька Республіка. Конституція і законодавчі акти. М.:, 1998.

    2. Література

    1. Авак'ян С. А. Проблеми єдності та самостійності інститутів влади в Росії / / Журнал російського права. 1995. № 6. С. 51-68

    2. Васильєв В. І., Постніков А. Є. Коментар до Федерального закону про вибори депутатів Державної Думи. М.: БЕК, 1999.

    3. Вєдєнєєв Ю. А. Виборча влада: історичний контекст, політико-правова сутність і механізм здійснення / / Бюл. Центральної виборчої комісії РФ. 1999. № 2 (28). С. 39-49.

    4. Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.

    5. Гунель М. Введення в публічне право: Інститути. Основи. Джерела. М., 1995.

    6. Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    7. Зінов'єв А. В. Гарантії свободи виборів представницьких органів влади в Росії / / Держава і право. 1999. № 1. С. 15-23.

    8. Виборче право в запитаннях і відповідях. М., 2001.

    9. Іванченко А. В. Виборчі комісії в Російській Федерації: Історія. Теорія. Практика. М.: Весь Світ, 1997.

    10. Підсумкова доповідь ОБСЄ / БДІПЛ «Вибори до Державної Думи 19.12.1999»

    11. Ковлер А. І. Франція: партії та виборці. М.: Наука, 1988.

    12. Ковлер А. І. Виборчі технології: Російський і зарубіжний досвід / ІДП РАН. М., 1998.

    13. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Учеб. для студентів юрид. вузів і ф-тів. Вид. 2-е. Т. 1-2. Загальна частина / Відп. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1998.

    14. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Учеб. для студентів юрид. вузів і ф-тів. Т. 3. Особлива частина: Країни Європи / Відп. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1999.

    15. Колюшин Є. І. Виборче право в системі публічного права / / Вести. Моск. ун-ту. Сер. 18. Соціологія і політологія. 1997. № 1. С. 55-64.

    16. Конституційне право: Учеб. М.: БЕК, 1999.

    17. Кукушкін М. І., Югов А. А. Вибори - конституційний інститут прямого народовладдя в Російській Федерації / / Ріс. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 72-86.

    18. Лейкман Д., Ламберт Дж. Дослідження мажоритарної і пропорційної виборчих систем. М., 1998.

    19. Легітимність. Політичні дослідження. 1999. № 5. С.134-143.

    20. Лейпхарт А. Конституційні альтернативи для нових демократій / / Політичні дослідження. 1999. № 2. С. 135-146.

    21. Лисенко В. І. Вибори до представницьких органів в новій Європі: Політологічний досвід і тенденції 80-90-х років. М.: Наука, 1999.

    22. Маклаков В. В. Виборче право країн - членів європейських співтовариств / ІНІСН РАН. М., 1998.

    23. Мерло П. Електоральна практика: права людини і суспільну довіру до демократичної системи / / Політичні дослідження. 1995. № 4. С. 123-130.

    24. Нариси з історії виборів та виборчого права / Фонд "Символ". М.; Калуга, 1999.

    25. Постніков А. Є. Виборче право Росії. М.: ИНФРА М-НОРМА, 1996.

    26. Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.

    27. Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 2000.

    28. Чиркин В. Є. Конституційне право зарубіжних країн: Учеб. М.: МАУП, 1997.

    29. Що таке демократія? / / Політичні дослідження. 1999. № 4. С. 38-51.

    30. Шабо Ж. Л. Державна влада: конституційні межі і порядок здійснення / / Політичні дослідження. 1999. № 3. С. 155-165.

    31. Шапіро І. Демократія і громадянське суспільство / / Політичні дослідження. 1999. № 4. С. 17-29.

    1 Н. І. Лазаревський. Конституційне держава. Спб., 1905. С. 182.)

    2 Олівер Д. Реформа виборчої системи Сполученого Королівства. Сучасний конституціоналізм. М., 1990.)

    1 Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 1999.С. 19.

    1 Постніков А. Є. Виборче право Росії. М.: ИНФРА М-НОРМА, 1996. С.. 16

    1 Постанова Конституційного Суду РФ від 30.4.1997 N 7-П «У справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 2 березня 1996 року N 315" Про порядок перенесення терміну виборів в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації ", Закону Пермської області »

    1 Коментар до Конституції Російської Федерації / Відп. ред. Л. А. Окуньков. М.: БЕК, 1996, С.34.

    1 Вєдєнєєв Ю. А. Виборча влада: історичний контекст, політико-правова сутність і механізм здійснення / / Бюл. Центральної виборчої комісії РФ. 1999. № 2 (28). С. 42.

    1 Збори законодавства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869, а також Документ Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 року, який допускає (хоча цей термін не є імперативною за своїм змістом), щоб всі мандати, принаймні в одній палаті національного законодавчого органу, були об'єктом вільної змагальності кандидатів у ході всенародних виборів (подп. 7.2).

    1 Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 квітня 1997 року № 7-П у справі про перевірку конституційності Указу Президента Російської Федерації від 2 березня 1996 року № 315 "Про порядок перенесення терміну виборів в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації", Закону Пермської області від 21 лютого 1996 року "Про проведення виборів депутатів Законодавчих Зборів Пермської області" та частини 2 статті 5 Закону Вологодської області від 17 жовтня 1995 року "Про порядок ротації складу депутатів Законодавчих Зборів Вологодської області" (в редакції від 9 листопада 1995 ) / / Вісник Центральної виборчої комісії РФ. 1997. № 4 (46).

    1 Федеральний Конституційний Закон від 10.10.1995г. 2-ФКЗ "Про референдум Російської Федерації" (схвалений СФ ФС РФ 03.10.1995) "Збори законодавства РФ", 16.10.1995, N 42, ст. 3921

    1 Лейкман Д., Ламберт Дж. Дослідження мажоритарної і пропорційної виборчих систем. М., 1998.С.45.

    1 Лейкман Д., Ламберт Дж. Дослідження мажоритарної і пропорційної виборчих систем. М., 1998.С. 52.

    1 Маклаков В. В. Виборче право країн - членів європейських співтовариств / ІНІСН РАН. М., 1998. С.40-42.

    1 Лейкман Д., Ламберт Дж. Дослідження мажоритарної і пропорційної виборчих систем. М., 1998.С.58.

    1 Лейкман Д., Ламберт Дж. Дослідження мажоритарної і пропорційної виборчих систем. М., 1998. С.62

    1 Лейпхарт А. Конституційні альтернативи для нових демократій / / Політичні дослідження. 1999. № 2. С. 135-137.

    1 Ковлер А. І. Виборчі технології: Російський і зарубіжний досвід / ІДП РАН. М., 1998.С. 23-25.

    1 Маклаков В. В. Виборче право країн - членів європейських співтовариств / ІНІСН РАН. М., 1998. С.30-35.

    1 Постніков А. Є. Виборче право Росії. М.: ИНФРА М-НОРМА, 1999.С.34-35.

    1 Постніков А. Є. Виборче право Росії. М.: ИНФРА М-НОРМА, 1999.С. 42-46.

    1 Постніков А. Є. Виборче право Росії. М.: ИНФРА М-НОРМА, 1999.С.67-69.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02. 2001г.С. 4-5.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г. С.6-7.

    1 Конституція Російської Федерації: Наук.-практ. коментар / За ред. Б. Н. Топорніна. М.: МАУП, 1999.С.34-36.

    2 Відомості Верховної Ради України. 1995. № 26. Ст. 2398

    2 Відомості Верховної Ради України. 1994. № 13. Ст. 1447.

    1 Російська газета. 1997. 25 і 30 верес.

    2 Відомості Верховної Ради України. 1996. № 49. Ст. 5497.

    1 Див, наприклад: Конституція Республіки Татарстан / / Конституції республік у складі Російської Федерації: Зб. документів / Держдума. М., 1995. Вип. 1. С. 206-236.

    1 Збори законодавства Російської Федерації. 1995. № 35. Ст. 3506.

    1 Збірник законодавчих та інших правових актів з питань виборів у федеральні органи державної влади та референдуму Російської Федерації. М.: Весь Світ, 1997. С. 487.

    2 Верт Н. Історія радянської держави. 1900-1991. М., 1992. С. 43-48;

    3 порожнисте Зібрання законів Російської імперії. Собр. 3-є. Т. XXV. Від. 1. № 26656.

    1 Російське законодавство Х-XX століть. Т. 9. М., 1994. С. 57.

    2 Лазаревський Н. І. Російське державне право. Т.1. Спб., 1912. С. 462.

    3 Повна. зібр. законів Російської імперії. Собр. 3-є. Т. XXV. № 27029

    4 Указ від 11 жовтня 1905 р. "Про застосування Положення про вибори в губерніях Царства Польського"; Указ від 20 жовтня 1905 р. "Про застосування Положення про вибори до частини губерній Сибірських" та ін / / Законодавчі акти перехідного часу / Під ред . М. І. Лазаревського. Спб., 1907.

    5 Повна. зібр. законів Російської імперії. Собр. 3-є. Т. XXXI. № 24064.

    1 Повна. зібр. законів Російської імперії. Собр. 3-є. Т. XXVI. № 27423

    1 Вісник Тимчасового уряду. 1917, 5 (18) березня. № 1 (46).

    2 Збори узаконень Тимчасового уряду. 1917. Ст. 916.

    1 Збори узаконень Тимчасового уряду. 1917. Ст. 916.

    1 Вісник Тимчасового уряду. 1917, 5 (18) березня. № 1 (46.

    1 Розенталь П. Життя і смерть Установчих зборів. Пг., 1918. С. 85.

    1 Рудик П. Л. Історія радянського виборчого права (1917-1936):. М., 1991. С. 54-55.

    1 Михайлов Г. С. Радянське представництво і виборче право. М., 1922. С.16.

    1 Про вибори народних депутатів СРСР / / Відомості Верховної Ради СРСР. 1988. № 49. Ст. 729

    1 Про вибори народних депутатів СРСР / / Відомості Верховної Ради СРСР. 1988. № 49. Ст. 729.

    1 Дмитрієв Ю. А., Кундель В. В. Вилучаючи уроки / / Людина і закон. 1989. № 8. С. 29-32

    1 Відомості Верховної Ради СРСР. 1988. № 31. Ст. 504.

    1 Відомості Верховної Ради СРСР. 1988. № 31. Ст. 504

    1 Кукушкін М. І., Югов А. А. Вибори - конституційний інститут прямого народовладдя в Російській Федерації / / Ріс. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 72-76.

    1 Кукушкін М. І., Югов А. А. Вибори - конституційний інститут прямого народовладдя в Російській Федерації / / Ріс. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 79-86.

    1 Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 1999.С.23.

    1 Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 1999.С.27-31.

    1 Зінов'єв А. В. Гарантії свободи виборів представницьких органів влади в Росії / / Держава і право. 1999. № 1. С. 15-23.

    1 Зінов'єв А. В. Гарантії свободи виборів представницьких органів влади в Росії / / Держава і право. 1999. № 1. С. 15-23.

    1 Шабо Ж. Л. Державна влада: конституційні межі і порядок здійснення / / Політичні дослідження. 1999. № 3. С. 155-165.

    1 Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.С.23.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.С.27-31.

    1 Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.С.31-33.

    1 Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.С.33-35.

    1 Вибори до Державної Думи: Правові проблеми: Зб. статей / Відп. ред. В. І. Васильєв, О. Є. Постніков. М.: БЕК, 1999.С.33-37.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 Доповідь Голови ЦВК Росії А.А. Вешнякова на нараді голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації «Регіональні вибори 2000 року: підсумки та завдання виборчих комісій» Москва, 15.02.2001г.

    1 «Розвиток федерального законодавства про вибори і референдуми - основне завдання розвитку виборчої системи Російської Федерації на початку нового тисячоліття.» Матеріали ЦВК Росії 2001р.

    1 Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.С.33-35.

    1 Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 2000.С.12-14

    1 Становлення нової російської державності: реальність і перспективи: Відкритий доповідь. М., 2000.С.15-17

    1 Шапіро І. Демократія і громадянське суспільство / / Політичні дослідження. 1999. № 4. С. 17-29

    1 Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.С. 11-14

    1 Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.С.14-17.

    1 Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.С.18-21.

    1 Реформи виборчої системи в Італії та Росії: Досвід і перспективи / ІДП РАН. М., 2000.С. .20-23.

    1 Доповідь Голови обласної виборчої комісії Кемеровській області Є. С. Разиграева на семінарі голів виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації в Москві, січень 2001р.

    Додати в блог або на сайт

    Цей текст може містити помилки.

    Держава і право | Курсова
    814.3кб. | скачати


    Схожі роботи:
    Виборче право і виборча система в Російській Федерації
    Судова система в Російській Федерації
    Кредитна система в Російській Федерації
    Паспортна система в Російській Федерації
    Система підготовки бухгалтерів в Російській Федерації
    Система захисту інформації в Російській Федерації
    Сучасна система страхування в Російській Федерації
    Система безготівкових розрахунків в Російській Федерації
    Система інформаційної безпеки в Російській Федерації

    Нажми чтобы узнать.
    © Усі права захищені
    написати до нас
    Рейтинг@Mail.ru